Rekenkamerrapport Luchtkwaliteit de lucht geklaard
Tekst van het document
Luchtkwaliteit: de lucht geklaard? Rekenkamerrapport
Rekenkamercommissie April 2021
Inhoudsopgave
1.
Conclusies, aanbevelingen EN CONCEPTRAADSBESLUIT 3 1.1 Conclusies 3 1.2 Aanbevelingen 3 1.3 Conceptraadsbesluit 3
inleiding 4 2.
Probleemstelling 5
3.
Bevindingen 6
4.
aanpak 12
Bijlage
Rapportage Decisio 13
Colofon April 2021 W. Hartmann voorzitter J. Verhagen vicevoorzitter E. de Bruijn lid W. van Haalen lid H. Jager lid A. Topdag lid T. van den Biggelaar secretaris/onderzoeker
2
Rekenkamerrapport
Luchtkwaliteit: de lucht geklaard?
1. Conclusies, aanbevelingen EN CONCEPTRAADSBESLUIT 1.1 Conclusies 1. De doelmatigheid en doeltreffendheid van maatregelen luchtkwaliteit zijn niet eenduidig te beoordelen. Doelen, kaders en middelen zijn opgenomen in verschillende beleidsdomeinen. 2. De Eindhovense luchtkwaliteit wordt beïnvloed door emissies woon-werk verkeer, (internationaal) doorvoerverkeer (in 2019 37% NO₂ en het buitenland 34% NO₂), de ligging tussen de industriegebieden Rijnmond, Antwerpen en het Ruhrgebied (42% fijnstof PM₁₀), de intensieve veehouderij (7 % PM₁₀) de luchtvaart en intensieve economische activiteiten in de sterk groeiende Brainport economie. 3. De gemeente zet vooral in op monitoring, mobiliteit en gedragsbeïnvloeding. 4. Metingen wijzen uit dat de luchtkwaliteit verbetert. Eindhoven voldoet aan de EU NO₂ grenswaarden, niet aan de strengere WHO normen. Waarden ook onder de WHO normen brengen schade toe aan de gezondheid. Eindhoven is in Brabant het grootste aandachtsgebied wat betreft luchtkwaliteit. Sinds begin 2021 wordt de ultra fijnstofuitstoot van Eindhoven Airport regionaal gemeten. Resultaten van de gewijzigde aanpak van de hotspot luchtkwaliteit Vestdijk zijn nog niet bekend. 1.2 Aanbevelingen De rekenkamercommissie beveelt aan: Aan de gemeenteraad: 1. Vraag het college om periodieke rapportages over de voortgang en effecten van de luchtkwaliteitmaatregelen. 3
Rekenkamerrapport
2. Vraag het college bij ruimtelijke beleidskeuzes om de gevolgen voor leefbaarheid, gezondheid en luchtkwaliteit en baseer hierop uw politieke keuzes. Aan het college: 1. Veranker in ruimtelijke beleidsdossiers de integraliteit voor luchtkwaliteit en toets deze op consequenties voor de gezondheid van de inwoners. 2. Geef bij ruimtelijke dossiers alternatieven en maak daarbij de gezondheidswinst inzichtelijk. 3. Versterk het gezamenlijk optrekken in de regio in maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren (ook gezien de vliegbasis Eindhoven en de groei ambities van Eindhoven Airport). 4. Maak samenhangend met de schaalsprong van Eindhoven een schaalsprong in schoneluchtmaatregelen en -middelen, gebaseerd op de meetgegevens. 5. Stimuleer en faciliteer burgerinitiatieven ter bevordering van gezond gedrag. 6. Versterk de lobby in Den Haag voor voldoende middelen om de ambities en de maatschappelijke opgaven te realiseren. 1.3 Conceptraadsbesluit De rekenkamercommissie stelt de raad voor om het college op te dragen: • de aanbevelingen aan het college 1 t/m 6 te verankeren in toekomstige beleidskeuzes; • de raad hier eens per half jaar over te informeren; • de aanpak en resultaten jaarlijks te evalueren.
Luchtkwaliteit: de lucht geklaard?
inleiding Schone lucht is van levensbelang. Hoewel Eindhoven momenteel voldoet aan de Europese grenswaarden voor luchtkwaliteit blijkt dat ook bij blootstelling ónder deze grenswaarden, negatieve gezondheidseffecten optreden. De uitstoot door het (regionaal) verkeer, de regionale intensieve veehouderij, de toegenomen burgerluchtvaart, het (internationaal) doorvoerverkeer en de intensieve economische activiteiten in de sterk groeiende Brainport economie beïnvloeden de Eindhovense luchtkwaliteit. Eindhoven meet sinds 2010 systematisch de luchtkwaliteit; treft diverse maatregelen om de luchtkwaliteit te meten en te verbeteren, en ondertekent in januari 2021 het Nationale Schone Lucht Akkoord.
4
Rekenkamerrapport
Eindhoven blijkt relatief hoge gezondheidskosten te hebben door de luchtverontreiniging. Op de motie happen naar luchtkwaliteit komt het college in Q2 2021 terug. De lockdown-maatregelen tijdens de coronapandemie verminderden het (lucht)verkeer en zorgden voor een fijnstofreductie van 15-35%. Dit kan ruimte bieden voor de woningbouwopgave. Met dit onderzoekrapport beoogt de rekenkamercommissie inzicht te geven in de opgaven, de stand van zaken, de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid luchtkwaliteit, en aanbevelingen te doen over mogelijke verbeteringen.
Luchtkwaliteit: de lucht geklaard?
2. Probleemstelling
De centrale vraag is:
Hoe doelmatig en doeltreffend zijn de maatregelen van de gemeente Eindhoven om de luchtkwaliteit te verbeteren? En meer specifiek: • Wat zijn ambities, doelen, kaders en middelen? • Hoe is de stand van zaken? ◊ Wat zijn werkwijzen, instrumenten, samenwerkingsverbanden? ◊ Wat zijn beïnvloedende factoren (achtergrondconcentratie, verdichting van de stad/ bouwprojecten, mobiliteit, bedrijven, luchtvaart)? • Wat zijn effecten? • In hoeverre zijn middelen doelmatig ingezet? • Wat zijn toekomstige opgaven, benodigde middelen, risico’s? • Wat zijn condities voor succes voor het realiseren van de ambities? In het vervolg lichten we de bevindingen toe.
5
Rekenkamerrapport
Luchtkwaliteit: de lucht geklaard?
3. Bevindingen Ambities en doelen Doel van het Nationale Schone Lucht Akkoord (SLA) is om in 2030 een gezondheidswinst van 50 procent onder de Nederlandse bevolking te behalen ten opzichte van 2016. De ambitie van het SLA is dat wordt “toegewerkt naar de advieswaarden van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) voor luchtkwaliteit in 2030 voor fijnstof en stikstofdioxide”1. Kaders Kaders voor het Eindhovense luchtkwaliteitsbeleid zijn: Het Programma Luchtkwaliteit en Mobiliteit (2007) Het programma streeft naar schoner en minder gemotoriseerd verkeer binnen de ring met het hoofddoel: Via gemeentelijke maatregelen zullen we de luchtkwaliteit in Eindhoven verbeteren wat (primair) leidt tot een positief effect op de gezondheid van de Eindhovense inwoners en (secundair) ervoor zorgt dat de noodzakelijke ontwikkeling van de stad door kan blijven gaan. Doelstellingen zijn opgenomen in de Visie Eindhoven op Weg (2013) en in het vorige coalitieakkoord (2014-2018).
Het coalitieakkoord Evenwicht en Energie (2018-2022) Bij bereikbaarheidsvraagstukken wordt geredeneerd vanuit o.a. de luchtkwaliteit. Het akkoord beschrijft maatregelen om de ‘hotspot’ Vestdijk aan te pakken. Het zekerstellen dat aan de Europese luchtkwaliteitsnormen wordt voldaan is een hard kader. Bij de discussie over de toekomst van Eindhoven Airport noemt het akkoord luchtkwaliteit als randvoorwaarde. Verder beoogt de coalitie alle knelpunten voor luchtkwaliteiten op te lossen en in te zetten op groen in de stad.
1 Dit zijn (jaar)gemiddelden: 10 μg/m3 voor PM2.5, 20 μg/m3 voor PM10 (fijnstof) en 40 μg/m3 voor NO₂ (stikstof).
6
Rekenkamerrapport
Luchtkwaliteit: de lucht geklaard?
Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) In het NSL werkt de Rijksoverheid met decentrale overheden om overschrijdingen van Europese grenswaarden voor luchtkwaliteit op te lossen. Het NSL blijft het belangrijkste kader voor het gemeentelijke luchtkwaliteitsbeleid totdat de Omgevingswet van kracht wordt. Doelen zijn: • Het verbeteren van de luchtkwaliteit voor de volksgezondheid. Concreet: het overal voldoen aan de Europese grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) en fijnstof (PM10). Bij een eventuele overschrijding dient de periode van overschrijding zo kort mogelijk te zijn. • Het bieden van ruimte voor en bijdragen aan de onderbouwing van ruimtelijke projecten.
Schone Lucht Akkoord (SLA) Eindhoven ondertekent in januari 2021 het SLA. In april presenteert de gemeente het SLA bidbook. In het SLA committeren de aangesloten gemeenten zich om actief beleid te maken om de vervuiling door fijnstof en andere ongezonde stoffen af te laten nemen. Doel en ambitie zijn: • om in 2030 een gezondheidswinst van 50 procent onder de Nederlandse bevolking te behalen ten opzichte van 2016. • “toewerken naar de advieswaarden van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) voor luchtkwaliteit in 2030 voor fijnstof en stikstofdioxide”. Gemeenten moeten daardoor de uitstoot in eigen gemeente beter monitoren en eisen stellen aan industrie en bouw bij het verlenen van vergunningen.
Omgevingsvisie (2020) Als onderdeel van het werken aan een gezonde groei van de stad wordt gestreefd naar het verbeteren van de luchtkwaliteit. De visie schetst het belang van luchtkwaliteit voor de gezondheid en natuur voor Eindhoven als gezonde en toekomstbestendige stad. De visie meldt: “In de stad zorgen met name vervoer en bedrijven voor een negatief effect (t.a.v. geluid en luchtkwaliteit) op onze gezondheid en natuur. We meten de luchtkwaliteit in de (binnen)stad met sensoren die ons een actueel inzicht geven in de plaatselijke situatie. De luchtkwaliteit is vooral slecht op De Hurk, Binnenring, uitvalswegen (Kennedylaan, Boschdijk, Karel de Grotelaan, Eisenhowerlaan) en delen van de Ring”. Ingezet wordt op: • het stimuleren van schoner vervoer en vermindering van verkeer, met de focus op het verkeer binnen de Ring; • regionale samenwerking om de achtergrondbelasting te verminderen; • verminderde stikstofuitstoot voor de leefomgeving en omliggende natuurgebieden.
Daarnaast zijn maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren verweven in beleid over bereikbaarheid. We noemden al Eindhoven op Weg, daarnaast is op rijksniveau het BO MIRT (Bestuurlijk Overleg Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport) en o.a. de Menukaart autoluw centrum (2019), de Agenda Deelmobiliteit (2019) de Nul-emissiezone binnen de ring (2020), Parkeer- en fietsbeleid, het Klimaatplan, het Groenbeleidsplan (2016) en de Binnenstadvisie. Het advies ‘Opnieuw verbonden’(2019) over de ontwikkeling van Eindhoven Airport is door het rijk overgenomen. Het geeft concrete aanbevelingen voor de luchtkwaliteit waarover zorgen zijn, vooral over ultra fijnstof en aanbevelingen voor te zetten stappen zowel voor geluid als voor luchtkwaliteit.
7
Rekenkamerrapport
Luchtkwaliteit: de lucht geklaard?
De beleidsfocus om de luchtkwaliteit te verbeteren ligt op mobiliteit. Volgens geïnterviewden is deze keuze logisch omdat de gemeente daar vooral invloed op heeft. Daarmee kan de gemeente werken aan: • het verschonen van het vervoer en faciliteren van elektrisch vervoer; • doorstroming van het verkeer; • het beperken van de mobiliteitsintensiteit. Middelen Voor de uitvoering van het luchtkwaliteitsbeleid besteedt de gemeente eigen middelen en NSLmiddelen die zij ontvangt voor het uitvoeren van activiteiten/projecten. Dit zijn middelen die niet een op een toebehoren aan luchtkwaliteit. Activiteiten voor verkeer en vervoer zijn ook van belang voor luchtkwaliteit en andersom. Een exacte verdeling tussen ‘verkeer en vervoer’ en ‘luchtkwaliteit’ is op basis van de beschikbare gegevens niet te maken. In onderstaande tabel staat het onderscheid tussen NSL gelden en middelen van de gemeente.
Tabel 1 Besteding middelen luchtkwaliteitsbeleid/verkeer en vervoer 2016-2020, in miljoen euro Middelen 2016 2017 2018 2019 2020 Totaal NSL 3,4 1,7 0,9 1,9 0,2 8,0 Gemeente 6,0 5,3 4,2 6,5 6,5 28,5 Totaal 9,4 7,0 5,1 8,4 6,7 36,5 In de periode 2016-2020 ontving de gemeente ruim € 8 miljoen van het Rijk voor NSL-projecten. Daarvan was ruim € 6 miljoen bestemd voor de herinrichting van de centrumwegen (Vestdijk, Hoogstraat). NSL projecten waren het verbeteren busvervoer, de afsluiting en herinrichting wegen, VRI’s aanpassen en vernieuwen, schoon wagenpark, HOV (Huizingalaan) Hoogstraat, en overige activiteiten als parkeerbeleid, milieuzone , communicatie en fietstellers. Eigen middelen: Daarnaast co-financiert of brengt de gemeente eigen middelen in voor een aantal (overlappende) projecten. In 2016-2020 besteedt de gemeente hieraan bijna € 29 miljoen. Projecten zijn o.a. onderhoud VRI’s, HOV, en het burgerinitiatief luchtmeetnet AiREAS. Stand van zaken, effecten Eindhoven heeft in 2019 geen overschrijding meer van de Europese NO₂ grenswaarden.
Figuur 1 Trendbeeld ontwikkeling NO2 concentraties periode 2010 t/m 2019
8
Rekenkamerrapport
Luchtkwaliteit: de lucht geklaard?
De NSL monitor stelt dat de effectiviteit van maatregelen moeilijk in te schatten is, vanwege de vele beïnvloedende factoren. De maatregelen worden niet getoetst op hun effect. De effectiviteit van de maatregelen is daarmee moeilijk vast te stellen.
Corona-effect? Voor 2020 zijn nog geen gecorrigeerde meetwaarden beschikbaar. De gemeente heeft wel de indicatieve meetwaarden NO₂ over 2020. De waarden liggen in de periode januari 2020 - maart 2020 dicht bij het gemiddelde van 2019. Dit was vóór de eerste (gedeeltelijke) lockdown. Voor de periode maart 2020 - december 2020 zijn de meetwaarden tussen de 13 en 35 procent lager dan in het eerste kwartaal van 2020. Hoewel dit indicatieve meetwaarden zijn, is de afname in lijn met het landelijke beeld. De verkeersintensiteit verminderde in de lockdown. De perioden van de tellingen verschillen, maar op alle telpunten zijn in 2020 minder motorvoertuigen geteld dan in 2019. Net als de landelijke trend.
Tabel 2 Reductie aantal motorvoertuigen in 2020 ten opzichte van 2019 in %, gebaseerd op gemiddeld aantal motorvoertuigen per etmaal op werkdagen. Locatie Marconilaan John F. Kennedylaan Mauritsstraat Wal
periode februari-maart maart-april augustus-september augustus-november
reductie in % 38 69 7 20
Op de Kennedylaan, Mauritsstraat en Wal zijn naast verkeerstelpunten ook meetpunten voor NO₂. De NO₂-concentraties op deze meetpunten zijn in 2020 tussen de 20 en 30 % lager dan in 2019. Ook had Eindhoven Airport in 2020 55% minder vliegbewegingen dan in 2019. Het is nog niet bekend welk deel van de NO₂ reductie toe te schrijven is aan het weggevallen van vlieg- en of wegverkeer. Wel lijkt het verminderde (lucht)verkeer een positief effect op de luchtkwaliteit te hebben. Werkwijzen, instrumenten en samenwerkingsverbanden Eindhoven heeft een voortrekkersrol in de monitoring en de regionale samenwerking. De gemeente werkt met de 20 regiogemeenten, de provincie, GGD, AiREAS, RIVM, TNO, IRAS samen aan schone lucht in de regio. Daarnaast wordt samengewerkt in Gezonder Brabant onder BrabantStad. Eindhoven monitort de luchtkwaliteit in het Landelijke Meetnet Luchtkwaliteit van het RIVM, het lokale Innovatieve Luchtmeetnet (ILM) 2.0 waarmee 24/7 op de website Samen meten de luchtkwaliteit te zien is en het lokale NO₂ (Palmesbuisjes) meetsysteem. Daarvan staan de resultaten maandelijks op de site. Daarnaast blijft de Regionale Verkeers-Milieu Kaart (RVMK) actief. Deze wordt gebruikt voor toetsing van bouwplannen aan geluid en luchtkwaliteitsnormen.
9
Rekenkamerrapport
Luchtkwaliteit: de lucht geklaard?
Ook is in de Atlas Leefomgeving de Milieugezondheidsrisicokaart (MGR) inzichtelijk met effecten van luchtvervuiling en geluid. Geel geeft een MGR van meer dan 6%, rood is een MGR van meer dan 8%.
Beïnvloedende factoren Eindhoven ligt tussen drie industriegebieden: Rijnmond, het Ruhrgebied en Antwerpen. Aan de westkant en de zuidkant van de stad zijn belangrijke internationale doorvoerroutes. Rond de stad liggen clusters van intensieve veehouderijen. Ook Eindhoven Airport als de tweede luchthaven van Nederland zorgt voor meer luchtvervuiling door het sterk aantal toegenomen civiele vluchten sinds 2010 (toen ca. 17.000; eind 2019 41.500). Samen zorgt dit voor een hoge achtergrondconcentratie voor luchtverontreinigende stoffen in de stad. Toekomstige opgaven en risico’s Door de Brainport-economie groeit de stad en regio. In de Woondeal spreekt Eindhoven met het rijk, provincie en het SGE af om tot 2040 35.000 à 40.000 woningen in Eindhoven te realiseren. Daarnaast is de ambitie dat het aantal arbeidsplaatsen groeit met ca. 50.000 tot 75.000 arbeidsplaatsen Deze groei gaat gepaard met hogere emissies en heeft gevolgen voor de kwaliteit van de leefomgeving. Door deze belasting en de ontwikkelingen in de Brainportregio is de opgave om te voldoen aan het Schone Lucht Akkoord groot en complex. Daarnaast vragen de ‘Opnieuw Verbonden’ aanbevelingen over Eindhoven Airport en de beschikbare metingen concrete vertaling naar maatregelen.
10
Rekenkamerrapport
Luchtkwaliteit: de lucht geklaard?
Het streven naar de WHO advieswaarden door ondertekening van het Schone Lucht Akkoord is een belangrijke opgave. Daarnaast is beleid voor het beperken van fijnstof (uitstoot van landbouw en biomassacentrales) en houtstook van belang. Een andere opgave is de uitkomsten van het meetnet te vertalen in maatregelen en consistent beleid voor de lange termijn. Het belang van een gezonde leefomgeving staat de laatste tijd hoger op de agenda. Mogelijke burgerinitiatieven op het gebied van gezondheid kan de gemeente stimuleren en faciliteren. Een risico van de coronaperiode is dat door de lockdown de lucht (tijdelijk) schoner is en dat het economisch herstel alle aandacht vergt, waardoor de urgentie voor luchtkwaliteit wegzakt. De beoogde schaalsprong en de ondertekening van het Schone Lucht Akkoord vragen een schaalsprong in luchtkwaliteitsmaatregelen, in capaciteit, middelen en effecten.
11
Rekenkamerrapport
Luchtkwaliteit: de lucht geklaard?
4. aanpak
Het onderzoek vindt plaats vanaf november 2020 tot medio maart 2021. De rekenkamercommissie selecteert Decisio/Sweco voor het veldonderzoek. Het onderzoek is verricht door documentanalyse en interviews met een vertegenwoordiging van relevante externe stakeholders, de betrokken ambtenaren en de portefeuillehouder. Het feitenrelaas is gecontroleerd op onjuistheden, de bestuurlijke reactie volgt separaat. De rekenkamer bedankt de ambtelijke organisatie en het college voor de medewerking.
12
Rekenkamerrapport
Luchtkwaliteit: de lucht geklaard?
Bijlage
Rapportage Decisio
13
Rekenkamerrapport
Luchtkwaliteit: de lucht geklaard?
Rekenkamercommissie Eindhoven
Onderzoeksrapport beleid luchtkwaliteit gemeente Eindhoven maart 2021 O
Jaap Broer (Decisio) Romy Hoogeveen (Decisio) Philo Jones (Sweco)
DECISIO | ECONOMISCH ONDERZOEK EN ADVIES
Inhoudsopgave 1.
2.
3.
Inleiding
1
1.1
Aanleiding
1
1.2
Onderzoeksvragen
1
1.3
Aanpak
2
Beleidsreconstructie
3
2.1
Het vraagstuk
3
2.2
Historie en kaders
7
2.3
Beleidsfocus mobiliteit
14
2.4
Regionale samenwerking in AiREAS
14
2.5
Eindhoven Airport
15
Activiteiten, middelen en prestaties
18
3.1
Activiteiten
18
3.2
Financiën/middelen
22
3.3
Resultaten
25
Bijlage 1. Bronnen
31
Bijlage 2. Overzicht projecten en maatregelen NSL
33
DECISIO | ECONOMISCH ONDERZOEK EN ADVIES
1. Inleiding 1.1 Aanleiding Een goede luchtkwaliteit is van essentieel belang voor de menselijke gezondheid, voor flora en fauna en voor leefbare steden en dorpen. De gemeente Eindhoven werkt al zo’n 15 jaar op verschillende manieren aan verbetering van de luchtkwaliteit in haar stad. Het programma luchtkwaliteit en mobiliteit dateert uit 2007 evenals de milieuzone, en sinds 2010 wordt de luchtkwaliteit systematisch gemeten. In het coalitieakkoord en de begrotingen voor 2021 en in de afgelopen jaren wordt de nodige aandacht besteed aan het thema luchtkwaliteit. Luchtkwaliteit komt in het gemeentelijke beleid met name tot uitdrukking op het beleidsterrein van mobiliteit met onder andere maatregelen voor verbeterde doorstroming en het stimuleren van elektrisch vervoer, OV en fiets. De gemeente onderstreept haar ambities op het gebied van luchtkwaliteit door aansluiting bij het Schone Lucht Akkoord en met het recente plan (juni 2020) om in 2030 een emissievrije zone te realiseren binnen de Ring voor alle voertuigcategorieën.
1.2 Onderzoeksvragen De centrale vraag van het rekenkameronderzoek luidt: hoe doeltreffend en doelmatig zijn de maatregelen van de gemeente Eindhoven om de luchtkwaliteit te verbeteren? Ter beantwoording van deze hoofdvraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd: ▪
Wat zijn ambities, doelen, kaders en middelen?
▪
Wat zijn werkwijzen, instrumenten, samenwerkingsverbanden?
▪
Wat zijn beïnvloedende factoren (achtergrondconcentratie, verdichting van de stad/ bouwprojecten, mobiliteit, bedrijven, luchtvaart)?
▪
Hoe is de stand van zaken?
▪
Wat zijn effecten?
▪
In hoeverre zijn middelen doelmatig ingezet?
▪
Wat zijn toekomstige opgaven, benodigde middelen, risico’s?
▪
Wat zijn condities voor succes voor het realiseren van de ambities?
ONDERZOEK BELEID LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN; EINDRAPPORTAGE
1
1.3 Aanpak Het onderzoek is gestart met een bureaustudie en gesprekken. Voor de bureaustudie zijn onder andere beleidsdocumenten, begrotingen en monitoringsrapportages geraadpleegd. Ook in latere onderzoeksfasen zijn de nodige documenten bestudeerd. In bijlage 1 is een lijst opgenomen van de gebruikte documenten. In de eerste interviewronde is gesproken met betrokken ambtenaren van de afdeling Milieu van de gemeente Eindhoven om een beeld te krijgen van hoe het beleid is opgezet, welke doelen leidend zijn, welke instrumenten worden ingezet en hoe binnen de gemeente en in de regio wordt samengewerkt. Aanvullend zijn interviews gehouden met externe partijen die betrokken zijn (geweest) bij het opstellen en/of uitvoeren van het gemeentelijk luchtkwaliteitsbeleid. Er is gesproken met in totaal vier beleidsmedewerkers van de gemeente Eindhoven. Wij zijn hen zeer erkentelijk voor de aangeleverde informatie en de constructieve en prettige wijze waarop wij hierbij met hen hebben samengewerkt. Daarnaast zijn elf externe betrokkenen bij het Eindhovense luchtkwaliteitsbeleid geïnterviewd (zie bijlage 1 voor een overzicht). Met hen is gesproken over de effectiviteit van het beleid van de gemeente Eindhoven, over de spelende vraagstukken in de stad en regio en welke opgaven zij zien op het gebied van luchtkwaliteit.
De gespreksverslagen zijn ter verificatie en aanvulling voorgelegd aan de geïnterviewden. De gedane uitspraken in, en uitkomsten van de interviews zijn gebruikt voor de analyse en het vaststellen van urgentie en opgaven. In januari is een aanvullend gesprek geweest met de betrokken beleidsadviseurs om meer scherpte te krijgen in de maatregelen, beleidsopzet en mensen en middelen. In de eindfase van het onderzoek is met wethouder Thijs gesproken over de onderzoeksuitkomsten en over de inzet van het college voor de komende periode, zoals onder andere verwoord in het Bidbook Schone Lucht Akkoord.
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
2
2. Beleidsreconstructie 2.1 Het vraagstuk Voor een deel bestaat de lokale luchtkwaliteit uit de concentratiebijdrage van mondiale en nationale/regionale bronnen (de zogeheten ‘achtergrondconcentratie’) en voor een ander deel uit lokale bronnen. Figuur 2.1 Concentratiebijdragen luchtkwaliteit
Bron: RIVM
Luchtkwaliteit heeft een sterke relatie met gezondheid. Met effectieve maatregelen is dan ook een flinke gezondheidswinst te behalen. De luchtkwaliteit in steden zoals Eindhoven wordt in belangrijke mate bepaald door emissies van met name stikstofdioxide (NO2) en fijnstof (PM10 en PM2,5). Deze stoffen komen vrij in sectoren zoals wegverkeer, binnenvaart, luchtvaart en mobiele werktuigen. Maar ook de industrie, de landbouw en consumenten, bijvoorbeeld bij houtstook (of bij biomassa), leveren een significante bijdrage. Belangrijkste soorten luchtvervuiling ▪
Fijnstof: schadelijke deeltjes in de lucht, een van de oorzaken van smog.
▪
Ammoniak, zwaveldioxide en stikstofdioxide zorgen voor verzuring en vermesting.
▪
Smog (door ozon, fijnstof, zwaveldioxide en stikstofdioxide). Dit is tijdelijk zeer verontreinigde lucht.
▪
Zware metalen en gevaarlijke stoffen die niet of moeilijk afbreekbaar zijn. Ze hopen zich op in bijvoorbeeld botten en lichaamsvet van mensen en dieren.
Bron: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/luchtkwaliteit/normen-luchtkwaliteit
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
3
De concentraties van de drie belangrijkste bestanddelen van luchtverontreiniging fijnstof, stikstofoxiden (NOx en met name NO2) en ozon, zijn de laatste decennia sterk gedaald, waardoor vrijwel overal in Nederland aan de Europese grenswaarden voor deze stoffen wordt voldaan. Andere ongezonde stoffen in de lucht, zoals vluchtige organische stoffen (vos), koolmonoxide, lood, zwaveldioxide (SO2) en de kankerverwekkende stoffen benzeen en benzo(a)pyreen zijn op dit moment een veel minder groot probleem. Afzonderlijke maatregelen leveren geringe verbeteringen op van de luchtkwaliteit en gezondheidswinst. Met een cumulatie van maatregelen kan wel significante winst worden behaald. Een effectief luchtkwaliteitsbeleid haakt in op alle sectoren met gerichte maatregelen om de emissies van luchtverontreinigende stoffen te verlagen. Dus naast bijvoorbeeld beleid om de doorstroming van het autoverkeer te bevorderen en het stimuleren van fiets, OV en elektrisch vervoer ook maatregelen om de hitte in de stad te verminderen waardoor smogvorming wordt tegengegaan. Daarnaast zijn er maatregelen die erop zijn gericht om de negatieve gezondheidseffecten te verminderen bijvoorbeeld door het aanhouden van normafstanden tussen wegen en woningen. Figuur 2.2 Herkomst NO2: verkeer en industrie bepalende factoren in luchtkwaliteit
Bron: RIVM – GCN GDN Rapportage 2020
Voor lokale knelpunten in de luchtkwaliteit volstaan doorgaans lokale maatregelen (stedelijke achtergrondconcentraties). Hiermee kunnen niet alle knelpunten worden opgelost. Deze stoffen verspreiden zich via de lucht over grote afstanden. Daarom is ook een aanpak op grotere schaal noodzakelijk (nationale achtergrondconcentratie), tot aan internationale afspraken aan toe (grensoverschrijdende achtergrond-
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
4
concentraties). Het Schone Lucht Akkoord (SLA), dat Eindhoven in januari 2021 ondertekende, is een voorbeeld van een dergelijke regio-overstijgende aanpak. Nederland, De Europese Unie en de WHO hanteren deels dezelfde en deels afwijkende norm-, advies- en streefwaarden. De door het WHO gehanteerde lagere advieswaarden zijn ingegeven door het inzicht dat bij striktere normwaarden nog aanzienlijke gezondheidswinst te behalen valt1. Ontwikkeling achtergrondconcentraties in Eindhoven In de regio Eindhoven is 37 procent van de totale NO2-achtergrondconcentratie in 2019 afkomstig van wegverkeer (zowel snelweg als lokaal). Bijdragen uit het buitenland zijn met 34 procent de tweede bron, gevolgd door overig verkeer (scheep- en luchtvaart, mobiele werktuigen, spoor). Het woon-werkverkeer is in het bijzonder voor stedelijke milieus zoals Eindhoven een voorname factor. Centrumstad Eindhoven heeft een belang om samen te werken met buurgemeenten om gezamenlijk van een verschuiving tussen modaliteiten in de pendel te bereiken. Figuur 2.3 Achtergrondconcentratie NO2 in de regio Eindhoven
Bron: RIVM, GCN GDN Rapportage 2020 respectievelijk 2016
1 Zie ook: https://www.rivm.nl/media/milieu-en-
leefomgeving/hoeschoonisonzelucht/
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
5
In de periode 2015 – 2019 is de achtergrondconcentratie NO2 afgenomen van 20,8 µg/m3 naar 18,6 µg/m3. Deze daling is voor driekwart toe te schrijven aan de daling van buitenlandse bronnen en voor bijna een kwart aan wegverkeer. Voor fijnstof (PM10) levert het buitenland de belangrijkste bijdrage aan de achtergrondconcentratie met 42% gevolgd door bijdragen uit zeezout en bodemstof (30%). De landbouw is met 7% de grootste bijdrager aan de PM10-concentratie. Figuur 2.4 Achtergrondconcentratie PM10 in de regio Eindhoven naar herkomst 25
concentratie (µg/m3)
20 6,2 5,5
15 0,05
0,05
10
8,6 7,7
5
0
0,6 0,2 0,7
0,4 0,2 0,8
1,4
1,3
0,5 1,2 0,05 0,1 0,05 0,6
0,5 1,1 0,05 0,1 0,6
2015
2019
Industrie Afvalverwerking Landbouw Int. Scheepvaart Zeezout, bodemstof, overig
Raffinaderijen Wegverkeer Huishoudens Buitenland
Energiesector Overig verkeer Handel, diensten NH3 van zee
Bron: RIVM, GCN GDN Rapportage 2020 respectievelijk 2016
De daling van de PM10 -concentratie in de periode 2015-2019 van 20,1 µg/m3 naar 18,4 µg/m3 is voor 42% toe te schrijven aan een daling van emissies door buitenlandse bronnen. De bijdrage van de Nederlandse bronnen aan de fijnstofconcentratie is nagenoeg gelijk gebleven in deze periode.
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
6
2.2 Historie en kaders Deze paragraaf bevat een ‘beleidsreconstructie’ van het luchtkwaliteitsbeleid van de gemeente Eindhoven in de periode 2016-2020. De ontwikkeling van het beleid gaat echter al verder terug, vanaf 2005 wordt er al aan gewerkt. Eindhoven heeft in het in 2007 vastgestelde Programma Luchtkwaliteit en Mobiliteit2 de ambitie uitgesproken om de luchtkwaliteit te verbeteren door te streven naar schoner en minder gemotoriseerd verkeer binnen de Ring. Het hoofddoel van het programma was:
Via gemeentelijke maatregelen zullen we de luchtkwaliteit in Eindhoven verbeteren, wat (primair) leidt tot een positief effect op de gezondheid van de Eindhovense burgers en (secundair) ervoor zorgt dat de noodzakelijke ontwikkeling van de stad doorgang kan blijven vinden.
In het programma is deze doelstelling vertaald in aantal concretere doelstellingen: ▪
Het aantal inwoners van Eindhoven dat aan te hoge concentraties luchtverontreiniging wordt blootgesteld neemt jaarlijks af, wat uiteindelijk leidt tot de volgende situatie: o
In 2010 worden de grenswaarden voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide en fijnstof op gevelniveau nergens meer overschreden.
o
In 2015 worden de grenswaarden voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide en fijnstof op trottoirniveau nergens meer overschreden.
o
In 2015 is het aantal overschrijdingen van de 24-uur-gemiddelde concentratie fijnstof met 80% afgenomen ten opzichte van de situatie in 2004.
▪
Met ingang van 1 januari 2007 is het aspect luchtkwaliteit geïntegreerd in het gemeentelijke beleid (verkeer en vervoer, ruimtelijke ontwikkelingen, gezondheid, geluid en klimaat). Oogmerk hiervan is om problemen met luchtkwaliteit bij 80% van alle nieuwe ontwikkelingen in de stad voorkomen.
▪
Het milieu- en gezondheidsgedrag van burgers, bedrijven en instellingen is in 2009 verbeterd ten opzichte van de situatie in 2005.
2 Gemeente Eindhoven (2007), Programma Luchtkwaliteit en Mobiliteit “Schone lucht, dat
lucht op!”.
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
7
Deze doelstellingen vormde het belangrijkste kader voor het luchtkwaliteitsbeleid. De doelstellingen zijn opgenomen in de Visie Eindhoven op Weg en in het vorige coalitieakkoord (2014-2018) verankerd3. Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit Toen in 2009 het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) van kracht werd, werd dit een belangrijk kader waaronder het luchtkwaliteitsbeleid werd uitgevoerd. Het NSL is een programma waarin de Rijksoverheid met de decentrale overheden samenwerkt om overschrijdingen van de Europese grenswaarden voor luchtkwaliteit op te lossen. Nederland kreeg tot 2011 om aan de grenswaarden voor fijnstof te voldoen en tot 2015 voor stikstofdioxide. Het NSL is tweemaal verlengd, waarbij bij de tweede verlening is besloten dat het programma loopt tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het NSL vormt dan ook tot vandaag het belangrijkste kader voor het gemeentelijk luchtkwaliteitsbeleid. De twee hoofddoelen van het NSL zijn: ▪
Het verbeteren van de luchtkwaliteit ten behoeve van de volksgezondheid, met als concretisering het overal voldoen aan de Europese grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) en fijnstof (PM10). In het geval van een eventuele overschrijding dient de periode van overschrijding zo kort mogelijk te zijn.
▪
Het bieden van ruimte voor en bijdragen aan de onderbouwing van ruimtelijke projecten.
Schone Lucht Akkoord In het Schone Lucht Akkoord (SLA) committeren de aangesloten gemeenten zich om actief beleid te maken om de vervuiling door fijnstof en andere ongezonde stoffen af te laten nemen. Eindhoven sloot zich in 2020 aan bij het SLA. Doel is om in 2030 een gezondheidswinst van 50 procent onder de Nederlandse bevolking te behalen ten opzichte van 2016. De ambitie van het SLA is dat wordt “toegewerkt naar de advieswaarden van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) voor luchtkwaliteit in 2030 voor fijnstof en stikstofdioxide”4. In de praktijk moeten gemeenten daardoor de uitstoot in eigen gemeente beter monitoren en eisen stellen aan industrie en bouw bij het verlenen van vergunningen. In de Begroting voor 2021 staat hierover: “Daarnaast gaan we ons richten op het Schone Lucht Akkoord van het Rijk. Wij hebben dit akkoord ondertekend en we willen er concreet inhoud aan geven omdat schone lucht van belang is voor de 3 Gemeente Eindhoven (2013), Eindhoven op weg.
4 Dit zijn (jaargemiddelden): 10 μg/m3 voor PM2.5, 20 μg/m3 voor PM10 (fijnstof) en 40 μg/m3
voor NO2 (stikstof).
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
8
leefbaarheid van onze stad en de gezondheid van onze inwoners.” Tegelijk met dit rapport komt de gemeente met haar ‘bidbook’ voor het SLA, zie kader. Bidbook Schone Lucht Akkoord Met het Bidbook geeft de gemeente Eindhoven uitvoering aan het Schone Lucht Akkoord. Het Bidbook geeft de doelen en focus aan en bevat een overzicht van lopende en nieuwe voorgenomen activiteiten en maatregelen. Doel en opgave Het doel van de gemeente is om in 2030 50 procent gezondheidswinst te hebben gerealiseerd door schonere lucht. De wettelijke normen worden niet meer overschreden, maar zo stelt de gemeente: “daarmee zijn we er niet. Ook onder de normen is veel gezondheidswinst te behalen.”
Plannen centrum, BO MIRT Aan de verdere ontwikkeling van de binnenstad werken verschillende wethouders samen. Uit de ambities blijkt dat dat gezondheid een voorname rol speelt: “We zetten in op gezonde verstedelijking. De belangrijkste aandachtspunten hiervoor zijn; gezonde lucht, bodem en water, beperken van geluidsoverlast, externe veiligheid en mogelijkheden om te spelen en bewegen in de openbare ruimte”5. Het college ziet dit als een ‘én-én-opgave’: autoluw maken en nulemissie, OV- én fietsstrategie, goede doorstroming, beleid voor brommers, snorfietsen én taxi’s. Gericht op de belangrijkste knelpunten, maar ook met oog voor bedrijvigheid die echt in de stad moet zijn. Een ander belangrijk lopend traject is dat van het BO MIRT, in welk kader afspraken worden gemaakt over de bereikbaarheid van de regio voor de verschillende modaliteiten, mede met oog voor leefbaarheid en gezondheid. Zo komt er “meer inzet op fietsvoorzieningen, slimme mobiliteit en ontwikkelen we multimodale overstapplaatsen (hubs), waar reizigers makkelijk kunnen overstappen van de auto op het OV en andere vormen van vervoer”6. Meten Sinds 2010 wordt de stikstofdioxideconcentratie op circa 35 plekken in de stad gemeten. Dat levert elke vier weken een meetwaarde op. Zie voor de locaties van deze metingen de kaart bij figuur 2.5.
5 Zie Gemeente Eindhoven (2020), Verdichtingsvisie Binnenstad Eindhoven, p. 56. 6 https://www.eindhoven.nl/persberichten/rijk-en-regio-maken-afspraken-over-
bereikbaarheid-en-verstedelijking-van-brainport-eindhoven.
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
9
Figuur 2.5 Locaties meetpunten stikstofdioxide Eindhoven
Bron: Blauw (2019). Jaarrapportage stikstofdioxideconcentratiemetingen in Eindhoven 2019.
Coalitieakkoord Evenwicht & Energie 2018-2022 Een van de huidige kaders voor het luchtkwaliteitsbeleid is het coalitieakkoord. In het huidige coalitieakkoord wordt vanuit verschillende invalshoeken aandacht besteed aan de luchtkwaliteit van Eindhoven. Bij de bereikbaarheidsvraagstukken wordt aangegeven dat hierbij wordt geredeneerd vanuit onder andere de luchtkwaliteit. Daarnaast wordt de Visie Eindhoven op Weg geactualiseerd om nieuwe ambities en kaders voor duurzame mobiliteit vast te leggen. Daarbij is het zekerstellen dat de luchtkwaliteit onder de EU-normen komt een van de harde kaders waar aan moet worden voldaan.
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
10
Het coalitieakkoord besteedt ook aandacht aan de Vestdijk en de beschikbare NSLmiddelen. Met deze middelen konden maatregelen getroffen worden om het luchtkwaliteitsknelpunt aan te pakken. De uit te voeren maatregelen zijn tussentijds gewijzigd, waarbij in het coalitieakkoord werd aangegeven dat de gemeente alle noodzakelijke maatregelen zal nemen om aan de luchtkwaliteitsnormen van de EU te voldoen. In het coalitieakkoord wordt tevens aangegeven dat het leefbaarheidsfonds moet worden vergroot en sneller en breder moet worden ingezet om de overlast van geluid en luchtkwaliteit bij omwonenden van Eindhoven Airport te verminderen. Luchtkwaliteit wordt ook als randvoorwaarde genoemd in de discussie rondom de toekomst van Eindhoven Airport. Zie paragraaf 2.5. voor een toelichting welke aanbevelingen Pieter van Geel in Opnieuw Verbonden op dit punt doet. Tot slot wordt de ambitie uitgesproken voor een schonere lucht voor de inwoners. Ze wil daaraan voldoen door in deze raadsperiode alle knelpunten voor luchtkwaliteit op de lossen en door in te zetten op groen in de stad. Begroting 2021 Ook in de begroting voor 2021 komt luchtkwaliteit op verschillende plekken terug. Gesteld wordt dat bij de ruimtelijke ontwikkeling van de stad de opeenstapeling van milieugezondheidseffecten zo veel mogelijk wordt beperkt. Als effectindicator wordt de beleving van de inwoner gehanteerd (zie tabel).
Tabel 2.1. Effectindicator luchtkwaliteit Realisatie Begroting Indicator
2019
2020
2021
2022
2023 2024
41%
35%
35%
35%
35%
% inwoners dat zich (zeer) onveilig voelt als gevolg van gevaarlijke
35%
stoffen/straling/luchtverontreiniging
De gemeente Eindhoven volgt de beleving van de inwoners in samenwerking met de GGD. Uit de Omgevingsvisie: “Met behulp van monitoringstools van de GGD en onze jaarlijkse inwonersenquête kunnen we gezondheid, beleving van gezondheid en de mate van gezonde leefomgeving per stadsdeel in beeld brengen. Circa 31.600 van de 214.000 inwoners van Eindhoven maken zich zorgen over invloed die hun leefomgeving heeft op hun gezondheid (17% van de volwassenen en 19% van de ouderen) (Brabantse Omgevingsscan: BrOS). Wonen in een drukke straat is de belangrijkste bron van zorg voor volwassenen. Maar inwoners maken zich ook
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
11
zorgen over de routes van gevaarlijke stoffen, luchtkwaliteit, straling, de ligging nabij Eindhoven Airport en de ligging in de buurt van bedrijven.” Doorstroming is zoals eerder genoemd een voornaam punt in het gemeentelijk beleid. Hierover staat in de Begroting 2021: “Door het vervangen van verouderde verkeerslichten in de stad ontstaat een betere verkeersveiligheid, een betere verkeersdoorstroming (en daarmee ook betere luchtkwaliteit).” Projecten, maatregelen en kaders wat betreft luchtkwaliteit en gezondheid in het algemeen die de Begroting 2021 noemt, zijn onder andere het Schone Luchtakkoord, de NUL-emissie zone in het centrum, de ontwikkeling van KNOOP XL, Gebiedsvisie Eindhoven Noordwest, bijdragen aan de uitvoering van het advies van Pieter van Geel Opnieuw verbonden en de samenwerking in Noord-Brabant met provincie, andere gemeenten, waterschappen en kennisinstellingen gericht op ‘een gezonder Brabant’. Monitoring speelt een belangrijke rol met als systemen het Landelijke Meetnet Luchtkwaliteit van RIVM, het lokale ILM 2.0 dat nu voor de hele regio wordt uitgerold, het lokale NO2-meetsysteem (Palmesbuisjes) en de landelijke Monitoringstool (verkeer). Ook de Regionale Verkeers-Milieu Kaart (RVMK) wordt actief gehouden. Deze wordt gebruikt voor toetsing van bouwplannen aan geluid en luchtkwaliteitsnormen.
Een ander voornemen is “het treffen van voorbereidingen en het inregelen van nieuw instrumentarium voor de Omgevingswet (invoering 1-1-2022), ten aanzien van de Milieu-Gezondheid Risico-indicator (MGRi) in Omgevingsplannen, in de uitwerking van het Toekomstperspectief Eindhoven binnen De Ring, de Bruidsschat, Programmatische aanpak Geluid, Lucht.” Verder wordt nog als actie genoemd het “Saneren en onderzoeken van te hoog belaste situaties geluid en lucht”. Beleidsplannen De kaders van het luchtkwaliteitsbeleid zijn bepaald onder het NSL, dat betekent dat de gemeente uitvoering moet geven aan de implementatie van luchtkwaliteit in het gemeentebrede beleid. Onderstaand kader bevat een (niet limitatief) overzicht van beleidsstukken waarin aandacht wordt besteed aan de luchtkwaliteit. De Visie Eindhoven op Weg (2013) is een toekomstbeeld van de stad, waarin de ambities van de stad en de visie op mobiliteit en ruimte samenkomen. De Visie zet in op onder meer een aantrekkelijk leefklimaat en een gezond, schoon, groen en sociaal Eindhoven. Waarbij de lucht schoon is en het geluid van een aangenaam niveau. Met Eindhoven op
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
12
Weg wordt gewerkt aan het realiseren van ruimtelijke- en duurzaamheidsdoelen en aan het oplossen en voorkomen van knelpunten die met mobiliteit samenhangen. Ook in de Binnenstad Visie 2025 (2016) worden maatregelen als voorrang geven aan voetgangers, fietsers en snel openbaar vervoer benoemd om de minder stad minder gemotoriseerd te maken en de luchtkwaliteit van de stad te verbeteren. Het Groenbeleidsplan (2016) van de gemeente legt de link tussen luchtkwaliteit en gezondheid. Onder de ambitie het verbeteren van de gezondheid geeft de gemeente aan dat groen ingezet kan worden om het leefklimaat te verbeteren, hittestress te verminderen en geluidsoverlast tegen te gaan. Groen is daarom (samen met de overige ambities waar groen aan bijdraagt) van grote waarde voor de stad. Luchtvervuiling zorgt voor het vasthouden van hitte in de stad en kan de hittestress in een stad vergroten. Hoewel in het beleidsplan wordt aangegeven dat groen kan bijdragen aan het verbeteren van de luchtkwaliteit, wordt ook aangehaald dat het aanpakken van een probleem bij de bron altijd beter is. Bijvoorbeeld door fietsroutes aantrekkelijker te maken en zo de mensen uit de auto te krijgen. In de Verdichtingsvisie binnenstad (2021) gebeurt dat wel. In het Trefpunt Groen werkt de gemeente met inwoners, instellingen en bedrijven samen om groen in een vroeg stadium van planvorming een plek te geven.
In de Agenda Deelmobiliteit (2019) geeft de gemeente aan dat ze autodelen als middel zien om de overkoepelende ambitie van een aantrekkelijk leefklimaat te creëren. Een schone lucht is daarbij een van de onderdelen van het aantrekkelijke leefklimaat. Het geformuleerde doel van een aantrekkelijk leefklimaat/leefmilieu in Eindhoven wordt in de meest recente Nota Parkeernormen (2019) nog verder gespecifieerd. Bij een beter leefklimaat hoort onder andere een betere luchtkwaliteit en daarbij wordt aangegeven dat schoner verkeer en vervoer helpt om de stad gezonder te maken. En dus bijdraagt aan een betere leefomgeving. De Omgevingsvisie (2020) biedt de lezer inzicht in de plannen en ambities van Eindhoven in de vraag hoe de gemeente om wil gaan met de vraagstukken voor wonen, werken, mobiliteit en voorzieningen. Als onderdeel van het werken aan een gezonde groei van de stad wordt gewerkt aan het verbeteren van de luchtkwaliteit. Daarvoor wordt ingezet op: ▪
het stimuleren van schoner vervoer en vermindering van verkeer. De focus ligt daarbij op het verkeer binnen de Ring;
▪
regionale samenwerking om de achtergrondbelasting te verminderen;
▪
verminderde stilstofuitstoot voor de leefomgeving en omliggende natuurgebieden.
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
13
2.3 Beleidsfocus mobiliteit De belangrijke pijler onder het luchtkwaliteitsbeleid van de gemeente is mobiliteit. Op dit gebied zijn tal van projecten uitgevoerd die bijdragen aan de drie belangrijkste knoppen waaraan wat betreft luchtkwaliteit gedraaid kan worden: ▪
verschonen van het vervoer en faciliteren elektrisch vervoer;7
▪
doorstroming van het verkeer
▪
het beperken van de mobiliteitsintensiteit.
In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op de projecten en activiteiten van de gemeente op het gebied van mobiliteit en infrastructuur. De keuze voor de focus op mobiliteit en daarbinnen het wegverkeer wordt door de geïnterviewde deskundigen als logisch en terecht gezien, met het oog op de oorzaken van luchtverontreiniging en waar je als gemeente invloed op hebt. Het RIVM schrijft in dit kader dat verkeersemissies relatief meer impact hebben op de luchtkwaliteit op plekken waar veel mensen wonen. En: “Bovendien is langs wegen een grotere kans op overschrijding van de Europese grenswaarden voor NO2 zoals op de toetspunten in het NSL.” De GGD adviseert vanuit gezondheidsoogpunt bepaalde normen voor de afstand tussen wegen en woonbebouwing.
2.4 Regionale samenwerking in AiREAS AiREAS is een coöperatieve vereniging waarin de leden zich hebben verbonden aan het streven naar een betere gezondheid, luchtkwaliteit en mobiliteit. Eindhoven is lid van AiREAS en op die manier gecommitteerd aan het gezamenlijke streven. Als eerste project van AiREAS werd het Innovatief Lucht Meetsysteem (ILM) 1.0 opgezet. Dit systeem richtte zich op metingen van NO2 en (ultra-)fijnstof in Eindhoven. Omdat opgaven op het gebied van welzijn en gezondheid spelen in de gehele regio Zuidoost-Brabant en het inzicht bestond dat de emissies van luchtverontreinigende stoffen worden veroorzaakt door zowel bestemmings- als doorrijdend verkeer, de luchtvaart, veehouderijen en intensieve economische activiteiten in een sterk groeiende regio, was er behoefte aan inzicht in de situatie van de regio als geheel. Een regionaal meetnet kon voorzien in die behoefte en daarnaast inzicht geven in de effecten van de te treffen maatregelen. Er is dan ook besloten een ILM 2.0 van
7 RIVM (2019), Grootschalige concentratie- en depositiekaarten Nederland - Rapportage
2019.
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
14
Eindhoven uit te rollen voor de regio, een regionaal meetnet. De ervaringen en leerpunten van de gemeente met ILM 1.0 zijn meegenomen in de opzet van ILM 2.0. Doel van het Regionale Meetnet is vooral om inwoners van Eindhoven (en de regiogemeenten) te betrekken bij het verkrijgen van meer kennis over en positieve bijdragen aan de luchtkwaliteit. Het project ILM 2.0 is gepositioneerd onder AiREAS, waarbij die als samenwerkingsparaplu fungeert. De betrokken partners hierbij zijn de gemeente Eindhoven, de provincie Noord-Brabant, Omgevingsdienst Zuidoost Brabant, GGD, IRAS, TNO, Geluidsnet, RIVM, de regiogemeenten en de technische ontwikkelaars.
2.5 Eindhoven Airport In april 2019 kwam Pieter van Geel met het adviesrapport Opnieuw verbonden over de ontwikkeling van Eindhoven Airport. Uit het rapport zelf blijkt de focus op geluid, mede vanuit de druk die er vanuit het landelijke luchthavendossier op dit thema wordt gelegd. Echter, ook luchtkwaliteit krijgt de nodige aandacht in Opnieuw Verbonden waarin de urgentie van het luchtkwaliteitsvraagstuk rond de luchthaven van Eindhoven wordt benadrukt. Het hoofdstuk sluit af met een aantal concrete aanbevelingen. Adviezen luchtkwaliteit uit Opnieuw verbonden ▪
Stimuleer de inzet van zuinige en schone motoren via de luchthavengelden om de uitstoot te beperken.
▪
Reduceer fijnstofemissies op de luchthaven zelf door meer apparatuur te elektrificeren die wordt gebruikt tijdens de afhandeling van het vliegtuig op de grond.
▪
Verbeter de lokale luchtkwaliteit en beperk de CO2-uitstoot van de luchtvaart door de inzet van duurzame brandstoffen.
▪
Haal winst uit de bebouwde omgeving door slim om te gaan met het planten van gewassen en groen, zo creëer je mogelijkheden voor het invangen van fijnstof en CO2.
▪
Maak de beschikbare ontwikkelruimte in het kader van PAS (Programmatische Aanpak Stikstof) concreet en verdeel deze over de diverse economische ontwikkelingen in het gebied.
▪
Zet gezamenlijk in op het versnellen van de elektrificatie van de luchtvaart. Op de lange termijn kan elektrisch of hybride vliegen net als bij de NOx-emissies ook de fijnstofemissies minimaliseren.
▪
Werk in overleg met de omgeving via de Permanente structuur aan de verdere uitrol van het Regionaal Meetnet Luchtkwaliteit en Geluid in Zuidoost-Brabant en monitor de ontwikkelingen in luchtkwaliteit en geluid rondom Eindhoven Airport.
Bron: Opnieuw verbonden (2019)
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
15
Hoewel de luchtkwaliteitsnormen rond Eindhoven Airport niet worden overschreden, zijn hierover wel zorgen en zijn er nog stappen te zetten. Dit komt naar voren in Opnieuw Verbonden en wordt onderstreept in de gevoerde gesprekken. Van Geel heeft ook in een toelichting op zijn advies aangegeven dat luchtkwaliteit net zo belangrijk wordt als geluid. Met name ultrafijnstof (PM<0,1) is een factor rond de uitstoot van vliegtuigen. Het RIVM doet onderzoek naar de gevolgen van de uitstoot van ultrafijnstof voor de gezondheid rond Schiphol. De voorlopige conclusie is dat effecten optreden bij kortdurende blootstelling aan hoge concentraties. De resultaten van de studie naar de langdurige blootstelling worden medio 2021 verwacht. Momenteel wordt in navolging van het advies van Van Geel een meetnet rond de luchthaven Eindhoven opgezet voor zowel geluid als lucht. Dit wordt mede gefinancierd door de gemeente en door een bijdrage van de Stichting Leefbaarheidsfonds Luchthaven Eindhoven. Het meetnet luchtkwaliteit wordt al concreet opgezet. Voor het meetnet geluid is nog besluitvorming nodig. Luchtkwaliteitsaspecten Eindhoven Airport hoger op de agenda In 2010 en in 2015 deden respectievelijk COVM en TNO onderzoek naar de concentraties van ultrafijn stof rond Eindhoven Airport. Hieruit blijkt dat veel onzeker is, maar dat wel de verwachting is dat de concentraties zullen toenemen.
De uitkomsten van het TNO-onderzoek zijn gepresenteerd aan de gemeenteraad tijdens een informatieavond over Luchtkwaliteit en Gezonde verstedelijking (januari 2015). Omdat al werd gewerkt aan een schonere lucht via het project Luchtkwaliteit en mobiliteit heeft dit niet geleid tot directe beleidsaanpassingen. Wel heeft mede naar aanleiding hiervan het onderwerp luchtkwaliteit en gezondheidsimpact geadresseerd in het advies van Pieter van Geel en was het aanleiding om het Eindhovense Innovatieve Meetnet Luchtkwaliteit AiREAS 1.0 door te ontwikkelen naar een regiobreed meetnet 2.0. De focus kwam hierbij te liggen op het monitoren van de luchtkwaliteit in stedelijk gebied, het platteland en de ontwikkeling van de luchthaven. Aan het regionale meetnet 2.0 nemen om die reden ook de gemeenten Meierijstad en Boxtel deel.
Echt effectieve maatregelen voor de korte termijn zijn, naast reductie van het aantal vliegbewegingen, niet eenvoudig. Op langere termijn zijn mogelijk elektrische of hybride vliegtuigmotoren een oplossing. De luchthaven zelf werkt mede als uitvloeisel van Klimaattafel-afspraken voortvarend om het taxiën en het landzijdige verkeer schoner te maken (zoals elektrisch of op één motor taxiën). Als het gaat om het landzijdige transport van en naar de luchthaven (elektrische bussen) ligt de regie bij de gemeente. Verder geeft Van Geel aan: “Winst is ook te behalen in de
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
16
bebouwde omgeving. Door slim om te gaan met het aanbrengen van gewassen en groene beplanting ontstaan mogelijkheden voor het invangen van fijnstof en CO2.” In augustus 2020 is het Luchthaven Eindhoven Overleg (LEO) opgestart. Pieter van Geel is hiervan interim-voorzitter (voor één jaar). Zie kader. Het Luchthaven Eindhoven Overleg is een breed overlegplatform bedoeld voor het inbrengen van nieuwe ideeën en initiatieven, voor het transparant inventariseren van standpunten voor het samen overbruggen van eventuele tegenstellingen en het zoeken naar kansrijke verbindingen tussen de luchthaven Eindhoven en haar omgeving. Het LEO bestaat uit een breed overleg, de Brede Overlegtafel, met daarnaast twee kamers: de civiele kamer ‘Ontwikkeling Eindhoven Airport’ en de militaire kamer ‘Commissie Overleg en Voorlichting Milieu (COVM) Eindhoven’. Bron: Brief minister Van Nieuwenhuizen aan de Tweede Kamer dd. 29 juli 2020
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
17
3. Activiteiten, middelen en prestaties 3.1 Activiteiten Activiteiten onder het NSL In de periode 2016 – 2020 voerde de gemeente Eindhoven diverse projecten uit die onder het NSL vielen. Voor deze projecten ontving de gemeente middelen van het Rijk. Een van de belangrijkste projecten onder het NSL was de aanpassing van de Vestdijk. De maatregelen op en rond de Vestdijk waren gericht op het beperken van de verkeersintensiteiten. Om het verkeer in het centrum te kunnen blijven verwerken met de aanpassingen op de Vestdijk, worden ook diverse centrumwegen zoals de Kanaalzone en de Geldropseweg heringericht. Een goed fietspadennetwerk en OV moet mensen een alternatief bieden om de stad te blijven bereiken. Zie onderstaand kader voor een verdere toelichting over het project Vestdijk. Vestdijk Op de Vestdijk werd niet voldaan aan de Europese normen voor luchtkwaliteit. Om onder de grenswaarden van de EU te komen, was oorspronkelijk beoogd om vier basismaatregelen uit te voeren: (1) het instellen van eenrichtingsverkeer op de gehele Vestdijk en Hertogstraat; (2) van twee naar één rijstrook voor auto’s de gehele Vestdijk en Hertogstraat; (3) maximum snelheid van 50km/h naar 30km/h, en; (4) een knip op de Vestdijk ter hoogte van de Ten Hagestraat.
In februari 2019 besloot het college om de knip te verwijderen omdat het ook zonder de knip mogelijk moet zijn te voldoen aan de luchtkwaliteitsnorm8. Onderdeel van het besluit is een onafhankelijk onderzoek in 2021, waarbij met de monitoringstool van NSL (op basis van NSLgegevens 2020) geëvalueerd wordt of het knelpunt Vestdijk is opgelost. Indien het knelpunt niet is opgelost wordt de knip alsnog gerealiseerd. Het onafhankelijk onderzoek zal in het derde kwartaal van 2021 worden uitgevoerd. Met de aanpak van de Vestdijk is niet alleen invulling gegeven aan het oplossen van luchtkwaliteitsknelpunten maar is ook gewerkt vanuit de thema’s aantrekkelijke leefomgeving en verkeer/mobiliteit, klimaat, water etc.
Daarnaast voerde de gemeente in de periode 2016-2020 onder het NSL nog diverse andere activiteiten uit die bijdragen aan het beperken van de verkeersintensiteit: ▪
Uitvoeren van parkeerbeleid (inclusief handhaving).
8 Raadsinformatiebrief. Onderwerp: Onderzoek Vestdijk d.d. 12 februari 2019
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
.
18
▪
Verbeteren van het busvervoer om de verkeerssamenstelling te verbeteren (minder auto’s).
▪
Herinrichting Hoogstraat om meer ruimte te bieden voor fietsers en voetgangers.
▪
Werken aan het HOV3 tracé tussen de Huizingalaan en Airport (o.a. voorbereiding van de realisatie).
▪
Handhaven van de milieuzone voor vrachtwagens.
Voor het verbeteren van de verkeersdoorstroming zijn VRI’s aangepast en vernieuwd. Dit is onder meer toegepast op de Ring Oost, Ring Noord-West en het noordelijk deel van de Ring, met als beoogd doel een betere doorstroming op de Ring, waardoor het doorgaande verkeer minder van de wegen van het centrum gebruik maakt. Daarnaast werkt de gemeente aan het verschonen van het eigen wagenpark, zijn fietstellers geplaatst, werkt de gemeente samen met regiogemeenten aan snelfietsroutes (Eindhoven-Helmond) en wordt doorlopend gewerkt aan communicatie. Activiteiten verkeer en vervoer buiten NSL Eindhoven voerde ook projecten uit die niet onder het NSL vielen, maar die wel in relatie tot de luchtkwaliteit staan. Op het gebied van het openbaar vervoer werd tot en met 2016 gewerkt met de vorige OV-concessie, vanaf 2016 was sprake van een nieuwe concessie waarbij de streekbussen gefaseerd overgaan op elektrische bussen. De gemeente werkt doorlopend aan het toegankelijker maken van het OV (door de uitvoering van een halteplan en het aanbieden van gratis openbaar vervoer voor inwoners met een laag inkomen) en de gemeente werkt aan de realisatie van Hoogwaardig openbaar vervoer (HOV). Daarnaast werkt de stad aan de uitvoering van het actieprogramma Fiets. De gemeente plaatst laadpalen voor elektrische auto’s en realiseert het P+R terrein Genneperparken om het centrum autoluwer te maken.
Onderzoek Eindhoven zonder uitlaatgassen De gemeente heeft onderzoek laten uitvoeren naar een Eindhoven zonder uitlaatgassen. Uit het onderzoek bleek dat autonome verschoning van het wagenpark een significante bijdrage heeft in het reduceren van de uitstoot 9. Daarnaast zouden maatregelen gericht op het realiseren van een emissievrije zone 9 BCI (2018). Achtergrondrapportage: Op weg naar een centrum zonder uitlaatgassen in
Eindhoven in 2030
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
19
voor personenauto’s, bestel- en vrachtverkeer een substantieel effect hebben op de lucht- en klimaatopgave. In 2020 besloot de gemeenteraad in drie stappen op weg te gaan van een milieuzone naar een nul-emissiezone in 2030. Omdat het wegens de huidige landelijke wetgeving nog niet mogelijk is nu al voor invoering van de nulemissiezone te kiezen, wordt tot 2025 het landelijk beleid gevolgd. Relatief hoge gezondheidskosten luchtverontreiniging in Eindhoven Uit een onderzoek uit 2020 van CE Delft10 blijken in Eindhoven de gezondheidskosten als gevolg van luchtverontreiniging relatief hoog te zijn (tabel).
Bron: CE Delft (2020) CE Delft verricht in opdracht van de gemeente Eindhoven een verdiepend onderzoek naar de sociale kosten in Eindhoven als gevolg van luchtvervuiling11. Dit als toezegging op de motie ‘Happen naar luchtkwaliteit’.
Brabantse Health Deal Eindhoven ondertekende in 2016 de Brabantse Health Deal. Deze deal zet gezondheid en welzijn centraal bij de toekomstige gebiedsontwikkelingen. Met deze deal wordt het vraagstuk van gezondheid structureel verbonden met de ruimtelijke 10 CE Delft (2020), Health costs of air pollution in European cities and the linkage with
transport. 11 CE Delft ( 2021) de toelichting op de gezondheidskosten volgt in Q2 2021.
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
20
inrichting. Ze werken hierin samen met 14 andere organisaties. Ze ontwikkelen gezamenlijk een visie voor gezonde verstedelijking, delen kennis, ondersteunen (burger)participatie en meten en monitoren de gezondheidsaspecten. De Brabantse Health Deal is in 2019 geëvalueerd en is voortgezet in de summit Gezonder Brabant onder de vlag van BrabantStad. Milieugezondheidsrisicokaart (MGR) Eindhoven nam deel aan een pilot voor het toepassen van de Milieugezondheidsrisicokaart (MGR, zie kader) in een ruimtelijk ontwikkelingstraject. In Eindhoven is de kaart gebruikt om voor verschillende ontwikkelingsscenario’s door te rekenen wat de gevolgen voor de gezondheid zouden zijn. Milieu Gezondheids Risico (MGR) De kaart Milieu Gezondheids Risico geeft een inschatting van de effecten van zowel luchtvervuiling als geluid. Dit maakt de opeenstapeling van effecten zichtbaar. Deze is het grootst nabij steden, luchthavens en drukke wegen. De figuur toont de uitkomsten van de MGR voor Eindhoven. Het stratenpatroon en de luchthaven zijn duidelijk zichtbaar. De kleur geel geeft een MGR van meer dan 6 procent weer. Bij meer dan 8 procent MGR worden rode kleuren gebruikt.
Bron: Atlas leefomgeving
REKENKAMERONDERZOEK MAATREGELEN LUCHTKWALITEIT EINDHOVEN
21
3.2 Financiën/middelen Voor de uitvoering van het luchtkwaliteitsbeleid besteedt de gemeente eigen middelen en NSL-middelen die zij ontvangt voor het uitvoeren van activiteiten/projecten Totale bestedingen activiteiten in relatie met het luchtkwaliteitsbeleid Voor activiteiten die een relatie hebben met het luchtkwaliteitsbeleid van de gemeente wordt in de periode 2016-2020 in totaal 36,5 miljoen euro uitgegeven (zie tabel 3.1 voor een overzicht per jaar). Dit betreft ook middelen die niet een op een toebehoren aan het luchtkwaliteitsbeleid. Zoals al eerder aangegeven zijn veel activiteiten die van belang zijn voor het luchtkwaliteitsbeleid ook van belang voor verkeer en vervoer, en vice versa. Een exacte verdeling van de middelen tussen ‘verkeer en vervoer’ en ‘luchtkwaliteit’ is op basis van de beschikbare gegevens niet te maken12.
Tabel 3.1 Besteding middelen luchtkwaliteitsbeleid/verkeer&vervoer 2016-2020, in miljoen euro Middelen
2016
2017
2018
2019
2020
Totaal
NSL
3,4
1,7
0,9
1,9
0,2
8,0
Gemeente
6,0
5,3
4,2
6,5
6,5
28,5
Totaal
9,4
7,0
5,1
8,4
6,7
36,5
Bestedingen onder NSL Ondanks dat een exacte verdeling van de middelen tussen de twee thema’s niet te maken is, is het wel mogelijk de activiteiten te onderscheiden die met de NSLmiddelen zijn uitgevoerd en die met de eigen middelen van de gemeente zijn uitgevoerd. In de periode 2016-2020 ontving de gemeente ruim 8 miljoen euro van het Rijk voor NSL-projecten. Daarvan was ruim 6 miljoen euro bestemd voor het herinrichten van de centrumwegen (Vestdijk, Hoogstraat). Zie tabel 3.2 voor het overzicht van projecten onder het NSL. De jaarlijkse NO2-metingen zijn financieel ondergebracht onder de post ‘communicatie’. De kosten voor de NO2-metingen bedragen jaarlijks circa 35.000 euro.