210223 Rapport onderzoek subsidiebeleid gemeente Elburg (1).pdf
Tekst van het document
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg Rekenkamercommissie ENOP Thijs Boertien Roel Lauwerier
23 december 2020
Inhoudsopgave Hoofdstuk
Pagina
1.
Inleiding
3
2.
Conclusies en aanbevelingen
7
3.
Doeltreffendheid
14
4.
Doelmatigheid
19
5.
Transparantie
27
6.
Rol van de raad
32
7.
Bijlagen
36
2
1. Inleiding
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Aanleiding
Onderzoeksvragen
Subsidiebeleid is een bekend en bijzonder thema voor de Rekenkamercommissie van de gemeenten Elburg, Nunspeet, Oldebroek en Putten (verder RKC ENOP). Immers, in
In lijn met de hiervoor omschreven onderzoeksdoelen, heeft RKC ENOP de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd.
2006-2007 was dit het onderwerp van het eerste gezamenlijke rekenkameronderzoek van de vier gezamenlijke rekenkamercommissies. Dit onderzoek richtte zich in het bijzonder op
Is het gevoerde subsidiebeleid voor activiteiten op het gebied van
de subsidies voor het jongeren- en ouderenwerk en heeft geresulteerd in concrete conclusies en aanbevelingen.
sport, cultuur, evenementen en welzijn in de periode 2008 tot heden doelmatig (efficiënt), doeltreffend (effectief) en transparant geweest?
Inmiddels zijn we ruim een decennium en enkele raadsperioden verder en heeft RKC ENOP
Conform het onderzoeksdoel wil RKC ENOP het subsidiebeleid geëvalueerd hebben langs
besloten het subsidiebeleid van de vier gemeenten opnieuw te onderzoeken. Ditmaal staat de periode 2008 tot heden centraal en heeft het onderzoek een bredere scope (sport,
verschillende facetten van het beleid: de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de transparantie van het beleid alsook de rolneming van de raad. Daartoe zijn de volgende
cultuur, evenementen en welzijn). De gemeente Putten heeft aan de voorkant aangegeven de onderzoeksresultaten te betrekken bij de vernieuwing en de aanpassing van haar
deelvragen geformuleerd.
subsidiebeleid.
1. Doeltreffendheid i. Wat waren de aanbevelingen uit het Onderzoek Subsidiebeleid uit 2006-2007 en zijn
Het onderzoek heeft tot doel inzichtelijk te krijgen hoe het subsidiebeleid van de vier gemeenten anno 2020 is vormgegeven. RKC ENOP is benieuwd of de systematiek van het
deze opgevolgd? ii. Hoe zijn de beleids- en maatschappelijke doelstellingen in de verordening of het beleid
subsidiebeleid effectief en transparant is en in welke mate het subsidiebeleid het gemeentelijke beleid ondersteunt en bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen. Vanuit
vastgelegd? iii. Is er sprake van subsidieplafonds bij subsidieverlening? Zo ja, in hoeverre heeft het
de resultaten uit dit onderzoek wordt ook bekeken in hoeverre uitvoering is gegeven aan de conclusies en aanbevelingen op het gebied van jongeren- en ouderenwerk uit 2007 en in
instellen en/of bereiken van een subsidieplafond effect op de doeltreffendheid van de subsidieverlening?
hoeverre dit is vertaald naar andere subsidieterreinen (zoals de domeinen sport, cultuur, evenementen en welzijn, die voor dit onderzoek onder de loep worden genomen). Aan de
iv. In hoeverre zijn de doelen van beleid vertaald naar meetbare normen (input, output, outcome)?
hand van de onderzoeksresultaten wil RKC ENOP toekomstgerichte aanbevelingen doen per gemeente met daarbij een onderlinge vergelijking van het beleid van de vier gemeenten.
v. Welke effecten hebben maatschappelijke ontwikkelingen, veranderingen in het sociaal domein (decentralisaties) en de financiële gevolgen daarvan (o.a. vergoedingen vanuit het Rijk) op het subsidiebeleid (bijv. voor de hoogte van de subsidiebedragen of het aantal aanvragen)?
4
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
2. Doelmatigheid
Aanpak
i. Welke inzet (middelen en personeel) leveren de vier gemeenten voor de
Het onderzoek is gestart met een documentstudie. Hierbij is met name gekeken
beleidsvorming en voor de uitvoering en de handhaving van subsidiebeleid?
naar documenten die inzicht bieden in de subsidiebeleidsvorming, de opzet van
ii. Hoe ziet het proces rondom subsidieverstrekking in de vier gemeenten eruit?
het beleid, de uitvoering en de resultaten ervan. Om een goed beeld te krijgen van
iii. Vindt controle plaats op de voorwaarden in de subsidiebeschikking? Zo ja, heeft
het subsidieproces en de resultaten hiervan, behandelen we hierna, in de analyse,
dit gevolgen voor de hoogte van het definitieve subsidiebedrag?
voorbeelden van twee subsidiedossiers per domein (acht in totaal).
3. Transparantie
De bevindingen uit de documentstudie hebben een eerste feitenbeeld opgeleverd.
i. In hoeverre zijn de subsidiemogelijkheden duidelijk vindbaar voor mogelijke
Dat beeld is in de interviews en in de groepsgesprekken geverifieerd en aangevuld.
aanvragers en is duidelijk aan welke voorwaarden de aanvraag moet voldoen?
De onderzoeksvragen vormden de structuur voor de interviews, per gemeente
ii. In hoeverre is het toetsingskader, op grond waarvan subsidie wordt verleend,
aangevuld met specifieke vragen vanuit de documentstudie. Er zijn verschillende
helder?
betrokkenen, zoals wethouders en ambtenaren, geïnterviewd. Van alle interviews
iii. In hoeverre is de besluitvorming (tot en met de bezwaarfase) over het al dan
zijn verslagen gemaakt; deze zijn voorgelegd aan de geïnterviewde personen met
niet toekennen van subsidie inzichtelijk voor iedereen?
de mogelijkheid om feitelijke onjuistheden te corrigeren. Daarna zijn de verslagen vastgesteld. Raadsleden zijn door middel van een groepsgesprek betrokken bij het
4. Rol van de raad
onderzoek.
i. Op welke wijze betrekt het college de raad bij de beleidsvorming en het bepalen van de maatschappelijke doelstellingen? ii. Hoe informeert het college de raad over het gevoerde subsidiebeleid? iii. In hoeverre heeft de raad mogelijkheden om sturing te geven aan het beleid en de maatschappelijke doelstellingen? iv. In hoeverre maakt de raad gebruik van bovenstaande mogelijkheden?
5
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
Om meer zicht te krijgen op het externe perspectief en de transparantie van het subsidiebeleid is een survey uitgezet onder subsidieaanvragers in de afgelopen twee jaar. Naar aanleiding van de resultaten uit de survey heeft ook een verdiepende focusgroep plaatsgevonden met respondenten die daar voor openstonden. Hierna is het geverifieerde en aangevulde feitenbeeld verwerkt in een rapportage die voor ambtelijk wederhoor is aangeboden. Het ambtelijk wederhoor is verwerkt in voorliggende rapportage. Leeswijzer In hoofdstuk 2 leest u de belangrijkste conclusies en aanbevelingen. Deze komen voort uit de beschrijving en de analyse van de vier belangrijkste facetten van het beleid. Deze vier thema’s zijn als apart te lezen hoofdstukken uitgewerkt (hoofdstuk 3 t/m 6). De verschillende alinea’s in deze hoofdstukken doen recht aan de beantwoording van de subvragen. In het kopje boven de alinea wordt dan ook steevast verwezen naar de subvraag
die in die alinea centraal staat. Voor alle deelvragen, op een na, geldt dat ze behandeld worden in de verschillende hoofdstukken. Alleen subvraag 1.i, die gaat over de doorwerking van de aanbevelingen uit 2006-2007 is in de bijlagesectie (paragraaf 7.1) opgenomen omdat de toetsing van de doorwerking van de aanbevelingen volgt uit de analyses in hoofdstuk 3 t/m 6. We concentreren ons hierbij op de meer algemene aanbevelingen in het kader van het subsidiebeleid en de rol van de raad, en niet op de specifieke aanbevelingen ten aanzien van het jongeren- en ouderenwerk omdat de focus in dit onderzoek ligt op de doorwerking van deze aanbevelingen op andere beleidsterreinen (cultuur, sport, evenementen en welzijn). In de bijlage (hoofdstuk 7) treft u tevens een overzicht van de geïnterviewde personen (7.2), een bronnenlijst met geraadpleegde documenten (7.3), een vergelijkend overzicht van het beleid tussen de vier gemeenten (7.4), en extra achterliggende data vanuit de survey (7.5).
6
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
2. Conclusies en aanbevelingen
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt als volgt.
5. Transparantie
7. Bijlagen
6. Rol van de raad
Doeltreffendheid (pagina 14)
Is het gevoerde subsidiebeleid voor activiteiten op het gebied van sport, cultuur, evenementen en welzijn in de periode 2008 tot heden doelmatig (efficiënt), doeltreffend (effectief) en transparant geweest?
Om subsidies doelgericht in te kunnen zetten, moet er een inhoudelijke, beleidsmatige inbedding zijn waar de subsidiekaders op aan kunnen sluiten.
Om deze hoofdvraag te beantwoorden, zijn de opzet en de werking van het subsidiebeleid onderzocht door middel van een documentstudie, interviews en een raadssessie. Voor het onderzoek
Vervolgens kunnen op basis van deze kaders subsidieafspraken worden gemaakt
hebben we met ambtenaren van verschillende beleidsterreinen en met een vertegenwoordiging van het college van B&W gesproken. De ervaring vanuit subsidieaanvragers in de gemeente Elburg is
deze afspraken een richtinggevende uitspraak worden gedaan over de doelrealisatie
door middel van een vragenlijst en een aanvullende focusgroep opgehaald.
onderstaande figuur worden gevat.
met gebruikers en kan er vanuit de verantwoording/het inhoudelijke gesprek over van de inzet van subsidies. Voornoemde kan voor de gemeente Elburg in
De beantwoording van de hoofdvraag (hoofdconclusie) en de daaraan gekoppelde aanbevelingen zijn gebaseerd op en vloeien voort uit de hierna volgende hoofdstukken. In deze hoofdstukken worden de afzonderlijke aspecten van het onderzoek (doeltreffendheid, doelmatigheid, transparantie en rol van de raad) geanalyseerd en de onderliggende deelvragen beantwoord.
Doelrealisatie/impact subsidie Subsidieafspraken
Subsidiekaders (ASV + nadere regels)
Beleidskaders
8
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
In de gemeente Elburg bestaan de subsidiekaders uit een Algemene Subsidieverordening
Aanbeveling 1 (raad) Zorg ervoor dat op alle terreinen waarop subsidies worden verstrekt,
(ASV) met nadere regels waarin specifieke eisen per domein zijn vastgesteld. De RKC
actuele en inhoudelijke beleidskaders voor specifieke beleidsdomeinen zijn vastgesteld met duidelijke doelen.
concludeert dat er via deze subsidiekaders op dit moment slechts beperkt een koppeling wordt gemaakt tussen de inzet van subsidies en de bijdrage hiervan aan de beleidsdoelstellingen in de onderliggende, inhoudelijke beleidskaders. Hierdoor is het niet
Aanbeveling 2 (raad en college) Laat de subsidiekaders (ASV + nadere regels) logischer
eenvoudig om een volledig eensluidende uitspraak te doen over de doeltreffendheid van het subsidiebeleid als geheel.
voortvloeien uit de actuele beleidskaders waarin de beleidsdoelen van de gemeente Elburg zijn vastgesteld (aanbeveling 1).
De doeltreffendheid van het subsidiebeleid wordt beperkt doordat er niet voor alle
Aanbeveling 3 (college en organisatie) Vertaal voor een doelgerichte inzet van subsidies de
beleidsterreinen actuele beleidskaders zijn op basis waarvan subsidieafspraken kunnen
subsidiekaders door naar heldere subsidieafspraken over de te bereiken doelen. Leg in de gesprekken met alle gesubsidieerde organisaties meer nadruk op de doelrealisatie en betrek
worden gemaakt. Met name ten aanzien van cultuur is dit evident. Dit beperkt de beleidsdoelen. Dit wordt door subsidiegebruikers zelf ook zo ervaren. Zij zouden - mede
daarbij wat er naar de toekomst toe verbeterd kan worden. Reflecteer hierbij kritisch op de subsidieafspraken die historisch gegroeid zijn. Zie in het kader van deze aanbeveling het
op basis van gemeentelijk beleid - meer het gesprek willen voeren over de manier waarop
geconcretiseerde voorbeeld op de volgende pagina.
mogelijkheden om subsidies gericht in te zetten op en te koppelen aan actuele
zij van maatschappelijke waarde (kunnen) zijn voor de gemeente Elburg. We zien daarentegen dat er op het niveau van individuele subsidies wel concrete subsidieafspraken worden gemaakt en dat het dan ook lukt om de resultaten van deze afspraken inzichtelijk te maken. Het helpt hierbij als er een beleidsmatige inkadering is (zoals in Elburg voor het brede beleidsplan sociaal domein). Ten slotte concluderen we dat er door de jaren heen met bepaalde verenigingen en instellingen subsidierelaties historisch zijn gegroeid waarvan men zich in Elburg op dit moment afvraagt of de activiteiten van deze organisaties wel bijdragen aan de beleidsdoelstellingen van de gemeente. Het gebeurt volgens betrokkenen in Elburg nog te vaak dat het een vanzelfsprekendheid is dat activiteiten worden gesubsidieerd. De gemeente vindt dat men vanuit dit punt kritischer mag zijn op welke afspraken er worden gemaakt met organisaties.
9
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Doelmatigheid (pagina 19) Inzet middelen
Voor wat betreft de doelmatigheid heeft de RKC de verantwoording over subsidies via de P&C-cyclus voor de periode 2016-2019 bestudeerd. Via de jaarrekeningen wordt de raad in een aparte subsidieparagraaf systematisch geïnformeerd over de begrote en werkelijke inzet van middelen. Over de periode 2016-2019 concluderen we dat de inzet van middelen voor subsidies aanzienlijk is gestegen en dat er jaarlijks meer werkelijk wordt besteed dan begroot. Met name op het domein welzijn is deze ontwikkeling evident. Deze ontwikkeling wordt met name verklaard doordat er op dit domein regelmatig inhoudelijk meer inzet en menskracht nodig is dan voorheen voorzien. De RKC stelt daarnaast dat er bij de verantwoording via de jaarrekeningen slechts een beperkte koppeling wordt gemaakt tussen de inzet van subsidiemiddelen en de bijdrage die deze inzet heeft geleverd aan het bereiken van doelstellingen in de gemeente Elburg. Het zou wenselijk zijn om naar een verantwoordingssystematiek te gaan die meer inzicht biedt in hetgeen de subsidies opleveren voor de gemeente.
Aanbeveling 4 (college en raad) Versterk de inhoudelijke en financiële verantwoording ten aanzien van subsidies zodat er meer inzicht wordt geboden in hetgeen wordt bereikt met de inzet van subsidies. Overweeg hierbij om de (inhoudelijke) verantwoording expliciet te koppelen aan de inhoud van de beleidsprogramma’s en meer in te zetten op een systematiek van “tellen en vertellen”. Hierbij maak je de koppeling tussen kwantitatieve informatie (financiële inzet middelen) en kwalitatieve informatie (welke impact is er gerealiseerd met de inzet van middelen?) 10
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Organisatie en subsidieproces Voor wat betreft het subsidieproces stellen we vast dat de te doorlopen stappen helder uiteen zijn gezet in de opzet van
Aanbeveling 5 (college en organisatie) Zorg ervoor dat in de
het beleid via de ASV en de nadere regels. Niet alleen in opzet maar ook in de praktijk blijkt dat de verschillende stappen
ambtelijke organisatie duidelijk is wie (vanuit welke afdeling) regie voert op het subsidiebeleid als geheel. Draag daarnaast zorg voor
van het proces systematisch worden doorlopen. De voor dit onderzoek bestudeerde dossiers tonen aan dat, naarmate de hoogte van het aangevraagde subsidiebedrag toeneemt, ook het subsidieproces intensiever is en er - door het jaar heen - meer bestuurlijke betrokkenheid is georganiseerd. Voor de kleinere subsidies (tot € 10.000) geldt vanuit het mandaatregister dat deze processen hoofdzakelijk ambtshalve kunnen worden afgedaan. Echter, ook kleine subsidies kunnen incidenteel op de bestuurstafel terechtkomen indien er budget uit structurele middelen moet worden
een zaaksysteem dat de organisatie adequaat ondersteunt bij het doorlopen van de subsidie-processen. Andere gemeenten, bijvoorbeeld Nunspeet, laten hiervan interessante voorbeelden zien.
vrijgemaakt en/of wanneer een nieuwe subsidierelatie zich aandient. Daarentegen concludeert de RKC ook dat het subsidieproces in Elburg op dit moment kwetsbaar is. Deze kwetsbaarheid
Aanbeveling 6 (college en organisatie) (voortbordurend op
komt voort uit het feit dat er veel verantwoordelijkheid bij één medewerker per domein ligt, zonder dat deze persoon
aanbeveling 3)) Vraag alle subsidie-relaties die verantwoording moeten afleggen (>€ 10.000) om expliciet te verantwoorden over de
formeel verantwoordelijk is voor het subsidiebeleid als geheel. Er is op dit moment nog discussie in de organisatie over bij wie het eigenaarschap moet liggen (vanuit vakinhoud of meer vanuit financiën en control). Daarnaast is het zo dat het huidige zaaksysteem de organisatie onvoldoende mogelijkheden biedt om het proces te borgen en overzicht te houden.
gemaakte subsidieafspraken. Wees hierbij scherp op met name subsidierelaties die regionaal via één algemeen verslag aan
De dossiers en de gesprekken maken tevens duidelijk dat er aan de voorkant via afspraken, maar ook aan de achterkant
verschillende (gemeentelijke) organisaties tegelijkertijd verantwoording afleggen.
via verantwoording, nog winst te behalen valt voor Elburg in de subsidieprocessen. Het lukt de gemeente niet in alle gevallen om een koppeling te maken tussen doelen en resultaten die met de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend worden nagestreefd, en hoe de activiteiten daaraan bijdragen. De subsidieaanvragen in de dossiers laten een wisselend beeld zien van de mate waarin aanvragers hierover nadenken. Ook constateert de RKC een aandachtspunt bij de verantwoording vanuit organisaties die aan verschillende gemeenten gelijktijdig via één verslag verantwoording afleggen. Uit het dossier van een dergelijke subsidie komt naar voren dat er onvoldoende expliciete verantwoording plaatsvindt over hetgeen specifiek voor Elburg is bereikt met de door de gemeente Elburg bestede middelen. Hoewel het bij dergelijke instellingen dus wel lukt om afspraken te maken over het doelgericht inzetten van subsidies, is het wel zaak om het subsidieproces zorgvuldig af te ronden door scherp te zijn op de verantwoording vanuit gesubsidieerde organisaties over de subsidieafspraken.
11
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Transparantie (pagina 27)
De RKC concludeert dat subsidiegebruikers overwegend positief zijn over het subsidiebeleid in Elburg. Aanvragers waarderen de korte lijntjes tot het college en de organisatie. De gemeente staat open om vragen te beantwoorden en aanvragers op de subsidiemogelijkheden te wijzen. Ook de duidelijkheid in de subsidievoorwaarden wordt overwegend als positief beschouwd door subsidieaanvragers. Hierbij komt ook naar voren dat met name organisaties die al langer subsidie aanvragen in Elburg, jaarlijks dezelfde procedure volgen om subsidie aan te vragen. Zij zijn op de hoogte van de inlevertermijn en bij de afhandeling
Aanbeveling 7 (raad en college) Ga met elkaar na op welke wijze het maatschappelijk
van de aanvraag worden de stappen helder voor hen beschreven. De helderheid van het
netwerk van gesubsidieerde organisaties meer en beter strategisch benut kan worden ten behoeve van de gemeentelijke opgaven. De gemeente zou het netwerk tussen haar en de
toetsingskader waarop subsidie wordt verleend wordt daarentegen wisselend tot minder
subsidierelaties kunnen versterken door actief verbinding te leggen met de partners. Vanuit deze rol het gesprek voeren over de impact die subsidiegebruikers kunnen leveren
positief gewaardeerd in Elburg. De subsidieaanvragers die positief zijn verklaren dat voor hen de toetsingscriteria duidelijk zijn, na intensieve bespreking met de gemeente. Meer negatief
met de door Elburg verstrekte middelen, versterkt het doelgericht inzetten van het instrument subsidie.
gestemde subsidiegebruikers ervaren dat de inhoudelijke beoordeling, of zij als organisatie voor een subsidie in aanmerking komen, niet altijd evident is. Zij zijn bang dat er met twee maten wordt gemeten door de gemeente. Omdat de transparantie als overwegend positief wordt beschouwd in Elburg, is de basis in de relatie met gebruikers redelijk op orde. Vanuit deze basis geven gebruikers aan dat het netwerk van gesubsidieerde organisaties en initiatieven meer en beter benut kan worden door de gemeente ten behoeve van de maatschappelijke opgaven die ze wil realiseren.
Verschillende subsidierelaties van de gemeente geven aan in een gezamenlijk groeiproces met de gemeente te willen zoeken naar hoe meer het gesprek kan worden gevoerd over de impact die zij realiseren, in plaats van dat er louter afspraken worden gemaakt over de output die subsidiepartners leveren.
12
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
Rol raad (pagina 32) We concluderen dat de gemeenteraad van Elburg voor het laatst de ASV heeft geactualiseerd in 2015. De gemeente Elburg heeft verder geen aparte subsidienota of vergelijkbare kaders vastgesteld waarin andere richtlijnen ten aanzien van subsidiëring nader zijn uitgewerkt. Daarbij concluderen we wel dat de informatievoorziening vanuit de P&C-cyclus de raad in staat stelt om inzicht te krijgen in de inzet van subsidiemiddelen. De raad waardeert dit, evenals het feit dat de verantwoording vanuit grotere subsidie-instellingen en de subsidiebedragen die daarmee gemoeid zijn door het college met de raad worden gedeeld. Dit helpt de raadsleden om zich een beter beeld te vormen van het type sociaal-maatschappelijke activiteiten dat deze instellingen voor de gemeente uitvoert.
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Aanbeveling 8 (raad en college) Subsidies vormen een van de belangrijkste instrumenten die een gemeente heeft om gericht met maatschappelijke partners gezamenlijk doelen te realiseren. Verstevig daarom als raad je rol ten aanzien van de inhoudelijke kaderstelling van subsidies en de inhoudelijke controle op de bijdrage van subsidies aan de realisatie van de gemeentelijke doelen (parallel aan aanbeveling 1). Om als raad met het college meer inhoudelijk het gesprek te voeren over de inzet van subsidies en wat deze bijdragen aan de realisatie van de gemeentelijke doelen, is het nodig de inhoudelijke koppeling tussen subsidies en beleidsprogramma’s of beleidsdomeinen te versterken. Dit kan door in de P&C-cyclus per beleidsprogramma of binnen rapportages per beleidsprogramma de onderstaande aspecten op te nemen.
De raad voelt zich in die zin betrokken bij subsidies en het subsidiebeleid, maar stuurt hier vanuit zijn kaderstellende en controlerende rol niet proactief op. Zowel vanuit het perspectief van de ambtelijke organisatie als de raad komt juist naar voren dat de raad op dit moment meer discussie voert over de inzet van individuele subsidies dan dat hij op het subsidiebeleid als geheel stuurt. Dit vergt dus een strategische keuze over de feitelijke inzet van subsidies. De raad moet zich buigen over vragen als: waarom zetten we het instrument subsidies in? Wanneer past het goed en wanneer niet? En als we subsidies inzetten, met welk doel doen we dat dan? Een expliciet gesprek over de vraag hoe de raad wil sturen met subsidies, is noodzakelijk. Daartoe moet de raad dus eerst aan de voorkant scherp hebben welke resultaten en effecten worden beoogd met de subsidies, zodat hier de voor de raad relevante stuurinformatie aan kan worden gekoppeld (zie ook conclusies doelmatigheid).
Aanbeveling 9 (raad) Verleg de focus bij het volgen van het subsidiebeleid van afzonderlijke subsidies naar het subsidiebeleid in zijn geheel.
13
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
3. Doeltreffendheid
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Opzet en werking beleid: ASV met nadere regels (1.ii)
Komen tot afspraken en inzichtelijk maken van doeltreffendheid lukt wisselend (1.iv)
Elburg heeft een Algemene Subsidieverordening (ASV) [1] die op 13 april 2015 door de raad
In de opzet van het subsidiebeleid is onderscheid gemaakt tussen subsidies voor vereni-
is vastgesteld, na een collegeadvies [2] op 17 februari 2015. De gemeente maakt hierbij
gingen en voor instellingen. De verenigingen krijgen subsidie op basis van het aantal leden.
gebruik van het door de VNG aangereikte model dat als doel heeft de regeldruk te
Volgens betrokken ambtenaren worden er voor dergelijke subsidies slechts beperkt
verminderen en het subsidieproces te uniformeren en te vereenvoudigen. In aanvulling op
afspraken gemaakt over hetgeen de subsidie moet opleveren. Met de grotere instellingen
de ASV hanteert Elburg op dit moment zestien subsidieregelingen [3] die specifieke eisen
worden wél afspraken gemaakt over de inzet van de subsidie. Dit zijn instellingen die zich
stellen voor de diverse domeinen. Zo is in de nadere regel Sportverenigingen Elburg 2015
begeven in het sociaal domein en een bijdrage leveren aan de doelen die verankerd zijn in
aangegeven dat subsidie “uitsluitend kan worden verstrekt voor het organiseren van
het brede beleidsplan sociaal domein. Een aantal elementen in dat plan laat zich volgens
activiteiten gericht op het scheppen, in standhouden en uitbreiden van mogelijkheden voor
Elburg helder doorvertalen in subsidievoorwaarden. Daar liggen dan ook uitvoerings-
sportieve ontspanning door lichamelijke inspanning (inclusief denksporten). Sport is een
besluiten aan ten grondslag [8]. Hierdoor komt de gemeente gemakkelijker tot afspraken
essentieel instrument voor de bevordering van de volksgezondheid (o.a. bestrijding van
die vragen beantwoorden als: wat willen we als gemeente en hoe draagt de instelling hier
overgewicht) [4]”.
aan bij [3, 5]? Door de voortgang van deze afspraken in de loop van een jaar ook via gesprekken te monitoren en hier nadien verantwoording over te eisen, kan de bijdrage van
Hoewel de subsidieregelingen - in navolging van de ASV als algemeen kader - meer richting
dergelijke subsidies beter inzichtelijk worden gemaakt. Bij kleinere subsidies, waaraan geen
geven aan hetgeen er met de subsidies bereikt moet worden, ervaart men in Elburg dat de
afspraken ten grondslag liggen, gaat het vaak meer om een stuk waardering van lokale
koppeling tussen beleidsdoelen en de inzet van subsidies te beperkt is. Bestuurlijk erkent
partijen. Daarbij is wisselend helder in beeld wat de gemeente hiermee wil bereiken [5]. Het
men dat men in Elburg niet helder in beeld heeft wat men nu precies wil bereiken met
verschil in de wijze waarop het lukt om tot goede afspraken te komen en de doeltreffend-
subsidies [5]. Over de jaren heen zijn bepaalde subsidierelaties met verenigingen en
heid inzichtelijk te maken, worden in hoofdstuk 4 (Doelmatigheid: subsidieproces) nader
instellingen op een bepaalde manier gegroeid, waarvan men zich op dit moment afvraagt of
uitgediept aan de hand van enkele bestudeerde subsidiedossiers.
hun activiteiten wel bijdragen aan de bredere beleidsdoelstellingen van de gemeente. Het gebeurt volgens betrokkenen nog te vaak dat het een vanzelfsprekendheid is dat activi-
In dit onderzoek is door middel van een survey (ingevuld door 49 respondenten die in de
teiten worden gesubsidieerd. De gemeente erkent zowel ambtelijk als bestuurlijk dat men
afgelopen twee jaar een subsidieaanvraag hebben gedaan in Elburg) en een aansluitende
kritischer mag zijn op welke organisaties wel of geen subsidie ontvangen [6]. Vanuit de
focusgroep achterhaald hoe subsidiegebruikers in Elburg de doeltreffendheid van het
interviews ontstaat tevens het beeld dat er in de organisatie wordt ervaren dat er op dit
subsidiebeleid van de gemeente ervaren. Hieruit ontstaat een overwegend positief beeld:
moment teveel nadere regels zijn. De regels kunnen volgens de organisatie meer op elkaar
± 91,8% van de respondenten geeft aan met de ontvangen subsidie de afgesproken
afgestemd worden, hetgeen de eenduidigheid in de uitvoering van het beleid vergroot. [3].
maatschappelijke bijdrage te leveren aan de gemeentelijke doelen. Een soortgelijk
Het voorgaande in ogenschouw nemend, vindt men bestuurlijk een herijking van het
percentage zien we voor het perspectief van subsidiegebruikers op de mate waarin de
subsidiebeleid wenselijk [5]. Deze herijking is een van de collegeprioriteiten en ook de raad
gemeente Elburg de subsidieaanvragers als partner beschouwt om doelen te behalen.
[7] en betrokken ambtenaren [3] delen deze behoefte tot herijking van het subsidiebeleid.
15
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
7. Bijlagen
6. Rol van de raad
Verschillende respondenten geven aan dat er met de gemeente duidelijke afspraken zijn en
Mee eens
dat ze ook weten aan welke doelen van de gemeente ze bijdragen (beleidsplan sociaal
Neutraal
domein wordt aangehaald). Over de voortgang van deze doelen is regelmatig contact, zowel
N.v.t. (geen subsidie ontvangen)
voorafgaand aan de aanvraag als gedurende een subsidieproces. Deze organisaties voelen ook dat ze als volwaardig gesprekspartner worden beschouwd door de gemeente. Andere ontvangers geven echter aan dat ze met name hun eigen doelen nastreven en dat het geld dat ze van de gemeente ontvangen hun helpt die doelen te halen. Er worden dan geen afspraken gemaakt over de bijdrage aan de gemeentelijke doelstellingen maar de doelstellingen vanuit de organisaties zelf worden via de aanvraag aan de gemeente kenbaar gemaakt. Instellingen zijn ook content met de korte lijnen en de directe contacten met N=49
ambtenaren in de gemeente.
Figuur 1. Antwoord op de stelling Met de subsidie die ik van de gemeente ontvang, lever ik de afgesproken maatschappelijke bijdrage aan de doelen van de gemeente
Aanvullend op de survey is een focusgroep georganiseerd waarin met enkele subsidierelaties van de gemeente is doorgesproken over het subsidiebeleid in Elburg. Tijdens dit gesprek wordt bevestigd dat de korte lijnen met en de open houding van de gemeente worden gewaardeerd. Daarnaast ontstaat het beeld dat op het moment dat er duidelijk beleid van de gemeente is waarin een heldere visie en concrete doelstellingen zijn opgenomen, het voor subsidierelaties gemakkelijker is om aan te geven waar hun - door de gemeente gesubsidieerde - activiteiten aan bijdragen. Als goed voorbeeld wordt het Meerjarenbeleidsplan Sociaal Domein aangehaald. Dit beleidsplan wordt vanuit het welzijnsdomein als een sterk plan bestempeld. Daarentegen ervaren de subsidierelaties die zich op het cultuurdomein begeven dat er geen concreet beleid is. Deze inhoudelijke beleidsmatige inbedding wordt gemist om afspraken over resultaten van subsidies te maken met de gemeente [14].
N=49
Figuur 2. Antwoord op stelling De gemeente ziet mij/mijn organisatie als partner om doelen te behalen
16
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
Kortom … Reflecterend stellen we dat er op dit moment nog niet voor alle gemeentelijke beleidsdoelstellingen een koppeling wordt gemaakt tussen de bijdrage van subsidies aan deze beleidsdoelstellingen. Hierdoor is het niet eenvoudig om een volledig eensluidende uitspraak te doen over de doeltreffendheid van het subsidiebeleid als geheel. We zien daarentegen dat er individuele subsidieafspraken worden gemaakt en dat het dan ook lukt om de resultaten hiervan inzichtelijk te maken. Een beleidsmatige inkadering helpt hierbij (zoals het geval is via het brede beleidsplan sociaal domein). Ook het merendeel van subsidieaanvragers die bij dit onderzoek zijn betrokken, is enthousiast over de afgesproken bijdrage aan de gemeentelijke doelstellingen. Hierbij geldt echter ook dat een groot deel van de subsidieaanvragers vanuit de survey reflecteert op met name de bijdrage van subsidies aan eigen doelstellingen.
17
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Subsidieplafonds: een papieren werkelijkheid? (1.iii)
Impact van regionalisering aanleiding tot herijking subsidiebeleid (1.v)
De ASV uit 2015 vermeldt het volgende over subsidieplafonds: “Burgemeester en wethouders kunnen subsidieplafonds vaststellen. In dat geval bepalen zij bij subsidieregeling
De regionalisering van het lokaal bestuur en het zichzelf meer organiseren van maatschappelijke instellingen in netwerken, zijn ontwikkelingen die evident zijn voor de gemeente Elburg. Volgens
de wijze van verdeling van de betrokken subsidie [1]”. In het subsidiebeleid is hiermee dus opgenomen dat het college bevoegd is om subsidieplafonds vast te stellen binnen de
de gemeente is het ingewikkeld om lokale subsidiekaders geënt te laten zijn op de verlening van subsidie aan regionale instellingen/stichtingen. Enerzijds wil Elburg niet alles gelijk trekken, maar
financiële kaders die de raad vaststelt in de begroting. In de praktijk komt het echter voor dat, als het noodzakelijk wordt geacht een plafond te doorbreken, dit ook daadwerkelijk
er zijn wel heldere kaders nodig voor samenwerking in de regio en de gevolgen hiervan voor subsidieverlening. Dergelijke kaders zijn op dit moment onvoldoende aanwezig. Bestuurlijk
gebeurt. Dergelijke overschrijdingen vinden met name in het welzijnsdomein plaats en worden wel steevast via raadsinformatiememo’s met de raad gedeeld. Het gebeurt volgens
beschouwt men dit ook als een van de aanleidingen om het subsidiebeleid te herijken [5].
betrokkenen daarmee zelden dat een subsidie wordt afgewezen omdat er een plafondoverschrijding plaatsvindt [3, 5].
Kortom …
Kortom …
We stellen vast dat het hanteren van een subsidieplafond maar een beperkte impact heeft op de uitvoering van het subsidiebeleid.
De toenemende samenwerking in de regio en via een netwerksamenleving zijn voor de gemeente Elburg dus van invloed op de opzet en uitvoering van het subsidiebeleid.
We stellen vanuit de ervaring van diverse geledingen in de gemeente vast dat deze maatschappelijke ontwikkelingen op dit moment beperkt een plek hebben gekregen in de opzet van het beleid.
18
4. Doelmatigheid
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Inzet middelen Inzet van middelen 2016-2019: aandacht voor het domein welzijn (2.i)
Nevenstaande tabel laat zien dat de inzet van middelen over de periode 2016-2019 is
De inzet van middelen ten aanzien van begrote en werkelijk verstrekte subsidies wordt
gestegen en dat er jaarlijks meer werkelijk wordt besteed dan begroot. Deze constatering
gecommuniceerd in een aparte subsidieparagraaf in de jaarrekening, die onderdeel
geldt met name voor het domein welzijn. In de interviews wordt verklaard dat de stijging op
uitmaakt van de reguliere P&C-cyclus. Voor de te onderzoeken domeinen geldt voor de
het welzijnsdomein en de jaarlijkse begrotingsoverschrijding voortkomen uit een aantal
jaren 2016-2019 de volgende begrote en werkelijk verstrekte subsidiebedragen (figuur 3).
incidentele subsidies voor de grotere stichtingen Centrum Jeugd en Gezin (CJG) en Stichting Welzijn in Elburg (WIEL) [5]. Voor deze instellingen zijn er extra taken en menskracht bijgekomen waardoor de subsidie voor deze instellingen omhoog is gegaan. Ook duurt het weleens langer voordat regionaal duidelijk is hoe hoog een subsidie uitvalt. Hierdoor matcht de regionaal begrote inzet van middelen niet altijd met de reguliere begrotingscyclus van de gemeente Elburg [8]. De transformatie in het sociaal domein waar de afgelopen jaren extra menskracht voor nodig was en de regionale afhankelijkheid zijn dus verklarende factoren voor een stijging van de totale inzet van middelen en een hogere inzet van middelen dan werkelijk begroot voor de periode 2016-2019. De schommelingen tussen begrote en werkelijk verstrekte subsidiebedragen op de andere domeinen worden vanuit de documenten en in interviews niet expliciet verklaard. Volgens ambtelijk betrokkenen is budgetbewaking een aandachtspunt in de gemeente Elburg [8]. Eerder constateerden we al dat subsidieplafonds overschreden worden. Ambtelijk vraagt men zich af of budgethouders voldoende op de hoogte zijn van deze plafonds, of hier wel op wordt gestuurd en of het college hier dan tijdig over wordt geïnformeerd [8]. Bestuurlijk geeft men aan ook meer ad hoc bij dit soort situaties betrokken te worden [6].
Volgens hen zou een meer structurele betrokkenheid in het subsidieproces daarom wenselijk zijn (zie ook pagina 22 in het kader van het subsidieproces).
Figuur 3. Inzet middelen 2016-2019 op de domeinen cultuur, evenementen, sport en welzijn
20
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Koppeling inzet middelen en bijdrage aan doelen wordt beperkt gemaakt (2.i) De cijfers uit figuur 3 (pagina 20) zeggen op zichzelf weinig. Om de doelmatigheid van het subsidiebeleid te bepalen, is het van belang om de bestede middelen te relateren aan de maatschappelijke doelen die worden behaald. Deze koppeling (al dan niet beschrijvend/kwalitatief van aard) wordt niet systematisch gemaakt in de verantwoording via de P&C-cyclus. De subsidieparagrafen zijn louter kwantitatief van aard. Sporadisch wordt in de jaarrekening over de inzet van een individuele subsidie verantwoord waar dit aan heeft bijgedragen. Ter illustratie, in de jaarrekening van 2019: “In 2019 is de subsidieregeling Wijkontmoetingscentra vastgesteld. Daarmee is de Algemene voorziening inloop en dagbegeleiding van activiteiten op de WOC’s gerealiseerd.” [9] Ook uit andere documenten die voor dit onderzoek zijn bestudeerd en uit de interviews blijkt dat de hiervoor bedoelde koppeling beperkt tot niet inzichtelijk wordt gemaakt. Ambtelijk geeft men aan dat de vraag of de ingezette middelen in verhouding staat tot het bereiken van doelen ook (nog) niet wordt gesteld in Elburg [3]. Het helpt volgens verschillende betrokkenen ook niet dat er geen aanwijsbare, ambtelijke eigenaar van het subsidiebeleid is [3, 8].
Intern is nog niet eenduidig of het ambtelijk eigenaarschap toebehoort aan de vakinhoudelijke domeinen (bijvoorbeeld Team Beleidsontwikkeling van Samen Leven) of een meer vakondersteunend domein zoals Team Organisatieadvies van Bedrijfsvoering. Hoewel dit eigenaarschap op dit moment nog niet expliciet belegd is, is men het er in Elburg wel over eens dat het organiseren van eigenaarschap het inzichtelijk maken van resultaten die worden behaald met subsidies kan versterken. Vanuit het ambtelijk wederhoor wordt benadrukt dat, ongeacht waar het eigenaarschap belegd wordt, specifieke deskundigheid nodig is. Dergelijke deskundigheid is niet vanzelfsprekend aanwezig.
Kortom … Reflecterend constateren we voor de periode 2016-2019 dat de inzet van middelen voor subsidies
aanzienlijk is gestegen en dat er jaarlijks meer werkelijk wordt besteed dan begroot. Met name op het domein welzijn is deze ontwikkeling evident. Deze ontwikkeling wordt verklaard doordat er op dit domein inhoudelijk regelmatig meer inzet en menskracht nodig is dan eerder voorzien. Ook zorgt de incongruentie tussen regionale afstemming en de lokale verantwoordingscyclus over subsidies voor hiaten. We stellen daar-naast vast dat er een beperkte verantwoording over de doelmatigheid van het subsidiebeleid als geheel plaatsvindt. Ook werkt het ontbreken van expliciet belegd ambtelijk eigenaarschap door in de mate waarin men in Elburg een inschatting kan maken van de verhouding
tussen ingezette middelen en het behalen van maatschappelijke doelen.
21
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
2. Conclusies en aanbevelingen
1. Inleiding
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Subsidieproces (1/4)
Opzet proces: kaders van subsidieproces in ASV en nadere regels (2.ii/2.iii)
Werking proces
In de ASV zijn de algemene kaders van het subsidieproces uiteengezet. Hierin is aandacht voor de aanvraag(termijn), beslistermijn, verantwoording en vaststelling van de subsidies. De
Aanvraag en beoordeling
opzet van het proces kan in de basis vanuit de ASV als volgt worden samengevat (figuur 4).
In de interviews komt naar voren dat de aanvragen idealiter bij één daarvoor aangewezen
Hierbij is het belangrijk om te realiseren dat er vanuit de zestien nadere regels aanvullend
medewerker per domein binnenkomen in het zaaksysteem. Deze medewerker is gemanda-
per domein extra nadere eisen en kaders opgenomen kunnen zijn.
teerd verantwoordelijk voor de beoordeling van de kleinere subsidieaanvragen. Voor de beoordeling van aanvragen vanuit grotere instellingen geldt echter dat de beleidsmedewerker die als accounthouder voor die instelling fungeert, wordt gevraagd naar de inhoud
Stap
Uitleg
Schriftelijke aanvraag binnen bij B&W of via webformulier
•
Beoordeling en beslissing
•
• •
•
Verantwoording
•
• •
Vaststelling/ beschikking
•
te kijken. Voor deze subsidieprocessen geldt op die manier automatisch een ‘vier-ogen-
Er moet in de aanvraag worden aangegeven welke doelen en resultaten met de activiteiten worden nagestreefd, en hoe de activiteiten daaraan bijdragen. Subsidie per kalenderjaar moet vóór 1 september aangevraagd worden. Andere aanvragen om subsidie worden ingediend tussen uiterlijk 8 en maximaal 26 weken voordat aanvrager voornemens is te beginnen met activiteiten.
principe’. Voorheen keek de domeinmanager ook mee bij de kleine subsidieaanvragen
Over een subsidie per kalenderjaar beslist B&W uiterlijk 31 december van jaar van indiening. Over aanvraag per boekjaar of andere aanvraag, beslist B&W binnen 8 weken nadat volledige aanvraag is ingediend.
door een potentiële aanvrager. Het is dan aan de betreffende bestuurder om de aanvragers
waarvoor de aangewezen medewerker voor is gemandateerd. Dat is een aantal jaren geleden echter gemandateerd waardoor er voor de kleinere subsidieaanvragen geen vierogenprincipe meer wordt gewaarborgd [3, 10]. Vanwege de relatief kleine schaal van de gemeente wil het echter nog weleens voorkomen dat bestuurders direct worden benaderd te wijzen op het formeel te doorlopen proces dat de gemeente Elburg voorschrijft [6].
<€ 10.000: worden in de verleningsbeschikking direct vastgesteld binnen 6 weken nadat activiteiten uiterlijk moeten zijn verricht en ambtshalve vastgesteld. De termijn van 6 weken is alleen van toepassing wanneer art. 13, lid 2 ASV wordt toegepast. € 10.000-€ 50.000: aanvraag tot vaststelling uiterlijk 6 weken nadat activiteit is verricht. Vaststellingsaanvraag bevat inhoudelijk verslag. >€ 50.000: vaststellingsaanvraag bevat inhoudelijk verslag, overzicht gesubsidieerde activiteiten met uitgaven/inkomsten, balans afgelopen subsidie en beoordelingsverklaring accountant. B&W stelt de subsidie vast binnen zes weken na de ontvangst van een aanvraag tot subsidievaststelling, tenzij bij subsidieregeling anders is bepaald
Figuur 4. Kaders subsidieproces vanuit ASV
22
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Subsidieproces (2/4) Bij de grootste subsidies (boven de € 50.000) wordt ook de jaarrekening meegestuurd. Op die manier vindt er financiële verantwoording vanuit de aanvrager plaats. Deze financiële verantwoording wordt ter controle doorgezet naar de afdeling Financiën en de verantwoordelijk beleidsmedewerker kijkt naar de inhoudelijke component van de verantwoording. Over de inhoudelijke voortgang van deze subsidies vinden gesprekken plaats; in elk geval één gesprek na afloop van de verantwoording. Met sommige instellingen waarmee de gemeente Elburg concrete afspraken heeft gemaakt, vinden ook gedurende het jaar voortgangsoverleggen plaats. De Stichting WIEL is hiervan een goed voorbeeld. Bij dergelijke voortgangsoverleggen is ook bestuurlijke betrokkenheid georganiseerd: in de regel vindt er een à twee keer een formeel voortgangsoverleg plaats. Dit helpt om het gesprek te voeren over de subsidieafspraken die vanuit de subsidieaanvraag zijn vastgelegd. In de interviews wordt ook duidelijk dat voor subsidies, waarbij bestuurlijke betrokkenheid noodzakelijk wordt geacht, de verantwoording en vaststelling ook aan de collegetafel voorbijkomen. Het gaat hier om subsidies met hoge subsidiebedragen of subsidies die wellicht politiek gevoelig zijn. Deze subsidies worden ook ter kennisname aan de raad medegedeeld [5].
Kwetsbaarheden in het subsidieproces Uit de interviews ontstaat het beeld dat de organisatie de huidige manier waarop het subsidieproces is vormgegeven als kwetsbaar ervaart. Deze kwetsbaarheid is tweeledig. Enerzijds is het zo dat een grote verantwoordelijkheid voor de coördinatie van het proces bij één medewerker per domein is belegd, zonder dat deze persoon formeel integraal verantwoordelijk is voor het subsidiebeleid als geheel. Er speelt in Elburg op dit moment de discussie wie ambtelijk eigenaar van het subsidiebeleid en –proces zou moeten zijn. Daarnaast is het zo dat het huidige zaaksysteem onvoldoende mogelijkheden biedt om het proces te borgen en overzicht te houden. Het zaaksysteem functioneert beperkt als een werksysteem. Zo is hierin niet zichtbaar wanneer iemand akkoord geeft op een aanvraag of wanneer iemand inhoudelijk advies geeft [3]. Hierdoor is de organisatie gedwongen om schaduw-Excel-lijsten bij te houden waarin de aanvragen worden opgenomen. Aan de hand van deze lijsten wordt later in het proces formele vaststelling verleend. Ambtelijk erkent men dat men met deze werkwijze het risico loopt om niet alle relevante informatie en ontwikkelingen in het vizier te hebben. In het kader van het rechtmatigheidsperspectief van het subsidiebeleid heeft de accountant hierover opgemerkt dat dit verbetering behoeft [3].
Ook vanuit de interne controle adresseert men dat men in de organisatie niet altijd van elkaar goed op de hoogte is wie waarvoor subsidie heeft verleend. Medewerkers vanuit Control moeten langs de hele organisatie om het totaaloverzicht aan subsidies inzichtelijk te krijgen. Er is immers niet één integrale lijst van alle subsidies die zijn verleend vanuit alle vakafdelingen. Er is in dat kader volgens ambtelijk betrokkenen een zekere noodzaak om de integraliteit van subsidieprocessen en onderliggende administratie te vergroten [11). Bij het ambtelijk wederhoor is aangegeven dat het werken met het zaaksysteem wel in ontwikkeling is. Verdiepend inzicht subsidieprocessen aan de hand van 8 subsidiedossiers (2.ii/2.iii) Om het subsidieproces in Elburg beter te kunnen doorgronden, is de ambtelijke organisatie gevraagd om twee, door ons geselecteerde subsidiedossiers per domein (sport, welzijn, evenementen, cultuur; zie figuur 5 op de volgende pagina) aan te leveren. Deze dossiers worden als cases bestudeerd om inzichtelijk te krijgen: •
Of de processtappen (aanvraag, beoordeling, verlening, verantwoording en vaststelling) in de praktijk worden doorlopen
•
Of er afspraken worden gemaakt over de inzet van de subsidiemiddelen en op welk niveau (activiteiten of resultaten) deze afspraken worden gemaakt
•
In welke mate er in de verantwoording wordt gerapporteerd over hetgeen aan de voorkant is afgesproken
23
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Subsidieproces (3/4) Voor Elburg zijn acht subsidiedossiers bestudeerd. In figuur 5 is de kerninformatie per subsidie samengevat. Onder de tabel wordt hieraan meer duiding gegeven. Een evaluatie van de acht subsidiedossiers toont aan dat deze dossiers compleet zijn en dat er conform de opzet van het subsidieproces wordt gewerkt. Dit houdt in dat - afhankelijk van de hoogte van het aangevraagde bedrag - de daarvoor geldende processtappen worden doorlopen. Voor bijvoorbeeld Stichting WIEL (Welzijn in Elburg) betekent dit dat er een bestuurlijke beoordeling van de aanvraag plaatsvindt, terwijl dit voor de Muziekvereniging Juliana ambtshalve wordt afgedaan. Een dergelijke schifting in bestuurlijke betrokkenheid vindt haar oorsprong in het mandaatregister van de gemeente Elburg [10].
Subsidie
Sport
Welzijn
Evenementen
Cultuur
Aanvraag? Bedrag?
Afspraken
Beoordeling
Direct vastgesteld?
Verantwoording
Beoordeling vaststelling
Ja, € 500
Nee
In PHO(*)
Ja
Nee
N.v.t.
Ja, € 250
ESC
Ja, € 8846,60
Nee
Ambtelijk
Ja
Nee
N.v.t.
Ja, € 7.422,60
SJNV
Ja, € 867.149
Ja
Collegebesluit
Nee
Ja
Bestuurlijk
Ja, € 867.149
Ja, € 1.103.533
Ja
Bestuurlijk
Nee
Ja
Bestuurlijk
Ja, € 1.109.976
Festival Walhalla
Ja, € 3.000
Nee
Ambtelijk
Ja
Nee
N.v.t.
Ja, € 1.500
UNG Evenementen
Ja, € 8.000
Nee
Ambtelijk
Ja
Nee
N.v.t.
Ja, € 8.000
Museumstad
Ja, € 49.000
Ja
Beleidsinhoudelijk
Nee
Ja
Ambtelijk
Ja, € 49.500
Muziekvereniging Juliana
Ja, € 10.000
Nee
Ambtelijk
Ja
Nee
N.v.t.
Ja, € 9.248,12
EVV schoolvolleybal
Stichting WIEL
Beschikking? Bedrag?
Figuur 5. Kerninformatie bestudeerde subsidiedossiers (*) Portefeuillehoudersoverleg sociaal domein
24
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Subsidieproces (4/4) Vanuit dit oogpunt valt het op dat er bij de kleinste van de acht dossiers (EVV: € 250) wel
Voor de grotere subsidies daarentegen geldt dat een dergelijke koppeling tussen activitei-
degelijk bestuurlijke betrokkenheid is georganiseerd. Ondanks dat dit om een klein bedrag
ten en doelen wel meer zichtbaar is. Zo heeft SJNV (Stichting Jeugd Noord Veluwe) in haar
gaat, komt de aanvraag wel ter beoordeling op de bestuurstafel terecht omdat het een
subsidieaanvraag een jaarplan opgenomen waarin de samenhang tussen doelen en
nieuw initiatief is waarvoor budget vrij moest worden gemaakt uit structurele middelen
activiteiten wordt geëxpliciteerd. Hier ligt tevens een regionale uitvoeringsovereenkomst
Volksgezondheid. Dit dossier bevestigt daarmee het beeld dat bestuurlijk wordt geschetst
aan ten grondslag waarin de kaders van de subsidie zijn omschreven en waarin doelstel-
dat collegeleden gedurende het jaar ad hoc bij subsidieprocessen worden aangehaakt [5].
lingen zijn geformuleerd. Omdat de afspraken en de kaders helder zijn bij deze grotere subsidierelaties en er ook gedurende het jaar voortgangsoverleggen plaatsvinden, lukt het
Ten aanzien van verantwoording is in de dossiers te zien dat de grotere subsidierelaties
de gemeente bij deze instellingen de vinger aan de pols te houden [5]. Het valt echter wel
(aanvraag > € 50.000) verantwoording afleggen conform de ASV. Zo verantwoordt een
op dat de verantwoording van de SJNV via het bestuursverslag over de behaalde resultaten
grote instelling als Stichting WIEL over de resultaten van de gemaakte afspraken en worden
op meer algemeen en regiobreed niveau plaatsvindt. Er vindt daarmee in dit dossier beperkt
aanvullend een financieel jaarverslag en een accountantsverklaring aangeleverd. Dit in
expliciete verantwoording plaats over hetgeen specifiek voor Elburg is bereikt met de door
tegenstelling tot subsidieaanvragen tot € 10.000 die na verlening direct ambtshalve worden
de gemeente Elburg bestede middelen. Daarnaast wordt er hoofdzakelijk gerapporteerd
vastgesteld. Over deze subsidies vindt ook geen verantwoording plaats achteraf.
over de inzet van activiteiten en ligt er minder focus op de effecten die hiermee zijn behaald.
Hoewel het voorgaande conform de opzet van het subsidiebeleid (ASV) is, valt het op dat in deze ‘kleinere’ subsidiedossiers bij de aanvragen beperkt wordt aangegeven hoe de uit te
Ten slotte zien we in de dossiers dat er controle plaatsvindt op de voorwaarden in de sub-
voeren activiteiten bijdragen aan de doelstellingen en/of opgaven van de gemeente Elburg.
sidiebeschikking en dat dit gevolgen heeft voor de hoogte van het definitieve subsidie-
Zo geeft bijvoorbeeld Elburger Sport Club (ESC) bij hun aanvraag voor 2019 aan voor hoe-
bedrag. Bij drie van de acht dossiers kent de gemeente Elburg minder geld toe dan aange-
veel leden het subsidie wil ontvangen, met als bijlage een lijst van activiteiten die het voor
vraagd. Hoe de gemeente Elburg tot een verleend subsidiebedrag komt, wordt echter wel
dat jaar uit wil voeren. Deze bijlage is echter meer beschrijvend van aard. Met andere
door de gemeente verantwoord en kenbaar gemaakt aan de subsidierelatie.
woorden: er ontbreekt een koppeling tussen de doelen en de resultaten die met die activiteiten worden nagestreefd, en hoe de activiteiten daaraan bijdragen (ASV art. 6 lid 2b) [1]. Een dergelijke koppeling ontbreekt ook voor EVV, Festival Walhalla, UNG Evenementen en Muziekvereniging Juliana.
25
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Vanuit het ambtelijk wederhoor komt vanuit extra context bij de dossiers naar voren dat UNG een subsidiebedrag van € 8.000 toegekend heeft gekregen voor de activiteiten die rondom het Van Kinsbergen themajaar opgepakt zouden worden. Hiervoor is een plan ingediend en is veelvuldig overleg gevoerd met een beleidsmedewerker van de gemeente Elburg. UNG was kartrekker en heeft de ontvangen subsidie verdeeld over de deelnemende partijen/instellingen. Festival Walhalla betrof een nieuw evenement. In regioverband konden nieuwe activiteiten die bij zouden dragen aan de versterking van o.a. cultuureducatie en cultuurparticipatie worden geïnitieerd en ook financieel worden ondersteund. De opzet hierbij was uitproberen en verbinden in het kader van nieuwe en vernieuwende activiteiten in de gemeente. Hierbij is ook een provinciale bijdrage toegekend (via de regio). De activiteiten zijn in regioverband en met een beleidsmedewerker van de gemeente Elburg afgestemd.
Kortom … Voor wat betreft het subsidieproces stellen we vast dat de te doorlopen stappen helder uiteen zijn gezet in de opzet van het beleid. Uit de bestudeerde subsidiedossiers blijkt daarnaast dat ook in de praktijk de verschillende stappen van het proces systematisch worden doorlopen. De dossiers tonen aan dat naarmate de hoogte van de subsidieaanvrager toeneemt ook het subsidieproces intensiever is en er ook – door het jaar heen – meer bestuurlijke betrokkenheid is georganiseerd. Voor de kleinere subsidies (tot aan €10.000) geldt vanuit het mandaatregister dat deze processen hoofdzakelijk ambtshalve kunnen worden afgedaan. Echter, ook kleine subsidies kunnen incidenteel op de bestuurstafel terecht komen indien er budget uit structurele middelen moet worden vrijgemaakt en/of wanneer een nieuwe subsidierelatie zich aandient. Hoewel de dossiers compleet zijn en er naar voren komt dat de subsidiestappen ook achtereenvolgens worden doorlopen, is vanuit de interviews ook het beeld ontstaan dat het subsidieproces in Elburg kwetsbaar is. Deze kwetsbaarheid komt voort uit het feit dat er veel verantwoordelijkheid bij één medewerker per domein ligt, zonder dat deze persoon formeel verantwoordelijk is voor het subsidiebeleid als geheel. Daarnaast is het zo dat het huidige zaaksysteem onvoldoende mogelijkheden biedt om het proces te borgen en overzicht te houden.
Zo ontbreekt het momenteel aan één integrale lijst van alle subsidies die zijn verleend vanuit de vakafdelingen. Vanuit de interne control is hier behoefte aan. De dossiers en de gesprekken maken tevens duidelijk dat er aan de voorkant via afspraken maar ook aan de achterkant via verantwoording nog winst te behalen valt voor Elburg in de subsidieprocessen. Het lukt de gemeente niet in alle gevallen om een koppeling te maken tussen de doelen en resultaten welke met de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend worden nagestreefd, en hoe de activiteiten daaraan bijdragen. De subsidieaanvragen in de dossiers laten een wisselend beeld zien van de mate waarin aanvragers hierover nadenken. Zowel ambtelijk als bestuurlijk erkent men dat aanvragen hier scherper op mogen worden beoordeeld.
•
26
2 6
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg
5. Transparantie
2. Conclusies en aanbevelingen
1. Inleiding
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Transparantie (1/4) Vindbaarheid subsidiemogelijkheden (3.i)
In de gemeente Elburg heerst het gevoel dat de vindbaarheid van de subsidiemogelijkheden aan verbetering toe is. Verschillende respondenten geven aan dat er via de website onvoldoende duidelijk is welke mogelijkheden er zijn voor potentiële aanvragers. Ook staan de ASV en de nadere regels op dit moment op een plek waar ze volgens betrokkenen niet logisch zijn. Daarentegen is het wel zo dat de lijntjes binnen de gemeente (tussen afdelingen) en naar buiten toe (tussen wethouder en ambtenaren aan de kant van Elburg en subsidieaanvragers) kort zijn waardoor er bij vragen vanuit aanvragers gemakkelijk een adequaat antwoord kan worden gegeven [3]. Vanuit de survey blijkt dat circa 55% van de respondenten het volledig eens is met de stelling dat de subsidiemogelijkheden van de gemeente gemakkelijk vindbaar zijn (Figuur 6). De aanvragers die positief zijn over de vindbaarheid geven aan al langere tijd een soortgelijke subsidie aan te vragen en daardoor op de hoogte zijn van de mogelijkheden. Andere respondenten geven aan dat de subsidiemogelijkheden doorgaans in face-to-face gesprekken met de organisatie worden onderzocht en bepaald. Subsidiemogelijkheden worden echter ook nog wel eens gewijzigd (qua naam en qua mogelijkheden) waardoor aanvragers bij een nieuwe aanvraag voor verrassingen komen te staan.
Anderzijds ontstaat ook het beeld dat subsidieontvangers door de gemeente gewezen worden op mogelijkheid om een beroep te doen op bepaalde middelen. Zij zijn content met het feit dat de organisatie goed bereikbaar is voor vragen en dat de gemeente welwillend is om mee te denken over de mogelijkheden.
2
Mee eens Neutraal
16
4
27
Oneens Geen mening N=49 Figuur 6. Antwoord op stelling De subsidiemogelijkheden van de gemeente zijn gemakkelijk vindbaar
28
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Transparantie (2/4) Duidelijkheid subsidievoorwaarden (3.i)
Op de stelling ‘Het is voor mij duidelijk wat ik moet aanleveren voor een subsidieaanvraag (voorwaarden subsidieaanvraag)’ reageert circa 93,8% met ‘mee eens’ (figuur 7). Het merendeel van de respondenten geeft te kennen dat bij het aanvragen van de subsidie duidelijk wordt aangegeven wat er meegeleverd dient te worden. Hierdoor kunnen respondenten heel gericht en helder omschrijven waarvoor subsidie wordt aangevraagd. In zowel het aanvraagformulier als de beleidsmatige kaders (ASV en de nadere regels) staan de voorwaarden omschreven en deze zijn doorgaans helder voor potentiële aanvragers. Respondenten weten welke documenten zij bij de aanvraag moeten aanleveren, bijvoorbeeld een activiteitenplan en een begroting. Mochten er over bepaalde zaken echter onduidelijkheden bestaan, dan nemen aanvragers contact op met beleidsambtenaren die hen dan verder helpen. De informatievoorziening vanuit zowel de site als de gemeente zelf wordt als duidelijk en helder bestempeld. Ook de ervaring die organisaties door de jaren heen hebben opgebouwd wordt als verklaring gegeven waarom subsidievoorwaarden voor aanvragers helder zijn.
3
Mee eens Neutraal 46
N=49
Figuur 7. Antwoord op stelling Het is voor mij duidelijk wat ik moet aanleveren voor een subsidieaanvraag (voorwaarden subsidieaanvraag)
29
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Elburg • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
7. Bijlagen
6. Rol van de raad
Transparantie (3/4) Helderheid toetsingskader voor subsidieverlening (3.ii)
Vanuit de focusgroep wordt bevestigd dat subsidiepartners er voor openstaan om