Bijlage 2 - Rapport BMC 'Goed verbonden. Versterking van sturing en beheersing van verbonden partijen'

Definitief rapport Gemeente Eindhoven Vertrouwelijk 8 december 2025 PO055027

Samenvatting De gemeente Eindhoven neemt deel in een groeiend aantal complexe samenwerkingsverbanden. Recente voorbeelden zijn de aankoop van BIC1, de oprichting van Fellenoord BV en het Energiebedrijf Eindhoven. Deze groei brengt nieuwe uitdagingen met zich mee op het gebied van sturing en beheersing. Dat vraagt om een passende borging in beleid en organisatie. De gemeente onderkent dat het aantal (publiek-private) samenwerkingen en het strategisch belang hiervan voor de gemeente in de toekomst verder zal toenemen. De aanpak van opgaven als de energietransitie, klimaatadaptatie, woningbouw en mobiliteit zullen in toenemende mate in samenwerking worden georganiseerd. Om adequaat te kunnen blijven sturen op maatschappelijke opgaven en risico’s te kunnen beheersen, heeft de gemeente BMC gevraagd om te adviseren over (de uitvoering van) het Beleid Verbonden Partijen. We concluderen dat de bestaande praktijk voor oprichting en beheersing van verbonden partijen diverse werkzame elementen bevat die behouden kunnen worden voor de toekomst.

Het gaat om: ●​ kaderstellend Beleid en Werkinstructie Verbonden Partijen; ●​ bestuurlijke betrokkenheid bij verbonden partijen met aandacht voor scheiding tussen de eigenaars- en de opdrachtgeversrol; ●​ adequate werkprocessen voor P&C-cyclus, en periodieke evaluatie; ●​ doorgaans goede informele contacten met verbonden partijen; ●​ sterke beleidsinhoudelijke sectorale expertise. Tegelijkertijd hebben we de volgende aandachtspunten in de bestaande praktijk vastgesteld:

●​ Door het ontbreken van een pro-actieve strategie en een focus op het functioneren van individuele verbonden partijen in de P&C-cyclus vindt geen sturing plaats op de bijdrage van (de portefeuille van) verbonden partijen aan de opgaven van de stad. ●​ De decentrale uitvoerende verantwoordelijkheid van beleidsmedewerkers voor verbonden partijen leidt tot persoonsafhankelijke uitvoering met een gebrek aan routines en structuren. De decentrale uitvoering leidt ook tot versnippering en tekortschieten van (specialistische) kennis. ●​ Het ontbreken van de scheiding van de eigenaars- en opdrachtgeversrol op ambtelijk niveau leidt c.q. kan leiden tot vermenging en botsing van belangen en daardoor tekortschietende adviezen en besluitvorming. ●​ Het ontbreken van een structureel intern overleg tussen (vertegenwoordigers van) strategie, beleidsinhoud, financiën en juridische zaken leidt c.q. kan leiden tot gebrek aan samenhang in adviezen en besluitvorming. Dat betreft zowel individuele verbonden partijen als de totale portefeuille van verbonden partijen. We concluderen dat het toenemende belang en de complexiteit van verbonden partijen vragen om een aanvulling op de huidige inhoudelijke kaders en om een betere organisatorische inbedding.

De aanvullingen op de inhoudelijke kaders hebben betrekking op het ontwikkelen van een proactieve strategie voor het aangaan van verbonden partijen, de toepassing van het Afwegingskader samenwerking, kaders voor actief aandeelhouderschap, kaders voor rendement en dividend en kaders voor toetreding van nieuwe aandeelhouders.

-2BMC, Goed verbonden

Ons advies voor een betere organisatorische inbedding behelst het oprichten van een dedicated, centraal gepositioneerd team verbonden partijen, dat verantwoordelijkheid draagt voor de gehele levenscyclus van de verbonden partijen, met aandacht voor strategie, beleidsinhoud, financiën en juridische zaken. Het team heeft de volgende hoofdtaken: 1.​ oprichting en (actief) beheer van verbonden partijen. Coördineren van inbreng van strategie (S&O), opdrachtgevende rol (REO en SMO) en eigenaarsrol (Control en Juridische Zaken). Verzorgen van accountmanagement van verbonden partijen (formeel overleg en informeel contact); 2.​ strategisch portfoliomanagement (monitoring, evaluatie, aangaan en beëindigen); 3.​ opstellen en onderhouden Beleid Verbonden Partijen (instrumentarium, systemen, processen, beleid); 4.​ borgen van rollen en governance in bestuur en organisatie.

-3BMC, Goed verbonden

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 | Inleiding​

6

1.1 Groei van aantal en complexiteit verbonden partijen​

6

1.2 Verbetering van sturing en beheersing gewenst​

6

1.3 Scope: Beleid Verbonden Partijen​

7

1.4 Onderzoeksmodel en -aanpak​

8

1.5 Leeswijzer​

9

Hoofdstuk 2 | Actualiteiten​

10

2.1 Rli-advies Deelnemen zonder dogma​

10

2.2 Commissie BBV: bredere scope verbonden partijen​

11

Hoofdstuk 3 | Bevindingen inhoudelijke kaders​

13

3.1 Overallbeeld inhoudelijke kaders​

13

3.2 Sturing op publieke doelen​

16

3.3 Actief aandeelhouderschap​

16

3.4 Rendement en dividend​

17

Hoofdstuk 4 | Bevindingen organisatorische inbedding​

18

4.1 Overallbeeld organisatorische inbedding​

18

4.2 Team Verbonden Partijen​

21

4.3 Oprichting verbonden partijen​

22

4.4 Beheer verbonden partijen​

23

Hoofdstuk 5 | Adviezen op basis van bevindingen​

25

5.1 Overallbeeld​

25

5.2 Inhoudelijke kaders​

26

5.3 Organisatorische inbedding​

30

5.4 Uitwerking organisatorische inbedding​

33

-4BMC, Goed verbonden

Bijlage 1 | Overzicht verbonden partijen gemeente Eindhoven​

37

Bijlage 2 | Normenkader Beleid Verbonden Partijen​

38

Bijlage 3 | Voorstel standaard inhoudsopgave businesscase​

40

Bijlage 4 | Tekstvoorstel Werkinstructie actief beheer verbonden partijen​

41

Bijlage 5 | Functieprofiel Accountmanager verbonden partijen​

43

Bijlage 6 | Schriftelijke bronnen​

45

Bijlage 7 | Geïnterviewde personen​

47

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

-5BMC, Goed verbonden

Hoofdstuk 1 | Inleiding De gemeente Eindhoven neemt deel in een groeiend aantal complexe samenwerkingsverbanden. Recente voorbeelden zijn de aankoop van BIC1, de oprichting van Fellenoord BV en het Energiebedrijf Eindhoven. Deze groei brengt nieuwe uitdagingen met zich mee op het gebied van sturing en beheersing. Dat vraagt om een passende borging in beleid en organisatie.

1.1 Groei van aantal en complexiteit verbonden partijen De gemeente Eindhoven heeft momenteel vierentwintig verbonden partijen in drie rechtsvormen (Gemeenschappelijke regeling (GR), Naamloze Vennootschap (NV) en Besloten Vennootschap (BV)), zie bijlage 1. Deze zijn op verschillende onderwerpen actief, onder andere op gebiedsontwikkeling, veiligheid, economie, cultuur en energie. Recent is de gemeente partij geworden in een aantal nieuwe complexe en (financieel) omvangrijke samenwerkingen. De gemeente onderkent dat het aantal (publiek-private) samenwerkingen en het strategisch belang hiervan voor de gemeente verder zal toenemen. De aanpak van opgaven als de energietransitie, klimaatadaptatie, woningbouw en mobiliteit zullen in toenemende mate in samenwerking worden georganiseerd. Om adequaat te kunnen blijven sturen op maatschappelijke opgaven en risico’s te kunnen beheersen, heeft de gemeente BMC gevraagd om te adviseren over (de uitvoering van) het Beleid Verbonden Partijen. Dit rapport bevat onze bevindingen en adviezen.

1.2 Verbetering van sturing en beheersing gewenst In maart 2024 heeft de gemeente een geactualiseerd beleid voor verbonden partijen vastgesteld. Dit beschrijft de uitgangspunten voor het aangaan van verschillende vormen van samenwerking aan de hand van de thema’s deelname, beëindiging, aandeelhouderschap, inrichting en bestuurder/toezichthouder. Vanuit de ervaringen rond de oprichting van de meest recente verbonden partijen is de vraag op tafel gekomen of (de uitvoering van) het Beleid Verbonden Partijen voldoet voor de sturing en beheersing van dit soort complexe samenwerkingsverbanden. De vraag die de gemeente heeft gesteld is als volgt: Adviseer over de verbetering van sturing en beheersing van complexe samenwerkingsverbanden met aandacht voor: 1.​ Inhoudelijke kaders van het gemeentelijk beleid (strategisch en operationeel; maatschappelijk, financieel en juridisch) en in het bijzonder: sturing op publieke doelen; ●​ toetreding nieuwe aandeelhouders, actief ●​ aandeelhouderschap; rendement en dividendbeleid (sturing en besteding).​ ●​ 2.​ Organisatorische inbedding, zowel bestuurlijk als ambtelijk, met extra aandacht voor ondersteuning bij de vraag over het al dan niet aangaan van de samenwerkingsvorm

-6BMC, Goed verbonden

Figuur 1 Afwegingskader samenwerken (gemeente Eindhoven, 2024)

1.3 Scope: Beleid Verbonden Partijen Een verbonden partij is een samenwerkingsvorm waarin de gemeente zowel een financieel als een bestuurlijk belang heeft. Dit is zo gedefinieerd in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). In de Gemeentewet staat dat het college slechts besluit tot oprichting van en deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties, en onderlinge waarborgmaatschappijen als dat het openbaar belang dient. Als er geen sprake is van een openbaar belang dan is er geen taak voor de gemeente. Vervolgens is het de vraag of een vorm van samenwerking nodig is om de taak uit te oefenen. Om dat te bepalen maakt Eindhoven gebruik van een Afwegingskader samenwerking (figuur 1). Dat biedt handvatten voor de eventuele oprichting en participatie in verbonden partijen. De rechtsvorm is een afgeleide van antwoorden op vragen uit het afwegingskader. Als de keuze valt op samenwerken, komt de rechtsvorm aan de orde. Dat kan een verbonden partij zijn. Deze kan zowel een publiekrechtelijke basis (gemeenschappelijke regeling op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen) als een privaatrechtelijke basis (boek 2 Burgerlijk Wetboek/N.V. of B.V.) hebben.

Dit betekent dat er sprake moet zijn van zowel vertegenwoordiging (bestuurlijk belang) als een financieel belang via aandelen, contributie of een bijdrage aan de gemeenschappelijke regeling. De gemeente heeft een bestuurlijk belang als de gemeente zeggenschap heeft in de verbonden partij. Dat kan zijn op basis van stemrecht of op basis van vertegenwoordiging in het bestuur. De gemeente kan invloed uitoefenen, bijvoorbeeld via het vaststellen van de jaarrekening, een statutenwijziging of de goedkeuring van een bestuur of toezichthoudend orgaan.

-7BMC, Goed verbonden

Van een financieel belang is sprake als de gemeente (financiële) middelen beschikbaar heeft gesteld die ze kwijt is wanneer de verbonden partij failliet gaat. Een ander kenmerk van een financieel belang is dat de gemeente (financieel) aansprakelijk is als de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Van een financieel belang is bijvoorbeeld sprake als de gemeente aandeelhouder is of een lening heeft verstrekt. Maar ook wanneer de gemeente deelneemt aan een gemeenschappelijke regeling (GR) in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). In dat laatste geval levert de gemeente een jaarlijkse financiële bijdrage aan de GR.

Figuur 2 Model voor organisatiediagnose en -ontwerp (BMC)

Samenwerkingsverbanden die niet kwalificeren als een verbonden partij, zoals Stichting Cultuur en Stichting WIJeindhoven, blijven hier buiten beschouwing. Buiten de scope van dit advies vallen verder: ●​ het functioneren van individuele verbonden partijen; ●​ de rol van de gemeenteraad.

1.4 Onderzoeksmodel en -aanpak Om grip te krijgen op het vraagstuk gebruiken we het hiernaast afgebeelde model voor organisatiediagnose en -ontwerp. Dit model omvat drie perspectieven: maatschappelijk (inwoners), bestuurlijk (bestuurders) en organisatie (professionals). In het maatschappelijk en bestuurlijk perspectief staat onderzoeksvraag 1 centraal: het publiek belang waarvoor een verbonden partij wordt opgericht. In het organisatieperspectief gaat het over onderzoeksvraag 2: de organisatorische inbedding, zowel bestuurlijk als ambtelijk. Binnen het organisatieperspectief onderscheiden we het organisatieontwerp en het organisatieklimaat.

Het organisatieontwerp bestaat uit de volgende onderdelen: I. Hoofdstructuur (statisch) a)​ Arbeidsverdeling: hoe verdelen we de taken? b)​ Coördinatie: wie praat met wie en (gaat) waarover? II. Detailinrichting (dynamisch)

-8BMC, Goed verbonden

a)​ Activiteiten en processen b)​ Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden c)​ Competenties en capaciteit d)​ Samenwerkingsafspraken en overlegvormen

Bij het opstellen van onze adviezen hebben we mede geput uit best practices van de andere grote steden (Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht) en de provincies Noord-Brabant en Limburg.

Het organisatieklimaat beschrijft ‘hoe de dingen worden gedaan’ binnen een organisatie. Houding en gedrag staan hier centraal. De samenhang tussen strategie, ontwerp en klimaat is cruciaal. Het organisatiemodel is erop gericht maximaal de strategie van de gemeente (maatschappelijke en bestuurlijke doelen) te faciliteren en het daarvoor benodigde organisatieklimaat (houding en gedrag) te bevorderen. Ontbreekt bijvoorbeeld een duidelijke strategie of zijn er dingen mis in het organisatieklimaat, dan heeft dat een negatieve invloed op de beoogde werking van de organisatie We hebben de onderdelen van dit model vertaald in een normenkader waarmee we de huidige praktijk rondom verbonden partijen kunnen beschrijven en waarderen. Daarbij hebben we gebruikgemaakt van inzichten uit de praktijk van rekenkameronderzoek naar verbonden partijen (NVRR, Den Haag, Delft). Dit normenkader is opgenomen in bijlage 2. Aan de hand van ons normenkader hebben we beleidsnotities en financiële stukken van de gemeente Eindhoven en externe bronnen bestudeerd. Deze stukken zijn opgenomen in bijlage 6. We hebben vervolgens verdiepende gesprekken gevoerd met medewerkers en bestuurders betrokken bij verbonden partijen. Het overzicht van gesprekspartners is opgenomen in bijlage 7. In twee sessies met een gemeentelijk kernteam hebben we tussentijdse resultaten besproken.

1.5 Leeswijzer De voorliggende rapportage bevat het antwoord van BMC op de adviesvraag van de gemeente. De opdrachtgever heeft aangegeven vooral op zoek te zijn naar praktische handreikingen. In hoofdstuk 2 beschrijven we twee externe adviezen die recent zijn verschenen, namelijk van de Raad voor leefomgeving en infrastructuur en van de Commissie BBV. Beide bevatten analyses en adviezen die relevant zijn voor Eindhoven. In hoofdstuk 3 gaan we in op onze bevindingen voor onderzoeksvraag 1, de inhoudelijke kaders voor de oprichting en beheersing van samenwerking in de vorm van verbonden partijen. In hoofdstuk 4 beschrijven we onze bevindingen voor onderzoeksvraag 2, de organisatorische inbedding van het Beleid Verbonden Partijen. In hoofdstuk 5 gaan we in op de aanbevelingen die we doen op basis van onze bevindingen. Deze zijn verdeeld in aanbevelingen over de inhoudelijke kaders en aanbevelingen over de organisatorische inbedding.

-9BMC, Goed verbonden

Hoofdstuk 2 | Actualiteiten Voordat we in de volgende hoofdstukken ingaan op de situatie in Eindhoven beschrijven we eerst twee recente rapporten die relevant zijn voor het Beleid Verbonden Partijen van de gemeente Eindhoven. Het gaat om het advies van de Raad voor leefomgeving en infrastructuur ‘Deelnemen zonder dogma’ en de Notitie verbonden partijen 2025 van de Commissie BBV. In beide wordt geadviseerd om met een bredere blik naar verbonden partijen te kijken.

2.1 Rli-advies Deelnemen zonder dogma In een recent advies stelt de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) zich de vraag hoe overheidsdeelnemingen kunnen bijdragen aan het realiseren van grote maatschappelijke opgaven. Het Rli-advies gaat over rijksdeelnemingen in de fysieke leefomgeving. De analyse en aanbevelingen zijn echter ook relevant voor bredere maatschappelijke opgaven op gemeentelijk niveau. De Rli identificeert een aantal knelpunten die te maken hebben met de oprichting en de beheersing van rijksdeelnemingen: We noemen hier de punten die ook voor Eindhoven relevant zijn. 1.​ Ongegronde voorkeur voor subsidieverlening. De Rli constateert dat het beleid het aangaan van deelnemingen beschouwt als een 'laatste redmiddel'. Dit belemmert een gelijkwaardige weging van de potentie van deelnemingen, die, in tegenstelling tot subsidies, in potentie rendementen kunnen opleveren die opnieuw kunnen worden geïnvesteerd in maatschappelijke opgaven. 2.​ Onvoldoende aandacht voor strategische opgaven: Er ontbreekt vaak een heldere, volledig geformuleerde en geactualiseerde formulering van

de relevante publieke belangen vanuit een breed welvaartsperspectief. Dit leidt ertoe dat de aandacht eenzijdig uitgaat naar financiële prestaties en risico’s in financiën en governance. 3.​ Te grote afhankelijkheid van personen en informele afstemming: De effectiviteit van de samenwerking leunt te zwaar op goede persoonlijke relaties en informele afstemming, waardoor de sturing kwetsbaar en lastig controleerbaar is. 4.​ Te weinig structurele afstemming tussen de hoofdrolspelers: De strikte scheiding tussen de aandeelhoudende rol (vaak financieel gericht) en de beleidsverantwoordelijke rol van de overheid leidt tot te weinig interne afstemming. De externe afstemming met de deelneming wordt wisselend (persoonsafhankelijk) ingevuld. Dit kan leiden tot inefficiënt functioneren en suboptimale besluitvorming. 5.​ Tekort aan kennis voor effectieve samenwerking met deelnemingen: Er is zowel op centraal als decentraal niveau vaak onvoldoende specialistische kennis over publiek aandeelhouderschap, waardoor de overheid niet altijd als gelijkwaardige gesprekspartner kan optreden. De Rli constateert dat deelnemingen onmisbaar zijn voor een robuuste en toekomstbestendige ontwikkeling van de leefomgeving.

De centrale boodschap van de Rli is een pleidooi voor een open en frisse benadering van het instrument overheidsdeelnemingen bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid voor de grote en urgente maatschappelijke opgaven. Op basis van de analyse formuleert de Rli een aantal aanbevelingen. Binnen de context van de gemeente Eindhoven schetsen we deze als volgt:

- 10 BMC, Goed verbonden

1.​ Inhoudelijke kaders a.​ Erken gelijkwaardigheid van deelnemingen, subsidies, leningen en garantstellingen: Beschouw het aangaan van een deelneming als een instrument dat voor- en nadelen heeft, maar dat niet met meer terughoudendheid hoeft te worden benaderd dan andere financieel-economische instrumenten. De afweging moet zich richten op de instrumentenmix met de meeste maatschappelijke meerwaarde. De Rli adviseert de koepels van de decentrale overheden (IPO, VNG, UvW) een nieuw 'modelafwegingskader' op te stellen. b.​ Benut de volle breedte van het begrip ‘marktfalen’. Er is sprake van marktfalen als de markt niet op de gewenste manier zorg draagt voor diensten en voorzieningen waarmee een maatschappelijk belang is gemoeid. Meestal wordt marktfalen gekoppeld aan het bestaan van monopolies. De Rli pleit ervoor om ook te kijken naar andere vormen van marktfalen, met name als gevolg van onvolledige markten en als gevolg van coördinatieproblemen. Dat is volgens de Rli nodig gelet op de grote duurzaamheidstransities, de bescherming van economische veiligheid en strategische autonomie 2.​ Organisatorische inbedding a.​ Gebruik een driehoeksoverleg (deelneming, aandeelhouder en beleidsafdeling gezamenlijk) als reguliere overlegvorm voor alle overheidsdeelnemingen om de inzet van alle partijen te stroomlijnen en eenduidigheid te creëren.

b.​ Vergroot de kennis over publiek aandeelhouderschap: Los het kennistekort op door een verplicht opleidingscurriculum op te zetten voor ambtenaren. Decentrale overheden kunnen hun kennis vergroten door regionale samenwerking aan te gaan in aandeelhouderscommissies.

2.2 Commissie BBV: bredere scope verbonden partijen De actualisatie van de BBV-Notitie verbonden partijen (2025) is primair ingegeven door de gewijzigde Wgr. Het doel is meer grip te krijgen op de risico’s en het verbeteren van de informatiepositie van de raad rond verbonden partijen. In de Notitie verbonden partijen staat een aantal stellige uitspraken en aanbevelingen. Hieronder geven we weer in hoeverre het huidige Beleid Verbonden Partijen van de gemeente Eindhoven al voldoet aan deze stellige uitspraken en adviezen, of wat er nodig is om hierbij aan te sluiten. Stellige uitspraken geven de interpretatie van de BBV-regelgeving weer en worden geacht gevolgd te worden. Afwijking moet expliciet en gemotiveerd kenbaar worden gemaakt bij de begroting en jaarstukken. We concluderen dat het beleid op basis van de stellige uitspraken geen wijzigingen behoeft: de stellige uitspraken betreffen de financiële verwerking (boekingen) van de lasten in de gemeentelijke administratie en raken niet aan het beleid. Het betreft het boeken van bijdragen aan GR’s als directe lasten op de taakvelden, zonder afsplitsing van overhead, tenzij de GR overheadtaken van de gemeente uitvoert. ​ Aanbevelingen van de Commissie BBV zijn uitspraken die ‘steun en richting geven aan de praktijk’, en de Commissie BBV spoort gemeenten aan deze te volgen ter bevordering van transparantie.

De commissie BBV adviseert organisaties op te nemen in de paragraaf verbonden partijen indien formeel het BBV financieel belang ontbreekt, maar er sprake is van structurele bekostiging in overwegende mate én een bestuurlijk belang. Dit vanwege het maatschappelijke of algemene belang en de mogelijke risico’s. Het Beleid van Eindhoven is expliciet beperkt tot samenwerkingen waarin de gemeente een financieel én bestuurlijk belang heeft, zoals gedefinieerd in het BBV. Andere vormen van samenwerken zijn buiten beschouwing gelaten. Aansluiten op dit

- 11 BMC, Goed verbonden

advies vraagt een aanpassing van de toepassing van het Beleid Verbonden Partijen en van de paragraaf Verbonden Partijen met ‘organisaties met bestuurlijk en maatschappelijk belang’.

belangenverstrengeling te voorkomen) is het nodig om terughoudend om te gaan met de toepassing van de uitzonderingsmogelijkheid.

De tweede aanbeveling betreft het hanteren van een tabelstructuur voor het opnemen van informatie rond de verbonden partij. De gemeente Eindhoven hanteert in haar jaarrekening in de Paragraaf Verbonden Partijen een tabel die de door de commissie BBV genoemde informatie bevat, behalve dat de specifieke koppeling is gemaakt op taakveld in plaats van de door de commissie genoemde koppeling op programmaniveau. Aangezien alle taakvelden gekoppeld zijn aan programma’s, is de informatie van de gemeente Eindhoven in feite gedetailleerder dan door de commissie BBV wordt voorgesteld. Overige relevante aspecten Naast de stellige uitspraken en aanbevelingen bevat de Notitie verbonden partijen nog enkele andere governance-aanbevelingen. Het beleid van de gemeente sluit aan op aspecten rond rolafbakening op bestuursniveau, het gehanteerde wettelijk kader, risicobeheersing en invloed van de raad. Ten aanzien van het voorkomen van belangenverstrengeling benoemt de commissie BBV in de Notitie verbonden partijen dat het deelnemen van bestuurders en/of ambtenaren in het bestuur of directie van vennootschappen, stichtingen en verenigingen per definitie leidt tot risicovolle belangentegenstellingen. Eindhoven onderschrijft dit door primair personen van buiten de gemeentelijke organisatie voor te dragen als toezichthouder.

Het beleid van de gemeente Eindhoven maakt echter wel uitzonderingen mogelijk: 1) een collegelid mag alleen in uitzonderlijke gevallen optreden als waarnemend bestuurder en 2) in uitzonderlijke gevallen kan een medewerker worden voorgedragen. Om rolzuiverheid te bevorderen (dan wel

- 12 BMC, Goed verbonden

Hoofdstuk 3 | Bevindingen inhoudelijke kaders In dit hoofdstuk gaan we in op onderzoeksvraag 1 met betrekking tot de inhoudelijke kaders. We beschrijven de bestaande situatie met het Beleid Verbonden Partijen als vertrekpunt. We schetsen eerst het overallbeeld en lichten dat vervolgens op onderdelen nader toe.

3.1 Overallbeeld inhoudelijke kaders De context waarin Eindhoven opereert, draagt bij aan de noodzaak tot samenwerking en vergroot hierdoor de urgentie om hierin strategisch te opereren, kansen te benutten, opgaven te verwezenlijken via samenwerkingen en deze kritisch te monitoren. Door toenemende regionalisering komen steeds meer strategische vraagstukken op regionaal niveau te liggen. Daarnaast ontstaan er steeds vaker samenwerkingsverbanden op basis van multi-level-governance, waarin verschillende overheidslagen (al dan niet met derden) samenwerken rondom een opgave. Voor de aanpak van onze opgaven is Eindhoven deels afhankelijk van Rijk, provincie en andere partijen. Er is hierdoor een noodzaak om creatieve oplossingen te vinden voor de aanpak van deze strategische opgaven in de vorm van het aangaan van samenwerkingen. Door de schaalsprong van de metropoolregio zullen het aantal samenwerkingen en het strategisch belang hiervan verder toenemen. De aanpak van opgaven als de energietransitie, klimaatadaptatie en mobiliteit zullen zich in toenemende mate in strategische samenwerkingsverbanden organiseren, mede vanuit een groeiend besef dat de overheid het niet alleen kan door onder andere schaalomvang, kennis, expertise of financiële en personele capaciteit. Publiekprivate samenwerking zal naar verwachting ook gaan groeien.

Tabel 1 relevante artikelen Beleid Verbonden Partijen (nummering cf beleid)

Deelname 1. Deelname dient het openbaar belang. 3. Doelstellingen zijn helder en meetbaar en het businessplan is door ons goedgekeurd (incl. sluitende meerjarenbegroting en fiscale aspecten). 4. Juridische verhoudingen, rollen en verantwoordelijkheden zijn (schematisch) inzichtelijk gemaakt. 5. We streven, waar mogelijk, naar de hoogst haalbare invloed die te rechtvaardigen is vanuit ons financieel belang (bij voorkeur zijn stemverhoudingen daarop gebaseerd). Aandeelhouderschap 12. De gemeente heeft als eigenaar (aandeelhouder of deelnemer in een GR) belang bij een goede bedrijfsvoering, voldoende omzet, kostenbeheersing, marketing, innovatie et cetera. Dit zijn beheersmatige aspecten. Vanuit de opdrachtgeverrol (subsidieverstrekker of opdrachtgever) wil de gemeente de kwaliteit, aard en omvang van de dienstverlening borgen. Dit zijn beleidsmatige aspecten. 13. Wij stellen ons als actief aandeelhouder op, onder meer bij de onderwerpen strategie, financiële huishouding, risicobeheersing, verduurzaming, maatschappelijk verantwoord ondernemen (waaronder social return), inclusiviteit, beloning en benoemingen. De mate waarin actief aandeelhouderschap effectief is, hangt samen met de relatieve omvang van het bestuurlijke en financiële belang. Inrichting 14.Van toepassing is de Corporate Governance Code 2022 voor goed bestuur en, indien aanwezig, de sectorspecifieke code.

16.Ten aanzien van het weerstandsvermogen is de verbonden partij zelf verantwoordelijk voor een inventarisatie van de risico’s en de vertaalslag ervan naar de omvang van het eigen vermogen.

- 13 BMC, Goed verbonden

Wat betreft de inhoudelijke kaders van de gemeente Eindhoven onderscheiden we twee soorten. Ten eerste de beleidsinhoudelijke strategische kaders (onder andere omgevingsvisie en visie sociaal domein). Deze zijn aanwezig en actueel; de inhoud hebben we verder niet beoordeeld in het kader van deze opdracht. Ten tweede gaat het om de kaders met betrekking tot het aangaan van verbonden partijen. Het Beleid Verbonden Partijen is een aanvulling op wet- en regelgeving. Het is actueel (2024), compact en to the point. Het is voorzien van een praktische Werkinstructie voor medewerkers, waarin nadere uitleg wordt gegeven van de artikelen met concrete handvatten voor de toepassing. We typeren het beleid als kaderregeling: het schept de algemene principes en een raamwerk en laat de gedetailleerde invulling over aan de uitwerking per verbonden partij. Deze kaderstelling op hoofdlijnen is te rechtvaardigen gelet op de brede variëteit aan verbonden partijen op uiteenlopende terreinen en met diverse doelen. Het Beleid Verbonden Partijen bevat bepalingen omtrent oprichting, inrichting en beheersing. In de artikelen, het schema en de toelichting over de oprichting herkennen we de terughoudendheid in het aangaan van samenwerking met financiële belangen, die vooralsnog ten grondslag ligt aan het beleid van de Nederlandse overheden.

Die terughoudendheid past minder goed bij de dynamiek en opgaven van de gemeenten in de Metropoolregio Eindhoven, waaronder gemeente Eindhoven, en de verwachting dat het belang van strategische samenwerkingsverbanden verder zal toenemen. Ons inziens is een actualisatie van de insteek voor het aangaan van samenwerkingen daarom opportuun. Daarbij kan worden aangesloten bij het pleidooi van de Rli, zoals beschreven in het vorige hoofdstuk.

Tijdens de interviews kwam met betrekking tot het oprichten van verbonden partijen naar voren dat de bestaande praktijk vooral reactief is. Het ontbreekt aan een strategie waarmee integraal en proactief wordt gestuurd op het aangaan (en beëindigen) van samenwerkingen. We zijn het met onze gesprekspartners eens dat zo’n strategie kan bijdragen aan het vergroten van de bijdrage van (het instrument) verbonden partijen aan de opgaven van de stad. Artikel 16 van het Beleid Verbonden Partijen bepaalt: ‘Ten aanzien van het weerstandsvermogen is de verbonden partij zelf verantwoordelijk voor een inventarisatie van de risico’s en de vertaalslag ervan naar de omvang van het eigen vermogen.’ Artikel 17 stelt verder dat er bij de oprichting randvoorwaarden voor de begroting van de verbonden partij worden meegegeven. Het Beleid en de Werkinstructie Verbonden Partijen bevatten verder geen kaders voor de sturing op (financieel) rendement en dividend. Beleidsmedewerkers van SMO en REO zijn primair verantwoordelijk voor de oprichting en beheersing van verbonden partijen. Dat sluit aan bij het primaire doel van verbonden partijen: het dienen van het openbaar belang. De Werkinstructie omvat vragen die kunnen worden gesteld bij het bepalen van het publiek belang en de na te streven doelen.

De Werkinstructie Verbonden Partijen bevat een toelichting voor de invulling van actief aandeelhouderschap (artikel 13). Het betreft het benoemen van de aspecten waar actief aandeelhouderschap betrekking op heeft. In de praktijk blijken daar uiteenlopende beelden over te bestaan. Een scan van het gemeentelijk beleid maakt duidelijk dat er vastgestelde kaders zijn, met name op het gebied van Maatschappelijk Verantwoord Opdrachtgeven en Inkopen (MVOI). Deze bieden uitgewerkte kaders die ook kunnen worden gebruikt bij de invulling van actief aandeelhouderschap.

- 14 BMC, Goed verbonden

Samengevat is ons overallbeeld van de huidige situatie in de gemeente Eindhoven wat betreft de inhoudelijke kaders als volgt: 1. Norm inhoudelijke kaders

Beeld BMC van de bestaande situatie

De inhoudelijke (strategische) kaders zijn vastgelegd en actueel.

●​ De gemeente Eindhoven beschikt over actuele strategische (beleidsinhoudelijke) kaders (o.a. Omgevingsvisie en Koers Sociaal (2)040, beide uit 2024 en diverse gebiedsvisies). ●​ Het Beleid Verbonden Partijen is in 2024 geactualiseerd. ●​ Er ontbreekt een strategie voor het pro-actief aangaan van samenwerkingen ten behoeve van de strategische opgaven van de stad en de regio. ●​ Er ontbreken generieke kaders voor de bepaling van rendement en dividend.

De inhoudelijke (strategische) kaders zijn bekend bij uitvoerende betrokkenen.

●​ Beleidsmedewerkers van REO en SMO zijn primair verantwoordelijk voor sturing en beheersing van de verbonden partijen. Verwacht mag worden dat zij bekend zijn met het eigen (sectorale) beleid. ●​ Er is geen nadere duiding gegeven aan de betekenis van actief aandeelhouderschap; het begrip roept bij betrokkenen verschillende beelden op.

Het lokale beleid en formele werkwijze sturing, beheersing, controle en verantwoording (incl. informatievoorziening) t.a.v. verbonden partijen zijn conform (aangepaste) wettelijke kaders.

●​ Het Beleid Verbonden Partijen en de uitvoering voldoen aan de wettelijke kaders. Er zijn kansen om de toepassing van het beleid aan te vullen, in het bijzonder de scope van verbonden partijen (conform advies Commissie BBV) en de uitvoering van het Afwegingskader samenwerking (conform advies Rli).

Legenda bevinding BMC per norm Voldoet aan norm, kansen voor optimalisatie Voldoet gedeeltelijk aan norm, aanpassing wenselijk Voldoet niet aan norm, aanpassing nodig

- 15 BMC, Goed verbonden

Oordeel BMC

We lichten onze bevindingen ten aanzien van de onderdelen van onderzoeksvraag 1 hieronder nader toe.

3.3 Actief aandeelhouderschap

3.2 Sturing op publieke doelen Het Beleid Verbonden Partijen bevat zoals hiervoor aangegeven algemene kaders voor de sturing op publieke doelen. Per verbonden partij worden deze doelen concreet uitgewerkt. In het Beleid Verbonden Partijen is bepaald dat periodiek wordt geëvalueerd of de samenwerking het openbaar belang nog dient en of de governance nog voldoet. Deze evaluatie vindt plaats aan de hand van een uitgebreide factsheet waarin alle relevante aspecten van de verbonden partijen in beeld worden gebracht. Het gaat hierbij om vragen rond de volgende onderwerpen: 1) Publieke functie c.q. strategische betekenis voor de gemeente; 2) Invulling governance (uitgebreid, inclusief verdiepende vragen); 3) Financiële bijdrage en conclusies ten aanzien van het al dan niet kunnen beëindigen van de samenwerking, of het publiek belang vereist dat de samenwerking in stand wordt gehouden en het al dan niet voldoen van de governance. Naast de periodieke evaluatie vindt jaarlijkse rapportage plaats binnen de P&C-cyclus van de gemeente.. In het jaarverslag wordt gerapporteerd per verbonden partij. Zie hiervoor verder paragraaf 4.3. Daarbij ontbreekt een totaalbeeld van de (strategische) bijdrage van de samenwerkingen aan de opgaven van de stad. Er is hier alleen sprake van rapportage, en niet van sturing.

Om daar beter op te kunnen sturen is het zinvol om in de Werkinstructie per bestuursperiode de belangrijkste opgaven uit het strategisch beleid en het bestuursakkoord weer te geven. Dat vergroot de eenduidigheid en de aangrijpingspunten om de effectiviteit van de totale portefeuille te monitoren.

In artikel 13 van het Beleid Verbonden Partijen is bepaald dat de gemeente zich opstelt als actief aandeelhouder, onder meer bij de onderwerpen strategie, financiële huishouding, risicobeheersing, verduurzaming, maatschappelijk verantwoord ondernemen (waaronder social return), inclusiviteit, beloning en benoemingen. De mate waarin actief aandeelhouderschap effectief is, hangt samen met de relatieve omvang van het bestuurlijke en financiële belang. Binnen de gemeente is beleid aanwezig dat als kader kan dienen voor invulling van het actief aandeelhouderschap. Zo heeft de gemeente Eindhoven in 2023 het landelijke manifest MVOI ondertekend. Daarmee is maatschappelijk verantwoord inkopen en opdrachtgeven een verantwoordelijkheid voor de gehele organisatie. Door toepassing hiervan op verbonden partijen dragen de gemeentelijke uitgaven hierin maximaal bij aan maatschappelijke doelen als duurzaamheid, sociale rechtvaardigheid en inclusie. Gemeente Eindhoven wil bij het inkopen de maatschappelijke doelen voor haar inwoners en de stad realiseren. Dit wordt gedaan tegen een zo hoog mogelijke kwaliteit en verantwoorde prijs. Het inkoopbeleid is in 2022 vernieuwd. Social Return, inclusiviteit, diversiteit en duurzaamheid zijn belangrijke onderdelen van het inkoopbeleid.

●​ Social Return: de gemeente vraagt een gedeelte van de opdrachtsom te besteden aan het inzetten van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. ●​ Internationale Sociale Voorwaarden: deze voorwaarden zijn erop gericht om mensenrechtenschendingen tegen te gaan en dragen bij aan het

- 16 BMC, Goed verbonden

uitbannen van sociale misstanden, zoals kinderarbeid, hongerlonen en onmenselijke werkomstandigheden. ●​ Diversiteit en inclusie: de gemeente Eindhoven heeft aandacht voor diversiteit en inclusie, ook in samenwerking met onze leveranciers. Hieronder verstaan we culturele diversiteit, diversiteit in geaardheid en identiteit en diversiteit in mensen met een beperking. ●​ Eindhoven sluit in het Beleid Verbonden Partijen aan bij de Corporate Governance Code 2022 voor goed bestuur en, indien aanwezig, de sectorspecifieke code. Verder wordt de Brainport-norm toegepast voor beloningen van bestuurders. Bij de oprichting van een verbonden partij kan worden overwogen om deze te laten werken met een MVO-kwalificatie: dit is een zelfverklaring conform ISO 26000 waarbij wordt gerapporteerd aan de hand van standaard MVO-principes.

3.4 Rendement en dividend

In het Beleid Verbonden Partijen ontbreken momenteel generieke kaders voor afspraken met verbonden partijen over rendement en dividend. Dividendbeleid bevat de kaders voor het sturen op de balans tussen maatschappelijk en financieel rendement. We stellen de volgende richtlijnen voor: 1.​ Businessplan: De bestuurder van de verbonden partij moet in het businessplan aangeven hoe het afgesproken dividendbeleid per deelneming wordt uitgevoerd, inclusief de meerjarige investeringsvoorstellen. 2.​ Minimale solvabiliteit (balanstoets): Door middel van een balanstoets wordt de minimale solvabiliteitsratio voor de verbonden partij vastgesteld. De ratio mag op korte termijn (in de komende drie jaar) niet in gevaar komen door dividenduitkeringen. Een gebruikelijke ratio ligt tussen de 40% en 50%, afhankelijk van de sector en businesscase. 3.​ Financiële verplichtingen (uitkeringstoets): De uitkeringstoets vereist dat de bestuurder controleert of de dividenduitkeringen de toekomstige verplichtingen, met name ten aanzien van crediteuren en het goedgekeurde investeringsprogramma, niet in gevaar brengen.

In de huidige situatie zijn verschillende afspraken vastgelegd met verbonden partijen over dividend. Zo is voor Eindhoven Airport in de AVA van 2020 een nieuw dividendbeleid vastgesteld door de aandeelhouders. Voor Fellenoord BV en BIC1 is een aantal afspraken rond dividend opgenomen in de documenten rond de oprichting en aankoop. Voor Fellenoord BV wordt de winst uit de verkoop van gronden ingezet ter dekking van de investeringen. Voor BIC1 moeten ten minste de interne rentelasten over de deelneming worden gedekt uit het uit te keren dividend vanuit de deelneming.

- 17 BMC, Goed verbonden

Hoofdstuk 4 | Bevindingen organisatorische inbedding In dit hoofdstuk gaan we in op onderzoeksvraag 2 met betrekking tot de organisatorische inbedding. We beschrijven de bestaande situatie met het Beleid Verbonden Partijen als vertrekpunt. We schetsen eerst het overallbeeld en lichten dat vervolgens op onderdelen nader toe.

4.1 Overallbeeld organisatorische inbedding Het Beleid en de Werkinstructie Verbonden Partijen vormen de basis voor (de organisatie van) oprichting en beheersing van verbonden partijen. De kaders voor inrichting van taken en rollen binnen de hoofdstructuur van de gemeente Eindhoven zijn vastgelegd, met uitzondering van de rol van de directieraad. We achten dat wel zinvol, gelet op de noodzaak om meer strategisch te sturen op de bijdrage van de verbonden partijen aan de opgaven van de stad. De oprichting van verbonden partijen is helder uitgewerkt in Beleid en Werkinstructie Verbonden Partijen. Ook de statutaire en wettelijk verplichte beheeractiviteiten zijn beschreven. Expliciete bepalingen omtrent (tussentijds) actief beheer ontbreken. Meer actief beheer is wenselijk na de start van een verbonden partij en bij verbonden partijen met grote maatschappelijke, bestuurlijke en financiële belangen en risico’s. Taken en rollen in de detailinrichting (zie ook model in figuur 2) zijn beschreven maar niet actueel. Het gaat in het bijzonder om de taken van het Team Verbonden Partijen, waar de huidige praktijk verschilt van de in 2016 2018 vastgelegde taken (zie verder paragraaf 4.2). Op basis van de interviews hebben we vastgesteld dat de uitvoering van het Beleid Verbonden Partijen verbetering behoeft. Dat richt zich op drie punten:

●​ De beheersing van een verbonden partij is te sterk persoonsafhankelijk. Deze persoonsafhankelijkheid is een logisch gevolg van de keuze om de inhoudelijk beleidsmedewerker primair verantwoordelijk te maken. Het decentraal organiseren van de beheersing maakt deze kwetsbaar en lastiger controleerbaar. ●​ Er is te weinig interne structurele afstemming tussen strategie, beleid, financiën en juridische zaken. Deze vormen de basis van de actieve beheersing van de verbonden partijen. Kwaliteit, proactiviteit en tijdigheid van advisering zijn daardoor in het geding. ●​ Door de decentrale organisatie van taken is het vereiste kennisniveau over de werking van verbonden partijen en in het bijzonder deelnemingen niet geborgd. Dat geldt voor beleidsmedewerkers en financial controllers. Hierdoor kan de gemeente niet altijd als gelijkwaardige gesprekspartner optreden. We concluderen dat de beschrijving en uitvoering van taken en rollen binnen de ambtelijke organisatie kunnen worden versterkt. Nu is sprake van persoonsafhankelijke uitvoering en versnippering. Een centrale structurele organisatie van de driehoekssturing vanuit beleidsinhoud, financiën en governance versterkt de integrale en strategische sturing en beheersing van de bijdrage van verbonden partijen aan de opgaven van de stad.

Samengevat is ons overallbeeld van de huidige situatie in de gemeente Eindhoven wat betreft de organisatorische inbedding als volgt:

- 18 BMC, Goed verbonden

2. Norm organisatorische inbedding

Beeld BMC van de bestaande situatie

Er zijn heldere afspraken gemaakt over verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden t.a.v. verbonden partijen tussen raad, college en ambtelijke organisatie.

●​ Er is een bestuurlijke scheiding tussen de eigenaars- en de opdrachtgeversrol. In de praktijk wordt gebruikgemaakt van de ruimte in het beleid voor afwijking van de standaard (wethouder deelnemingen vervult eigenaarsrol). ●​ De scheiding van de eigenaars- en opdrachtgeversrol op ambtelijk niveau is niet expliciet geregeld. Dit kan in de praktijk leiden tot vermenging van rollen en risico’s bij zowel de oprichting als het beheer van verbonden partijen. ●​ De rol van de directieraad in relatie tot verbonden partijen is niet geëxpliciteerd.

De feitelijke manier van sturen, beheersen, controle en verantwoording t.a.v. verbonden partijen is conform lokaal beleid en (aangepaste) wettelijke kaders.

●​ De uitvoering voldoet aan het Beleid Verbonden Partijen. ●​ De bestuurlijke opdrachtgeversrol wordt per verbonden partij verschillend ingevuld. De invulling van de rollen – vooral qua afstand tot de verbonden partij – is persoonsafhankelijk. ●​ Bij sommige verbonden partijen is rondom de oprichting sprake van een transitiefase, waarin rollen en verantwoordelijkheden binnen de gemeente en tussen gemeente en verbonden partij door elkaar lopen.

De activiteiten en processen voor oprichting en beheersing zijn beschreven.

●​ Het Beleid Verbonden Partijen bevat de kaders voor activiteiten en processen, in de bijbehorende Werkinstructie wordt de concrete uitvoering van het beleid nader toegelicht. ●​ Beleid en Werkinstructie Verbonden Partijen beschrijven de sturing en informatievoorziening ten behoeve van statutaire en wettelijk verplichte beheeractiviteiten; bepalingen omtrent (tussentijds) actief beheer ontbreken. ●​ De reguliere financiële organisatie en werkprocessen (o.a. P&C-cyclus) zijn vastgelegd conform de financiële verordening. Expliciete aandacht voor verbonden partijen ontbreekt.

De activiteiten en processen voor oprichting en beheersing worden uitgevoerd zoals beschreven.

●​ Het doorlopen van de P&C-cyclus (gemeentelijk en van verbonden partij) verloopt conform afspraken. Proactiviteit en tijdigheid zijn aandachtspunten.

- 19 BMC, Goed verbonden

Oordeel BMC

2. Norm organisatorische inbedding

Beeld BMC van de bestaande situatie

De taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van medewerkers zijn beschreven.

●​ De rol van het Team Verbonden Partijen is in 2016 vastgelegd, en is sindsdien niet geactualiseerd. ●​ De rol van beleidsmedewerkers richting verbonden partijen is niet beschreven.

De taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van medewerkers worden uitgevoerd conform afspraak.

●​ Beleidsinhoudelijke werkprocessen (wie levert input waarop, wanneer en hoe wordt integraliteit gewaarborgd?) zijn niet altijd duidelijk. ●​ De uitvoering van taken is persoonsafhankelijk.

Competenties en capaciteit in de ambtelijke organisatie zijn toereikend om de taken naar behoren uit te voeren.

●​ Verbonden partijen zijn onderdeel van de uitvoering van de primaire taken; soms heeft de uitvoering het karakter van ‘erbij doen’. ●​ De kennis van beleidsmedewerkers en financiële controllers met betrekking tot de werking van verbonden partijen en hun activiteiten blijft achter bij de toenemende complexiteit.

De afspraken voor interne samenwerking tussen betrokken organisatieonderdelen zijn vastgelegd.

●​ Er is geen structureel intern overleg ingeregeld tussen (vertegenwoordigers van) strategie, beleidsinhoud, financiën en juridische zaken.

Gestructureerd overleg in de organisatie vindt plaats ten behoeve van adequate uitvoering.

●​ Het ontbreekt aan integrale samenwerking (vooral sectoraal gericht). ●​ Betrokkenen ervaren een gebrek aan structuren en routines.

Legenda bevinding BMC per norm Voldoet aan norm, kansen voor optimalisatie Voldoet gedeeltelijk aan norm, aanpassing wenselijk Voldoet niet aan norm, aanpassing nodig

We lichten onze bevindingen ten aanzien van de onderdelen van onderzoeksvraag 2 hieronder nader toe.

- 20 BMC, Goed verbonden

Oordeel BMC

4.2 Team Verbonden Partijen Formele opdracht en positionering Het Team Verbonden Partijen is formeel in het leven geroepen om de gemeentelijke borging van taken, rollen en verantwoordelijkheden ten aanzien van Verbonden Partijen te verbeteren. De samenstelling van het team bestaat uit business controllers en juridisch medewerkers. De vastgelegde kerntaken in de toelichting op de uitwerking van de opdracht van de Directieraad (2016) zijn breed geformuleerd. Het team heeft de taak om: ●​ gemeentebrede kaders en richtlijnen op te stellen en te actualiseren rondom verbonden partijen, waaronder deelnemingenbeleid, financiële ratio's, governance en zeggenschap, weerstandsvermogen en risicomanagement; ●​ zorg te dragen voor uniformiteit ten aanzien van verbonden partijen; ●​ bijeenkomsten voor kennisdeling te organiseren met en tussen schakelfunctionarissen; ●​ een kennisbank op te richten en te borgen op het gebied van deelnemingenbeleid. ​ Het Team Verbonden Partijen zou een proactieve rol moeten innemen richting de schakelfunctionarissen met betrekking tot werkwijzen, kaders en richtlijnen. Bovendien kan het team voorstellen schrijven voor projectmatige aanpakken bij nieuwe ontwikkelingen of de oprichting van nieuwe verbonden partijen.

In het beleid uit 2018 werd het team specifiek genoemd als een centraal gepositioneerd deelnemingenoverleg dat financiële, juridische, bestuurlijke, organisatorische en beleidsinhoudelijke aspecten bewaakt en verbindt.

In het geactualiseerde Beleid Verbonden Partijen (2024) wordt het team nog slechts eenmaal specifiek benoemd in de context van de periodieke evaluatie van het publiek belang en governance. Uit de was-wordt-tabel blijkt dat het team primair de organisatorische taak behoudt om, halverwege de zittingsduur van het college, de evaluatie uit te voeren of de samenwerking het openbaar belang nog dient en of de governance nog voldoet. In het organisatiehandboek van de gemeente Eindhoven wordt het Team Verbonden Partijen niet expliciet vermeld of gedefinieerd. Praktijk: beeld uit de interviews Uit de interviews komt naar voren dat in de dagelijkse praktijk de taak van het Team Verbonden Partijen primair gericht is op coördinatie en beleid. Betrokkenen beschrijven de rol van het team als reactief, waarbij het in actie komt als een concreet dossier voorbij komt of de P&C-cyclus dit vereist. De tijdsinzet van leden van het team is beperkt. Het team is niet gepositioneerd of geëquipeerd om strategische, integrale afwegingen te maken of portfoliomanagement te bedrijven. Een fundamenteel knelpunt is de onduidelijkheid over de rol van het team binnen de organisatie, die zowel door leden zelf als door andere geïnterviewden wordt aangestipt. Een gevolg hiervan is dat de inbreng vanuit het team afhankelijk is van individuele kennis en informele contacten.

De dagelijkse gang van zaken (going concern) en de inhoudelijke sturing van de verbonden partijen zijn belegd bij beleidsinhoudelijke medewerkers. De uitvoering is daarmee afhankelijk van de invulling die er door de beleidsmedewerker aan wordt gegeven. Dit leidt tot versnippering en gebrek aan standaardisering. Verder komt uit de interviews naar voren dat er sprake

- 21 BMC, Goed verbonden

is van een tekort aan (decentrale) kennis over de werking van deelnemingen. Dit kan belemmerend werken bij de oprichting en beheersing van verbonden partijen.​ We concluderen dat de bestaande praktijk van het Team Verbonden Partijen verschilt van de in 2016-2018 vastgelegde taken. We concluderen bovendien dat het organiseren van oprichting en beheersing van verbonden partijen in een decentrale netwerkaanpak onvoldoende basis biedt voor het tegengaan van persoonsafhankelijkheid en niet-standaard aanpakken, versnippering van kennis ​ en gebrek aan strategisch en integraal werken.

●​

●​

●​

4.3 Oprichting verbonden partijen De gemeente Eindhoven beschikt over een solide basis voor het oprichten van verbonden partijen. Er zijn kaders rond de oprichting van een verbonden partij, en de risicobeheersing bij de oprichting krijgt de nodige aandacht. Recente, complexe en financieel omvangrijke initiatieven, zoals de aankoop van BIC1, de oprichting van Fellenoord BV en het Energiebedrijf Eindhoven, illustreren een toename in de complexiteit van deelnemingen.​ De kaders voor de oprichting zijn vastgelegd in het Beleid Verbonden Partijen. Dit beleid beschrijft uitgangspunten aan de hand van vijf thema’s, waarvan ‘Deelname’ het oprichtingsproces betreft. Uitgangspunten in het Beleid Verbonden Partijen Het Beleid Verbonden Partijen (2024) stelt de volgende uitgangspunten vast voor de oprichting en deelname: ●​ Doelstellingen en businessplan: De doelstellingen moeten helder en meetbaar zijn. Het businessplan (inclusief een sluitende

●​

meerjarenbegroting en fiscale aspecten) moet door de gemeente zijn goedgekeurd. Juridische verhoudingen: Juridische verhoudingen, rollen en verantwoordelijkheden moeten (schematisch) inzichtelijk zijn gemaakt. Invloed: De gemeente streeft, waar mogelijk, naar de hoogst haalbare invloed die te rechtvaardigen is vanuit haar financiële belang (bij voorkeur zijn stemverhoudingen daarop gebaseerd). Exit en wijziging (privaatrechtelijk): Bij het aangaan van een privaatrechtelijke samenwerking moeten maatregelen voor evaluatie, wijziging en beëindiging worden vastgelegd, aangezien het Burgerlijk Wetboek hierover geen dwingende bepalingen kent (in tegenstelling tot de Wgr). Invloed raad: ○​ Bij private rechtspersonen zendt het college het ontwerpbesluit tot deelname aan de raad toe, zodat deze wensen en bedenkingen naar voren kan brengen (conform Gemeentewet artikel 160 lid 2). ○​ Bij een Gemeenschappelijke Regeling (GR) betrekt het college de raad via een zienswijzeproces en dient de raad toestemming te verlenen.

Het afwegingskader samenwerking De gemeente hanteert het afwegingskader samenwerking om te bepalen of een samenwerking wordt aangegaan en welke vorm dit aanneemt. Deelname aan een verbonden partij dient altijd het openbaar belang. De keuze voor en de vorm van samenwerking wordt bepaald met behulp van het afwegingskader. Als de keuze valt op een ‘verbonden partij’ gaat het om een samenwerking waarin de gemeente een financieel én bestuurlijk belang heeft (conform artikel 1 BBV).

- 22 BMC, Goed verbonden

●​ Het financiële belang betreft een bedrag dat niet verhaalbaar is als de verbonden partij failliet gaat, of het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat bij het niet nakomen van verplichtingen. ●​ Het bestuurlijke belang gaat om zeggenschap door vertegenwoordiging in het bestuur of door stemrecht. Toepassing in de praktijk Het afwegingskader wordt gebruikt in de dagelijkse praktijk. Daar waar eerder nog wel eens werd gekoerst op een vooraf gekozen oplossing, wordt het kader meer en meer gebruikt om de best passende entiteit voor een probleem te bepalen. Bij complexe dossiers, zoals Fellenoord, heeft het bijvoorbeeld geleid tot een grondige voorbereiding en afweging van verschillende samenwerkingsmodellen. Onze conclusie is dat het afwegingskader in de kern voldoet. In het vorige hoofdstuk pleitten we al wel voor een actualisatie in de toepassing van het afwegingskader, waarbij de verschillende instrumenten meer als een gelijkwaardige optie worden beschouwd.

4.4 Beheer verbonden partijen Beleid en Werkinstructie Verbonden Partijen bevatten uiteenlopende bepalingen omtrent het beheer van verbonden partijen. De gekozen opzet van onderwerpen c.q. hoofdstukken maakt het verkrijgen van een totaalbeeld van de afspraken voor het beheer van verbonden partijen wat lastig. In de interviews zijn verschillende voorbeelden en waargenomen risico's benoemd waarbij problemen zijn ontstaan of zouden kunnen ontstaan, doordat de rollen van eigenaar (aandeelhouder) en opdrachtgever (beleid) op ambtelijk niveau niet gescheiden zijn.

Het ambtelijk onderscheid tussen opdrachtgever en eigenaar bestaat nu niet; dezelfde ambtenaren dragen verschillende petten, wat een risico met zich meebrengt omdat de belangen (beleid versus aandeelhouder, opdrachtgever versus eigenaar) kunnen verschillen. In de interviews kwamen verschillende voorbeelden naar voren waar dit risico zich in het verleden heeft voorgedaan, of waar het waarschijnlijk is dat dit zich in de toekomst op enig moment voor zal doen. Om dit te voorkomen wordt in de gesprekken gepleit om, net als binnen het bestuur, ook in de ambtelijke organisatie de scheiding van rollen (gemeente als aandeelhouder en gemeente als opdrachtgever) te organiseren. Planning-en-controlcyclus en actief beheer Het proces rond de P&C-instrumenten wordt over het algemeen als goed geregeld beschouwd, mede omdat het centraal wordt uitgezet. Het Team Verbonden Partijen is betrokken bij het uitzetten van de taken voor de begroting en jaarrekening. De tijdige interne verwerking en advisering over de jaarrekening is een punt van aandacht. Op dit moment worden er niet standaard afspraken gemaakt met verbonden partijen over het aanleveren van tussentijdse rapportages. Inhoudelijk is minder tevredenheid ten aanzien van de P&C-cyclus in relatie tot de verbonden partijen.

In de begroting en jaarrekening wordt wel informatie weergegeven, maar deze bevat in feite geen mogelijkheid tot sturing. Gelet op de complexiteit en risico’s van bepaalde verbonden partijen is sturing gewenst in aanvulling op de statutaire en wettelijk verplichte beheeractiviteiten. Dit is nodig om zicht te houden op de bestuurlijke en financiële continuïteit, de voortgang van grote projecten of investeringen, het publieke doel en de aansluiting van het werk dat de verbonden partij levert. Dat kan gaan om de onderwerpen die ook in de periodieke evaluatie aan bod komen: bijdrage aan gemeentelijk beleid, financiële en politieke risico’s, naleving van de governance.

- 23 BMC, Goed verbonden

De wijze waarop dit wordt vormgegeven en de intensiteit hangen af van het maatschappelijk, bestuurlijk en financieel belang van een verbonden partij. Het monitoren van een verbonden partij gaat verder dan het onderhouden van contact met het bestuur of de toezichthouders bij de voorbereiding van de besluiten die de gemeente moet nemen. Het gaat om het tot stand brengen en onderhouden van een open en professionele communicatie tussen de verbonden partij en de gemeente. De gemeente bewaakt de invulling van de gemaakte afspraken en doelstellingen met de verbonden partij. Ook los van formele besluiten heeft de gemeente de mogelijkheid om onderwerpen als good governance, integriteit, beloningsbeleid en duurzaamheid met de verbonden partij te bespreken. Om dit actief beheer te faciliteren worden per verbonden partij, afhankelijk van het ontwikkelstadium, risico’s en dynamiek, specifieke afspraken gemaakt over tussentijdse rapportages. Rolbewustzijn is cruciaal in dit contact. Verbonden partijen staan immers niet voor niets op afstand van de gemeente. Periodieke evaluatie Het beheer van Verbonden Partijen omvat een periodieke, inhoudelijke evaluatie om de strategische relevantie en governance te controleren. Halverwege de bestuursperiode vindt een evaluatie plaats om te bepalen of de samenwerking nog het openbaar belang dient en of de governance nog voldoet.

Het team Verbonden Partijen organiseert deze evaluatie en brengt hierover advies uit aan het college. De raad wordt geïnformeerd over het resultaat van de evaluatie door middel van een raadsinformatiebrief.

Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA) De AVA is het belangrijkste sturingsinstrument in de rol van eigenaar voor privaatrechtelijke verbonden partijen (zoals BV's en NV's). De AVA-vergaderingen vinden meestal tussen de één en vier keer per jaar plaats, maar dit verschilt per partij. Bij sommige Verbonden Partijen (zoals BNG) is de frequentie minimaal, vaak slechts één keer per jaar voor de goedkeuring van de jaarrekening. Bij omvangrijke projecten zoals Fellenoord BV is de verwachting dat de AVA drie of vier keer per jaar plaatsvindt. Voor BIC1 is afgesproken dat het functioneren tenminste twee keer per jaar aan de orde komt in de AVA. De gemeente stelt zich (op basis van het beleid) op als actief aandeelhouder. De precieze inhoud hiervan is niet nader geduid, zoals beschreven in paragraaf 3.3. De inhoudelijk beleidsmedewerkers SMO en REO (lijnorganisatie) zijn verantwoordelijk voor het tijdig aanleveren van de stukken voor de AVA richting het bestuur. Vaak worden stukken pas kort voordat de AVA plaatsvindt ontvangen. Dat maakt het lastig om tijdig een integraal advies uit te brengen waar meerdere afdelingen in de organisatie bij betrokken zijn vanwege de krappe planning. De bestuurlijke vertegenwoordiger brengt het integraal afgewogen standpunt van het college in de AVA in, na ambtelijke voorbereiding in een collegedossier.

Deze werkwijze is in de Werkinstructie vastgelegd. In de praktijk wordt deze werkwijze echter niet altijd gevolgd. In het Beleid Verbonden Partijen zijn, afgezien van een bepaling over de hoogst haalbare invloed, op dit moment geen kaders opgenomen over de toetreding van nieuwe aandeelhouders. Tijdens de interviews is dat op dit moment ook niet als probleem naar voren gekomen. Met de verwachte toename van het belang en de complexiteit van verbonden partijen is het naar de toekomst toe wel zinvol om dit onderwerp op te nemen in het beleid.

- 24 BMC, Goed verbonden

Hoofdstuk 5 | Adviezen op basis van bevindingen In dit hoofdstuk formuleren we onze adviezen op basis van de hiervoor gepresenteerde bevindingen. We leiden onze adviezen in met een overallbeeld dat we vervolgens uitwerken in adviezen voor de inhoudelijke kaders (5.2) en ​ de organisatorische inbedding (5.3). Deze laatste werken we tot slot verder uit.

5.1 Overallbeeld De bestaande praktijk voor oprichting en beheersing van verbonden partijen bevat diverse werkzame elementen die behouden kunnen worden voor de toekomst. Het gaat om: ●​ kaderstellend Beleid en Werkinstructie Verbonden Partijen; ●​ bestuurlijke betrokkenheid bij verbonden partijen met aandacht voor scheiding tussen de eigenaars- en de opdrachtgeversrol; ●​ adequate werkprocessen voor reguliere P&C-cyclus, en periodieke evaluatie van verbonden partijen; ●​ doorgaans goede informele contacten met verbonden partijen; ●​ sterke beleidsinhoudelijke sectorale expertise. Het toegenomen belang en de complexiteit van verbonden partijen vragen wel om een aanvulling op de huidige inhoudelijke kaders en een betere organisatorische inbedding. Deze moeten bijdragen aan: ●​ meer integrale en strategische sturing op publieke doelen en de opgaven van de stad en de regio; ●​ meer aandacht voor een actief beheer van (risicovolle) verbonden partijen; ●​ het verkleinen van de afhankelijkheid van personen en het realiseren van meer eenduidigheid in oprichting en beheersing van verbonden partijen;; ●​ een gerichte professionalisering en kennisontwikkeling.