Nota grondbeleid 2026 - 2029 Nieuwe tekst

“Vaste grond onder de voeten”

Gemeente Elburg

1

“Vaste grond onder de voeten”

29 oktober 2025

Broeklanden II

Broeklanden I Gemeente Elburg

2

“Vaste grond onder de voeten”

Inhoudsopgave

Blad

3 Beleidsdeel 1. Inleiding •

Aanleiding

•

Doelstelling en nut van de nota

•

Leeswijzer

4

5

3. Grondbeleid in het algemeen Wat is grondbeleid? Wat is het doel van grondbeleid?

•

Welke vormen grondbeleid zijn er?

Vrijwillig

•

Vestigen voorkeursrecht

•

Onteigenen

•

Gronduitgifte

5. Grondexploitatie •

Algemeen

•

Rekentheorie

•

Hoe worden grondprijzen bepaald?

•

Administratieve organisatie

•

Rente toerekening

•

Weerstandsvermogen en risicobeheersing grond-

•

Financiële (tussentijdse) afwikkeling van com-

9. Bestuurlijk kader •

Dualisering

•

Integriteit en controle

29

6

4. Het verwerven en uitgeven van grond •

Relatie met programmabegroting

plexen

Toelichtend deel

•

26

•

exploitatie

2. Beleidskeuzes

•

8. Planning & Control

8

11

6. Kostenverhaal en financiele bijdragen 13 •

Algemeen

•

Hoe worden kosten verhaald?

•

Vormen van kostenverhaal

7. Grondbeleid Elburg

16

•

Keuze vorm van grondpolitiek

•

Inhoud grondpolitiek

•

Verwerving

•

Strategische verwerving

•

Berekeningsmethode grondexploitaties

•

Berekeningsmethode grondprijzen

•

Gronduitgifte in eigendom

•

Erfpacht

•

Agrarische pacht

•

Verhuur hobbygrond

•

Uitgifte zogenaamde reststroken

•

Uitgifte ten behoeve van nutsvoorzieningen

•

Verjaring

•

Kostenverhaal

•

Bovenwijkse kosten en financiële bijdragen aan de ontwikkelingen van gebieden

•

Tegemoetkoming in schade (nadeelcompensatie)

•

Gemeentelijke transparantie kostenverhaal

•

Publiekrechtelijke sturing

•

Vastgoedbeheer

•

Ruilgronden

•

Stedelijke kavelruil

Gemeente Elburg

3

“Vaste grond onder de voeten”

Beleidsdeel

Doelstelling en nut van de nota De doelstellingen van de Nota Grondbeleid zijn:

1. Inleiding

• Het door de gemeente naar derden kenbaar maken van het door haar te hanteren grondbeleid;

Aanleiding Het grondbeleid is voor gemeenten een belangrijk hulp-

• Het vaststellen van een beleid waar ambtelijk en bestuurlijk aan kan worden getoetst;

middel voor het realiseren van haar doelstellingen op het

• Het beantwoorden van de vraag hoe een specifieke

gebied van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting en

ruimtelijke ontwikkeling door middel van het voeren

economische ontwikkelingen. Grondbeleid is nodig om te

van grondbeleid kan worden gerealiseerd;

zorgen voor voldoende aanbod van gronden voor goed-

• Het geven van duidelijkheid aan alle betrokkenen

kope woningen, vrije kavels, bedrijfsterreinen, groen en

(ambtelijk en bestuurlijk) hoe om te gaan met (stu-

andere publieke voorzieningen. Gemeenten gebruiken

rend) grondbeleid.

het grondbeleidsinstrumentarium om ruimtelijke ontwikkelingen te faciliteren en zelf locaties te verwerven, bouwrijp te maken en uit te geven of daartoe te stimu-

Leeswijzer De nota grondbeleid Elburg bestaat uit twee delen.

leren. Het eerste deel betreft het beleidsdeel. Dit eerste deel De aanleiding van de Nota Grondbeleid is drieledig, te

bestaat uit de inleiding en de beleidskeuzes. Dit eerste

weten:

deel betreft het bindende deel van de nota.

I. In de Financiële verordening van de gemeente Elburg (op basis van artikel 212 van de Gemeentewet is in ar-

Het tweede deel betreft het toelichtende deel van de

tikel 22 opgenomen dat het college eens in de vier jaar

nota en beschrijft de aanleiding en de onderbouwing

een (bijgestelde) nota grondbeleid ter behandeling en

van het beleid.

vaststelling aan de raad aanbiedt. Jaarlijks wordt over de uitvoering van het grondbeleid gerapporteerd in de paragraaf grondbeleid in de jaarrekening. Het meerjarig perspectief is verwoord in de paragraaf grondbeleid in de meerjarenprogrammabegroting. De gemeente Elburg is verplicht in het kader van het Besluit Begroting en Verantwoording (hierna: BBV) een paragraaf grondbeleid in de programma begroting op te nemen (artikel 9.2 BBV). In deze paragraaf moet ten minste aandacht worden besteed aan: a.

de visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting;

b.

een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert;

c.

een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;

d.

de onderbouwing van de geraamde winstneming;

e.

de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken.

II. Niet alleen de wettelijke noodzaak is reden een nota grondbeleid op te stellen, maar ook de wens voor een duidelijk en transparant grondbeleid is aanleiding alle zaken met betrekking tot dit beleid op een rij te zetten. III. Actualisatie van Nota Grondbeleid in het kader van de gewijzigde standpunten c.q. stellige uitspraken van de Commissie BBV en de Omgevingswet .

Gemeente Elburg

Veldbiesweg ‘t Harde

4

“Vaste grond onder de voeten”

2. Beleidskeuzes

grondexploitatieberekeningen en kostenverhaalsberekeningen.

• Beleidskeus I Keuze vorm grondpolitiek

Jaarlijks moet een herziening van de grondexploita-

Ia. De gemeente Elburg voert een situationele

tiebegroting

grondpolitiek, uitgaande van een voorkeur voor een

grondexploitatiecomplex en de grondexploitatiebe-

actieve grondploitiek.

groting met planinhoudelijke wijzigingen, dan wel

Ib. Indicaties voor hetzij een actieve, hetzij een fa-

autonome wijzigingen met materiële financiële ge-

ciliterende politiek voor een concrete locatie zijn in

volgen, moeten opnieuw door de raad worden vast-

ieder geval:

gesteld.

-

plaatsvinden.

Actualisaties

van

het

De omvang van de financiële risico’s voor

Voor de aannames van de parameters rente, looptijd en

de gemeente.

kosten- en opbrengstenstijgingen zal vooraf overleg

De grootte van het belang, zoals bijvoor-

plaatsvinden met een deskundige externe adviseur em

beeld bij nieuwe bedrijventerreinen, c.q. de

met de accountant.

mate van noodzakelijkheid van de ontwik-

keling.

• Beleidskeus V Grondprijzen

Heeft de gemeente, gezien de belangen

1. Berekende grondprijs per wijziging of afwijking

voor de betreffende locatie, voldoende stu-

van het omgevingsplan en per woningcategorie,

ringsmogelijkheden via het publiekrecht of

te bepalen door een onafhankelijk deskundige

is, ter aanvulling, het eigendomsrecht no-

zodanig dat een marktconforme grondprijs ont-

dig om ook privaatrechtelijk te kunnen sturen? -

staat. 2. Het college stelt de grondprijzen voor sociale

Zijn de eigenaren bereid en in staat de ont-

huurwoningen regelmatig vast.

wikkeling zelf te realiseren volgens de vorm van planuitvoering die de gemeente vanuit

• Beleidskeus VI Gronduitgifte

publieke optiek belangrijk acht?

1. Toepassen

Algemene

uitgiftevoorwaarden

ge-

meente Elburg. • Beleidskeus II Verwerving

2. Kavels voor koopwoningen in project toewijzen aan

Ingeval van een keus in een concreet geval voor actieve grondpolitiek hanteert de gemeente de vol

aannemers of ontwikkelaars. 3. Kavels voor (sociale) huurwoningen en sociale koop-

gende principes ten aanzien van verwerving :

woningen toewijzen aan woningcorporaties of aan

1. De gemeente maakt actief gebruik van het voor-

beleggers indien corparaties geen interesse hebben.

keursrecht;

Bij toewijzing aan een belegger worden voorwaarden

2. Bij onderhandelingen laten we ons bijstaan en

gesteld om te bereiken dat de woningen bij de juiste

vertegenwoordigen door een op dit gebeid ge-

doelgroep komen. Doelgroepen en instandhoudings-

specialiseerd taxatie- en adviesbureau (deskundig, objectief en onafhankelijk);

termijnen worden in het omgevingsplan opgenomen. 4. Bedrijfskavels worden aan een belangstellend bedrijf

3. Te allen tijde wordt als eerste getracht via min-

toegewezen als het betreffende bedrijf passend is op

nelijk overleg tot aankoop te komen; 4. Onteigening wordt alleen ingezet als minnelijk

de betreffende locatie. 5. Gegadigden voor vrije woningbouwkavels krijgen een

overleg niet tot het gewenste resultaaat leidt en

reserveringsovereenkomst voorgelegd. Ingeval van

de eigenaar niet in staat of bereid is de ontwike-

collectief particulier opdrachtgeverschap wordt als

ling in de door de gemeente gewenste vorm te

voorwaarde gehanteerd dat een deskundige begelei-

realiseren; 5. Bij een eigenaar die “in staat en bereid is” zelf

der wordt ingeschakeld. 6. Het realiseren van gemeentelijke projecten kan ook

te realiseren, wordt ingezet op: - een bouwclaim- of grondruilovereenkomst res-

door het houden van competities. 7.

Bij de regels 1 tot en met 6 handelt de gemeente

pectievelijk op:

binnen de kaders van de jurisprudentie van en naar

- het aangaan van een samenwerkingvorm via

aanleiding van het zogeheten Didamarresten van de

PPS.

Hoge Raad van 26 november 2021 en 15 november 2024. Bij gronduitgifte wordt in beginsel gelegenheid

• Beleidskeus III Strategische verwerving

geboden tot mededinging. De gemeente kan daarop

Bij onduidelijkheid over toekomstige bestemming, of

een uitzondering maken als op basis van objectieve,

bestemmingswijziging en de daarbij behorende ter-

redelijke en toetsbare criteria duidelijk is dat er

mijnen wordt van geval tot geval bekeken of al dan

sprake is van één (potentiële) gegadigde. De ge-

niet een strategische aankoop moet worden gedaan.

meente onderkent daarbij dat zij, bij de invulling van deze uitzonderingscriteria, de vrijheid heeft eigen be-

• Beleidskeus IV Exploitaties

leid hierin een plaats te geven.

De gemeente past de dynamische eindwaardemethode toe voor het berekenen en opstellen van

Gemeente Elburg

• Beleidskeus VII Erfpacht

5

“Vaste grond onder de voeten”

Uitgifte in erfpacht wordt niet toegepast bij uitgifte

4.

van grond voor woningbouw en bedrijven(terreinen).

Voor financiële bijdragen aan de ontwikkeling van gebieden wordt de uitvoeringsparagraaf van de omgevingsvisie als basis ge-

• Beleidskeus VIII uitgifte agrarische erfpacht, hobby-

bruikt; wanneer financiele bijdragen worden

grond, restroken en ten behoeven van nutsvoorzienin-

opgelegd via een regel in het omgevingsplan

gen 1.

wordt de samenhang tussen de betreffende

2. 3.

4.

5.

Agrarische grond wordt voor de korte duur verpacht aan agrariërs (zogenaamde gelibealiseerde pacht). Overige percelen niet geschikt voor agrariërs worden hobbymatig aan particulieren of verenigingen verhuurd. Voor uitgifte van reststroken geldt dat dit in nieuwe gevallen gebeurt in de vorm van verkoop mits de situatie voldoet aan de voorwaarden. Voor percelen die al in gebruik zijn geldt als er een nieuwe bewoner komt dat deze de strook grond in huur kan krijgen. Als er ruimtelijk geen belemmeringen zijn, wordt de grond t.b.v. noodzakelijke technische ruimten aan de nutsbedrijven verkocht tegen een grondprijs die ook geldt voor bedrijfsgrond. Bij de regels 1 tot en met 4 handelt de gemeente binnen de kaders van de zogeheten Didamarresten van de hoge Raad van 26 november 2021 en 15 november 2024. Bij gronduitgifte wordt in beginsel gelegenheid geboden tot mededinging. De gemeente kan daarop een uitzondering maken als op basis van objectieve, redelijke en toetsbare criteria duidelijk is dat er sprake is van één (potentiele) gegadigde. De gemeente onderkent daarbij dat zij, bij de invulling van deze uirtzonderingscriteria, de vrijheid heeft eigen beleid hierin een plaats te geven.

bouwlocaties in het omgevingsplan onderbouwd. • Beleidskeus XI publiekrechtelijke sturing 1.

Per ontwikkellocatie stuurt de gemeente op de invulling van de locatie door gebruik te maken van de mogelijkheden via besluiten tot wijziging van het omgevingsplan danwel via vergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten en daarin sturende regels op te nemen. De mate waarin de gemeente gebruik maakt van deze publiekrechtelijke sturingsmogelijkheden kan per ontwikkellocatie verschillen. In ieder geval wordt expliciet beoordeeld of de gemeente regels opneemt over sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en middendure huurwoningen.

• Beleidskeus XII Tussentijdse resultaten 1.

Een voorzienbaar verliesgevend complex wordt direct ter grootte van dit volledige verlies ten laste van de algemene reserve bouwgrondexploitatie gebracht.

2.

Op basis van de Percentage of completion (Poc) methode wordt tussentijdse winst ge-

• Beleidskeus IX Verjaring 1.

categoriën van financiële bijdragen en de

Indien men zich terecht beroept op verjaring kan het college beslissen de verjaring te erken-

nomen en gestort in de algemene reserve bouwgrondexploitatie.

nen. 2.

In geval de verjaring niet kan worden bewezen wordt de grond ofwel teruggevorderd ofwel verkocht indien dit conform het reststrokenbeleid mogelijk is.

3. Grondbeleid in het algemeen

• Beleidskeus X Kostenverhaal 1.

Kostenverhaal vindt zoveel mogelijk plaats via gronduitgifte, anterieure of posterieure

2.

Toelichtend deel

Wat is grondbeleid?

overeenkomsten. In het voortraject van een

Onder grondbeleid wordt verstaan het op een zodanige

initiatiefplan wordt een voorovereenkomst

wijze handhaven van het bestaand grondgebruik, dan

gesloten over de ambtelijke kosten die in dat

wel het (laten) realiseren van gewenste veranderingen

deel van het proces worden gemaakt.

in dit grondgebruik, dat dit past in de door de gemeente

Daar waar noodzakelijk worden kostenver-

geformuleerde doelstellingen in het kader van de ruim-

haalsregels in het omgevingsplan opgeno-

telijke ordening en een veilige en gezonde fysieke leef-

men danwel kostenverhaalsvoorschriften in

omgeving.

een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit en de daaraan gekop-

3.

Wat is het doel van grondbeleid?

pelde kostenverhaalsbijdrage ingezet als in-

Hiermee is het grondbeleid geen doel op zich maar een

strument om kosten te verhalen.

randvoorwaarde voor het te voeren ruimtelijk beleid (pu-

Bovenwijkse kosten worden zowel via de pri-

bliek doel). Het geeft aan op welke wijze de instrumen-

vaatrechelijke

ten (middelen) ingezet zullen worden in het kader van

verhaald.

als

publiekrechtelijke

weg

de ruimtelijke ontwikkelingen. Dit is het afwegingskader voor deelbelangen zoals volkshuisvesting, welzijn, verkeer, natuur en economie. Grondbeleid moet doelgericht

Gemeente Elburg

6

“Vaste grond onder de voeten”

ingezet worden voor het behartigen van het publiek be-

Voordelen:

lang.

o Maximale sturing en realisatie van beleidsdoelstellin-

Het hoofddoel voor de gemeente van een (uitbreidings) plan bestemd voor woningbouw is, dat dit gerealiseerd

gen bij de uitvoering van het omgevingsplan via de grondeigendom;

wordt ten behoeve van de huisvesting van burgers. Of

o Verhaal van alle kosten middels gronduitgifte;

met andere woorden: voorzien in volkshuisvesting (pu-

o Positieve exploitatieresultaten vloeien in de gemeen-

bliek belang).

telijke kas en komen de gemeenschap ten goede.

Bij (uitbreidings)plannen voor bedrijventerreinen wor-

Nadeel:

den economische belangen gediend (werkgelegenheid,

o Risico’s als gevolg van marktontwikkelingen, rentever-

gunstig vestigingsklimaat en groeimogelijkheden voor

liezen bij een (grote) grondvoorraad, bodemverontrei-

bedrijven, enz.) Het kan verschil maken wie (publiek of

nigingen, e.d., komen voor rekening van de gemeente.

privaat) hiervoor zorg draagt. Wanneer de gemeente bijvoorbeeld bedrijven vanuit bestaande plekken in de ge-

• Publiek Private Samenwerkingen (PPS)

meente naar een nieuw bedrijventerrein wil kunnen ver-

Publiek-private samenwerkingen (PPS) zijn er in diverse

plaatsen, kan zij dat alleen als grondeigenaar borgen.

vormen. Soms hebben zowel gemeente als marktpar-

Hetzelfde geldt voor bedrijven die de gemeente vanwege

tij(en) gronden in een te (her)ontwikkelen gebied. Par-

het bieden van meer of bepaalde vormen van werkgele-

tijen kunnen kiezen voor samenwerking met als doel zo-

genheid een plek wil bieden. beleid. In dergelijke geval-

veel mogelijk te sturen op de (wijze van) uitvoering en

len ligt een keus voor actieve grondpolitiek voor de hand.

te delen in positieve exploitatieresultaten (samenwerking op basis van contracten of ook via een gezamenlijk

Welke vormen van grondbeleid zijn er?

op te richten onderneming). Bij tegenvallende exploitatie

Er worden drie vormen van grondbeleid onderscheiden,

kan het gevolg zijn dat de gemeente moet meedelen in

te weten actief, Publiek private samenwerking (PPS) en

negatieve exploitatieresultaten.

faciliterend grondbeleid. Deze drie vormen van grondbe-

Wanneer dergelijke doelen worden gesteld, is de PPS te

leid worden in deze paragraaf toegelicht.

beschouwen als een vorm van actief grondbeleid.

In onderscheid van grondbeleid wordt hierna ook gesproken over grondpolitiek. Dat ziet op de aanpak bij de

De voor- en nadelen zijn in principe dezelfde als bij de

toepassing van het beleid.

hiervoor genoemde volledige gemeentelijke exploitatie. De meerwaarden van zulke samenwerkingen kunnen

• Actief

zijn: risicoreductie en -spreiding, strategische inkoop

De gemeente neemt zelf het initiatief en koopt zelf de

van de marktpartij, waarborging realisatie maatschap-

benodigde gronden en panden aan, zorgt voor het bouw-

pelijke voorzieningen en kwaliteitseisen, gebruik maken

en woonrijp maken en de uitgifte (meestal verkoop) van

van de deskundigheid en ervaring van beide partijen,

de gronden.

planoptimalisatie, vergroting slagvaardigheid, fiscale voordelen, inzet publiekrechtelijke middelen, efficiencyvoordelen bij aanleg van infrastructuur en versnelde realisatie van de plannen. Een nadeel van deze vorm is dat de gemeente niet de volledige zeggenschap heeft en dat de eventuele winst gedeeld moet worden. Er zijn ook andere situaties waarin gemeente en marktpartijen of particuliere eigenaren redenen hebben om voor samenwerking te kiezen. Bijvoorbeeld: -

Marktpartijen hebben gronden, maar hebben ook gemeentegrond nodig of hebben de gemeente nodig om aanvullend particuliere gronden te verwerven met hulp van het gemeente-

Plan Heidezoom ‘t Harde

lijk instrument van onteigening. De gemeente ondersteunt vanuit haar beleid het programma dat marktpartijen wensen te realiseren. -

Marktpartijen willen in een bepaald gebied het commercieel vastgoed realiseren en de gemeente het maatschappelijk vastgoed.

Wanneer de gemeente voor de betreffende gronden geen exploitatierisico’s wil lopen en/of geen of weinig behoefte heeft aan eigenaarszeggenschap, kunnen dergelijke private ontwikkelingen gefaciliteerd worden door een samenwerkingsovereenkomst en de inzet van de gemeentelijke publiekrechtelijke instrumenten. Gemeente Elburg

7

“Vaste grond onder de voeten”

Een voordeel van de faciliterende grondpolitiek is dat de In de samenwerkingsovereenkomst worden afspraken

risico’s voor rekening van de exploitant komen. Het na-

vastgelegd over de wijze van uitvoering en over de fi-

deel is dat er evenwel situaties kunnen voorkomen

nanciële aspecten. Er zijn vele vormen van PPS-overeen-

waarin niet alle kosten verhaalbaar zijn. Bijvoorbeeld

komsten mogelijk. Het zijn uitvoeringsinstrumenten van

doordat de kosten van bovenwijkse openbare voorzie-

het ruimtelijke ordeningsbeleid welke gericht zijn op in-

ningen voor een deel ten goede komen aan bestaande

tegrale ontwikkeling van een project waarbij samenwer-

bebouwing. Dat deel is dan niet geheel verhaalbaar op

king en doelstellingen zowel maatschappelijke als com-

exploitanten. Dit kan ook te maken hebben met de plan-

merciële kenmerken kunnen hebben. De samenwer-

kosten, die de gemeente niet geheel in rekening kan

kingsvorm kan qua intensiteit zeer uiteenlopend zijn.

brengen. Het niet-verhaalbare deel komt dan voor rekening van de gemeente.

• Faciliterend (contracten en locatie-eisen) Daarnaast zijn er situaties denkbaar waarin de gemeente bepaald beleid gerealiseerd wil zien, maar er qua grondposities geen bemoeienis mee wenst of geen belangen

4. Het verwerven en uitgeven van grond

heeft om zelf vastgoed te (laten) ontwikkelen. De gemeente heeft dus beleidswensen, maar wenst de uitvoe-

Vrijwillig

ring aan marktpartijen of particulieren over te laten. Ook

Een onderdeel van het actief grondbeleid vormt de ver-

kan de situatie zich voordoen dat de gemeente wel zelf

werving van gronden.

wenst te ontwikkelen, maar het zogenaamde zelfrealisa-

Als een bestemmingsplan c.q. omgevingsplan wordt ont-

tierecht van eigenaren moet respecteren. In dergelijke

wikkeld, waarbij de gemeente vanwege haar actieve

gevallen is een samenwerkingsovereenkomst minder in-

grondbeleid gronden dient te verwerven, dan dient de

tensief dan in de hiervoor genoemde PPS-situaties. De

gemeente tijdig (mogelijk eerder dan de planprocedure)

overeenkomst heeft tenminste de elementen van kos-

te starten met de verwerving van de gronden. De onder-

tenverhaal en de inzet van planologische middelen. Ook

handelingen voor de verwerving van gronden geschieden

kan de situatie zich voordoen dat een overeenkomst niet

aan de hand van de waarde welke door een beëdigd

(bijtijds) tot stand kan komen en de gemeente kosten-

taxateur wordt vastgesteld.

verhaalsregels in het omgevingsplan of in een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit opneemt.

Vestigen voorkeursrecht Het gemeentelijk voorkeursrecht is er op gericht om bij verkoop van grond (op initiatief van de eigenaar) ge-

Voordat marktpartijen tot uitvoering over kunnen gaan

meenten een voorkeurspositie te geven in de onderhan-

is er planologische medewerking van de gemeente no-

delingen ten opzichte van derde gegadigden. De grond-

dig. Dat kan via de wijziging van het omgevingsplan voor

eigenaar zal, wanneer er een voorkeursrecht gevestigd

het gebied van de ontwikkellocatie of door het verlenen

is, die grond eerst aan de gemeente moeten aanbieden.

van een vergunning voor een buitenplanse omgevings-

Alleen als de gemeente daarop niet ingaat, mag de grond

plan activiteit (als dit tot een gelijkwaardig resultaat kan

aan een andere partij worden verkocht.

leiden als bij een wijziging van het omgevingsplan). Het

Op basis van de Omgevingsweg kan de gemeenteraad

betreft een belangrijk deel van de publiekrechtelijke taak

besluiten om een voorkeursrecht te vestigen op (be-

van de gemeente. De gemeente heeft daarbij de moge-

paalde gedeelten van) het grondgebied van de ge-

lijkheid publiekrechtelijk te sturen door regels op te ne-

meente. Bij toepassing van het voorkeursrecht moet het

men waarin haar beleid op het vlak van een veilige en

gaan om gronden met een toekomstige, niet agrarische

gezonde fysieke leefomgeving gestalte krijgt. In het na-

bestemming die nog niet is verwezenlijkt, zoals uitleglo-

volgende wordt hiervoor ook wel de term (sturing via)

caties en herstructureringslocaties. De gemeente is be-

locatie-eisen gebruikt. Het gaat dan bijvoorbeeld om mo-

voegd, niet verplicht, tot invoering van het voorkeurs-

gelijkheden om regels te stellen over:

recht op deze locaties. Het college van burgemeester en

-

-

De ligging van openbare voorzieningen en de

wethouders kan een voorlopig voorkeursrecht vestigen.

kwaliteit ervan;

Dat vestigingsbesluit wordt dan binnen drie maanden ter

De fasering van deelgebieden binnen de locatie-

bekrachtiging aan de gemeenteraad voorgelegd.

ontwikkeling;

Het vestigen van een voorkeursrecht is een tijdrovende

Koppeling van onderdelen van de gebiedsont-

en minutieuze aangelegenheid (vergelijkbaar met ontei-

wikkeling aan elkaar zodat gestuurd wordt op

gening). De wet hanteert strikte, gesanctioneerde ter-

volgordes;

mijnen.

Percentages, aantallen en/of plekken vooor so-

Indien de termijnen niet gehaald worden, kan dit tot ge-

ciale

koopwoningen,

volg hebben dat het voorkeursrecht van rechtswege ver-

middendure huurwoningen en kavels voor uit-

valt en er gedurende twee jaar geen (tweede) voor-

gifte in particulier opdrachtgeverschap.

keursrecht meer gevestigd mag worden en er kan een

huurwoningen,

sociale

schadevergoedingsplicht ontstaan.

Gemeente Elburg

8

“Vaste grond onder de voeten”

Daadwerkelijke vestiging van het voorkeursrecht bete-

Uit jurisprudentie blijkt dat wanneer de betrokken eige-

kent ook dat ieder moment het “risico” aanwezig is dat

naar bereid en in staat is de bestemming zelf te realise-

grond wordt aangeboden aan de gemeente. Op dat mo-

ren in de vorm zoals de gemeente deze voor ogen staat,

ment moet de gemeente op korte termijn beslissen of

een onteigeningsprocedure weinig tot geen kans van sla-

ingegaan moet worden op de aanbieding en hiervoor

gen heeft.

moeten dan meteen gelden beschikbaar zijn. Wanneer de gemeente geen belang meer heeft bij voortzetting

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet gel-

van het voorkeursrecht kan zij overgaan tot intrekking

den in hoofdlijn het volgende:

ervan.

-

Het besluit tot onteigening wordt genomen door de gemeenteraad. Het wordt ambtshalve ge-

-

de hoofdregel is dat de onroerende zaak ter verkrijging moet worden aangeboden aan het bevoegde orgaan van de publiekrechtelijke rechtspersoon op naam waarvan het voorkeursrecht is gevestigd. Overeenkomsten die een aanbod aan het bevoegde orgaan doorkruisen kunnen worden vernietigd. Op deze hoofdregel komt een uitzondering, namelijk dat overeenkomsten worden toegestaan, die leiden tot vervreemding aan een derde die zelf kan en wil realiseren. Die derde moet dan de nieuwe functie verwezenlijken in overeenstemming met de wijze zoals die bij of op grond van het omgevingsplan is voorzien. De criteria waaraan moet worden voldaan, hebben een vergelijkbare strekking als de criteria die worden gesteld aan een zelfrealisatieverweer bij onteigening;

toetst door de bestuursrechter; -

Wettelijke criteria voor onteigening zijn a) er moet een belang zijn van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving; b) er moet een noodzaak zijn; c) er moet sprake zijn van urgentie. De bestuursrechter toetst hieraan in zijn ambsthalve toetsing;

-

Belanghebbenden kunnen bedenkingen tegen het besluit indienen. Die bedenkingen worden behandeld door de bestuursrechter; belanghebbenden en gemeente kunnen in beroep tegen de uitspraak bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State;

-

De schadeloosstelling wordt behandeld door de burgerlijke rechter;

-

Inschrijving van een door de notaris op te maken onteigeningsakte in de openbare registers (waardoor de eigendom overgaat). Voorwaarden voor de inschrijving: (1) het onteigeningsbesluit is onherroepelijk (2) het planologisch besluit is onherroepelijk (3) de voorlopige schadeloosstelling is vastgesteld en betaald

Onteigenen De gemeente kan gronden onteigenen die benodigd zijn voor functies die het omgevingsplan aan deze gronden heeft toegedeeld. De onteigeningsprocedure is een omvangrijke procedure en vormt het uiterste middel om tot realisatie van de doelstelling te kunnen komen. De rechtvaardiging van een dergelijke ingreep is gelegen in het gemeenschapsbelang, dat hoger moet worden geacht dan het belang van de individuele eigenaar. De procedure is met zeer veel waarborgen omkleed. Dat is logisch omdat de overheid de volledige beschikking krijgt over een onroerende zaak. Essentieel hierin is dat de gemeente eerst op minnelijke wijze heeft geprobeerd de eigendom te verkrijgen.

Gemeente Elburg

Gronduitgifte Veel gemeenten bezitten grond vanwege actieve grondpolitiek die in het verleden werd toegepast of ook in de huidige tijd wordt toegepast. Dat gebeurde/gebeurt vaak om woningbouwlocaties en/of bedrijventerreinen te kunnen ontwikkelen. Een andere reden van grondbezit is het kunnen beschikken over gronden voor sportieve en recreatieve doelen. Voor de laatste categorie geven gemeenten grond vaak uit in huur en de grond voor gebouwen soms in erfpacht. Bouwgrond wordt veelal uitgegeven in volledig eigendom (verkoop). Het middel van uitgifte in erfpacht wordt in enkele grote gemeenten voor woningbouw toegepast. Voor de uitgifte van bouwgrond voor bedrijventerreinen wordt door meer gemeenten gekozen voor erfpacht. Het betreft dan veelal een tijdelijk recht van erfpacht dat als financieringsfaciliteit wordt geboden aan bedrijven. Vaak is het dan gekoppeld met een recht van koop. Verhuur of verpachting komt bijvoorbeeld voor in gevallen waarin de gemeente (agrarische) gronden heeft verworven en er nog geen bouwtitel is gecreëerd. Het betreft in de regel tijdelijke situaties. Naast de uitgifte van bouwgrond bestaat in veel gemeenten een beleid rond de verkoop of verhuur van reststroken/snippergroen. Staatssteun en grondprijsbeleid Een belangrijk aspect bij de aan- en verkoop van gronden en gebouwen door de gemeente, is het voorkomen 9

“Vaste grond onder de voeten”

van ongeoorloofde staatssteun. Ongeoorloofde staatssteun is aan de orde wanneer de gemeente gronden en/of opstallen boven de marktwaarde aankoopt of beneden de marktwaarde verkoopt zonder dat daarvoor toestemming is gevraagd aan en verkregen van de Europese Commissie. Staatsteun wordt gedefinieerd als “steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. De geldende regeling op dit punt is vervat in een mededeling van de Europese Commissie van 19 juli 2016 als opvolger van de Mededeling van 1997. De Mededeling van 2016 maakt een onderscheid voor het bepalen van de marktconformiteit, namelijk: 1.

2.

Gevallen waarin de marktconformiteit rechtstreeks kan worden bepaald, verdeeld in: a. Een transactie op voet van gelijkheid tussen overheden en private partijen (pari passu); b. De aan- en verkoop van activa, goederen en diensten via een concurrerende, transparante, niet discriminerende en onvoorwaardelijke inschrijvingsprocedure. De marktconformiteit van een transactie bepalen aan de hand van: a. Benchmarking, of; b. Andere waarderingsmethoden.

Onder die ‘andere waarderingsmethodes’ valt een taxatie door een onafhankelijke deskundige, welke vóór de verkoop wordt uitgevoerd. Er gelden specifieke eisen. Een belangrijke daarvan is dat de robuustheid van een taxatie aangetoond moet zijn. Afhankelijk van de waarde kan dit door de waarde van de transactie te bevestigen door ‘een gevoeligheidsanalyse uit te voeren, waarin verschillende zakelijke scenario’s worden onderzocht, noodplannen worden opgesteld en de uitkomsten worden vergeleken met alternatieve waarderingsmethoden.’ Daaraan kan op verschillende manieren vorm worden gegeven, namelijk door a) de uitkomst van de taxatie bij wijze van second opinion te vergelijken met een alternatieve waarderingsmethoden, b) een second opinion te vragen op een uitgebrachte taxatie, c) het laten maken van twee taxaties of eventueel het werken met een taxatiecommissie. De basis is dat de door de gemeente vastgestelde grondwaarden marktconform zijn bepaald aan de hand van taxaties en onderzoeken en dat biedingen onder de vastgestelde prijzen niet geaccepteerd kunnen worden. Markconforme uitgifte van gronden kan ook plaatsvinden via een tender.

Gemeente Elburg

10

“Vaste grond onder de voeten”

5 . Grondexploitatie Algemeen In de grondexploitatie wordt het grondbeleid voor een concrete ruimtelijke ontwikkeling tot uitvoering gebracht. De grondexploitatie omvat het proces van de grondverwerving, het bouw- en woonrijp maken en de gronduitgifte. Met het begrip grondexploitatie wordt echter veelal ook het rekenmodel bedoeld waarin de financiële aspecten van de locatieontwikkeling worden geanalyseerd en waarmee het project in financiële zin kan worden bewaakt. Dit leidt tot de volgende definitie: “De financiële vertaling van het productieproces dat (ruwe) grond omzet in grond voor een (andere) gewenste bestemming. Dit is een overzicht van grondopbrengsten en grondkosten uitgezet in de tijd, rekening houdend met opbrengsten- en kostenstijgingen en rentetoerekening.” Voor veel ontwikkelingen geldt de voorwaarde van een grondexploitatie met minimaal een sluitend resultaat. Met andere woorden: de opbrengsten moeten de kosten dekken. Met name bij (binnenstedelijke) herstructureringsopgaven zal een sluitende grondexploitatie niet altijd haalbaar zijn. Grondexploitaties worden opgesteld ten behoeve van besluitvorming, en er geldt conform het BBV een jaarlijks actualisatie- en verantwoordingsplicht.

Rekentheorie Een grondexploitatie bestaat uit kosten en opbrengsten. De kosten en opbrengsten op het huidige prijspeil worden de nominaal genoemd. Het saldo wordt het nominale resultaat genoemd. In de werkelijkheid heeft een project een langere doorlooptijd, waarbij de kosten en opbrengsten onderhevig zijn aan prijsveranderingen (inflatie). De fasering van de kosten en opbrengsten bepaalt hoe groot de kosten- en opbrengstenstijging zullen zijn. Voor deze kostenstijgingen worden jaarlijks rekenparameters bepaald. Indien rekening wordt gehouden met de jaarlijkse kosten- en opbrengstenstijgingen en de toerekening van rente, dan wordt het resultaat aan het einde van het project resultaat op eindwaarde genoemd. Dit wordt ook wel de dynamische eindwaardemethode genoemd. Wanneer het resultaat op eindwaarde naar het huidige prijspeil wordt teruggerekend, dan schrijft het BBV voor gemeenten een percentage voor van 2% (disconteringsvoet) waarmee de eindwaarde kan worden teruggerekend. Het saldo van de grondexploitatie (rekening houdend met inflatie en rente) teruggekerend naar het huidge prijspeil heet de netto contante waarde. Deze waarde is relevant voor het bepalen van de verliesvoorziening van verlieslatende grondexploitaties. Conform BBV mag de voorziening tegen de eindwaarde óf tegen de netto contante waarde worden getroffen. De keuze hierbij ligt bij de gemeente. Gemeente Elburg

11

“Vaste grond onder de voeten”

Comparatieve methode Hoe worden grondprijzen bepaald?

Comparatief betekent vergelijkenderwijs. De grondprijs

De opbrengsten in een grondexploitatie bestaan door-

wordt dus vastgesteld door te onderzoeken wat gereali-

gaans grotendeels of geheel uit de opbrengsten uit

seerde grondprijzen op vergelijkbare locaties zijn. Hierbij

gronduitgifte van bouwrijpe kavels. Voor de bepaling van

dient rekening te worden gehouden met de vergelijk-

de hoogte van de gronduitgifteprijzen zijn verschillende

baarheid van de locatie (correcties mogelijk voor ligging

methodieken voorhanden:

en andere aspecten) en met de prijspeildatum van het

•

Kostprijsbenadering

vergelijkingsmateriaal. De methode is relatief simpel te

•

Comparatieve methode

noemen en kan indien voldoende vergelijkingsmateriaal

•

Residuele waardemethode

voor handen is leiden tot marktconforme prijzen.

•

Grondquotes • Residuele methode

De verschillende methoden worden hieronder nader toe-

De residuele grondopbrengsten worden bepaald aan de

gelicht.

hand van de opbrengsten van het vastgoed en de kosten die gemaakt moeten worden om dit vastgoed te realise-

• Kostprijs

ren: de stichtingskosten. Door van de vastgoedopbreng-

In de vorige paragraaf is de rekentheorie rondom grond-

sten de stichtingskosten af te trekken, ontstaat de resi-

exploitaties aangegeven. Als bij de eindwaardemetho-

duele grondopbrengst welke als opbrengst wordt opge-

diek de fasering wordt aangepast dan heeft als gevolg

voerd in de grondexploitatie. De onderstaande figuur

van gewijzigde kosten- en opbrengstenstijgingen en

maakt duidelijk hoe de grond- en vastgoedexploitatie

rente het het saldo contante waarde wijzigen. De nomi-

aan elkaar gerelateerd zijn. In dit voorbeeld is de resi-

nale ramingen voor de kosten en opbrengsten staan

duele grondwaardemethode nader uitgewerkt voor wo-

vast.

ningbouw. Middels enkele kleine aanpassingen geldt echter dezelfde methode voor andere soorten vastgoed.

In de situatie waar een kostprijs wordt berekend, wordt in feite omgekeerd geredeneerd. Het saldo van kosten

Om op deze manier een grondprijs te berekenen dient

en opbrengsten staat in dit geval vast. Dit dient namelijk

marktonderzoek uitgevoerd te worden naar reële vrij op

€ 0 te zijn.

naam prijzen (VON) waarbij, net als bij de comparatieve grondwaardemethode, rekening dient te worden gehou-

Om op deze manier de kostprijs te berekenen moet er

den met de vergelijkbaarheid van de locaties, het pro-

dus inzicht zijn in de kostenposten en fasering.

duct enprijspeildatum van de referenties.

Nadeel van deze methode is dat er nauwelijks een relatie

Een ander, zeer belangrijk element, is de bepaling van

is met de markt. Voordeel is wel dat op deze manier de

de stichtingskosten. Hoe hoger de stichtingskosten hoe

minimale verkoopprijs bekend is om een sluitende

minder de grond waard is. Met name in een vroeg sta-

grondexploitatie te realiseren.

dium is het vaak lastig om de bouwkosten goed in te kunnen schatten. Voor een juiste inschatting is deskun-

Vastgoedexploitatie

Grondexploitatie

digheid op het gebied van bouwkosten vereist. Doordat de methode uitgaat van de marktwaarde van het onroerend goed wordt deze door deskundigen be-

Winst op VON -prijs Winst op bouwkosten Bouwkosten en bijkomende kosten Grondwaarde

schouwd als een methodiek die, mits correct toegepast, Opbrengsten

VON-prijs

Stichtingskosten

BTW

Kosten Fasering

leidt tot marktconforme grondprijzen. Het bepalen van marktconforme grondprijzen behorende bij functies in de commerciële/vrije sector is van belang om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen. Bij een correct gebruik van deze methode is dit de meest inzichtelijke en reële methode. • Grondquote Grondwaardes door middel van grondquotes worden bepaald door bij een bepaalde VON-prijs een percentage van die VON-prijs (exclusief BTW) voor de grond te rekenen. De quotes zelf worden doorgaans afgeleid van gerealiseerde grondprijzen op andere locaties waarmee de basis van deze methodiek gelegen is in de eerdere genoemde comparatieve en residuele methoden. De gemeente kan bij de bepaling van grondprijzen volgens de grondquotesystematiek dit beleid eenvoudig toepassen en hoeft verder niet in onderhandeling te treden met de

Gemeente Elburg

12

“Vaste grond onder de voeten”

ontwikkelaar. Grondquotes kunnen gepresenteerd wor-

degenen die bepaalde bouwactiviteiten willen ver-

den in een quotelijn. Een quotelijn kan er uitzien zoals in

richten (artikel 8.13 Omgevingsbesluit).

onderstaande figuur is weergegeven. Hierbij kan bijvoor-

Het gaat hier om kosten van de zogenaamde kosten-

beeld gelden dat een rijwoning met een VON-prijs van

soortenlijst, zoals bedoeld in artikel 8.15 Omge-

€ 300.000 een grondwaarde van 25% heeft en een vrij-

vingsbesluit en opgesomd in bijlage IV van het Om-

staande woning van € 650.000 een grondwaarde van

gevingsbesluit. Het praktische belang hiervan voor

35%. Hierbij dient wel rekening te worden gehouden met

gemeenten is vooral dat zij de kosten van hun amb-

de BTW. De VON-prijs is altijd inclusief BTW waar de

telijk apparaat en van voorzieningen van openbaar

grondwaarde altijd exclusief BTW wordt uitgedrukt. Om

nut kunnen verhalen op ontwikkelende partijen. In

de grondquote te berekenen dient de VON-prijs dus nog

vakjargon gaat het bij dit verplichte kostenverhaal

met de BTW verminderd te worden.

om het reguliere kostenverhaal.

Figuur 3: Residuele grondwaarde in de grondexploitatie

Daarnaast bevat de Omgevingswet de mogelijkheid om financiële bijdragen te verkrijgen voor de ontwikkeling van gebieden. Dit is een bevoegdheid en geen verplichting zoals bij het reguliere kostenverhaal. Deze bevoegdheid is opgenomen in afdeling 13.7 van de Omgevingswet. De mogelijkheden van het kostenverhaal via het privaatrechtelijke spoor zijn groter dan via het publiekrechtelijke spoor. Via het privaatrechtelijk spoor is zijn alle kosten te verhalen uit de kostensoortlijst – – en andere kosten die onder financiële bijdragen

Quote

voor de ontwikkeling van gebieden vallen en zijn opVON-prijs

genomen in de omgevingsvisie of in een omgevingsprogramma. Deze financiële bijdragen zijn voor het

Ontwikkelaars worden bij het hanteren van een quotelijn

publiekrechtelijk spoor beperkt tot de zes catego-

niet beloond voor het toevoegen van extra kwaliteit aan

rieën, genoemd in artikel 8.21 Omgevingsbesluit, af-

de woning als dit zich niet direct vertaalt in de VON-prijs

dwingbaar via een regel in het omgevingsplan. Hier-

van de woning. Als de VON-prijs gelijk blijft terwijl de

bij kan gedacht worden aan een regel op basis waar-

stichtingskosten, als gevolg van het toevoegen van extra

van degenen die bepaalde bouwactiviteiten uitvoeren

kwaliteit, hoger worden, dan heeft de ontwikkelaar resi-

een financiële bijdrage moeten voldoen voor sociale

dueel gezien minder geld voor de grond beschikbaar. De

huur- of ook sociale koopwoningen in gevallen

quote is echter gekoppeld aan de VON-prijs en de grond-

waarin de gemeente een een planologisch besluit

prijs wordt dus niet lager. Als gevolg hiervan voegt een

toestaat dat er minder sociale huur- en/of sociale

ontwikkelaar dergelijke extra kwaliteit dan ook niet toe.

koopwoningen worden gerealiseerd dan volgens de

Als residueel wordt gerekend dan vertaalt dergelijke ex-

Woonvisie als regulier aandeel beleidsmatig is vast-

tra kwaliteit zich direct in een lagere grondwaarde.

gelegd.

In het privaatrechtelijke spoor kan de ge-

meente ook voor meer zaken dan alleen van die zes categorieën financiële bijdragen bedingen. En wat

6. Kostenverhaal en financiële bijdragen

het reguliere kostenverhaal betreft geldt voor het publiekrechtelijk spoor voldaan moet worden aan de

Algemeen De Omgevingswet geeft in de afdeling 13.6 een verplicht toe te passen regeling voor kostenverhaal.

zogenaamde PTP-criteria (profijt, toerekenbaarheid, proportionaliteit). Dat houdt het volgende in: -

haal uitgaande van binnenplanse verevening bij par-

Profijt: het exploitatiegebied moet profijt hebben van de investering;

Doelstelling is een goede regeling voor kostenver-

Toerekenbaarheid:

de

investering

moet

ticuliere grondexploitatie. In deze regeling van de

(mede) gedaan worden voor het exploitatie-

Omgevingswet is gekozen voor handhaving van een

gebied. Als er andere dekkingsmiddelen zijn

gemengd stelsel voor grondexploitatie van een plan-

(zoals gebruiks-tarieven), worden de kosten niet toegerekend.

gebied met zowel een privaatrechtelijk (anterieure grondexploitatieovereenkomst) als een publiekrech-

-

Proportionaliteit:

als

meerdere

gebieden

telijk spoor. Het publiekrechtelijke spoor houdt in da-

profijt hebben worden de kosten van de in-

tin een kostenverhaalsbeschikking een bestuurlijke

vestering

geldschuld wordt opgelegd op basis van de kosten-

heid) toegerekend aan het exploitatiege-

verhaalsregels in het omgevingsplan voor het betreffende kostenverhaalsgebied. Dit wordt opgelegd aan

proportioneel

(naar

evenredig-

bied. In het privaatrechtelijke spoor gelden deze criteria formeel niet, al kunnen ze wel een schaduwwerking

Gemeente Elburg

13

“Vaste grond onder de voeten”

hebben naar de onderhandelingen over anterieure

heeft, tegen ruwe bouwgrondwaarde aan de ge-

overeenkomsten.

meente. Hierbij wordt afgesproken dat de gemeente een, direct overeen te komen, aantal bouwkavels

Een ander verschil is dat het verhaal van kosten in

verkoopt aan de eerder genoemde partij tegen een

het publiekrechtelijke spoor gebonden is aan het

direct overeen te komen grondprijs (berekenings-

principe van de maco-aftopping en in het privaat-

principe). De kavels worden uiteraard geleverd nadat

rechtelijke spoor niet. Macro-aftopping betekent dat

zij bouwrijp zijn gemaakt. In dit geval worden de kos-

de gemeente niet meer kosten verhaalt dan tot het

ten ook verhaald via de verkoop van bouwkavels.

niveau van de geraamde grondopbrengsten in het gebied van de locatie-ontwikkeling. Als er minder op-

PPS

brengsten dan kosten te verwachten zijn, is er een

De gemeente neemt gezamenlijk met marktpartij(en)

geraamd tekort. Dat komt voor rekening van de ge-

het initiatief om tot uitvoering van het grondbeleid te ko-

meente.

men. Met name door de ingenomen grondposities is het niet mogelijk als gemeente om volledig zelfstandig het

Het verhalen van kosten van de kostensoortenlijst te

grondbeleid uit te voeren, maar wordt er door het afslui-

verhalen is niet verplicht bij zogenaamde kruimelge-

ten van een samenwerkingsovereenkomst (PPS – pu-

vallen (artikel 8.14 Omgevingsbesluit), bijvoorbeeld

bliek private samenwerking) voor een gezamenlijke ex-

als het totaal van het te verhalen bedrag beneden de

ploitatie gekozen.

€ 10.000 euro uitvalt. In principe worden ook hier de kosten via gronduitgifte De Omgevingswet maakt onderscheid tussen twee

verhaald. Risico’s en een eventueel tekort op de grond-

modellen van kostenverhaal als er kostenverhaalsre-

exploitatie worden door alle deelnemende partijen ge-

gels in het omgevingsplan worden opgenomen: het

dragen. Eventuele locatie-eisen van de gemeente wor-

model met tijdvak en het model zonder tijdvak. In

den in de samenwerkingsovereenkomst opgenomen,

vakjargon wordt dit ook wel het integrale respectie-

voor zover ze niet (zo gedetailleerd) in het omgevings-

velijk het organische model van kostenverhaal ge-

plan of in de vergunning voor de buitenplanse omge-

noemd. Het organische model is een faciliteit die de

vingsplanactiviteit worden opgenomen. Wanneer het

wetgever biedt voor gebiedsontwikkelingen met een

echter niet komt tot afspraken over kostenverhaal via

organisch karakter (geen eindbeeld van de invulling

gronduitgifte en over de eventuele locatie-eisen, wordt

en geen tijdsbepaling waarin de ontwikkeling gerea-

bezien of daarover afzonderlijke afspraken kunnen wor-

liseerd zou moeten zijn). In het organische model

den gemaakt (anterieure overeenkomst). Lukt dat niet

worden alleen publieke kosten verhaal (zoals plan-

voor wat betreft het kostenverhaal voordat een planolo-

kosten (d.w.z. kosten van het ambtelijk apparaat),

gisch besluit wordt genomen dan worden kostenver-

kosten van openbare voorzieningen en kosten van

haalsregels in het omgevingsplan of in de vergunning

nadeelcompensatie). Kosten van de uitgeefbare de-

voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit opgeno-

len van een plangebied worden niet verhaald; dat

men. Dan kan het kostenverhaal via de kostenverhaals-

laatste gebeurt wel op basis van het integrale model.

beschikkingen worden geëffectueerd. Als er geen afspraken over locatie-eisen worden gemaakt dan worden deze opgenomen in het omgevingsplan of in de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit en kan via

Hoe worden kosten verhaald? Binnen

de

beschreven

vormen

van

handhaving op de nakoming van locatie-eisen worden grondbeleid

gestuurd.

(hoofdstuk 2 en hier beknopt herhaald) zijn de volgende vormen van kostenverhaal mogelijk.

Faciliterend Bij faciliterendgrondbeleid wordt het initiatief tot het ex-

Actief

ploiteren van gronden totaal overgelaten aan private

De gemeente neemt in dit model zelf het initiatief en

partijen. De gemeente beperkt zich tot haar publieke

koopt zelf de benodigde gronden en eventueel panden

taak, zoals in procedure brengen van planologische plan-

aan, zorgt voor het bouw- en woonrijp maken en de uit-

nen. Voorafgaand aan het planologisch besluit wordt be-

gifte (meestal verkoop) van de gronden.

zien of er een anterieure overeenkomst kan worden gesloten voor het kostenverhaal en de eventuele locatie-

• Gronduitgifte

eisen. Zo niet dan worden kostenverhaalsregels opgeno-

In dit geval worden de kosten verhaald via de verkoop

men in het omgevingsplan of in een vergunning voor een

van (bouwrijpe) bouwkavels (al dan niet met winst).

buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De gemeente verhaalt hierbij de kosten die zij maakt ten behoeve van het

• Bouwclaim model

ruimtelijk initiatief, het zogenaamde verplichte kosten-

In wezen is dit een bijzondere vorm van het actieve

verhaal.

grondbeleid: de partij “die in staat en bereid is zelf het plan te verwezenlijken” (aannemer / projectont-

Wanneer hier invulling aan moet worden gegeven

wikkelaar) verkoopt de grond die zij in eigendom

staan de volgende instrumenten ter beschikking.

Gemeente Elburg

14

“Vaste grond onder de voeten”

geldt dat, indien deze door de voorzieningen in een beVormen van kostenverhaal

tere positie komt, deze in de heffing dient te worden be-

• Exploitatieovereenkomst (privaatrechtelijk)

trokken. Deze laatste eis kan op praktische bezwaren

De gemeente en ontwikkelende partij(en) zijn binnen de

stuiten.

gestelde randvoorwaarden van onder andere het con-

Het toepassen van het instrument baatbelasting is alleen

tractenrecht en aanbestedingsrecht vrij om de inhoud

mogelijk voor zover er geen sprake is van een bouwac-

van een exploitatieovereenkomst te bepalen. De te be-

tivietit in de zin van artikel 8.13 Omgevingsbesluit. Voor

talen kostenverhaalsbijdrage dient via de exploitatie-

plannen waarvoor kostenverhaalsregels in het omge-

overeenkomst te worden vastgelegd en verzekerd te

vingsplan of in een vergunning voor een buitenplanse

worden bijvoorbeeld via een af te geven bankgarantie.

omgevingsplanactiviteit kan worden opgenomen mag baatbelasting niet worden gebruikt.

• Kostenverhaalsbijdrage conform de kostenver-

Ingeval geen sprake is van een bouwactiviteit en er wor-

haalsregels (publiekrechtelijk)

den kosten gemaakt in verband met de werkzaamheden

Een gemeente is in principe verplicht kostenver-

en aanleg van voorzieningen , dan kan er (nog steeds)

haalsregels op te nemen in het omgevingsplan of in

baatbelasting worden geheven. Hierbij kan worden ge-

de vergunning voor een buitenplanse omgevings-

dacht aan de herinrichting van een winkelcentrum, een

planactiviteit voor gronden waarop een bij algemene

bedrijventerrein of de aanleg van riolering.

maatregel van bestuur (AMvB) bouwactiviteit is voorgenomen. Het gaat

om bouwactiviteiten ge-

noemd in artikel 8.13 Omgevingsbesluit. Alleen wanneer het kostenverhaal van de grondexploitatie anderszins verzekerd is, is er geen noodzaak zo’n kostenverhaalsregel op te nemen. Er is sprake van anderszins verzekerd zijn, indien de gemeente zelf de grond in eigendom heeft en via gronduitgifte de kosten verhaalt of wanneer met alle eigenaren in het betreffende gebied een (exploitatie) overeenkomst is gesloten. Een overeenkomst die wordt gesloten voorafgaand aan de vaststelling van een planologisch besluit wordt in vakjargon een anterieure overeenkomst genoemd, gebaseerd op artikel 13.13 Omgevingswet. Wanneer niet voor alle bouwactiviteiten binnen het hele kostenverhaalsgebied van het planologische besluit anterieure overeenkomsten zijn gesloten worden dus kostenverhaalsregels opgenomen in het omgevingsplan of in een vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Daarna kunnen ook exploitatieovereenkomsten worden gesloten, maar daar gelden voor de inhoud beperkingen. Zulke overeenkomsten moeten qua kostenverhaalsbijdragen aansluiten bij wat er in de kostenverhaalsregels berekend is. Zo’n overeenkomst wordt in vakjargon een

Plan Huisdijk Hoge Enk

posterieure overeenkomst genoemd.

• Baatbelasting Artikel 222 van de Gemeentewet biedt in beperkte mate de mogelijkheid om tot fiscaal verhaal te komen (baatbelasting). Voordat met het treffen van voorzieningen wordt begonnen, moet door de raad een bekostigingsbesluit worden genomen en bekendgemaakt. Hierin moet het exploitatiegebied worden aangeduid en er moet worden aangegeven in welke mate de kosten van voorzieningen door middel van baatbelasting zullen worden verhaald. Bij toepassing van het instrument baatbelasting is een aantal kostencomponenten niet of slechts gedeeltelijk

Vossenakker Elburg

verhaalbaar. In het geval van bestaande bebouwing

Gemeente Elburg

15

“Vaste grond onder de voeten”

die de gemeente vanuit publieke optiek belangrijk acht.

Inhoud grondpolitiek Actieve grondpolitiek Wanneer in een concrete situatie wordt gekozen voor een actieve grondpolitiek wordt uitgegaan van gemeentelijke verwerving. Wanneer het om redenen van door marktpartijen

7. Grondbeleid Elburg

ingenomen grondposities vanwege recht op zelfrealisatie niet mogelijk is te verwerven, wordt bezien

Keuze vorm van grondpolitiek

of een bouwclaim- of ruilovereenkomst mogelijk is of anders een vorm van PPS. Wanneer het om re-

Voor de perioden 2015 – 2018 en 2019 - 2022 is de

den van te verwachten grondexploitatierisico’s niet

keuze geweest: “De gemeente voert een situationele

verstandig wordt geacht de gehele ontwikkeling als

grondpolitiek uitgaande van een voorkeur voor een

gemeente op zich te nemen, wordt een PPS-samen-

actieve grondpolitiek. In de overwegingen voor de

werking met marktpartijen gezocht. Het vestigen

concrete keus per geval wordt ook beoordeeld of de

van een gemeentelijk voorkeursrecht is voor de ge-

publieke belangen gewaarborgd kunnen worden met

meente Elburg geen automatisme bij een keus voor

gebruikmaking van de ter beschikking staande pu-

actieve grondpolitiek. Steeds zal worden bezien of

bliekrechtelijke

een dergelijke vestiging in het concrete geval ge-

instrumenten

van

faciliterende

grondpolitiek.”

wenst is. Ook wanneer het als gewenst wordt be-

Met situationeel wordt bedoeld dat de keuze afhan-

schouwd, is het voor de gemeente Elburg geen au-

kelijk is van de per situatie verschillende omstandig-

tomatisme daartoe vanaf het vroegst denkbare mo-

heden en mogelijkheden.

ment over te gaan.

Voor de periode vanaf 2026 wordt deze beleidskeuze

De verdere gemeentelijke aanpak is hierna uiteen-

voortgezet.

gezet onder de kopjes: -

Verwerving

Bij de voorbereiding en uitvoering van een planolo-

-

Strategische verwerving

gisch besluit maakt het grondbeleid een integraal on-

-

Berekeningsmethode grondexploitatie

derdeel uit van de betreffende (her)ontwikkeling en

-

Berekeningsmethode grondprijzen

wordt de strategie ontwikkeld hoe om te gaan met

-

Gronduitgifte in eigendom

grondposities. Hierbij wordt ook het al of niet inzet-

-

Erfpacht

ten van het instrument van het voorkeursrecht be-

-

Tegemoetkoming in schade (planschade)

trokken.

-

Vastgoedbeheer

-

Ruilgronden

Beleidskeus I keuze vorm grondpolitiek

Faciliterende grondpolitiek

Ia. De gemeente Elburg voert een situationele grond-

Faciliterende grondpolitiek bestaat uit een spectrum

politiek uitgaande van een voorkeur voor een actieve

van meer en mindere vormen van regie ingeval pri-

grondpolitiek.

vate partijen over grondposities beschikken, er

Ib. Indicaties voor hetzij een actieve, hetzij een fa-

sprake lijkt te zijn van een recht op zelfrealisatie

ciliterende politiek voor een concrete locatie zijn in

en/of de gemeente geen wens heeft actieve grond-

ieder geval:

politiek te voeren.

-De omvang van de financiële risico’s voor de ge-

Aan de ene kant van het spectrum is er sprake van

meente

passieve politiek: de gemeente reageert slechts op

-De grootte van het belang, zoals bijvoorbeeld bij

vragen van derden.

nieuwe bedrijventerreinen, c.q. de mate van noodza-

Aan de andere kant is er sprake van uitnodigings-

kelijkheid van de ontwikkeling

planologie waarin de gemeente derden uitnodigt of

-Heeft de gemeente, gezien de belangen voor de be-

ook stimuleert tot ontwikkeling. In afwijking van

treffende locatie, voldoende sturingsmogelijkheden

een passieve politiek is de gemeente dan niet reac-

via het publiekrecht of is, ter aanvulling, het eigen-

tief als het gaat om het verlenen van planologische

domsrecht nodig om ook privaatrechtelijk te kunnen

medewerking, maar geeft ze de wenselijkheid van

sturen?

een ontwikkeling aan in de omgevingsvisie en/of

-Zijn de eigenaren bereid en in staat de ontwikkeling

neemt ze op voorhand een planologisch besluit

zelf te realiseren volgens de vorm van planuitvoering

waarin de gewenste ontwikkeling mogelijk wordt

Gemeente Elburg

16

“Vaste grond onder de voeten”

gemaakt. Wanneer in een concrete situatie wordt gekozen voor een faciliterende grondpolitiek wordt

Verwerving

gestreefd naar anterieure exploitatieovereenkom-

Wanneer in een concreet geval van gebiedsontwikkeling

sten, mits passend binnen het publieke belang dat

wordt gekozen voor een actieve grondpolitiek is gemeen-

de gemeente beoogt te behartigen en mits het kos-

telijke verwerving aan de orde. Bij verwerving gelden

tenverhaal voldoende wordt verzekerd. Slaagt dit

enige vaste uitgangspunten:

niet (voor het gehele kostenverhaalsgebied) dan

• via minnelijk overleg trachten tot aankoop te komen;

worden kostenverhaalsregels opgenomen in het om-

• aankoop tegen de getaxeerde aankoopwaarde zo no-

gevingsplan of in de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Het aangaan van posterieure exploitatieovereenkomsten wordt niet uitgesloten. Uitgangspunt is steeds de verwerving van (gebruiksrijpe) grond voor openbare doelen. Uitzondering hierop is de situatie waarin eigenaren gezamenlijk een collectieve ruimte benutten via de constructie van bijvoorbeeld een vereniging van eigenaren of mandeligheid.

dig op op onteigeningsbasis waarbij met alle waardebepalende aspecten rekening gehouden wordt; • eventueel inbrengen van ruilobjecten c.q. vervangende vestigingslocatie; • geen prijsopdrijving c.q. verstoring van het evenwicht op de markt; • aankoop van niet verontreinigde grond (indicatief bodemonderzoek); • onteigening als uiterste middel om tot aankoop te komen;

Binnen een keus voor een faciliterende grondpoli-

• in de onderhandelingen zich laten vertegenwoordigen

tiek is er ruimte samenwerkingsovereenkomsten

door een terzake gespecialiseerd taxatie- en adviesbu-

aan te gaan met het oog op het verwezenlijken van maatschappelijke belangen. Ook is er ruimte op verzoek van marktpartijen het

reau (deskundig, objectief en onafhankelijk); • beperken tot toekomstig plangebied of indien noodzakelijk (beargumenteerd) ruimer.

onteigeningsinstrument in te zetten wanneer marktpartijen voor eigen rekening en risico bereid zijn

Zodra een plangebied moet worden (her)ontwikkeld (en

gemeentelijk beleid te verwezenlijken.

het dus duidelijk is waar veranderingen plaatsvinden) en voor dit plangebied een keus voor actieve grondpolitiek

In het kader van een keus voor faciliterende grond-

wordt gemaakt, wordt er een afweging gemaakt over het

politiek kan de gemeente ook bewust een uitnodi-

tijdstip waarop de gesprekken met de eigenaren geo-

ging doen tot (her)ontwikkeling van een gebied. De

pend worden. De afweging vindt plaats op basis van de

gemeente kan er voor kiezen om het ambtelijk ap-

eigendomssituatie (wie zijn de eigenaren).

paraat in te zetten om over deze uitnodiging in overleg te treden met eigenaren in het gebied en/of

Lopende het proces van planvorming (R.O.) wordt, in ge-

potentiële initiatiefnemers.

val van een keus voor actieve grondpolitiek, in eerste instantie met de eigenaren onderhandeld over de aan-

Principes die in de Omgevingswet voor stedelijke

koop van de benodigde grond. De eigenaren zijn vrij om

herverkaveling zijn opgenomen kunnen door de ge-

te verkopen aan wie zij dat wensen tenzij een voorkeurs-

meente worden gebruikt om eigenaren van (of be-

recht op het gebied is gevestigd. De gemeente heeft,

perkt gerechtigden op) onroerende zaken te stimu-

voordat het voorkeursrechtgevestigd is, geen sterke on-

leren of te faciliteren om vrijwillig tot herverkave-

derhandelingspositie (wet– en regelgeving). Participatie

ling te komen.

rond gebiedsontwikkeling vindt eerst plaats nadat het college een besluit heeft genomen over de keus van een

De verdere gemeentelijke aanpak is hierna uiteen-

locatie en over het al dan niet vestigen van een voor-

gezet onder de kopjes:

keursrecht.

-

Kostenverhaal

-

Bovenwijkse kosten en financiële bijdragen

Er wordt bij aankopen zo nodig gewerkt op basis van de

aan de ontwikkeling van gebieden

onteigeningsregelgeving (waardebepaling). De werk-

Tegemoetkoming in schade (nadeelcompen-

wijze gaat als volgt: De taxateur adviseert over de

satie)

grondwaarde” en dit wordt overlegd met de verantwoor-

Gemeentelijke transparantie kostenverhaal

delijk wethouder en de primaathouder vastgoed. Hier-

-

over vindt terugkoppeling plaats met het college. Bij actieve grondpolitiek kan sprake zijn van winst of verlies. Bij faciliterende grondpolitiek kan geen

Vervolgens wordt een gesprek (eerste “onderhandeling“)

sprake zijn van winst, maar wel van verlies, name-

gepland van de primaathouder en de taxateur met de

lijk wanneer de gemeente vanwege een bepaald pu-

diverse eigenaren teneinde specifieke zaken, die moge-

bliek belang er voor kiest om een tekort voor haar

lijk van invloed zijn op de waarde, in beeld te krijgen.

rekening te nemen. Dat kan zich voordoen wanneer

Tevens wordt hierover en over de eventueel noodzake-

een marktpartij vastgoed (her)ontwikkelt en de ge-

lijke bijzondere koopvoorwaarden van gedachten gewis-

meente een bijdrage doet in de investeringen in de

seld.

bijbehorende aanpassing van de openbare ruimte. Gemeente Elburg

17

“Vaste grond onder de voeten”

Op dit moment wordt het ontwerp oordeel van de ge-

orde zijn. Dat kan het geval zijn wanneer bijvoorbeeld

taxeerde aankoopwaarde opgesteld. Over de uitgangs-

marktpartijen de gemeente nodig hebben om, voor het

punten voor de taxatie kan nog wel worden gesproken

doen slagen van de beoogde ontwikkeling, aanvullend

maar niet over de taxatie als zodanig. De getaxeerde

particuliere gronden te verwerven met hulp van het ge-

aankoopwaarde is en blijft een onafhankelijk en deskun-

meentelijk instrument van onteigening. Het kan bijvoor-

dig oordeel van de taxateur.

beeld ook het geval zijn of wanneer de gemeente, als onderdeel van een combinatie van de ontwikkeling van

In de (eventueel noodzakelijke) vervolggesprekken

zowel commercieel als maatschappelijk vastgoed, de

wordt er onderhandeld (uitgangspunten) waarbij alle ge-