Nota grondbeleid 2026 - 2029

“Vaste grond onder de voeten”

Gemeente Elburg

1

“Vaste grond onder de voeten”

29 oktober 2025

Broeklanden II

Broeklanden I Gemeente Elburg

2

“Vaste grond onder de voeten”

Inhoudsopgave

Blad

3 Beleidsdeel 1. Inleiding • Aanleiding • Doelstelling en nut van de nota • Leeswijzer 2. Beleidskeuzes Toelichtend deel 3. Grondbeleid in het algemeen • Wat is grondbeleid? • Wat is het doel van grondbeleid? • Welke vormen grondbeleid zijn er? 4. Het verwerven en uitgeven van grond • Vrijwillig • Vestigen voorkeursrecht • Onteigenen • Gronduitgifte 5. Grondexploitatie • Algemeen • Rekentheorie • Hoe worden grondprijzen bepaald?

4

5

8. Planning & Control 26 • Relatie met programmabegroting • Administratieve organisatie • Rente toerekening • Weerstandsvermogen en risicobeheersing grondexploitatie • Financiële (tussentijdse) afwikkeling van complexen 9. Bestuurlijk kader • Dualisering • Integriteit en controle

29

6

8

11

6. Kostenverhaal en financiele bijdragen 13 • Algemeen • Hoe worden kosten verhaald? • Vormen van kostenverhaal 7. Grondbeleid Elburg 16 • Keuze vorm van grondpolitiek • Inhoud grondpolitiek • Verwerving • Strategische verwerving • Berekeningsmethode grondexploitaties • Berekeningsmethode grondprijzen • Gronduitgifte in eigendom • Erfpacht • Agrarische pacht • Verhuur hobbygrond • Uitgifte zogenaamde reststroken • Uitgifte ten behoeve van nutsvoorzieningen • Verjaring • Kostenverhaal • Bovenwijkse kosten en financiële bijdragen aan de ontwikkelingen van gebieden • Tegemoetkoming in schade (nadeelcompensatie) • Gemeentelijke transparantie kostenverhaal • Publiekrechtelijke sturing • Vastgoedbeheer • Ruilgronden • Stedelijke kavelruil

Gemeente Elburg

3

“Vaste grond onder de voeten”

Beleidsdeel 1. Inleiding Aanleiding Het grondbeleid is voor gemeenten een belangrijk hulpmiddel voor het realiseren van haar doelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting en economische ontwikkelingen. Grondbeleid is nodig om te zorgen voor voldoende aanbod van gronden voor goedkope woningen, vrije kavels, bedrijfsterreinen, groen en andere publieke voorzieningen. Gemeenten gebruiken het grondbeleidsinstrumentarium om ruimtelijke ontwikkelingen te faciliteren en zelf locaties te verwerven, bouwrijp te maken en uit te geven of daartoe te stimuleren. De aanleiding van de Nota Grondbeleid is drieledig, te weten: I. In de Financiële verordening van de gemeente Elburg (op basis van artikel 212 van de Gemeentewet is in artikel 22 opgenomen dat het college eens in de vier jaar een (bijgestelde) nota grondbeleid ter behandeling en vaststelling aan de raad aanbiedt. Jaarlijks wordt over de uitvoering van het grondbeleid gerapporteerd in de paragraaf grondbeleid in de jaarrekening. Het meerjarig perspectief is verwoord in de paragraaf grondbeleid in de meerjarenprogrammabegroting.

Doelstelling en nut van de nota De doelstellingen van de Nota Grondbeleid zijn: • Het door de gemeente naar derden kenbaar maken van het door haar te hanteren grondbeleid; • Het vaststellen van een beleid waar ambtelijk en bestuurlijk aan kan worden getoetst; • Het beantwoorden van de vraag hoe een specifieke ruimtelijke ontwikkeling door middel van het voeren van grondbeleid kan worden gerealiseerd; • Het geven van duidelijkheid aan alle betrokkenen (ambtelijk en bestuurlijk) hoe om te gaan met (sturend) grondbeleid. Leeswijzer De nota grondbeleid Elburg bestaat uit twee delen. Het eerste deel betreft het beleidsdeel. Dit eerste deel bestaat uit de inleiding en de beleidskeuzes. Dit eerste deel betreft het bindende deel van de nota. Het tweede deel betreft het toelichtende deel van de nota en beschrijft de aanleiding en de onderbouwing van het beleid.

De gemeente Elburg is verplicht in het kader van het Besluit Begroting en Verantwoording (hierna: BBV) een paragraaf grondbeleid in de programma begroting op te nemen (artikel 9.2 BBV). In deze paragraaf moet ten minste aandacht worden besteed aan: a. de visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting; b. c. d. e.

een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert; een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie; de onderbouwing van de geraamde winstneming; de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken.

II. Niet alleen de wettelijke noodzaak is reden een nota grondbeleid op te stellen, maar ook de wens voor een duidelijk en transparant grondbeleid is aanleiding alle zaken met betrekking tot dit beleid op een rij te zetten. III. Actualisatie van Nota Grondbeleid in het kader van de gewijzigde standpunten c.q. stellige uitspraken van de Commissie BBV en de Omgevingswet .

Gemeente Elburg

Veldbiesweg ‘t Harde

4

“Vaste grond onder de voeten”

2. Beleidskeuzes • Beleidskeus I Keuze vorm grondpolitiek Ia. De gemeente Elburg voert een situationele grondpolitiek, uitgaande van een voorkeur voor een actieve grondploitiek. Ib. Indicaties voor hetzij een actieve, hetzij een faciliterende politiek voor een concrete locatie zijn in ieder geval: -

De omvang van de financiële risico’s voor de gemeente. De grootte van het belang, zoals bijvoorbeeld bij nieuwe bedrijventerreinen, c.q. de mate van noodzakelijkheid van de ontwikkeling.

De gemeente past de dynamische eindwaardemethode toe voor het berekenen en opstellen van grondexploitatieberekeningen en kostenverhaalsberekeningen. Jaarlijks moet een herziening van de grondexploitatiebegroting plaatsvinden. Actualisaties van het grondexploitatiecomplex en de grondexploitatiebegroting met planinhoudelijke wijzigingen, dan wel autonome wijzigingen met materiële financiële gevolgen, moeten opnieuw door de raad worden vastgesteld. Voor de aannames van de parameters rente, looptijd en kosten- en opbrengstenstijgingen zal vooraf overleg plaatsvinden met een deskundige externe adviseur em met de accountant.

-

Heeft de gemeente, gezien de belangen voor de betreffende locatie, voldoende sturingsmogelijkheden via het publiekrecht of is, ter aanvulling, het eigendomsrecht nodig om ook privaatrechtelijk te kunnen sturen?

• Beleidskeus V Grondprijzen 1. Berekende grondprijs per wijziging of afwijking van het omgevingsplan en per woningcategorie, te bepalen door een onafhankelijk deskundige zodanig dat een marktconforme grondprijs ontstaat.

-

Zijn de eigenaren bereid en in staat de ontwikkeling zelf te realiseren volgens de vorm van planuitvoering die de gemeente vanuit publieke optiek belangrijk acht?

2. Het college stelt de grondprijzen voor sociale huurwoningen regelmatig vast.

• Beleidskeus II Verwerving Ingeval van een keus in een concreet geval voor actieve grondpolitiek hanteert de gemeente de vol gende principes ten aanzien van verwerving : 1. De gemeente maakt actief gebruik van het voorkeursrecht; 2. Bij onderhandelingen laten we ons bijstaan en vertegenwoordigen door een op dit gebeid gespecialiseerd taxatie- en adviesbureau (deskundig, objectief en onafhankelijk); 3. Te allen tijde wordt als eerste getracht via minnelijk overleg tot aankoop te komen; 4. Onteigening wordt alleen ingezet als minnelijk overleg niet tot het gewenste resultaaat leidt en de eigenaar niet in staat of bereid is de ontwikeling in de door de gemeente gewenste vorm te realiseren; 5. Bij een eigenaar die “in staat en bereid is” zelf te realiseren, wordt ingezet op: - een bouwclaim- of grondruilovereenkomst respectievelijk op: - het aangaan van een samenwerkingvorm via PPS. • Beleidskeus III Strategische verwerving Bij onduidelijkheid over toekomstige bestemming, of bestemmingswijziging en de daarbij behorende termijnen wordt van geval tot geval bekeken of al dan niet een strategische aankoop moet worden gedaan. • Beleidskeus IV Exploitaties

Gemeente Elburg

• Beleidskeus VI Gronduitgifte 1. Toepassen Algemene uitgiftevoorwaarden gemeente Elburg. 2. Kavels voor koopwoningen in project toewijzen aan aannemers of ontwikkelaars. 3. Kavels voor (sociale) huurwoningen en sociale koopwoningen toewijzen aan woningcorporaties of aan beleggers indien corparaties geen interesse hebben. Bij toewijzing aan een belegger worden voorwaarden gesteld om te bereiken dat de woningen bij de juiste doelgroep komen. Doelgroepen en instandhoudingstermijnen worden in het omgevingsplan opgenomen. 4. Bedrijfskavels worden aan een belangstellend bedrijf toegewezen als het betreffende bedrijf passend is op de betreffende locatie. 5. Gegadigden voor vrije woningbouwkavels krijgen een reserveringsovereenkomst voorgelegd. Ingeval van collectief particulier opdrachtgeverschap wordt als voorwaarde gehanteerd dat een deskundige begeleider wordt ingeschakeld. 6. Het realiseren van gemeentelijke projecten kan ook door het houden van competities. 7. Bij de regels 1 tot en met 6 handelt de gemeente binnen de kaders van de jurisprudentie van en naar aanleiding van het zogeheten Didamarresten van de Hoge Raad van 26 november 2021 en 15 november 2024. Bij gronduitgifte wordt in beginsel gelegenheid geboden tot mededinging.

De gemeente kan daarop een uitzondering maken als op basis van objectieve, redelijke en toetsbare criteria duidelijk is dat er sprake is van één (potentiële) gegadigde. De gemeente onderkent daarbij dat zij, bij de invulling van deze uitzonderingscriteria, de vrijheid heeft eigen beleid hierin een plaats te geven. 5

“Vaste grond onder de voeten”

• Beleidskeus VII Erfpacht Uitgifte in erfpacht wordt niet toegepast bij uitgifte van grond voor woningbouw en bedrijven(terreinen). • Beleidskeus VIII uitgifte agrarische erfpacht, hobbygrond, restroken en ten behoeven van nutsvoorzieningen 1. Agrarische grond wordt voor de korte duur verpacht aan agrariërs (zogenaamde gelibealiseerde pacht). 2. Overige percelen niet geschikt voor agrariërs worden hobbymatig aan particulieren of verenigingen verhuurd. 3. Voor uitgifte van reststroken geldt dat dit in nieuwe gevallen gebeurt in de vorm van verkoop mits de situatie voldoet aan de voorwaarden. Voor percelen die al in gebruik zijn geldt als er een nieuwe bewoner komt dat deze de strook grond in huur kan krijgen. 4. Als er ruimtelijk geen belemmeringen zijn, wordt de grond t.b.v. noodzakelijke technische ruimten aan de nutsbedrijven verkocht tegen een grondprijs die ook geldt voor bedrijfsgrond. 5. Bij de regels 1 tot en met 4 handelt de gemeente binnen de kaders van de zogeheten Didamarresten van de hoge Raad van 26 november 2021 en 15 november 2024. Bij gronduitgifte wordt in beginsel gelegenheid geboden tot mededinging. De gemeente kan daarop een uitzondering maken als op basis van objectieve, redelijke en toetsbare criteria duidelijk is dat er sprake is van één (potentiële) gegadigde.

De gemeente onderkent daarbij dat zij, bij de invulling van deze uirtzonderingscriteria, de vrijheid heeft eigen beleid hierin een plaats te geven. • Beleidskeus IX Verjaring 1. Indien men zich terecht beroept op verjaring kan het college beslissen de verjaring te erkennen. 2.

In geval de verjaring niet kan worden bewezen wordt de grond ofwel teruggevorderd ofwel verkocht indien dit conform het reststrokenbeleid mogelijk is.

• Beleidskeus X Kostenverhaal 1.

2.

Kostenverhaal vindt zoveel mogelijk plaats via gronduitgifte, anterieure of posterieure overeenkomsten. In het voortraject van een initiatiefplan wordt een voorovereenkomst gesloten over de ambtelijke kosten die in dat deel van het proces worden gemaakt. Daar waar noodzakelijk worden kostenverhaalsregels in het omgevingsplan opgenomen danwel kostenverhaalsvoorschriften in een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit en de daaraan gekoppelde kostenverhaalsbijdrage ingezet als instrument om kosten te verhalen.

Gemeente Elburg

3.

Bovenwijkse kosten worden zowel via de privaatrechelijke als publiekrechtelijke weg verhaald.

4.

Voor financiële bijdragen aan de ontwikkeling van gebieden wordt de uitvoeringsparagraaf van de omgevingsvisie als basis gebruikt; wanneer financiele bijdragen worden opgelegd via een regel in het omgevingsplan wordt de samenhang tussen de betreffende categoriën van financiële bijdragen en de bouwlocaties in het omgevingsplan onderbouwd.

• Beleidskeus XI publiekrechtelijke sturing 1. Per ontwikkellocatie stuurt de gemeente op de invulling van de locatie door gebruik te maken van de mogelijkheden via besluiten tot wijziging van het omgevingsplan danwel via vergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten en daarin sturende regels op te nemen. De mate waarin de gemeente gebruik maakt van deze publiekrechtelijke sturingsmogelijkheden kan per ontwikkellocatie verschillen. In ieder geval wordt expliciet beoordeeld of de gemeente regels opneemt over sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en middendure huurwoningen. • Beleidskeus XII Tussentijdse resultaten 1. Een voorzienbaar verliesgevend complex wordt direct ter grootte van dit volledige verlies ten laste van de algemene reserve bouwgrondexploitatie gebracht. 2.

Op basis van de Percentage of completion (Poc) methode wordt tussentijdse winst genomen en gestort in de algemene reserve bouwgrondexploitatie.

Toelichtend deel 3. Grondbeleid in het algemeen Wat is grondbeleid? Onder grondbeleid wordt verstaan het op een zodanige wijze handhaven van het bestaand grondgebruik, dan wel het (laten) realiseren van gewenste veranderingen in dit grondgebruik, dat dit past in de door de gemeente geformuleerde doelstellingen in het kader van de ruimtelijke ordening en een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Wat is het doel van grondbeleid? Hiermee is het grondbeleid geen doel op zich maar een randvoorwaarde voor het te voeren ruimtelijk beleid (publiek doel). Het geeft aan op welke wijze de

6

“Vaste grond onder de voeten”

instrumenten (middelen) ingezet zullen worden in het kader van de ruimtelijke ontwikkelingen. Dit is het afwegingskader voor deelbelangen zoals volkshuisvesting, welzijn, verkeer, natuur en economie. Grondbeleid moet doelgericht ingezet worden voor het behartigen van het publiek belang. Het hoofddoel voor de gemeente van een (uitbreidings) plan bestemd voor woningbouw is, dat dit gerealiseerd wordt ten behoeve van de huisvesting van burgers. Of met andere woorden: voorzien in volkshuisvesting (publiek belang). Bij (uitbreidings)plannen voor bedrijventerreinen worden economische belangen gediend (werkgelegenheid, gunstig vestigingsklimaat en groeimogelijkheden voor bedrijven, enz.) Het kan verschil maken wie (publiek of privaat) hiervoor zorg draagt. Wanneer de gemeente bijvoorbeeld bedrijven vanuit bestaande plekken in de gemeente naar een nieuw bedrijventerrein wil kunnen verplaatsen, kan zij dat alleen als grondeigenaar borgen. Hetzelfde geldt voor bedrijven die de gemeente vanwege het bieden van meer of bepaalde vormen van werkgelegenheid een plek wil bieden. beleid. In dergelijke gevallen ligt een keus voor actieve grondpolitiek voor de hand. Welke vormen van grondbeleid zijn er? Er worden drie vormen van grondbeleid onderscheiden, te weten actief, Publiek private samenwerking (PPS) en faciliterend grondbeleid.

Deze drie vormen van grondbeleid worden in deze paragraaf toegelicht. In onderscheid van grondbeleid wordt hierna ook gesproken over grondpolitiek. Dat ziet op de aanpak bij de toepassing van het beleid. • Actief De gemeente neemt zelf het initiatief en koopt zelf de benodigde gronden en panden aan, zorgt voor het bouwen woonrijp maken en de uitgifte (meestal verkoop) van de gronden.

Voordelen: o Maximale sturing en realisatie van beleidsdoelstellingen bij de uitvoering van het omgevingsplan via de grondeigendom; o Verhaal van alle kosten middels gronduitgifte; o Positieve exploitatieresultaten vloeien in de gemeentelijke kas en komen de gemeenschap ten goede. Nadeel: o Risico’s als gevolg van marktontwikkelingen, renteverliezen bij een (grote) grondvoorraad, bodemverontreinigingen, e.d., komen voor rekening van de gemeente. • Publiek Private Samenwerkingen (PPS) Publiek-private samenwerkingen (PPS) zijn er in diverse vormen. Soms hebben zowel gemeente als marktpartij(en) gronden in een te (her)ontwikkelen gebied. Partijen kunnen kiezen voor samenwerking met als doel zoveel mogelijk te sturen op de (wijze van) uitvoering en te delen in positieve exploitatieresultaten (samenwerking op basis van contracten of ook via een gezamenlijk op te richten onderneming). Bij tegenvallende exploitatie kan het gevolg zijn dat de gemeente moet meedelen in negatieve exploitatieresultaten. Wanneer dergelijke doelen worden gesteld, is de PPS te beschouwen als een vorm van actief grondbeleid. De voor- en nadelen zijn in principe dezelfde als bij de hiervoor genoemde volledige gemeentelijke exploitatie.

De meerwaarden van zulke samenwerkingen kunnen zijn: risicoreductie en -spreiding, strategische inkoop van de marktpartij, waarborging realisatie maatschappelijke voorzieningen en kwaliteitseisen, gebruik maken van de deskundigheid en ervaring van beide partijen, planoptimalisatie, vergroting slagvaardigheid, fiscale voordelen, inzet publiekrechtelijke middelen, efficiencyvoordelen bij aanleg van infrastructuur en versnelde realisatie van de plannen. Een nadeel van deze vorm is dat de gemeente niet de volledige zeggenschap heeft en dat de eventuele winst gedeeld moet worden. Er zijn ook andere situaties waarin gemeente en marktpartijen of particuliere eigenaren redenen hebben om voor samenwerking te kiezen. Bijvoorbeeld: -

Marktpartijen hebben gronden, maar hebben ook gemeentegrond nodig of hebben de gemeente nodig om aanvullend particuliere gronden te verwerven met hulp van het gemeentelijk instrument van onteigening. De gemeente ondersteunt vanuit haar beleid het programma dat marktpartijen wensen te realiseren.

-

Marktpartijen willen in een bepaald gebied het commercieel vastgoed realiseren en de gemeente het maatschappelijk vastgoed.

Plan Heidezoom ‘t Harde

Gemeente Elburg

7

“Vaste grond onder de voeten”

Wanneer de gemeente voor de betreffende gronden geen exploitatierisico’s wil lopen en/of geen of weinig behoefte heeft aan eigenaarszeggenschap, kunnen dergelijke private ontwikkelingen gefaciliteerd worden door een samenwerkingsovereenkomst en de inzet van de gemeentelijke publiekrechtelijke instrumenten. In de samenwerkingsovereenkomst worden afspraken vastgelegd over de wijze van uitvoering en over de financiële aspecten. Er zijn vele vormen van PPSovereenkomsten mogelijk. Het zijn uitvoeringsinstrumenten van het ruimtelijke ordeningsbeleid welke gericht zijn op integrale ontwikkeling van een project waarbij samenwerking en doelstellingen zowel maatschappelijke als commerciële kenmerken kunnen hebben. De samenwerkingsvorm kan qua intensiteit zeer uiteenlopend zijn. • Faciliterend (contracten en locatie-eisen) Daarnaast zijn er situaties denkbaar waarin de gemeente bepaald beleid gerealiseerd wil zien, maar er qua grondposities geen bemoeienis mee wenst of geen belangen heeft om zelf vastgoed te (laten) ontwikkelen. De gemeente heeft dus beleidswensen, maar wenst de uitvoering aan marktpartijen of particulieren over te laten. Ook kan de situatie zich voordoen dat de gemeente wel zelf wenst te ontwikkelen, maar het zogenaamde zelfrealisatierecht van eigenaren moet respecteren.

In dergelijke gevallen is een samenwerkingsovereenkomst minder intensief dan in de hiervoor genoemde PPS-situaties. De overeenkomst heeft tenminste de elementen van kostenverhaal en de inzet van planologische middelen. Ook kan de situatie zich voordoen dat een overeenkomst niet (bijtijds) tot stand kan komen en de gemeente kostenverhaalsregels in het omgevingsplan of in een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit opneemt. Voordat marktpartijen tot uitvoering over kunnen gaan is er planologische medewerking van de gemeente nodig. Dat kan via de wijziging van het omgevingsplan voor het gebied van de ontwikkellocatie of door het verlenen van een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplan activiteit (als dit tot een gelijkwaardig resultaat kan leiden als bij een wijziging van het omgevingsplan). Het betreft een belangrijk deel van de publiekrechtelijke taak van de gemeente. De gemeente heeft daarbij de mogelijkheid publiekrechtelijk te sturen door regels op te nemen waarin haar beleid op het vlak van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving gestalte krijgt. In het navolgende wordt hiervoor ook wel de term (sturing via) locatie-eisen gebruikt. Het gaat dan bijvoorbeeld om mogelijkheden om regels te stellen over: De ligging van openbare voorzieningen en de kwaliteit ervan; De fasering van deelgebieden binnen de locatieontwikkeling;

Gemeente Elburg

-

Koppeling van onderdelen van de gebiedsontwikkeling aan elkaar zodat gestuurd wordt op volgordes;

-

Percentages, aantallen en/of plekken vooor sociale huurwoningen, sociale koopwoningen, middendure huurwoningen en kavels voor uitgifte in particulier opdrachtgeverschap.

Een voordeel van de faciliterende grondpolitiek is dat de risico’s voor rekening van de exploitant komen. Het nadeel is dat er evenwel situaties kunnen voorkomen waarin niet alle kosten verhaalbaar zijn. Bijvoorbeeld doordat de kosten van bovenwijkse openbare voorzieningen voor een deel ten goede komen aan bestaande bebouwing. Dat deel is dan niet geheel verhaalbaar op exploitanten. Dit kan ook te maken hebben met de plankosten, die de gemeente niet geheel in rekening kan brengen. Het niet-verhaalbare deel komt dan voor rekening van de gemeente.

4. Het verwerven en uitgeven van grond Vrijwillig Een onderdeel van het actief grondbeleid vormt de verwerving van gronden. Als een bestemmingsplan c.q. omgevingsplan wordt ontwikkeld, waarbij de gemeente vanwege haar actieve grondbeleid gronden dient te verwerven, dan dient de gemeente tijdig (mogelijk eerder dan de planprocedure) te starten met de verwerving van de gronden. De onderhandelingen voor de verwerving van gronden geschieden aan de hand van de waarde welke door een beëdigd taxateur wordt vastgesteld. Vestigen voorkeursrecht Het gemeentelijk voorkeursrecht is er op gericht om bij verkoop van grond (op initiatief van de eigenaar) gemeenten een voorkeurspositie te geven in de onderhandelingen ten opzichte van derde gegadigden. De grondeigenaar zal, wanneer er een voorkeursrecht gevestigd is, die grond eerst aan de gemeente moeten aanbieden. Alleen als de gemeente daarop niet ingaat, mag de grond aan een andere partij worden verkocht. Op basis van de Omgevingsweg kan de gemeenteraad besluiten om een voorkeursrecht te vestigen op (bepaalde gedeelten van) het grondgebied van de gemeente. Bij toepassing van het voorkeursrecht moet het gaan om gronden met een toekomstige, niet agrarische bestemming die nog niet is verwezenlijkt, zoals uitleglocaties en herstructureringslocaties. De gemeente is bevoegd, niet verplicht, tot invoering van het voorkeursrecht op deze locaties.

Het college van burgemeester en wethouders kan een voorlopig voorkeursrecht vestigen. Dat vestigingsbesluit wordt dan binnen drie maanden ter bekrachtiging aan de gemeenteraad voorgelegd.

8

“Vaste grond onder de voeten”

Het vestigen van een voorkeursrecht is een tijdrovende en minutieuze aangelegenheid (vergelijkbaar met onteigening). De wet hanteert strikte, gesanctioneerde termijnen. Indien de termijnen niet gehaald worden, kan dit tot gevolg hebben dat het voorkeursrecht van rechtswege vervalt en er gedurende twee jaar geen (tweede) voorkeursrecht meer gevestigd mag worden en er kan een schadevergoedingsplicht ontstaan. Daadwerkelijke vestiging van het voorkeursrecht betekent ook dat ieder moment het “risico” aanwezig is dat grond wordt aangeboden aan de gemeente. Op dat moment moet de gemeente op korte termijn beslissen of ingegaan moet worden op de aanbieding en hiervoor moeten dan meteen gelden beschikbaar zijn. Wanneer de gemeente geen belang meer heeft bij voortzetting van het voorkeursrecht kan zij overgaan tot intrekking ervan. -

de hoofdregel is dat de onroerende zaak ter verkrijging moet worden aangeboden aan het bevoegde orgaan van de publiekrechtelijke rechtspersoon op naam waarvan het voorkeursrecht is gevestigd. Overeenkomsten die een aanbod aan het bevoegde orgaan doorkruisen kunnen worden vernietigd. Op deze hoofdregel komt een uitzondering, namelijk dat overeenkomsten worden toegestaan, die leiden tot vervreemding aan een derde die zelf kan en wil realiseren. Die derde moet dan de nieuwe functie verwezenlijken in overeenstemming met de wijze zoals die bij of op grond van het omgevingsplan is voorzien. De criteria waaraan moet worden voldaan, hebben een vergelijkbare strekking als de criteria die worden gesteld aan een zelfrealisatieverweer bij onteigening;

Onteigenen De gemeente kan gronden onteigenen die benodigd zijn voor functies die het omgevingsplan aan deze gronden heeft toegedeeld. De onteigeningsprocedure is een omvangrijke procedure en vormt het uiterste middel om Gemeente Elburg

tot realisatie van de doelstelling te kunnen komen. De rechtvaardiging van een dergelijke ingreep is gelegen in het gemeenschapsbelang, dat hoger moet worden geacht dan het belang van de individuele eigenaar. De procedure is met zeer veel waarborgen omkleed. Dat is logisch omdat de overheid de volledige beschikking krijgt over een onroerende zaak. Essentieel hierin is dat de gemeente eerst op minnelijke wijze heeft geprobeerd de eigendom te verkrijgen. Uit jurisprudentie blijkt dat wanneer de betrokken eigenaar bereid en in staat is de bestemming zelf te realiseren in de vorm zoals de gemeente deze voor ogen staat, een onteigeningsprocedure weinig tot geen kans van slagen heeft. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet gelden in hoofdlijn het volgende: Het besluit tot onteigening wordt genomen door de gemeenteraad. Het wordt ambtshalve getoetst door de bestuursrechter; -

Wettelijke criteria voor onteigening zijn a) er moet een belang zijn van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving; b) er moet een noodzaak zijn; c) er moet sprake zijn van urgentie. De bestuursrechter toetst hieraan in zijn ambsthalve toetsing;

-

Belanghebbenden kunnen bedenkingen tegen het besluit indienen. Die bedenkingen worden behandeld door de bestuursrechter; belanghebbenden en gemeente kunnen in beroep tegen de uitspraak bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State;

-

De schadeloosstelling wordt behandeld door de burgerlijke rechter; Inschrijving van een door de notaris op te maken onteigeningsakte in de openbare registers (waardoor de eigendom overgaat). Voorwaarden voor de inschrijving: (1) het onteigeningsbesluit is onherroepelijk (2) het planologisch besluit is onherroepelijk (3) de voorlopige schadeloosstelling is vastgesteld en betaald

-

Gronduitgifte Veel gemeenten bezitten grond vanwege actieve grondpolitiek die in het verleden werd toegepast of ook in de huidige tijd wordt toegepast. Dat gebeurde/gebeurt vaak om woningbouwlocaties en/of bedrijventerreinen te kunnen ontwikkelen. Een andere reden van grondbezit is het kunnen beschikken over gronden voor sportieve en recreatieve doelen. Voor de laatste categorie geven gemeenten grond vaak uit in huur en de grond voor gebouwen soms in erfpacht. Bouwgrond wordt veelal uitgegeven in volledig eigendom (verkoop). Het middel van uitgifte in erfpacht wordt in enkele grote gemeenten voor woningbouw toegepast. Voor de uitgifte van bouwgrond voor bedrijventerreinen wordt door meer gemeenten gekozen voor erfpacht. Het betreft dan veelal een tijdelijk recht van erfpacht dat als financieringsfaciliteit wordt geboden aan bedrijven. Vaak is het dan gekoppeld met een recht van koop. 9

“Vaste grond onder de voeten”

Verhuur of verpachting komt bijvoorbeeld voor in gevallen waarin de gemeente (agrarische) gronden heeft verworven en er nog geen bouwtitel is gecreëerd. Het betreft in de regel tijdelijke situaties. Naast de uitgifte van bouwgrond bestaat in veel gemeenten een beleid rond de verkoop of verhuur van reststroken/snippergroen.

De basis is dat de door de gemeente vastgestelde grondwaarden marktconform zijn bepaald aan de hand van taxaties en onderzoeken en dat biedingen onder de vastgestelde prijzen niet geaccepteerd kunnen worden. Markconforme uitgifte van gronden kan ook plaatsvinden via een tender.

Staatssteun en grondprijsbeleid Een belangrijk aspect bij de aan- en verkoop van gronden en gebouwen door de gemeente, is het voorkomen van ongeoorloofde staatssteun. Ongeoorloofde staatssteun is aan de orde wanneer de gemeente gronden en/of opstallen boven de marktwaarde aankoopt of beneden de marktwaarde verkoopt zonder dat daarvoor toestemming is gevraagd aan en verkregen van de Europese Commissie. Staatsteun wordt gedefinieerd als “steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. De geldende regeling op dit punt is vervat in een mededeling van de Europese Commissie van 19 juli 2016 als opvolger van de Mededeling van 1997. De Mededeling van 2016 maakt een onderscheid voor het bepalen van de marktconformiteit, namelijk: 1.

2.

Gevallen waarin de marktconformiteit rechtstreeks kan worden bepaald, verdeeld in: a. Een transactie op voet van gelijkheid tussen overheden en private partijen (pari passu); b. De aan- en verkoop van activa, goederen en diensten via een concurrerende, transparante, niet discriminerende en onvoorwaardelijke inschrijvingsprocedure. De marktconformiteit van een transactie bepalen aan de hand van: a. Benchmarking, of; b. Andere waarderingsmethoden.

Onder die ‘andere waarderingsmethodes’ valt een taxatie door een onafhankelijke deskundige, welke vóór de verkoop wordt uitgevoerd. Er gelden specifieke eisen. Een belangrijke daarvan is dat de robuustheid van een taxatie aangetoond moet zijn. Afhankelijk van de waarde kan dit door de waarde van de transactie te bevestigen door ‘een gevoeligheidsanalyse uit te voeren, waarin verschillende zakelijke scenario’s worden onderzocht, noodplannen worden opgesteld en de uitkomsten worden vergeleken met alternatieve waarderingsmethoden.’ Daaraan kan op verschillende manieren vorm worden gegeven, namelijk door a) de uitkomst van de taxatie bij wijze van second opinion te vergelijken met een alternatieve waarderingsmethoden, b) een second opinion te vragen op een uitgebrachte taxatie, c) het laten maken van twee taxaties of eventueel het werken met een taxatiecommissie. Gemeente Elburg

10

“Vaste grond onder de voeten”

5 . Grondexploitatie

óf tegen de netto contante waarde worden getroffen. De keuze hierbij ligt bij de gemeente.

Algemeen In de grondexploitatie wordt het grondbeleid voor een concrete ruimtelijke ontwikkeling tot uitvoering gebracht. De grondexploitatie omvat het proces van de grondverwerving, het bouw- en woonrijp maken en de gronduitgifte. Met het begrip grondexploitatie wordt echter veelal ook het rekenmodel bedoeld waarin de financiële aspecten van de locatieontwikkeling worden geanalyseerd en waarmee het project in financiële zin kan worden bewaakt. Dit leidt tot de volgende definitie: “De financiële vertaling van het productieproces dat (ruwe) grond omzet in grond voor een (andere) gewenste bestemming. Dit is een overzicht van grondopbrengsten en grondkosten uitgezet in de tijd, rekening houdend met opbrengsten- en kostenstijgingen en rentetoerekening.” Voor veel ontwikkelingen geldt de voorwaarde van een grondexploitatie met minimaal een sluitend resultaat. Met andere woorden: de opbrengsten moeten de kosten dekken. Met name bij (binnenstedelijke) herstructureringsopgaven zal een sluitende grondexploitatie niet altijd haalbaar zijn. Grondexploitaties worden opgesteld ten behoeve van besluitvorming, en er geldt conform het BBV een jaarlijks actualisatie- en verantwoordingsplicht.

Rekentheorie Een grondexploitatie bestaat uit kosten en opbrengsten. De kosten en opbrengsten op het huidige prijspeil worden de nominaal genoemd. Het saldo wordt het nominale resultaat genoemd. In de werkelijkheid heeft een project een langere doorlooptijd, waarbij de kosten en opbrengsten onderhevig zijn aan prijsveranderingen (inflatie). De fasering van de kosten en opbrengsten bepaalt hoe groot de kosten- en opbrengstenstijging zullen zijn. Voor deze kostenstijgingen worden jaarlijks rekenparameters bepaald. Indien rekening wordt gehouden met de jaarlijkse kosten- en opbrengstenstijgingen en de toerekening van rente, dan wordt het resultaat aan het einde van het project resultaat op eindwaarde genoemd. Dit wordt ook wel de dynamische eindwaardemethode genoemd. Wanneer het resultaat op eindwaarde naar het huidige prijspeil wordt teruggerekend, dan schrijft het BBV voor gemeenten een percentage voor van 2% (disconteringsvoet) waarmee de eindwaarde kan worden teruggerekend. Het saldo van de grondexploitatie (rekening houdend met inflatie en rente) teruggekerend naar het huidge prijspeil heet de netto contante waarde. Deze waarde is relevant voor het bepalen van de verliesvoorziening van verlieslatende grondexploitaties. Conform BBV mag de voorziening tegen de eindwaarde

Gemeente Elburg

11

“Vaste grond onder de voeten”

Hoe worden grondprijzen bepaald? De opbrengsten in een grondexploitatie bestaan doorgaans grotendeels of geheel uit de opbrengsten uit gronduitgifte van bouwrijpe kavels. Voor de bepaling van de hoogte van de gronduitgifteprijzen zijn verschillende methodieken voorhanden: • • • •

Kostprijsbenadering Comparatieve methode Residuele waardemethode Grondquotes

De verschillende methoden worden hieronder nader toegelicht. • Kostprijs In de vorige paragraaf is de rekentheorie rondom grondexploitaties aangegeven. Als bij de eindwaardemethodiek de fasering wordt aangepast dan heeft als gevolg van gewijzigde kosten- en opbrengstenstijgingen en rente het het saldo contante waarde wijzigen. De nominale ramingen voor de kosten en opbrengsten staan vast. In de situatie waar een kostprijs wordt berekend, wordt in feite omgekeerd geredeneerd. Het saldo van kosten en opbrengsten staat in dit geval vast. Dit dient namelijk € 0 te zijn. Om op deze manier de kostprijs te berekenen moet er dus inzicht zijn in de kostenposten en fasering. Nadeel van deze methode is dat er nauwelijks een relatie is met de markt. Voordeel is wel dat op deze manier de minimale verkoopprijs bekend is om een sluitende grondexploitatie te realiseren.

Vastgoedexploitatie

Grondexploitatie

Winst op VON -prijs Winst op bouwkosten Bouwkosten en bijkomende kosten

Opbrengsten

VON-prijs

Stichtingskosten

BTW

Kosten Fasering

Grondwaarde

Gemeente Elburg

12

“Vaste grond onder de voeten”

Comparatieve methode Comparatief betekent vergelijkenderwijs. De grondprijs wordt dus vastgesteld door te onderzoeken wat gerealiseerde grondprijzen op vergelijkbare locaties zijn. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de vergelijkbaarheid van de locatie (correcties mogelijk voor ligging en andere aspecten) en met de prijspeildatum van het vergelijkingsmateriaal. De methode is relatief simpel te noemen en kan indien voldoende vergelijkingsmateriaal voor handen is leiden tot marktconforme prijzen. • Residuele methode De residuele grondopbrengsten worden bepaald aan de hand van de opbrengsten van het vastgoed en de kosten die gemaakt moeten worden om dit vastgoed te realiseren: de stichtingskosten. Door van de vastgoedopbrengsten de stichtingskosten af te trekken, ontstaat de residuele grondopbrengst welke als opbrengst wordt opgevoerd in de grondexploitatie. De onderstaande figuur maakt duidelijk hoe de grond- en vastgoedexploitatie aan elkaar gerelateerd zijn. In dit voorbeeld is de residuele grondwaardemethode nader

de grondquotesystematiek dit beleid eenvoudig toepassen en hoeft verder niet in onderhandeling te treden met de ontwikkelaar. Grondquotes kunnen gepresenteerd worden in een quotelijn. Een quotelijn kan er uitzien zoals in onderstaande figuur is weergegeven. Hierbij kan bijvoorbeeld gelden dat een rijwoning met een VON-prijs van € 300.000 een grondwaarde van 25% heeft en een vrijstaande woning van € 650.000 een grondwaarde van 35%. Hierbij dient wel rekening te worden gehouden met de BTW. De VON-prijs is altijd inclusief BTW waar de grondwaarde altijd exclusief BTW wordt uitgedrukt. Om de grondquote te berekenen dient de VON-prijs dus nog met de BTW verminderd te worden. Figuur 3: Residuele grondwaarde in de grondexploitatie

uitgewerkt voor woningbouw. Middels enkele kleine aanpassingen geldt echter dezelfde methode voor andere soorten vastgoed. Quote

Om op deze manier een grondprijs te berekenen dient marktonderzoek uitgevoerd te worden naar reële vrij op naam prijzen (VON) waarbij, net als bij de comparatieve grondwaardemethode, rekening dient te worden gehouden met de vergelijkbaarheid van de locaties, het product enprijspeildatum van de referenties. Een ander, zeer belangrijk element, is de bepaling van de stichtingskosten. Hoe hoger de stichtingskosten hoe minder de grond waard is. Met name in een vroeg stadium is het vaak lastig om de bouwkosten goed in te kunnen schatten. Voor een juiste inschatting is deskundigheid op het gebied van bouwkosten vereist. Doordat de methode uitgaat van de marktwaarde van het onroerend goed wordt deze door deskundigen beschouwd als een methodiek die, mits correct toegepast, leidt tot marktconforme grondprijzen. Het bepalen van marktconforme grondprijzen behorende bij functies in de commerciële/vrije sector is van belang om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen. Bij een correct gebruik van deze methode is dit de meest inzichtelijke en reële methode. • Grondquote Grondwaardes door middel van grondquotes worden bepaald door bij een bepaalde VON-prijs een percentage van die VON-prijs (exclusief BTW) voor de grond te rekenen.

De quotes zelf worden doorgaans afgeleid van gerealiseerde grondprijzen op andere locaties waarmee de basis van deze methodiek gelegen is in de eerdere genoemde comparatieve en residuele methoden. De gemeente kan bij de bepaling van grondprijzen volgens Gemeente Elburg

VON-prijs

Ontwikkelaars worden bij het hanteren van een quotelijn niet beloond voor het toevoegen van extra kwaliteit aan de woning als dit zich niet direct vertaalt in de VON-prijs van de woning. Als de VON-prijs gelijk blijft terwijl de stichtingskosten, als gevolg van het toevoegen van extra kwaliteit, hoger worden, dan heeft de ontwikkelaar residueel gezien minder geld voor de grond beschikbaar. De quote is echter gekoppeld aan de VON-prijs en de grondprijs wordt dus niet lager. Als gevolg hiervan voegt een ontwikkelaar dergelijke extra kwaliteit dan ook niet toe. Als residueel wordt gerekend dan vertaalt dergelijke extra kwaliteit zich direct in een lagere grondwaarde.

6. Kostenverhaal en financiële bijdragen Algemeen De Omgevingswet geeft in de afdeling 13.6 een verplicht toe te passen regeling voor kostenverhaal. Doelstelling is een goede regeling voor kostenverhaal uitgaande van binnenplanse verevening bij particuliere grondexploitatie. In deze regeling van de Omgevingswet is gekozen voor handhaving van een gemengd stelsel voor grondexploitatie van een plangebied met zowel een privaatrechtelijk (anterieure grondexploitatieovereenkomst) als een publiekrechtelijk spoor. Het publiekrechtelijke spoor houdt in datin een kostenverhaalsbeschikking een

13

“Vaste grond onder de voeten”

bestuurlijke geldschuld wordt opgelegd op basis van de kostenverhaalsregels in het omgevingsplan voor het betreffende kostenverhaalsgebied. Dit wordt opgelegd aan degenen die bepaalde bouwactiviteiten willen verrichten (artikel 8.13 Omgevingsbesluit). Het gaat hier om kosten van de zogenaamde kostensoortenlijst, zoals bedoeld in artikel 8.15 Omgevingsbesluit en opgesomd in bijlage IV van het Omgevingsbesluit. Het praktische belang hiervan voor gemeenten is vooral dat zij de kosten van hun ambtelijk apparaat en van voorzieningen van openbaar nut kunnen verhalen op ontwikkelende partijen. In vakjargon gaat het bij dit verplichte kostenverhaal om het reguliere kostenverhaal. Daarnaast bevat de Omgevingswet de mogelijkheid om financiële bijdragen te verkrijgen voor de ontwikkeling van gebieden. Dit is een bevoegdheid en geen verplichting zoals bij het reguliere kostenverhaal. Deze bevoegdheid is opgenomen in afdeling 13.7 van de Omgevingswet. De mogelijkheden van het kostenverhaal via het privaatrechtelijke spoor zijn groter dan via het publiekrechtelijke spoor. Via het privaatrechtelijk spoor is zijn alle kosten te verhalen uit de kostensoortlijst –– en andere kosten die onder financiële bijdragen voor de ontwikkeling van gebieden vallen en zijn opgenomen in de omgevingsvisie of in een omgevingsprogramma.

Deze financiële bijdragen zijn voor het publiekrechtelijk spoor beperkt tot de zes categorieën, genoemd in artikel 8.21 Omgevingsbesluit, afdwingbaar via een regel in het omgevingsplan. Hierbij kan gedacht worden aan een regel op basis waarvan degenen die bepaalde bouwactiviteiten uitvoeren een financiële bijdrage moeten voldoen voor sociale huur- of ook sociale koopwoningen in gevallen waarin de gemeente een een planologisch besluit toestaat dat er minder sociale huur- en/of sociale koopwoningen worden gerealiseerd dan volgens de Woonvisie als regulier aandeel beleidsmatig is vastgelegd. In het privaatrechtelijke spoor kan de gemeente ook voor meer zaken dan alleen van die zes categorieën financiële bijdragen bedingen. En wat het reguliere kostenverhaal betreft geldt voor het publiekrechtelijk spoor voldaan moet worden aan de zogenaamde PTP-criteria (profijt, toerekenbaarheid, proportionaliteit). Dat houdt het volgende in: Profijt: het exploitatiegebied moet profijt hebben van de investering; Toerekenbaarheid: de investering moet (mede) gedaan worden voor het exploitatiegebied. Als er andere dekkingsmiddelen zijn (zoals gebruikstarieven), worden de kosten niet toegerekend. -

Proportionaliteit: als meerdere gebieden profijt hebben worden de kosten van de

Gemeente Elburg

investering proportioneel evenredigheid) toegerekend exploitatiegebied.

aan

(naar het

In het privaatrechtelijke spoor gelden deze criteria formeel niet, al kunnen ze wel een schaduwwerking hebben naar de onderhandelingen over anterieure overeenkomsten. Een ander verschil is dat het verhaal van kosten in het publiekrechtelijke spoor gebonden is aan het principe van de maco-aftopping en in het privaatrechtelijke spoor niet. Macro-aftopping betekent dat de gemeente niet meer kosten verhaalt dan tot het niveau van de geraamde grondopbrengsten in het gebied van de locatieontwikkeling. Als er minder opbrengsten dan kosten te verwachten zijn, is er een geraamd tekort. Dat komt voor rekening van de gemeente. Het verhalen van kosten van de kostensoortenlijst te verhalen is niet verplicht bij zogenaamde kruimelgevallen (artikel 8.14 Omgevingsbesluit), bijvoorbeeld als het totaal van het te verhalen bedrag beneden de € 10.000 euro uitvalt. De Omgevingswet maakt onderscheid tussen twee modellen van kostenverhaal als er kostenverhaalsregels in het omgevingsplan worden opgenomen: het model met tijdvak en het model zonder tijdvak. In vakjargon wordt dit ook wel het integrale respectievelijk het organische model van kostenverhaal genoemd. Het organische model is een faciliteit die de wetgever biedt voor gebiedsontwikkelingen met een organisch karakter (geen eindbeeld van de invulling en geen tijdsbepaling waarin de ontwikkeling gerealiseerd zou moeten zijn).

In het organische model worden alleen publieke kosten verhaal (zoals plankosten (d.w.z. kosten van het ambtelijk apparaat), kosten van openbare voorzieningen en kosten van nadeelcompensatie). Kosten van de uitgeefbare delen van een plangebied worden niet verhaald; dat laatste gebeurt wel op basis van het integrale model.

Hoe worden kosten verhaald? Binnen de beschreven vormen van grondbeleid (hoofdstuk 2 en hier beknopt herhaald) zijn de volgende vormen van kostenverhaal mogelijk. Actief De gemeente neemt in dit model zelf het initiatief en koopt zelf de benodigde gronden en eventueel panden aan, zorgt voor het bouw- en woonrijp maken en de uitgifte (meestal verkoop) van de gronden. • Gronduitgifte In dit geval worden de kosten verhaald via de verkoop van (bouwrijpe) bouwkavels (al dan niet met winst). 14

“Vaste grond onder de voeten”

• Bouwclaim model In wezen is dit een bijzondere vorm van het actieve grondbeleid: de partij “die in staat en bereid is zelf het plan te verwezenlijken” (aannemer / projectontwikkelaar) verkoopt de grond die zij in eigendom heeft, tegen ruwe bouwgrondwaarde aan de gemeente. Hierbij wordt afgesproken dat de gemeente een, direct overeen te komen, aantal bouwkavels verkoopt aan de eerder genoemde partij tegen een direct overeen te komen grondprijs (berekeningsprincipe). De kavels worden uiteraard geleverd nadat zij bouwrijp zijn gemaakt. In dit geval worden de kosten ook verhaald via de verkoop van bouwkavels. PPS De gemeente neemt gezamenlijk met marktpartij(en) het initiatief om tot uitvoering van het grondbeleid te komen. Met name door de ingenomen grondposities is het niet mogelijk als gemeente om volledig zelfstandig het grondbeleid uit te voeren, maar wordt er door het afsluiten van een samenwerkingsovereenkomst (PPS – publiek private samenwerking) voor een gezamenlijke exploitatie gekozen. In principe worden ook hier de kosten via gronduitgifte verhaald. Risico’s en een eventueel tekort op de grondexploitatie worden door alle deelnemende partijen gedragen.

Eventuele locatie-eisen van de gemeente worden in de samenwerkingsovereenkomst opgenomen, voor zover ze niet (zo gedetailleerd) in het omgevingsplan of in de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit worden opgenomen. Wanneer het echter niet komt tot afspraken over kostenverhaal via gronduitgifte en over de eventuele locatie-eisen, wordt bezien of daarover afzonderlijke afspraken kunnen worden gemaakt (anterieure overeenkomst). Lukt dat niet voor wat betreft het kostenverhaal voordat een planologisch besluit wordt genomen dan worden kostenverhaalsregels in het omgevingsplan of in de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit opgenomen. Dan kan het kostenverhaal via de kostenverhaalsbeschikkingen worden geëffectueerd. Als er geen afspraken over locatie-eisen worden gemaakt dan worden deze opgenomen in het omgevingsplan of in de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit en kan via handhaving op de nakoming van locatie-eisen worden gestuurd. Faciliterend Bij faciliterendgrondbeleid wordt het initiatief tot het exploiteren van gronden totaal overgelaten aan private partijen. De gemeente beperkt zich tot haar publieke taak, zoals in procedure brengen van planologische plannen. Voorafgaand aan het planologisch besluit wordt bezien of er een anterieure overeenkomst kan worden gesloten voor het kostenverhaal en de eventuele locatieeisen.

Zo niet dan worden kostenverhaalsregels Gemeente Elburg

opgenomen in het omgevingsplan of in een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De gemeente verhaalt hierbij de kosten die zij maakt ten behoeve van het ruimtelijk initiatief, het zogenaamde verplichte kostenverhaal. Wanneer hier invulling aan moet worden gegeven staan de volgende instrumenten ter beschikking. Vormen van kostenverhaal • Exploitatieovereenkomst (privaatrechtelijk) De gemeente en ontwikkelende partij(en) zijn binnen de gestelde randvoorwaarden van onder andere het contractenrecht en aanbestedingsrecht vrij om de inhoud van een exploitatieovereenkomst te bepalen. De te betalen kostenverhaalsbijdrage dient via de exploitatieovereenkomst te worden vastgelegd en verzekerd te worden bijvoorbeeld via een af te geven bankgarantie. • Kostenverhaalsbijdrage conform de kostenverhaalsregels (publiekrechtelijk) Een gemeente is in principe verplicht kostenverhaalsregels op te nemen in het omgevingsplan of in de vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) bouwactiviteit is voorgenomen. Het gaat om bouwactiviteiten genoemd in artikel 8.13 Omgevingsbesluit. Alleen wanneer het kostenverhaal van de grondexploitatie anderszins verzekerd is, is er geen noodzaak zo’n kostenverhaalsregel op te nemen.

Er is sprake van anderszins verzekerd zijn, indien de gemeente zelf de grond in eigendom heeft en via gronduitgifte de kosten verhaalt of wanneer met alle eigenaren in het betreffende gebied een (exploitatie) overeenkomst is gesloten. Een overeenkomst die wordt gesloten voorafgaand aan de vaststelling van een planologisch besluit wordt in vakjargon een anterieure overeenkomst genoemd, gebaseerd op artikel 13.13 Omgevingswet. Wanneer niet voor alle bouwactiviteiten binnen het hele kostenverhaalsgebied van het planologische besluit anterieure overeenkomsten zijn gesloten worden dus kostenverhaalsregels opgenomen in het omgevingsplan of in een vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Daarna kunnen ook exploitatieovereenkomsten worden gesloten, maar daar gelden voor de inhoud beperkingen. Zulke overeenkomsten moeten qua kostenverhaalsbijdragen aansluiten bij wat er in de kostenverhaalsregels berekend is. Zo’n overeenkomst wordt in vakjargon een posterieure overeenkomst genoemd.

• Baatbelasting

15

“Vaste grond onder de voeten”

Artikel 222 van de Gemeentewet biedt in beperkte mate de mogelijkheid om tot fiscaal verhaal te komen (baatbelasting). Voordat met het treffen van voorzieningen wordt begonnen, moet door de raad een bekostigingsbesluit worden genomen en bekendgemaakt. Hierin moet het exploitatiegebied worden aangeduid en er moet worden aangegeven in welke mate de kosten van voorzieningen door middel van baatbelasting zullen worden verhaald. Bij toepassing van het instrument baatbelasting is een aantal kostencomponenten niet of slechts gedeeltelijk verhaalbaar. In het geval van bestaande bebouwing geldt dat, indien deze door de voorzieningen in een betere positie komt, deze in de heffing dient te worden betrokken. Deze laatste eis kan op praktische bezwaren stuiten.

Vossenakker Elburg

Het toepassen van het instrument baatbelasting is alleen mogelijk voor zover er geen sprake is van een bouwactivietit in de zin van artikel 8.13 Omgevingsbesluit. Voor plannen waarvoor kostenverhaalsregels in het omgevingsplan of in een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan worden opgenomen mag baatbelasting niet worden gebruikt. Ingeval geen sprake is van een bouwactiviteit en er worden kosten gemaakt in verband met de werkzaamheden en aanleg van voorzieningen , dan kan er (nog steeds) baatbelasting worden geheven. Hierbij kan worden gedacht aan de herinrichting van een winkelcentrum, een bedrijventerrein of de aanleg van riolering.

7. Grondbeleid Elburg Keuze vorm van grondpolitiek Voor de perioden 2015 – 2018 en 2019 - 2022 is de keuze geweest: “De gemeente voert een situationele grondpolitiek uitgaande van een voorkeur voor een actieve grondpolitiek. In de overwegingen voor de concrete keus per geval wordt ook beoordeeld of de publieke belangen gewaarborgd kunnen worden met gebruikmaking van de ter beschikking staande publiekrechtelijke instrumenten van faciliterende grondpolitiek.” Met situationeel wordt bedoeld dat de keuze afhankelijk is van de per situatie verschillende omstandigheden en mogelijkheden. Voor de periode vanaf 2026 wordt deze beleidskeuze voortgezet. Bij de voorbereiding en uitvoering van een planologisch besluit maakt het grondbeleid een integraal onderdeel uit van de betreffende (her)ontwikkeling en wordt de strategie ontwikkeld hoe om te gaan met grondposities. Hierbij wordt ook het al of niet inzetten van het instrument van het voorkeursrecht betrokken.

Plan Huisdijk Hoge Enk

Gemeente Elburg

Beleidskeus I keuze vorm grondpolitiek Ia. De gemeente Elburg voert een situationele grondpolitiek uitgaande van een voorkeur voor een actieve grondpolitiek.

16

“Vaste grond onder de voeten”

Ib. Indicaties voor hetzij een actieve, hetzij een faciliterende politiek voor een concrete locatie zijn in ieder geval: -De omvang van de financiële risico’s voor de gemeente -De grootte van het belang, zoals bijvoorbeeld bij nieuwe bedrijventerreinen, c.q. de mate van noodzakelijkheid van de ontwikkeling -Heeft de gemeente, gezien de belangen voor de betreffende locatie, voldoende sturingsmogelijkheden via het publiekrecht of is, ter aanvulling, het eigendomsrecht nodig om ook privaatrechtelijk te kunnen sturen? -Zijn de eigenaren bereid en in staat de ontwikkeling zelf te realiseren volgens de vorm van planuitvoering die de gemeente vanuit publieke optiek belangrijk acht.

Inhoud grondpolitiek Actieve grondpolitiek Wanneer in een concrete situatie wordt gekozen voor een actieve grondpolitiek wordt uitgegaan van gemeentelijke verwerving. Wanneer het om redenen van door marktpartijen ingenomen grondposities vanwege recht op zelfrealisatie niet mogelijk is te verwerven, wordt bezien of een bouwclaim- of ruilovereenkomst mogelijk is of anders een vorm van PPS. Wanneer het om reden van te verwachten grondexploitatierisico’s niet verstandig wordt geacht de gehele ontwikkeling als gemeente op zich te nemen, wordt een PPS-samenwerking met marktpartijen gezocht. Het vestigen van een gemeentelijk voorkeursrecht is voor de gemeente Elburg geen automatisme bij een keus voor actieve grondpolitiek. Steeds zal worden bezien of een dergelijke vestiging in het concrete geval gewenst is. Ook wanneer het als gewenst wordt beschouwd, is het voor de gemeente Elburg geen automatisme daartoe vanaf het vroegst denkbare moment over te gaan. De verdere gemeentelijke aanpak is hierna uiteengezet onder de kopjes: Verwerving Strategische verwerving Berekeningsmethode grondexploitatie Berekeningsmethode grondprijzen Gronduitgifte in eigendom Erfpacht Tegemoetkoming in schade (planschade) Vastgoedbeheer Ruilgronden Faciliterende grondpolitiek Faciliterende grondpolitiek bestaat uit een spectrum van meer en mindere vormen van regie ingeval

Gemeente Elburg

private partijen over grondposities beschikken, er sprake lijkt te zijn van een recht op zelfrealisatie en/of de gemeente geen wens heeft actieve grondpolitiek te voeren. Aan de ene kant van het spectrum is er sprake van passieve politiek: de gemeente reageert slechts op vragen van derden. Aan de andere kant is er sprake van uitnodigingsplanologie waarin de gemeente derden uitnodigt of ook stimuleert tot ontwikkeling. In afwijking van een passieve politiek is de gemeente dan niet reactief als het gaat om het verlenen van planologische medewerking, maar geeft ze de wenselijkheid van een ontwikkeling aan in de omgevingsvisie en/of neemt ze op voorhand een planologisch besluit waarin de gewenste ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt. Wanneer in een concrete situatie wordt gekozen voor een faciliterende grondpolitiek wordt gestreefd naar anterieure exploitatieovereenkomsten, mits passend binnen het publieke belang dat de gemeente beoogt te behartigen en mits het kostenverhaal voldoende wordt verzekerd. Slaagt dit niet (voor het gehele kostenverhaalsgebied) dan worden kostenverhaalsregels opgenomen in het omgevingsplan of in de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Het aangaan van posterieure exploitatieovereenkomsten wordt niet uitgesloten. Uitgangspunt is steeds de verwerving van (gebruiksrijpe) grond voor openbare doelen.

Uitzondering hierop is de situatie waarin eigenaren gezamenlijk een collectieve ruimte benutten via de constructie van bijvoorbeeld een vereniging van eigenaren of mandeligheid. Binnen een keus voor een faciliterende grondpolitiek is er ruimte samenwerkingsovereenkomsten aan te gaan met het oog op het verwezenlijken van maatschappelijke belangen. Ook is er ruimte op verzoek van marktpartijen het onteigeningsinstrument in te zetten wanneer marktpartijen voor eigen rekening en risico bereid zijn gemeentelijk beleid te verwezenlijken. In het kader van een keus voor faciliterende grondpolitiek kan de gemeente ook bewust een uitnodiging doen tot (her)ontwikkeling van een gebied. De gemeente kan er voor kiezen om het ambtelijk apparaat in te zetten om over deze uitnodiging in overleg te treden met eigenaren in het gebied en/of potentiële initiatiefnemers. Principes die in de Omgevingswet voor stedelijke herverkaveling zijn opgenomen kunnen door de gemeente worden gebruikt om eigenaren van (of beperkt gerechtigden op) onroerende zaken te stimuleren of te faciliteren om vrijwillig tot herverkaveling te komen.

17

“Vaste grond onder de voeten”

De verdere gemeentelijke aanpak is hierna uiteengezet onder de kopjes: Kostenverhaal Bovenwijkse kosten en financiële bijdragen aan de ontwikkeling van gebieden Tegemoetkoming in schade (nadeelcompensatie) Gemeentelijke transparantie kostenverhaal Bij actieve grondpolitiek kan sprake zijn van winst of verlies. Bij faciliterende grondpolitiek kan geen sprake zijn van winst, maar wel van verlies, namelijk wanneer de gemeente vanwege een bepaald publiek belang er voor kiest om een tekort voor haar rekening te nemen. Dat kan zich voordoen wanneer een marktpartij vastgoed (her)ontwikkelt en de gemeente een bijdrage doet in de investeringen in de bijbehorende aanpassing van de openbare ruimte. Verwerving Wanneer in een concreet geval van gebiedsontwikkeling wordt gekozen voor een actieve grondpolitiek is gemeentelijke verwerving aan de orde. Bij verwerving gelden enige vaste uitgangspunten: • via minnelijk overleg trachten tot aankoop te komen; • aankoop tegen de getaxeerde aankoopwaarde zo nodig op op onteigeningsbasis waarbij met alle waardebepalende aspecten rekening gehouden wordt; • eventueel inbrengen van ruilobjecten c.q. vervangende vestigingslocatie; • geen prijsopdrijving c.q.

verstoring van het evenwicht op de markt; • aankoop van niet verontreinigde grond (indicatief bodemonderzoek); • onteigening als uiterste middel om tot aankoop te komen; • in de onderhandelingen zich laten vertegenwoordigen door een terzake gespecialiseerd taxatie- en adviesbureau (deskundig, objectief en onafhankelijk); • beperken tot toekomstig plangebied noodzakelijk (beargumenteerd) ruimer.

of

indien

Zodra een plangebied moet worden (her)ontwikkeld (en het dus duidelijk is waar veranderingen plaatsvinden) en voor dit plangebied een keus voor actieve grondpolitiek wordt gemaakt, wordt er een afweging gemaakt over het tijdstip waarop de gesprekken met de eigenaren geopend worden. De afweging vindt plaats op basis van de eigendomssituatie (wie zijn de eigenaren). Lopende het proces van planvorming (R.O.) wordt, in geval van een keus voor actieve grondpolitiek, in eerste instantie met de eigenaren onderhandeld over de aankoop van de benodigde grond. De eigenaren zijn vrij om te verkopen aan wie zij dat wensen tenzij een voorkeursrecht op het gebied is gevestigd. De gemeente heeft, voordat het voorkeursrechtgevestigd is, geen sterke onderhandelingspositie (wet– en regelgeving). Participatie rond gebiedsontwikkeling vindt eerst plaats Gemeente Elburg

nadat het college een besluit heeft genomen over de keus van een locatie en over het al dan niet vestigen van een voorkeursrecht. Er wordt bij aankopen zo nodig gewerkt op basis van de onteigeningsregelgeving (waardebepaling). De werkwijze gaat als volgt: De taxateur adviseert over de grondwaarde” en dit wordt overlegd met de verantwoordelijk wethouder en de primaathouder vastgoed. Hierover vindt terugkoppeling plaats met het college. Vervolgens wordt een gesprek (eerste “onderhandeling“) gepland van de primaathouder en de taxateur met de diverse eigenaren teneinde specifieke zaken, die mogelijk van invloed zijn op de waarde, in beeld te krijgen. Tevens wordt hierover en over de eventueel noodzakelijke bijzondere koopvoorwaarden van gedachten gewisseld. Op dit moment wordt het ontwerp oordeel van de getaxeerde aankoopwaarde opgesteld. Over de uitgangspunten voor de taxatie kan nog wel worden gesproken maar niet over de taxatie als zodanig. De getaxeerde aankoopwaarde is en blijft een onafhankelijk en deskundig oordeel van de taxateur. In de (eventueel noodzakelijke) vervolggesprekken wordt er onderhandeld (uitgangspunten) waarbij alle gesprekken worden teruggekoppeld met de verantwoordelijke wethouder (stand van de onderhandelingen). Uiteindelijk ontstaat het definitieve oordeel over de getaxeerde aankoopwaarde.