Rekenkamerrapport - Woningbouw in Eindhoven - lerend tot versnelling komen
Tekst van het document
Woningbouw in eindhoven: lerend tot versnelling komen Rekenkamerrapport
Rekenkamer Eindhoven November 2024
Inhoudsopgave
inleiding 3 1.
probleemstelling 4 1.1 Doelstelling onderzoek 4 1.2 Onderzoeksvragen 4 1.3 Aanpak onderzoek 5
2.
Conclusies en aanbevelingen 6 2.1 Conclusies 6 2.2 Aanbevelingen 10
3.
Reactie college 12
4.
Nawoord rekenkamer 16
5.
Concept raadsbesluit 18
Bijlage Onderzoeksrapport TwijnstraGudde
Colofon November 2024 Rekenkamer Eindhoven Walter Hartmann, voorzitter Jérôme Verhagen, vicevoorzitter Wim Bens, lid Loes Huynen, secretaris
2
Rekenkamerrapport
Woningbouw
19
inleiding
De woningnood in Eindhoven staat hoog op de (politieke) agenda. De woningbouwopgave is groot, urgent en complex. Voor de aanpak daarvan formuleerde de gemeente Eindhoven in het Woonprogramma 2021-2025 een aantal ambities waaronder een forse groei van de woningvoorraad via de bouw van 15.000 extra woningen in de periode 2020-2024. In de woorden van het stadsbestuur: De aantrekkingskracht van Eindhoven zorgt ervoor dat een groeiende groep mensen op zoek is naar een woning in een fijne, leefbare wijk. Voor een grote groep mensen is betaalbaar wonen onbereikbaar geworden. Er zijn weinig koophuizen beschikbaar, de wachtlijsten voor huurwoningen zijn lang en de doorstroming stagneert. We zien de hijskranen verrijzen in de stad, maar het is nog lang niet genoeg. Een flinke versnelling is nodig op alle fronten, waarbij betaalbaarheid, beschikbaarheid en duurzaamheid voorop staan”1. Recent stapelde zich een extra opgave die Eindhoven wacht door de zo genoemde ‘schaalsprong’ i.c. operatie Beethoven. Stad en regio ontwikkelen zich de laatste jaren tot één van de krachtigste motoren van de
1 Bestuursakkoord Eindhoven 2022-2026 Samen Morgen Mooier Maken 3
Rekenkamerrapport
Woningbouw
Nederlandse economie. Erkend wordt dat deze groei exceptioneel is. Dit resulteert in een forse uitbreiding van de woningbouwopgave voor Eindhoven tot 2040 en het faciliteren van een schaalsprong met bijkomende vraagstukken van sociaal-maatschappelijke aard. Om deze opgaven vlot te trekken, hanteert gemeente Eindhoven een brede aanpak met een variëteit aan instrumenten waaronder intensivering in de samenwerking met de partijen die de woningen in de stad (moeten) bouwen. En ontmoet daarbij een aantal obstakels zoals wijzigingen in wet- en regelgeving, stapeling van beleidseisen, prijsstijgingen in bouwkosten en personeelsgebrek in alle geledingen. Maar wat is het rendement van alle inspanningen? Draagt het al (voldoende) bij aan de versnellingsopgave om meer woningen te bouwen, betaalbaar voor alle inwoners? In dit rapport biedt de rekenkamer inzicht en geeft aan welke keuzes er te maken zijn die bij kunnen dragen aan het realiseren van de Eindhovense ambities.
1.
probleemstelling
1.1 Doelstelling onderzoek De rekenkamer beoogt de gemeenteraad inzicht te geven in de stand van zaken van het woonbeleid en het uitvoeringsprogramma. Mede in het licht van de schaalsprong en geformuleerde ambities om in de periode 2020 t/m 2024 15.000 extra woningen te bouwen die voldoen aan de geformuleerde kaders. En zo mogelijk richtingen voor verbetering aan te wijzen. 1.2 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag luidt: In hoeverre zijn het woonbeleid 2020 t/m 2024 en de uitvoering ervan doelmatig en doeltreffend, en wat betekent dit voor de Eindhovense ambities tot 2040? En meer specifiek is dit uitgewerkt in de volgende deelvragen. Ambities en doelen • Wat zijn ambities en kaders van Eindhoven in relatie tot het realiseren van de woonambitie(s)? • Hoe functioneren de verschillende kaders in onderlinge samenhang als richtinggevende documenten voor de beleidsuitvoering door de gemeente en door betrokken actoren? Uitvoering woonbeleid • Hoe verloopt de samenwerking c.q. afstemming met actoren in het licht van geformuleerde opgaven (waaronder provincie, regiogemeenten, 4
Rekenkamerrapport
Woningbouw
projectontwikkelaars, beleggers, woningcorporaties, zorgaanbieders, makelaars, bewonersorganisaties)? • Hoe borgt Eindhoven (en Eindhoven-regio) de positie als ‘betrouwbare partij’ ten behoeve van het binden van investeerders en beleggers op middellange en lange termijn? • Welke instrumenten heeft de gemeente voor vervanging binnen de bestaande woningvoorraad en voor nieuwbouw? Welke instrumenten zet de gemeente in (en welke niet)? Doeltreffendheid • In hoeverre realiseerde gemeente Eindhoven de bouwambities de afgelopen vier jaren? • Hoe doeltreffend is het beleid (en aangenomen amendement 28-11-2023) om bij nieuwbouw minimaal 30% sociale huur te bouwen en minimaal 85% betaalbare woningen? • Zijn er belemmeringen die leidden tot vertraging van de uitvoering van het beleid? Zo ja, welke belemmeringen? Rol van de raad • Hoe is de informatievoorziening aan de gemeenteraad? • Op welk(e) moment(en) in het voorbereidingsproces is besluitvorming cruciaal en kan de raad bijsturen?
1.3 Aanpak onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd in de volgende stappen. 1. Bestudering van relevante documenten. Hierbij gaat het om kader- en visiedocumenten, documenten met betrekking tot de opzet en werking van de uitvoering, relevante raads- en collegestukken, en P&C-documenten. Deze stukken vormen de basis voor de bevindingen over de kaders, ambities en doelen (hoofdstuk 2 van de bijlage) en de uitvoering van het woonbeleid (hoofdstuk 3 van de bijlage). 2. Interviews met betrokkenen vanuit de ambtelijke organisatie. Ook organiseerde de rekenkamer een raadssessie met een vertegenwoordiging vanuit de gemeenteraad. En zijn gesprekken gevoerd met corporaties, ontwikkelaars en de provincie Noord-Brabant. 3. Bestudering woningbouwprojecten. Om de uitvoering van het woningbouwbeleid beter te doorgronden, selecteerde de rekenkamer vier casussen. Om het samenspel met andere partijen in beeld te brengen, zijn per casus documenten bestudeerd en de key stakeholders (projectleiders, initiatiefnemers, beleidsmedewerkers etc.) bevraagd op hun beeld van de samenwerking in en de opbrengsten van het project. 4. Opstellen van het rapport. 5. Formuleren van de conclusies en aanbevelingen.
5
Rekenkamerrapport
Woningbouw
In de selectie van casussen is rekening gehouden met een verdeling tussen projecten die goed zijn verlopen, waarbij tegen knelpunten wordt aangelopen, die gespreid zijn in locatie, soort woningen en omvang alsook waarbij verschillende (soorten) initiatiefnemers zijn betrokken (corporaties, ontwikkelaars, klein/ groot). Op basis van input vanuit de organisatie selecteerde de rekenkamer de volgende vier woningbouwprojecten: 1. De Caai 2. Rustenburgstraat 3. Vredeoord B (verder te noemen VB-gebouw) 4. Victoriatoren Het gebruikte normenkader is opgenomen op pagina 6 van het onderzoeksrapport (zie bijlage).
2. Conclusies en aanbevelingen
2.1 Conclusies Doeltreffendheid en doelmatigheid 2.1.1
Kwantitatieve doelen (woningbouwproductie)
De belangrijkste kwantitatieve doelstellingen in het woonbeleid in de onderzoeksperiode 2020 t/m 20241 zijn het realiseren van 15.000 woningen (gemiddeld 3.000 woningen per jaar), waarvan 85% betaalbaar. In de periode 2020 t/m 2023 zijn er netto 5.366 woningen toegevoegd. Doelstelling
Jaar Bruto toevoeging Woningbouwproductie verhogen met 2020 1.821 gemiddeld 3.000 woningen per jaar Woningbouwproductie verhogen met 2021 Onbekend gemiddeld 3.000 woningen per jaar Woningbouwproductie verhgen met 2022 Onbekend gemiddeld 3.000 woningen per jaar Woningbouwproductie verhogen met 2023 1.726 gemiddeld 3.000 woningen per jaar
Netto toevoeging 368 1.538 2.080 1.380
Bron Jaarstukken 2020 Jaarstukken 2021 Jaarstukken 2022 Jaarrapportage woningbouwproductie
Figuur 1. Doelstelling en realisatie woningbouw periode 2020-2023
De gemeente Eindhoven ligt niet op koers om deze doelstellingen te realiseren. In de periode 2020 t/m 2023 zijn minder woningen toegevoegd en het gerealiseerde (en verwachte) percentage betaalbare woningen is uit balans. Het kwantitatieve aspect van het woonbeleid is daarmee in de periode 2020 tot en met 2023 niet doeltreffend geweest. 1 Het onderzoek werd uitgevoerd in de periode maart-augustus 2024
6
Rekenkamerrapport
Woningbouw
Daarnaast wordt geconstateerd dat in de regionale en lokale beleidsontwikkeling de ambitie met betrekking tot de nieuwbouwproductie per jaar lijkt af te nemen (zie figuur 2). De vraag is hoe passend en wenselijk deze afname is. Doelstelling 2020 2021 Woonprogramma 3.000 3.000 2020 t/m 2024 15.000 woningen2 Bestuursakkoord 2022 - 2026 12.000 woningen3 Regionale Woondeal 2022 t/m 2030 netto toevoeging 19.855 woningen4 Eindhoven Bouwt Door | 2022 t/m 2040 40.000 woningen5
2022 2023 2024 2025 3.000 3.000 3.000
2026
2027
2028
2029
3.000 3.000 3.000 3.000
2.206 2.206 2.206 2.206 2.206
2.206 2.206 2.206 2.206
2.105
2.105
2.105
2.105
2.105
2.105
2.105
2.105
Figuur 2. Ontwikkeling kwantitatieve doelstellingen (gemiddeld genomen per jaar)
2.1.2
Kwalitatieve doelen
Kijken we naar de meer kwalitatieve aspecten van het woonbeleid, dan valt op dat hier wel aandacht voor is. Echter is dit minder uitgewerkt in SMART doelen. De gemeente wil bijvoorbeeld inzetten op ‘doorstroming’, maar heeft beperkt geoperationaliseerd waar de gemeente welke kansen ziet en wat dit vervolgens betekent voor de sturing hierop. 2.1.3
Beperkende factoren doelrealisatie buiten de invloedssfeer van de gemeente
Aan de beperkte doeltreffendheid liggen verschillende verklarende factoren ten grondslag. Dit zijn deels redenen die buiten de invloedssfeer van de gemeente liggen, zoals: de hard gestegen bouwkosten; stijgende rentes en inflatie en daarmee terugtrekkende beleggers (waarbij de vraag gesteld kan worden of en in welke mate de gemeente maatregelen kan treffen en/of instrumenten kan inzetten om dempende of mitigerende effecten te bewerkstelligen) ; langlopende bezwaarprocedures (en beperkte capaciteit bij de Raad van State); personeelsgebrek in de bouwketen en vertraging van projecten door stikstofmaatregelen. 2.1.4
Beperkende factoren doelrealisatie binnen invloedssfeer van de gemeente
Er is echter ook een aantal door de gemeente beïnvloedbare factoren die de doeltreffendheid in de afgelopen periode heeft beperkt. Zo ontbrak het aan een duidelijke overkoepelende visie op de ontwikkeling van de stad inclusief vertaling naar concrete deelgebieden. Dit zorgt voor onduidelijkheid bij inwoners en initiatiefnemers over de gewenste wijze waarop Eindhoven verder wil ontwikkelen. Daarnaast is er naast een stapeling van wettelijke 2 15.000 woningen / 5 jaar (2020-2024) = gemiddeld 3.000 woningen per jaar 3 12.000 woningen / 4 jaar = gemiddeld 3.000 woningen per jaar 4 19.855 woningen / 9 jaar (2022-2030) = gemiddeld 2.206 woningen per jaar netto toevoeging 5 40.000 woningen / 19 jaar (2022-2040) = gemiddeld 2.105 woningen per jaar 7
Rekenkamerrapport
2030 ... 2040
Woningbouw
2.105
2.105
eisen ook een stapeling van beleidsmatige eisen en wensen. Met name de beleidskeuze om 85% betaalbare woningbouw te realiseren, in combinatie met andere kwalitatieve eisen, heeft sterk gedrukt op de mate waarin woningbouwprojecten haalbaar zijn voor initiatiefnemers. Ook personeelskrapte speelt een rol in de doelrealisatie. Daar komt bij dat de organisatie qua mandaten en escalatiemogelijkheden niet altijd voldoende geëquipeerd lijkt te zijn geweest om uitvoering te geven aan de woonopgave. Daarmee heeft de uitvoering ook beperkingen in doelmatigheid gekend. 2.1.5
Stappen in de organisatie en samenwerking
Via de aanpak ‘Eindhoven Bouwt Door’ heeft de gemeente duidelijke stappen gezet om de nieuwbouwproductie te vergroten. Dit resulteert o.a. in: duidelijkere (bestuurlijke) escalatielijnen via Bestuurlijke Gebiedstafels; versterkte samenwerking met corporaties via het Team Samenwerken en met ontwikkelaars via de Versnellingstafel Wonen; en het aanstellen van een woningbouwregisseur en programmadirecteur Wonen met ruimer mandaat en instrumentarium om projecten die daar om vragen ‘vlot te trekken’. Echter, deze aanpak heeft tot op heden vooral geresulteerd in kortere lijnen en vertrouwen tussen de gemeente en haar partners. De vraag is of initiatiefnemers voldoende in positie worden gebracht om een impuls te geven aan de woningbouwopgave. Het daadwerkelijk versnellen van nieuwbouwprojecten om de totale woningbouwopgave te realiseren lijkt namelijk nog te beperkt van de grond te komen. Ook komt naar voren dat in de huidige aanpak vooral is ingezet op het realiseren van nieuwbouw. Voor de vervanging van en benutting binnen de bestaande woningvoorraad zijn nog nauwelijks instrumentaria beschreven, ontwikkeld en ingezet. Parallel aan ‘Eindhoven Bouwt Door’ zet de gemeente in op: de doorontwikkeling van de eigen organisatie met aandacht voor juiste mandatering en goede escalatiemogelijkheden; de uitwerking van 27 gebiedskaders waar de gemeente regie 8
Rekenkamerrapport
Woningbouw
op wil voeren, waardoor de gemeente meer visie op en richting geeft aan de (gewenste) woningbouwontwikkeling; actiever (‘regisserend’) grondbeleid en de inname van verschillende Wvgposities; en de versterking van de publieksfunctie van de monitoring door de introductie van de Digitale Woningbouwkaart. Echter, ondanks de stappen die Eindhoven zet, zijn de geïnterviewde betrokkenen bij het woonbeleid het erover eens dat de gemeente zowel in omvang als in kwaliteit nog wel een opgave heeft om de organisatie in gereedheid te brengen voor de woningbouwopgave in het kader van de beoogde schaalsprong richting 2040. 2.1.6
Betrokkenheid van de raad
De gemeenteraad is ten aanzien van het woonbeleid in de afgelopen jaren voldoende gekend geweest in zijn kaderstellende rol door de belangrijkste kaders, ambities en doelen via raadsbesluiten vast te stellen. Ook nam de raad de afgelopen periode meerdere moties aan met als doel de Eindhovense woningbouwopgave vooruit te helpen c.q. te versnellen. De controlerende rol van de raad ontwikkelde zich positief met aparte momenten van informatievoorziening over de woningbouwproductie en betrokkenheid via (technische) thema-avonden. Wel rijst de vraag of de raad, gelet op de elkaar snel opvolgende documenten waarin doelstellingen zijn beschreven, voldoende helder heeft hoe de totale opgave tot aan 2040 er nu voor Eindhoven uitziet. In de praktijk wordt de raad nu vooral vanuit het ruimtelijk spoor betrokken op projectniveau bij besluiten over wijzigingen in het bestemmingsplan/ omgevingsplan. Dit heeft als consequentie dat de raad zich soms laat leiden door het belang van het individu (bij woningbouwprojecten) in plaats van het algemeen belang (het vooruitbrengen van de Eindhovense woningbouwopgave). Met erkenning van de politieke rol van de raad, zij opgemerkt dat deze focus op het individuele belang kan leiden tot vertraging van processen.
Er is daarmee ruimte voor verbetering van de betrokkenheid van de raad; uiteraard in goed samenspel met het college en passend bij de eigenstandige rollen.
2.1.7
Samenvattend
8. De instrumenten en werkwijzen die onder de vlag van of parallel aan ‘Eindhoven Bouwt Door’ Kwantitatieve en kwalitatieve doelen in werking zijn gezet dragen bij aan verbetering 1. In kwantitatief opzicht is de voorgenomen van escalatiemogelijkheden zowel bestuurlijk woningbouwproductie in de periode 2020 tot als ambtelijk en het ‘vlottrekken’ van projecten 2024 niet gerealiseerd. die daarom vragen: 2. De geplande nieuwbouwproductie per jaar lijkt a. uitwerking in gebiedskaders en het af te nemen (zie figuur 2). innemen van Wvg-posities leidt tot 3. In kwalitatief opzicht zijn er doelstellingen meer regie, visie en richting in de geformuleerd maar beperkt geoperationaliseerd woningbouwontwikkeling; met als voorbeeld de inzet op ‘doorstroming’: b. de Digitale Woningbouwkaart draagt bij aan welke kansen ziet de gemeente en wat betekent versterking van de kenbaarheid van deze dit voor concrete sturing hierop. visie en richting. 4. Een aantal factoren buiten de directe 9. Voor vervanging van en betere benutting van invloedssfeer van de gemeente heeft de bestaande woningvoorraad zijn nog geen of een beperkende rol op de doelrealisatie minder instrumenten beschreven, ontwikkeld woningbouw. Zoals: en ingezet. a. hard gestegen bouwkosten; 10. Onverlet alle (organisatorische) inspanningen b.
vertragende impact van ligt er een opgave om de organisatie zowel stikstofmaatregelen; in kwalitatief als kwantitatief opzicht uit te c. gestegen rentes en inflatie en daarmee rusten voor opgaven die voortvloeien uit terugtrekkende beleggers. de woningbouwopgave in het kader van de 5. Een aantal factoren binnen de invloedssfeer beoogde schaalsprong richting 2040. van de gemeente heeft een beperkende rol op doelrealisatie van woningbouw. Zoals: a. de Betrokkenheid van de raad stapeling van wettelijke eisen in combinatie met een stapeling van beleidsmatige eisen en 11. De raad kon zich voldoende positioneren in wensen. Waaronder de eis van 85% betaalbare haar kaderstellende rol door vaststelling van bouw; b. de wijze waarop de organisatie is/ (Woon-) visie en beleid. Spanning staat soms was geëquipeerd om haar taken uit te (kunnen) op de invulling van enerzijds de kaderstellende voeren. en anderzijds de volksvertegenwoordigende rol. 6. Het ontbrak c.q. ontbreekt aan een duidelijke, 12. Informatieverstrekking aan de raad ontwikkelde overkoepelende visie op ontwikkeling van zich naar de voorkant van processen, zowel de stad met doorvertaling naar concrete overkoepelend als op deelthema’s en gebieden. deelgebieden.
Dit schept onduidelijkheid Het is nog zoeken naar de juiste balans (en en/of terughoudendheid bij inwoners en naar mogelijkheden voor verbetering): welke initiatiefnemers. informatie wordt wanneer gedeeld met oog op de kaderstellende en controlerende rol van de Stappen in de organisatie en samenwerking raad. 7. De in 2023 gelanceerde aanpak ‘Eindhoven Bouwt Door’ leidt tot kortere lijnen en gedeeld vertrouwen in samenwerking met woningcorporaties. Het is te vroeg om vast te stellen of dit ook tot de beoogde versnelling van nieuwbouwprojecten leidt.
9
Rekenkamerrapport
Woningbouw
2.2
Aanbevelingen
Wij doen onder de volgende zes punten aanbevelingen aan het college van burgemeester en wethouders.
c. Breng in kaart op welke terreinen nog kansen liggen voor de woningbouwopgave en betrek daarbij in elk geval: • ingeval van kleinschalige initiatieven, investeerders ruimte bieden voor startups gebaseerd op high trust zonder in te boeten op regelgeving en transparantie m.b.t. eventuele co-financiering; • de ontwikkeling en inzet van instrumentarium voor mogelijkheden voor verdichting en sloop/nieuwbouw en betere benutting van de bestaande woningvoorraad. (Voor dit laatste punt is het experimenteren met woningdelen een mooie eerste aanzet); • het meer SMART maken van de opgave en uitvoering ten behoeve van ‘doorstroming’. d. Versterk vanaf het begin van een initiatief de interne en externe integraliteit (inclusief ontwikkelaars).
1. Vanuit de constatering dat de beleidskeuze voor 85% betaalbare woningen op dit moment sterk drukt op de uitvoeringspraktijk en met oog voor het feit dat dit tegelijkertijd een politiek geladen onderwerp is: a. Organiseer samenspraak met de raad over de vraag, of de beleidskeuze voor 85% betaalbaar nog past bij de externe omgevingsfactoren en ambities van Eindhoven en sluit in dit gesprek in elk geval aan bij het woonbehoefteonderzoek dat in de tweede helft van 2024 in de afrondende fase is. b. Blijf het percentage betaalbare woningbouw op het totaal van het woonprogramma formuleren maar laat in de vertaling naar gebiedskaders voldoende ruimte open voor flexibele 4. Het ontbreken van een duidelijk overkoepelende programmering, passend bij de totale opgave. visie op de ontwikkeling van de stad zorgt voor onduidelijkheid bij inwoners en initiatiefnemers 2. Vanuit de constatering dat in het licht van de over de gewenste wijze waarop Eindhoven verder verwachte schaalsprong het onwenselijk is wil ontwikkelen. dat de ambitie in de planning en realisatie van a. Durf duidelijk uit te stralen wat je bent en woningbouw naar beneden wordt bijgesteld: waar je naar toe groeit in 2040 en vertaal a.
Rapporteer elk half jaar over- en breng dit in eenduidige communicatie(materialen) correctie aan voor de vervolgtermijn als zodat iedereen die met de groei van de stad de planning en realisatie achterblijven bezig is, dat verhaal helder een eenduidig bij de kwantitatieve doelstellingen voor naar voren kan brengen en hetzelfde beeld woningbouwproductie. wordt uitgedragen. 3. De gemeente draait al aan een aantal knoppen om de uitvoering te versterken. Betrek daarbij de 5. Het samenspel tussen raad en college verdient versterking. Belangrijk is dat bestuursorganen navolgende aspecten: ieder in hun eigen rol blijven. De raad bepaalt a. Zet de ontwikkeling om de uitvoering te de kaders/hoofdlijnen en geeft daarna ruimte versterken krachtig door via Eindhoven aan het college voor de uitvoering. De raad Bouwt Door, de doorontwikkeling van kan via de gebiedskaders richting geven aan de eigen organisatie en het uitwerken in de randvoorwaarden die van belang zijn in gebiedskaders. het gebied. Op afzonderlijke projecten kan b. Overweeg om de samenwerking zoals de raad vervolgens een meer toetsende rol deze met corporaties is opgezet via het aannemen: in hoeverre past het project binnen Team SamenWerken door te trekken in het gebiedskader? Deze werkwijze leidt ertoe de samenwerking met marktpartijen.
dat projecten niet verzanden in detaildiscussies Randvoorwaardelijk hierbij is dat de maar meer strategisch wordt gekeken hoe motivering goed wordt vastgelegd en een projecten bijdragen aan de totale opgave. controlemechanisme wordt ingesteld.
10
Rekenkamerrapport
Woningbouw
Dit leidt tot de volgende aanbeveling: a. Versterk het strategisch gesprek tussen raad en college door de raad tijdig en actief te betrekken zowel bij het overkoepelend beleid als op deelthema’s en gebieden. 6. De raad stelde grondbeleid vast (2023) waarin het kiest voor regisserend grondbeleid, met een accent op actieve grondpolitiek. Nog niet geëxpliciteerd is hoe de gemeente verder om wil gaan met de Wvg’s en een strategie/kader hierop is noodzakelijk ten behoeve van de uitvoering. Nadat de raad actief is betrokken bij een dergelijke strategie kan concrete casuïstiek t.a.v. Wvg’s worden gerelateerd aan deze strategie. Dit voorkomt dat er op casusniveau discussies ontstaan over de geldende kaders. a. Ontwikkel in samenspraak met de raad een strategie/kader waarin wordt uitgewerkt hoe de gemeente een vervolg wil geven aan de gevestigde voorkeursrechten op gronden (Wvg’s).
11
Rekenkamerrapport
Woningbouw
3. Reactie college
Collegebrief Onderwerp: bestuurlijke reactie op het vertrouwelijke concept-rekenkamerrapport Geachte heer Hartmann, leden van de Rekenkamer, Het College heeft met interesse kennis genomen van het concept-rekenkamerrapport over de woningbouw in Eindhoven. Wij willen onze waardering uitspreken voor het gedegen onderzoek en de heldere bevindingen die hierin naar voren komen. Het rapport biedt waardevolle inzichten die ons ondersteunen in de verdere ontwikkeling van het woningbouwbeleid en het versnellen van de woningbouwopgave. In deze reactie geven wij onze visie op de bevindingen en voorlopige conclusies, en lichten wij toe hoe wij met de aanbevelingen aan de slag willen gaan. Overigens staan er in het rapport en in de bijlagen nog verschillende onjuistheden, die omwille van de beperkte reactietijd niet allemaal konden worden opgenomen in deze brief. Het project Victoriatoren (in Centrum, Emmasingelkwadrant) is bijvoorbeeld al vlot getrokken en de collegeambitie is voor 4 jaar vastgelegd op 3.000 woningen per jaar. Deze en andere punten zullen in overleg ambtelijk worden overgebracht. Na aanpassingen op deze punten zien wij geen bezwaar tegen het openbaar maken van het rapport. Bevindingen Het rapport geeft een gedetailleerd beeld van de maatregelen die in de afgelopen jaren zijn genomen en laat zien dat veel van de maatregelen effect hebben.
Er is waardering voor het langjarig werken aan ambities zoals het toevoegen van extra woningen en het betaalbaar houden van de woningvoorraad. Deze ambities passen bij een groeiende stad. Geïnterviewde stakeholders geven aan dat het nog ontbreekt aan een consistent narratief, waarin de ambities voor wonen integraal worden meegenomen. De beleidsdoorwerking laat soms te wensen over. Het rapport spreekt van een “one size fits all” als het gaat over het realiseren van 85% betaalbare woningen in de stad. Daarnaast is de doelrealisatie van meer kwalitatieve aspecten zoals doorstroming, beter benutten en verduurzaming van de woningvoorraad voor de onderzoekers niet duidelijk. Dit wordt bemoeilijkt doordat deze doelen in het huidige 12
Rekenkamerrapport
Woningbouw
woonbeleid beperkt zijn uitgewerkt, waardoor actieve bijsturing door de raad ook minder mogelijk is. De gemeente bouwt zelf geen woningen en is afhankelijk van andere partijen om het woonprogramma te realiseren. Door een intensivering van de samenwerking met deze partijen en het maatregelenpakket van Eindhoven Bouwt Door heeft de gemeente de samenwerking rond de woonopgave versterkt en meer mogelijkheden gecreëerd om projecten ‘vlot te trekken’. De Rekenkamer ziet daarnaast nog mogelijkheden voor verbetering van de interne organisatie wat betreft de mandatering, escalatiemogelijkheden en het maken van integrale afwegingen. In het rapport wordt geconstateerd dat de organisatie niet altijd voldoende geëquipeerd is geweest om (regionale) doelen te realiseren. En nu wordt de organisatie uitgedaagd om de strategische investeringsagenda van operatie Beethoven waar te maken. Geïnterviewde partijen geven aan dat de praktijk rond het woonprogramma weerbarstig is. De daadwerkelijke versnelling van de woningbouw lijkt nog beperkt van de grond te komen. Ook de productie vanuit de prestatieafspraken is de afgelopen jaren niet geheel gerealiseerd en dat heeft zijn weerslag op de doelmatigheid van het beleid. De geplande productie lijkt qua prijsklassen niet in balans met de programmering van 2020-2024.
Daarmee bevestigt het rapport dat er spanning zit op de looptijd van het woonprogramma en de huidige verantwoording via jaarcijfers. Immers, de huidige woningbouwproductie is het gevolg van beslissingen en besluiten die ruim voor de start van het woonprogramma zijn gemaakt. Voorlopige aanbevelingen Het college herkent zich in de constatering dat er in de afgelopen vier jaar belangrijke stappen zijn gezet om het woonbeleid te realiseren. De ambities zijn vastgelegd in beleidskaders die overeen komen met de afspraken met hogere overheden en de regio. De ambities zijn concreet geformuleerd en door de raad vastgesteld. De raad wordt door ons actief geïnformeerd over de realisatie van (vooral kwantitatieve) ambities. De afgelopen vier jaar is extra ingezet op de versterking van de uitvoeringskracht. Zoals bij de bevindingen naar voren kwam, is de Rekenkamer positief over de benoeming van een woningbouwregisseur en een woningbouwdirecteur alsook de inrichting van een versnellingstafel. Echter, we herkennen ook dat andere onderwerpen wat onderbelicht zijn gebleven. Wij staan stil bij de onvolledige beleidsdoorwerking op kwalitatieve aspecten, de constante uitdagingen voor de interne organisatie en het ‘ontbrekende narratief’ voor de hele stad.
Beleidsdoorwerking Het rapport van de Rekenkamer komt op een goed moment. We zijn immers een nieuwe beleidscyclus gestart met de actualisering van het woonbehoefteonderzoek, waarbij ook de gevolgen van operatie Beethoven zijn meegenomen. De raad is vlak voor de zomer van 2024 geïnformeerd over de eerste uitkomsten van het onderzoek. Voorlopige conclusies wijzen uit dat de kwantitatieve ambities van het woonbeleid (forse toename van het aantal woningen) naar boven moeten worden bijgesteld en dat ook nieuwe afwegingen nodig zijn rond kwalitatieve ambities. Het woonbehoefteonderzoek wordt vertaald in een nieuw volkshuisvestingsprogramma, waarbij specifiek aandacht is voor de beleidsdoorwerking van de kwalitatieve aspecten van het woonbeleid. Aspecten als betaalbaarheid, woonzorg, beter benutten bestaande voorraad, innovatie, doorstroming, verduurzamen bestaande voorraad en een gebiedsgerichte aanpak worden hier in meegenomen. Het programma wordt ook een nieuw uitgangspunt voor 13
Rekenkamerrapport
Woningbouw
meerjarige prestatieafspraken en voor de uitwerking in deelgebieden van de stad. De raad wordt betrokken rond de besluitvorming over het nieuwe volkshuisvestingsprogramma. Gebiedsgericht werken, zoals in Strijp S en in Knoop XL levert goede resultaten op, dus daar gaan we de komende jaren mee door. Bij de grote gebiedsontwikkelingen die de komende jaren op de agenda staan (Kanaalzone Zuid, Knoop XL, Groots Gestel, Woensel XL en Sectie C) pakken we dit verder op en we zetten in op gebiedskaders voor dynamische gebieden. Van “one size fits all” gaan we naar “tailor made”. Overigens willen we het realiseren van 85% betaalbare woningen enigszins nuanceren. Allereerst houden we voor een goede balans in de buurt rekening met de huidige woningsamenstelling van omliggende projecten en buurten, en daarnaast staat bij een negatieve business cases het gesprek open over maatwerk (programma Eindhoven Bouwt Door). Het aanpassen van de percentages is daarbij een optie, genoemd in het maatregelenpakket.
Interne organisatie en regionale samenwerking Het onderzoek van de Rekenkamer vindt tegelijkertijd plaats met de doorontwikkeling van de ambtelijke organisatie. We werken aan een robuustere organisatie die de toekomstige groei kan opvangen. Voor de ruimtelijke sectoren betekent de doorontwikkeling een kanteling naar lijnsturing, de scheiding van beleid en uitvoering (meer uitvoeringskracht) en de inrichting van een integrale beleidssector met o.a. een nieuwe afdeling Wonen & Voorzieningen. De beweging moet er toe leiden dat de mandatering, eigenaarschap en escalatiemogelijkheden eenduidig belegd zijn. We herkennen het signaal dat de capaciteit (nog) niet beantwoordt aan de opgave. De autonome groei en operatie Beethoven in combinatie met de krapte op de arbeidsmarkt heeft onze aandacht, maar we hebben nog geen pasklaar antwoord. We blijven (volop) investeren in de organisatie. Er is onder collega’s bovendien een collectief gevoel van urgentie voor de versnellingsopgave, mede dankzij de betrokkenheid van de woningbouwregisseur en woningbouwdirecteur. We herkennen ons dan ook niet (meer) in het signaal dat medewerkers ‘afwachtend’ zijn. Daarnaast geeft het onderzoek aan dat de regionale samenwerking op MRE-niveau verder vorm moet krijgen. Dit onderschrijft het college, alsmede het belang daarvan.
De woningmarkt functioneert namelijk ook regionaal en de prestaties in de regio hebben een impact op de druk op de woningmarkt in Eindhoven. Daarbij zijn er met het Rijk regionale afspraken gemaakt op dit niveau (Woondeal en Convenant Beethoven). De capaciteit binnen het MRE is versterkt en we werken samen met de regio aan de uitvoering van de met het rijk en de provincie gemaakte afspraken.
Ontbrekende narratief Volgens corporaties en marktpartijen ontbreekt het in Eindhoven aan een heldere visie en het bijbehorende verhaal over de ontwikkeling van de stad in het algemeen, en de woningbouwopgave in het bijzonder. Deels wordt deze vraag al beantwoord met de Omgevingsvisie 2.0, waarin de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van de stad wordt beschreven. De omgevingsvisie wordt op 26 november 2024 aan de gemeenteraad voorgelegd. Daarnaast werken we aan de Stadsvisie. Daarbij brengen we de toekomst naar inwoners en bezoekers toe middels ‘Open Eindhoven’: een communicatiecampagne die de groei van de stad moet verbeelden. Tot slot wordt er momenteel, in samenspraak met onze partners in de stad gewerkt aan een kort en krachtig narratief, dat standaard ingezet kan worden als eerste communicatie bij alle informatie- of participatiebijeenkomsten rond de woonopgave. 14
Rekenkamerrapport
Woningbouw
Tot Slot De opgave op het gebied van woningbouw is groot en complex. Omdat Eindhoven bijna geen uitbreidingsmogelijkheden heeft, zal ruimte gevonden moeten worden binnen de contouren van de bestaande stad. Ook volgens het concept-rekenkamerrapport kan daarbij een spanningsveld ontstaan tussen de weging van het algemeen belang (de woningbouwopgave) en het individuele belang (op projectniveau). Om dilemma’s rond de groei bespreekbaar te maken is het eerder besproken narratief van belang (‘Het Eindhoven van de Toekomst’) èn is het noodzakelijk om beleidskaders te actualiseren. Het nieuwe volkshuisvestingsprogramma heeft prioriteit en hierover wordt begin 2025 met de raad gesproken. Daarin krijgen thema’s als woon-zorg, beter benutten bestaande voorraad en innovatie een plek. Verder stellen we gebiedskaders op om op grotere locaties maatwerk mogelijk te maken. Met het vaststellen van deze kaders is een versnelling mogelijk. Maar papier is geduldig. De raad wordt op verschillende momenten geïnformeerd over de woningbouwproductie en rond projecten en ontwikkelingen op het gebied van wonen.
Het rapport stelt dat dit kan leiden tot microcontrole, terwijl de dialoog met de raad op een hoger abstractieniveau zou moeten plaatsvinden: “Het gesprek tussen college en raad zou zich meer moeten enten op strategie: wat ziet de gemeente op gebiedsniveau gebeuren? Hoe is dat gekoppeld aan de stedelijke ambitie? Waar is dan ook ruimte voor de raad om bij te sturen?” Deze aanbeveling omarmen wij en graag gaan we met de raad in gesprek over een mogelijke kanteling van deze tendens. Uw concept-rekenkamerrapport in combinatie met onze geactualiseerde beleidskaders bieden hiervoor de nodige aanknopingspunten. Burgemeester en wethouders van Eindhoven
15
Rekenkamerrapport
Woningbouw
4. Nawoord rekenkamer
De rekenkamer bedankt het college van burgemeester en wethouders voor de uitgebreide bestuurlijke reactie op het concepteindrapport met voorlopige conclusies waarbij het college expliciet maakt dat de bevindingen en conclusies worden herkend. Het college gaat in op de inzichten en richtingen voor verbetering en verbindt hieraan (te nemen) acties en maatregelen terzake van de (versnelling van de) woningbouwopgave. Dit haakt aan op de aanbevelingen die wij in dit eindrapport formuleren en geeft ons vertrouwen dat deze tot opvolging leiden. Verder gaan we hieronder in op de inhoud van de collegereactie met aandacht voor de kritische kanttekening met betrekking tot het onderzoeksproces. Richtingen voor verbetering Het college reflecteert op onderwerpen uit ons rapport en geeft aan waar het accenten voor verbetering ziet. Ten aanzien van de ambities voor de (versnelling van de ) woningbouwopgave geeft het college aan dat de kwantitatieve ambities naar boven moeten worden bijgesteld. De (uitwerking van) kwalitatieve aspecten van het woonbeleid krijgen specifiek aandacht in het nieuwe volkshuisvestingsprogramma. Waaronder betaalbaarheid, woonzorg, betere benutting van de bestaande woningvoorraad, innovatie en doorstroming. Het volkshuisvestingsprogramma wordt een nieuw uitgangspunt voor meerjarige prestatieafspraken voor de uitwerking in deelgebieden van de stad.
De goede resultaten van gebiedsgericht werken krijgen opvolging in de grote gebiedsontwikkelingen voor de komende jaren, waarbij maatwerk wordt toegepast. Zoals het college aangeeft, is er ontwikkeling om te komen van “One size fits all” naar “Tailor made”. Dit geldt voor zowel balans in de buurt (woningsamenstelling) als voor het passend maken van business cases. Het programma Eindhoven Bouwt Door biedt ruimte voor nuancering van de 85% betaalbaarheidseis. Het college herkent het signaal over de krapte in capaciteit en verbeterpunten in de werkwijze. Dit laatste adresseert het via de huidige doorontwikkeling van de ambtelijke organisatie met lijnsturing, scheiding van beleid en uitvoering en een integrale beleidssector en afdeling Wonen & Voorzieningen. Het capaciteitsvraagstuk is daarmee (nog) niet beantwoord, zeker in het licht van de beoogde schaalsprong i.c. operatie Beethoven. 16
Rekenkamerrapport
Woningbouw
Dit vraagstuk speelt ook op het niveau van de MRE waarmee Eindhoven afspraken maakte over de woningbouw(versnelling) samen met het rijk en de provincie onder de opgaven van de Woondeal en Convenant Beethoven. Over de ontbrekende visie en verhaal ter duiding van de exponentiële groei van de stad en de impact daarvan op de doorontwikkeling van wijken en buurten in de komende jaren, geeft het college aan dat zij werkt aan een kort en krachtig narratief dat standaard ingezet kan worden bij alle informatie- en participatiebijeenkomsten rond de woonopgave. Met betrekking tot de rollen en taakverdeling tussen bestuursorganen herkent het college dat er verbetering mogelijk is in de wijze waarop het de raad in positie brengt. Een dialoog tussen raad en college om af te stemmen en afspraken te maken over de strategie en abstractieniveau moet hieraan een positieve bijdrage leveren. Kanttekening De kritische opmerkingen van het college over de feiten van het rapport met bijlagen geeft ons de kans om hierbij de volgende kanttekening te plaatsen. Voorafgaand aan het verzoek om bestuurlijke reactie vond de ambtelijke feitencheck plaats op het rapport met bevindingen. De rekenkamer moet kunnen vertrouwen op de juistheid en volledigheid hiervan. Desalniettemin hebben we de opmerkingen nog verwerkt in het rapport, die overigens geen invloed hadden op de conclusies en aanbevelingen.
Tenslotte Tot slot willen wij alle betrokken medewerkers van de ambtelijke organisatie, raadsleden en andere stakeholders bedanken voor de medewerking aan dit rekenkameronderzoek.
17
Rekenkamerrapport
Woningbouw
5. Concept raadsbesluit
De rekenkamer stelt de raad voor om het college op te dragen: • de aanbevelingen aan het college 1 t/m 6 uit te voeren; • de raad hier eens per half jaar over te informeren; • de aanpak en resultaten jaarlijks te evalueren en hierover te rapporteren aan de raad.
18
Rekenkamerrapport
Woningbouw
Bijlage
Onderzoeksrapport TwijnstraGudde
19
Rekenkamerrapport
Woningbouw
RAPPORT
Woningbouw in Eindhoven In opdracht van Rekenkamer Eindhoven
Thijs Boertien, Anneke de Hamer, Roel Lauwerier
11 november 2024
Inhoudsopgave Inhoudsopgave
2
1. Inleiding
4
1.1. Aanleiding 1.2. Onderzoeksdoel en onderzoeksvragen 1.3. Normenkader 1.4. Aanpak 1.5. Leeswijzer
4 4 6 6 7
2. Kaders: ambities en doelen woonbeleid
8
2.1. Beschrijving van de kaders van het woonbeleid 2.1.1. Overzicht beleidsontwikkeling wonen 2.1.2. Context: Relevante beleidsontwikkeling 2015 t/m 2019 2.1.3. Beleidskaders 2020 t/m 2024 2.2. Analyse 2.2.1. Ambities 2.2.2. Kwantitatieve doelen 2.2.3. Kwalitatieve doelen 2.2.4. Aansluiting doelen op bovenlokale kaders 2.3. Toets op de normen
8 8 9 10 18 18 19 21 22 23
3. Uitvoering 3.1. Opzet uitvoering en samenwerking 3.1.1. Opzet uitvoering 3.1.2. Opzet Eindhoven Bouwt Door 3.1.3. Opzet samenwerking met corporaties 3.1.4. Opzet samenwerking met marktpartijen 3.2. Analyse: uitvoering en samenwerking 3.2.1. Organisatie en inzet instrumenten in de praktijk 3.2.2. Samenwerking in de praktijk 3.3. Toets op de normen
4. Doeltreffendheid 4.1. Doelrealisatie 4.2. Beperkingen in de doelrealisatie 4.3. Analyse
24 24 24 25 26 26 26 26 29 32
34 34 36 38
2 / 60
4.3.1. Doelrealisatie 4.3.2. Beperking in de doelrealisatie en doelmatigheid 4.4. Toets op de normen
5. Rol van de raad 5.1. Betrokkenheid van de raad 5.1.1. Informatievoorziening aan de raad 5.1.2. Kaderstelling en controle 5.2. Analyse 5.3. Toetsing op de normen
Bijlagen Bijlage 1 – Overzicht respondenten interviews Bijlage 2 – Beknopte beschrijving vier cases Bijlage 3 – uitwerking Woonvisie 2015 Bijlage 4 – Instrumenten in Woonprogramma Bijlage 5 – Overzicht moties 2020 t/m 2024 Bijlage 6 – Overzicht amendementen 2020 t/m 2024
38 39 41
43 43 43 43 44 47
49 49 50 52 56 58 60
3 / 60
1. Inleiding 1.1. Aanleiding De woningbouwopgave is groot, urgent en complex. Om aan de woon(zorg)behoefte te voldoen, heeft de gemeente Eindhoven in het Woonprogramma 2021-2025 de volgende ambities uitgewerkt: - Forse groei van de woningvoorraad om de grote vraag naar woningen op te kunnen vangen. Concreet houdt deze ambitie in dat er 15.000 extra woningen gebouwd worden in de periode van 2020 t/m 2024. - Een evenwichtig woningaanbod, zodat alle inwoners een betaalbare woning kunnen vinden. - Voldoende geschikte woningen voor kwetsbare inwoners. Eindhoven heeft een variëteit aan instrumenten in het leven geroepen voor deze kwantitatieve en kwalitatieve opgaven, zoals actief grondbeleid en de inzet van instrumenten als de zelfbewoningsplicht, opkoopbescherming, antispeculatie- en kettingbedingen en afspraken met corporaties en ontwikkelaars. In het realiseren van de opgaven speelt een aantal obstakels een rol, onder andere wijzigingen in wet- en regelgeving, prijsstijgingen in bouwkosten en een exponentiële groei van de vraag naar woningen. Om de gevolgen van de problemen in de woningbouw te dempen, is in 2023 een brede aanpak geformuleerd. Doel van deze aanpak is de woningbouwproductie de komende jaren op peil te houden, gericht op de realisatie van 12.000 woningen tot en met 2026.
In de raadsinformatiebrief ‘Eindhoven bouwt door’ wordt de raad van deze aanpak op de hoogte gesteld.
1.2. Onderzoeksdoel en onderzoeksvragen Onderzoeksdoel De rekenkamer beoogt de gemeenteraad inzicht te geven in de stand van zaken van het woonbeleid en het uitvoeringsprogramma in het licht van de schaalsprong en geformuleerde ambities om in de periode 2020 t/m 2024 15.000 extra woningen te bouwen die voldoen aan de geformuleerde kaders en zo mogelijk richtingen voor verbetering aan te wijzen. Centrale onderzoeksvraag Het onderzoeksdoel heeft de Rekenkamer vertaald in de volgende centrale onderzoeksvraag. In hoeverre zijn het woonbeleid 2020 t/m 2024 en de uitvoering ervan doelmatig en doeltreffend, en wat betekent dit voor de Eindhovense ambities tot 2040? Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden, is een aantal deelvragen geformuleerd. Deze zijn als volgt geclusterd.
4 / 60
Figuur 1. Clustering deelvragen Kaderstelling (ambities en doelen) • Wat zijn ambities, kaders van Eindhoven in relatie tot het realiseren van de woonambitie(s)? • Hoe functioneren de verschillende kaders in onderlinge samenhang als richtinggevende documenten voor de beleidsuitvoering door de gemeente en door betrokken actoren? Uitvoering woonbeleid Samenwerking • Hoe verloopt de samenwerking c.q. afstemming met actoren in het licht van geformuleerde opgaven (waaronder provincie, regiogemeenten, projectontwikkelaars, beleggers, woningcorporaties, zorgaanbieders, makelaars, bewonersorganisaties)? • Hoe borgt Eindhoven (en Eindhoven-regio) de positie als ‘betrouwbare partij’ ten behoeve van het binden van investeerders en beleggers op middellange en lange termijn? Instrumentaria •
Welke instrumenten heeft de gemeente ter beschikking voor vervanging binnen de bestaande woningvoorraad en voor nieuwbouw? Welke instrumenten zet de gemeente in (en welke niet)?
Doeltreffendheid • • •
In hoeverre zijn bouwambities de afgelopen vier jaren gerealiseerd? Hoe doeltreffend is het beleid (en aangenomen amendement 28-11-2023) om in nieuwbouw minimaal 30% sociale huur te bouwen en minimaal 85% betaalbare woningen? Zijn er belemmeringen die hebben geleid tot vertraging van de uitvoering van het beleid? Zo ja, welke belemmeringen?
Rol van de raad • •
Hoe is de informatievoorziening aan de gemeenteraad? Op welk(e) moment(en) in het voorbereidingsproces is besluitvorming cruciaal en kan de raad bijsturen?
5 / 60
Toekomst/verbeterpunten • • •
Aan welke knoppen kan de gemeente(raad) wel en niet draaien om de woningbouw te beïnvloeden/versnellen? Wat kan de gemeente doen om eventuele belemmeringen weg te nemen? Welke verbeterpunten zijn aan te dragen?
1.3. Normenkader Aspect Kaderstelling en opzet woonbeleid Uitvoering beleid
Normen a.
De ambities met betrekking tot het woonbeleid zijn concreet geformuleerd en door de raad vastgesteld.
b.
Deze ambities zijn vertaald in SMART-doelen (kwantitatief én kwalitatief) die door de raad zijn vastgesteld.
c.
De ambities en de doelen sluiten logisch aan op provinciale en regionale kaders.
a.
De verantwoordelijkheden met betrekking tot de uitvoering van het beleid zijn duidelijk belegd, zowel intern als bij samenwerkingspartners, op basis van concrete afspraken.
b.
De samenwerking met andere belanghebbenden, zoals woningbouwcorporaties en marktpartijen, draagt constructief bij aan de Eindhovense ambities en doelen.
c.
De gemeente zet actief in op haar positie als ‘betrouwbare partij’ t.b.v. het binden van investeerders en beleggers. De gemeente heeft hiervoor zowel een middellange- als langetermijnvisie en aanpak ontwikkeld.
d.
De gemeente heeft voldoende duidelijk in beeld over welke instrumenten zij beschikt ten aanzien van vervanging binnen bestaande woningvoorraad en nieuwbouw. De gemeente zet deze instrumenten weloverwogen in.
Doeltreffenden doelmatigheid
a.
Het lukt de gemeente om zowel de kwantitatieve als kwalitatieve doelen te realiseren waardoor vastgestelde ambities worden bereikt.
b.
De doelrealisatie wordt actief gemonitord en op basis daarvan vindt - indien nodig - bijsturing plaats.
c.
Inzichtelijk is wat de mate van doeltreffendheid heeft bepaald. De gemeente heeft de succes- en knelfactoren (belemmeringen) duidelijk in beeld.
d.
De organisatie is wat betreft capaciteit, taken/bevoegdheden en middelen voldoende geëquipeerd om doelen te realiseren.
Rol van de raad
a.
De raad is in de voorbereiding actief betrokken bij het woonbeleid en heeft zo de ambities en de doelen van het woningbouwbeleid en de uitwerking daarvan vertaald in woningbouwafspraken.
b.
De raad beschikt over instrumenten om (bij) te sturen op het woningbouwbeleid. De raad heeft proactief gebruikgemaakt van deze instrumenten.
c.
De raad vraagt en krijgt tijdig alle informatie over de uitvoering en de realisatie van het woningbouwbeleid die hij nodig heeft voor de invulling van zijn kaderstellende en controlerende rol.
Figuur 2. Normenkader
1.4. Aanpak Dit onderzoek is uitgevoerd in grofweg vier stappen in de periode maart-augustus 2024. 1. In stap 1 zijn de relevante documenten bestudeerd. Hierbij gaat het om de relevante documenten zoals kader- en visiedocumenten, documenten met betrekking tot de opzet en werking van de uitvoering, relevante raads- en
6 / 60
collegestukken, en P&C-documenten. Deze stukken vormen de basis voor de bevindingen over de kaders, ambities en doelen (hoofdstuk 2) en de uitvoering van het woonbeleid (hoofdstuk 3). 2. In stap 2 zijn in een interviewronde betrokkenen vanuit de ambtelijke organisatie geconsulteerd. Ook is er een raadssessie georganiseerd met een vertegenwoordiging vanuit de gemeenteraad. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met een corporaties, ontwikkelaars en de provincie Noord-Brabant. Een overzicht van de respondenten is te vinden in Bijlage 1. 3. Om de uitvoering van het woningbouwbeleid beter te doorgronden, zijn vier casussen in de vorm van specifieke woningbouwprojecten geselecteerd. Om het samenspel met andere partijen in beeld te brengen, zijn per casus documenten bestudeerd en de key stakeholders (projectleiders, initiatiefnemers, beleidsmedewerkers etc.) bevraagd op hun beeld van de samenwerking in en de opbrengsten van het project. 4. In stap 4 is het rapport opgesteld. In de selectie van casussen is rekening gehouden met een verdeling tussen projecten die goed zijn verlopen, waarbij tegen knelpunten wordt aangelopen, die gespreid zijn in locatie, soort woningen en omvang alsook waarbij verschillende (soorten) initiatiefnemers zijn betrokken (corporaties, ontwikkelaars, klein/groot). Op basis van input vanuit de organisatie zijn de volgende vier woningbouwprojecten geselecteerd: 1.
De Caai 2. Rustenburgstraat 3. VB-gebouw 4. Victoriatoren. Een beknopte beschrijving van de casussen vindt plaats in Bijlage 2. Waar relevant wordt in het rapport verwezen naar de casussen.
1.5. Leeswijzer Dit rapport bestaat uit vier inhoudelijke hoofdstukken. Hoofdstuk 2. Kaders: ambities en doelen woonbeleid. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de beleidskaders en doelen op het gebied van woningbouw. Dit hoofdstuk bestaat uit §2.1. Beschrijving van de kaders van het woonbeleid, §2.2. Analyse. Hoofdstuk 3. Uitvoering. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de opzet van de uitvoering van en de samenwerking in het woningbouwbeleid en hoe dit in de praktijk verloopt. Dit hoofdstuk bestaat uit §3.1. Opzet uitvoering en samenwerking, §3.2. Analyse: uitvoering en samenwerking. Hoofdstuk 4. Doeltreffendheid. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het woningbouwbeleid en worden beperkende factoren in het realiseren van de woningbouwopgave uitgelicht. Dit hoofdstuk bestaat uit §4.1. Doelrealisatie, §4.2. Beperkingen in de doelrealisatie, §4.3. Analyse. Hoofdstuk 5. Rol van de raad. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de rol van de raad bij het woningbouwbeleid. Dit hoofdstuk bestaat uit §5.1 Betrokkenheid van de raad, §5.2 Kaderstelling en controle.
7 / 60
2. Kaders: ambities en doelen woonbeleid In paragraaf 2.1 geven we een beschrijving van de belangrijkste kaders rondom het woonbeleid. We analyseren deze kaders in paragraaf 2.2.
2.1. Beschrijving van de kaders van het woonbeleid 2.1.1. Overzicht beleidsontwikkeling wonen In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de belangrijkste beleidskaders op het vlak van het woonbeleid in Eindhoven. We focussen hierbij op de beleidsdocumenten en/of afspraken waarin ambities en doelen ten aanzien van wonen zijn vastgelegd. Datum
Document
Regie bij?
Nov.
Woonvisie Eindhoven
Vastgesteld door de Beperkt uitgewerkt.
O.a. Ambitieuze stad: talenten aantrekken en binden;
raad
Solidaire stad: voor iedereen een plek ; en Innovatieve
2015
Kwantitatieve doelen
Kwalitatieve ambities
stad: andere woonvormen en manieren van bouw. Maart
Regionale Woondeal
Ondertekend door
2019 t/m 2023: versnellen woningbouw en O.a. uitgangspunten ten aanzien van wijkvernieuwing,
2019
Zuidoost-Brabant
het college
specifieke versnellingslocaties (2019 t/m
verduurzaming, ondermijning en energietransitie.
2023: 27.000 woningen in regio, 15.000 woningen in Eindhoven) Juni
Omgevingsvisie 1.0
2020
Vastgesteld door de Geen meetbare doelen opgenomen.
O.a. evenwichtig woningaanbod, voor iedereen een
raad
passende woning en voldoende geschikte woningen voor kwetsbare inwoners.
Dec.
Woonprogramma
Vastgesteld door de 2020 t/m 2024: 15.000 woningen bouwen
O.a. een evenwichtig woningaanbod (alle inwoners
2020
2021-2025
raad
(30% sociale huur, 20% goedkope koop,
een betaalbare woning) en voldoende geschikte
35% middelduur en 15% duur).
woningen voor kwetsbare inwoners.
April
Convenant
Ondertekend door
2021 t/m 2028: toevoeging 2.840 netto
O.a. betaalbaarheid, differentiatie in woonvormen,
2021
studentenhuisvesting
het college
betaalbare eenheden toevoeging.
aandacht voor samenwoonvormen, ontmoeten,
2021-2028
sociale cohesie en vernieuwende concepten toevoegen.
Dec.
Prestatieafspraken
Vastgesteld door
2022 t/m 2026: netto toevoeging
O.a. focus op leefbare stad en verduurzamingsopgave
2021
2022-2026
het college
huurwoningen 3.160
(Duurzaamheidspact)
Juni
Verstedelijkingsakkoord Vastgesteld door
2020 t/m 2040: ca. 21.000 woningen
O.a. duurzame schaalsprong, een innovatief
2022
Stedelijk Gebied
binnen de ring, waarvan 8.500 in EIK XL.
mobiliteitssysteem, brede welvaart als doel.
het college
Eindhoven
Ca. 19.000 woningen buiten de ring.
Juni
Bestuursakkoord
Vastgesteld door
2022-2026: de komende vier jaar 12.000
O.a. betere doorstroming, beter aanbod voor
2022
2022-2026
het college (en als
woningen toevoegen (30% sociale huur,
senioren en voorrang aan mensen met economische,
koers door de raad
15% middenhuur en 40% sociale en
maatschappelijke en lokale binding.
bevestigd)
middeldure koop) 2022-2024: toevoeging van 500-2.000 extra tijdelijke en semipermanente (be)woningen.
8 / 60
Feb.
Woningbouwakkoord
2023
Eindhoven bouwt door’ het college
Ondertekend door
2022 t/m 2026: 12.000 woningen toevoegen uit Bestuursakkoord blijft leidend. 2022 t/m 2040: 40.000 nieuwe woningen in de periode 2022 t/m 2040
Feb.
Prestatieafspraken
Vastgesteld door
2023 t/m 2026: groei van minimaal 3.166
O.a. focus op leefbare stad en verduurzamingsopgave
2023
2022-2026
het college
woningen
(Duurzaamheidspact)
Maart
Regionale woon deal
Ondertekend door
2022 t/m 2030: 19.885 netto toevoeging
O.a.: evenwichtige groei, die past bij de huidige en de
2023
Zuidoost-Brabant
het college
woningen door Eindhoven (met in totaal
toekomstige ontwikkelingen; behoud en versterken
tweederde betaalbaar voor alle
van de economische kracht van de regio; en behoud
deelnemende gemeenten)
van de vitaliteit van steden en dorpen.
Mei
Woonzorgvisie 2023-
Vastgesteld door de Geen meetbare doelen opgenomen
O.a. er is een betaalbare en geschikte woning
2023
2030
raad
beschikbaar; de leefomgeving sluit aan bij de behoeften; en eerst preventie en gezondheid en zo nodig ondersteuning en aanvullende zorg.
Maart
Convenant van Rijk en
Ondertekend door
T/m 2030: 62.000 woningen (17.000
Verkenning van sociaal-maatschappelijke opgaven in
2024
regio investeringen in
de stichting
woningen bovenop de 45.130 uit de
de gebiedsontwikkeling zoals sociale cohesie,
ondernemingsklimaat
Brainport
Woondeal). En 2.280 studenteneenheden.
faciliteiten als onderwijshuisvesting, zorg,
microchipsector
bibliotheken en andere culturele instellingen.
(project Beethoven)
Figuur 3. Beleidsontwikkeling t.a.v. Wonen in Eindhoven 2015 t/m 2024
2.1.2. Context: Relevante beleidsontwikkeling 2015 t/m 2019 Woonvisie Eindhoven (november 2015) De gemeenteraad heeft op 18 november 2015 de Woonvisie vastgesteld.1 In de Woonvisie geeft de gemeente aan hoe wonen bijdraagt aan de ambities van Eindhoven en voor welke uitdaging en opgaven de stad staat. Ze beschrijft het belang van een aantrekkelijk woonklimaat voor de beoogde sociale, economische en ruimtelijke ontwikkeling van Eindhoven en de regio. De Woonvisie uit 2015 volgt op de Woonvisie uit 2004. In deze periode is er veel veranderd. Onder andere op het vlak van wet- en regelgeving. De gemeente krijgt een meer sturende rol richting woningcorporaties. Een actuele Woonvisie wordt daarom gekoppeld aan een agenda die de basis vormt voor de te maken prestatieafspraken met corporaties. In de Woonvisie werkt de gemeente een drietal thema’s en subthema’s uit door doelen, ambities en prioriteiten vast te leggen: 1. Ambitieuze Stad • Talent aantrekken en binden • Ontmoeting en beleving • Leegstand als kans • Keuzevrijheid • Verduurzamen bestaande woningvoorraad • Eindhoven en de regio 2. Solidaire Stad
1
Gemeente Eindhoven (18 november 2015) Woonvisie Eindhoven
9 / 60
3.
• Sociale woningvoorraad in balans • Groepen in een kwetsbare fase • Wonen en zorg • Beter benutten bestaande stad • Invloed van bewoners en leefbaarheid Innovatieve Stad • Innovaties in het bouwproces • Flexwonen • Participatie • Nieuwe investeerders en samenwerking
In de woonvisie uit 2015 wordt de periode 2015 t/m 2020 als korte termijn beschouwd. In Bijlage 3 zijn de ambities, doelen en prioriteiten voor de korte termijn (2015 t/m 2020) verder uitgewerkt. Regionale Woondeal Zuidoost-Brabant (maart 2019) Het college van de gemeente Eindhoven heeft op 7 maart 2019 namens het Stedelijk Gebied Eindhoven (SGE) de Woondeal BZK-Stedelijk Gebied Eindhoven-provincie Noord-Brabant ondertekend, samen met de provincie NoordBrabant en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).2 In de Woondeal worden afspraken gemaakt over het versnellen van de woningbouw en specifieke versnellingslocaties. Daarbij wordt verwezen naar onderzoek dat aantoont dat de woningbehoefte in Eindhoven de komende vijf jaar circa 15.000 woningen bedraagt. Dit als onderdeel van het totaal van 27.000 voor het heel Stedelijke Gebied Eindhoven. Dit vraagt van de gemeente Eindhoven om een forse versnelling van de jaarlijkse woningbouwproductie naar circa 3.000 woningen gemiddeld per jaar.
2.1.3. Beleidskaders 2020 t/m 2024 Omgevingsvisie 1.0 (juni 2020)3 Op 16 juni 2020 stelt de gemeenteraad de Omgevingsvisie ‘Eindhoven: kloppend hard van Brainport’ vast. Het hebben van een omgevingsvisie is onder de Omgevingswet verplicht. De gemeente komt, vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet, met een ‘light-variant’ of 1.0-versie. Deze wordt later aangevuld en verfijnd. De omgevingsvisie is een lange termijn visie voor de fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie beslaat alle terreinen van de fysieke leefomgeving en gaat in op de samenhang tussen o.a. ruimte, water, milieu, natuur, landschap, gezondheid, mobiliteit en cultureel erfgoed. De omgevingsvisie bevat een ambitie, stedelijke opgaven en wijze van samenwerken. Het gaat om een visie voor de lange termijn, met opgaven waar de gemeente op lange termijn met partners aan wil werken. Woonprogramma 2021-2025 (december 2020) Op 15 december 2020 stelt de gemeenteraad het Woonprogramma 2021-2025 vast. In het Woonprogramma 20212025 wordt toegelicht dat de Woonvisie uit 2015 wordt aangevuld, geactualiseerd en geconcretiseerd. In de Woonvisie is eerder het kader voor het gemeentelijk woonbeleid vastgelegd. In deze visie is gekozen voor een ambitieus groeiscenario. Dit zal beslag moeten krijgen door verdichting van de bestaande stad.
2
Gemeente Eindhoven (7 maart 2019). Woondeal BZK-Stedelijk Gebied Eindhoven-provincie Noord-Brabant
3
Gemeente Eindhoven (16 juni 2020). Omgevingsvisie ‘Eindhoven: kloppend hard van Brainport’.
10 / 60
Ook beschouwt de gemeente het Woonprogramma als een uitvoeringsprogramma van de Omgevingsvisie. De ambities uit de omgevingsvisie leiden tot stedelijke opgaven die verwerkt moeten worden in het Woonprogramma. Het gaat hierbij om gezonde groei van de stad, aantrekkelijk en hoogstedelijk centrum, leefbare en sociale wijken met een sterke identiteit, duurzame en concurrerende economie, energietransitie van de stad en goede stedelijke bereikbaarheid. Tenslotte beschouwt de gemeente het Woonprogramma als een concretisering van de Woondeal uit 2019. In deze Woondeal zijn kwantitatieve afspraken vastgelegd over te realiseren woningbouw. Dit visualiseert de gemeente als volgt4:
Figuur 4. Visualisatie Woonprogramma en verhouding met andere beleidsdocumenten Ambities in het Woonprogramma Beschreven staat dat de ambities uit de Woonvisie cruciaal blijven voor de ontwikkeling van de stad. Ze zijn gericht op de ontwikkeling van Eindhoven van een middelgrote naar een grote, economisch sterke en inclusieve stad. De ambities komen echter in een ander daglicht te staan door de snelle prijsstijgingen in de afgelopen jaren en de mogelijke gevolgen van de Coronacrisis. De gemeente kiest daarom in het Woonprogramma voor een accentverschuiving richting de volgende ambities: 1. Forse groei van de woningvoorraad om de grote vraag naar woningen op te kunnen vangen. 2. Een evenwichtig woningaanbod, zodat alle inwoners een betaalbare woning kunnen vinden. 3. Voldoende geschikte woningen voor kwetsbare inwoners. 1. Forse groei van de woningvoorraad De ambitie van de gemeente is: 15.000 woningen bouwen in de periode 2020 t/m 2024. Dit komt overeen met behoefte die is opgenomen in de Woondeal. En ook de provincie Noord-Brabant beschouwt dit aantal als richtinggevend. De woningvoorraad is in de laatste 8 jaar toegenomen met ruim 12.000 woningen, gemiddeld 1.540 woningen per jaar. Op dit moment staan er circa 18.500 woningen in de planning (geplande productie tot 2030 uit de
4
Gemeente Eindhoven (15 december 2020) Woonprogramma Eindhoven 2021-2025
11 / 60
gemeentelijke woningbouwmonitor, peildatum oktober 2020). Als onttrekkingen worden meegerekend (waaronder sloop) is het doel om de woningvoorraad met 17.500 woningen uit te breiden. 2. Evenwichtig woningaanbod, een betaalbare woning voor alle inwoners Beschreven staat dat de kwantitatieve opgave cruciaal is, echter wel met een evenwichtig woningaanbod. De gemeente wil een inclusieve stad en stadsdelen realiseren. Dat betekent dat alle inwoners een passende en betaalbare woning moeten kunnen vinden. De gemeente onderscheidt de volgende doelgroepen die het moeilijk hebben op de woningmarkt: stedelijke starters, settlers, traditionele gezinnen, wijkgebonden senioren, woonwagenbewoners, studenten en internationals. 3. Voldoende geschikte woningen voor de opgaven van nú De gemeente geeft aan dat plannen voor de komende jaren cruciaal zijn maar dat er ook gezorgd moet worden voor mensen die in een kwetsbare fase van hun leven terecht zijn gekomen en op korte termijn een oplossing nodig hebben. Er wordt vooral een opgave gezien voor spoedzoekers en wonen met zorg en welzijn. Het woonprogramma Het woonprogramma is, zo staat beschreven, gebaseerd op woonbehoefteonderzoek door Companen uit 2018. De raad is over dit onderzoek op 11 juni 2019 geïnformeerd. 5 Toegelicht wordt dat de woningbehoefte voor Eindhoven voor de periode 2019 t/m 2023 door Companen is berekend op 15.000 woningen.