Bijlage 1 - Regionaal beleid mensenhandel Oost-Brabant
Tekst van het document
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
‘Als je de manier waarop je naar dingen kijkt verandert, veranderen de dingen waar je naar kijkt’
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
Voorwoord Voor u ligt het beleidsstuk mensenhandel van de regio Oost-Brabant. De Regionale Tafel Mensenhandel Oost-Brabant stuurt al enkele jaren op de aanpak van mensenhandel op basis van lokale, regionale en landelijke ontwikkelingen. Op landelijk niveau zijn er de afgelopen jaren meer afspraken gemaakt om mensenhandel te stoppen en te voorkomen. Eén van die afspraken is dat iedere gemeente in 2022 beschikt over beleid inzake mensenhandel. De Regionale Tafel Mensenhandel heeft in 2020 een Werkgroep beleid mensenhandel geformeerd om gemeenten in de regio te ondersteunen bij deze opgave. De leden van de werkgroep zijn afgevaardigden van de gemeenten Meierijstad, Valkenswaard en Veldhoven, politie (team mensenhandel), het Openbaar Ministerie, zorgcoördinatie mensenhandel, Taskforce-RIEC en de Ketenregisseur Mensenhandel. De werkgroep heeft het landelijke beleidsstuk mensenhandel van de VNG als uitgangspunt genomen en daar aan toegevoegd wat van specifiek belang is voor of vastgesteld is in de regio Oost-Brabant.
Het begint met het besef dat mensenhandel ook in uw gemeente voor kan komen. – Dhr. L Roolvink - Burgemeester van Grave en voorzitter van de Regionale Tafel Mensenhandel Oost-Brabant
Met dit beleid is de regio Oost-Brabant een stap dichterbij het doel om weerbaarder te zijn tegen mensenhandel. Het is helaas nog steeds de realiteit dat mensenhandel in iedere gemeente voor kan komen. De voorbeelden van casussen mensenhandel die worden gebruikt in dit beleidsstuk – en werkelijk hebben plaatsgevonden in Oost-Brabant – benadrukken nogmaals dat wij deze vorm van moderne slavernij niet kunnen accepteren. Zo lang er geen kennis over dit onderwerp is binnen de gemeente en men niet weet hoe mensenhandel zich uit, bestaat de kans dat dit onzichtbare haal-delict vaste voet aan de grond kan krijgen en meer slachtoffers worden gemaakt in onze regio. Het begint met het besef dat mensenhandel ook in uw gemeente voor kan komen. Baliemedewerkers en toezichthouders, maar ook vergunningverleners en het bestuur, moeten alert zijn en alert blijven op deze vorm van criminaliteit waarbij mensenrechten in het geding zijn. Gemeenten zijn de oren en ogen als het aankomt op het signaleren van mensenhandel. Met dezelfde beleidsuitgangspunten voor iedere gemeente zorgen we voor een weerbaarder Oost-Brabant. Hiermee laten wij zien dat we mensenhandel willen stoppen, maar nog liever willen voorkomen, dat wij daders zullen aanpakken en slachtoffers de zorg zullen bieden die zij nodig hebben en dat wij de aanpak van mensenhandel hebben geïntegreerd in gemeentelijke processen.
Met het hebben van goed beleid dat wordt doorontwikkeld en gehandhaafd, zetten wij een goede stap in de richting: een mensenhandel-vrije regio. Dhr. L. Roolvink Burgemeester van Grave en voorzitter van de Regionale Tafel Mensenhandel Oost-Brabant
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
2
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
Inhoudsopgave
1.
2.
3.
Aanleiding ................................................................................................................................................ 4 1.1.
Wat is mensenhandel? .................................................................................................................. 4
1.2.
Slachtoffer perspectief .................................................................................................................. 5
Belangrijke rol voor gemeenten .............................................................................................................. 8 2.1.
Onze lokale ambitie ...................................................................................................................... 8
2.2.
Vormen van mensenhandel .......................................................................................................... 9
Zicht op aard en omvang van mensenhandel ....................................................................................... 11 3.1.
Over wie hebben we het? ............................................................................................................ 11
3.2
Kennis.......................................................................................................................................... 11
3.3.
Bewustwording ........................................................................................................................... 11
3.4.
Signalering .................................................................................................................................. 12
4.
De Gemeentelijke rol ............................................................................................................................. 13
5.
Verbinding met bestaand beleid ........................................................................................................... 15
6.
Meldroute signalen binnen gemeente ................................................................................................... 20 6.1.
7.
8.
Casuïstiek en privacy ................................................................................................................. 21
Borgen en evalueren .............................................................................................................................. 22 7.1.
Aandacht voor de aanpak van mensenhandel borgen .............................................................. 22
7.2.
Evaluatie van beleid ................................................................................................................... 22
Bijlagen ................................................................................................................................................... 24 Bijlage 1
Stroomschema 1 signalen mensenhandel ‘Van signaal naar actie’..................................... 25
Bijlage 2
Taken gemeentelijke Aandachtfunctionaris Mensenhandel regio Oost-Brabant .............. 27
Bijlage 3
Betrokken ketenpartners incl. rol, taken en bevoegdheden ................................................ 29
Bijlage 4
Overzicht trainings- en opleidingsaanbod ............................................................................ 32
Bijlage 5
Voorbeelden casuïstiek mensenhandel uit de regio Oost-Brabant ..................................... 33
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
3
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
1. Aanleiding Mensenhandel – in al zijn verschijningsvormen – is een ernstige schending van de mensenrechten. Niet voor niets zijn veel organisaties wereldwijd en in Nederland betrokken bij de bestrijding van deze lucratieve en snelgroeiende vorm van criminaliteit. De gevolgen van de verschillende vormen van uitbuiting zijn groot. Voor de slachtoffers en de samenleving. Mensenhandel is het verhaal van vraag en aanbod, van macht en kwetsbaarheid en van arm en rijk. Mensenhandel maakt een enorme inbreuk op de individuele vrijheid van mensen en is daarmee een van de ernstigste en meest complexe vormen van ondermijnende criminaliteit. Elke dag worden mannen en vrouwen, jongens en meisjes slachtoffer van seksuele uitbuiting, arbeidsuitbuiting en criminele uitbuiting. Mensenhandel vindt onder meer plaats in woonhuizen, hotels en parken, en op bedrijventerreinen, restaurants, nagelsalons, stations, boerenerven en schepen. Wij kunnen en willen niet accepteren dat dit soort praktijken binnen en buiten Nederland plaatsvinden. Dit kabinet zet daarom stevig in op het intensiveren van de aanpak van mensenhandel.
Het Interbestuurlijk Programma (IBP) van februari 2018 schrijft voor dat elke gemeente in 2022 een duidelijk beleid moet hebben om mensenhandel tegen te gaan en dat gemeenten ‘werken aan passende regionale opvang, ondersteuning en nazorg en een landelijk dekkend netwerk van zorgcoördinatie. Het voorliggende beleidsplan is opgesteld aan de hand van het Kompas dat ontwikkeld is door de VNG1.
Het Kader2 Naast het maken van het hiervoor genoemde Kompas heeft de VNG ook Het Kader opgesteld. Het Kader kan in samenhang worden gelezen met dit beleidsdocument en kan door gemeenten worden gebruikt als model plan van aanpak bij dit beleid. Het Kader beschrijft kort waar een gemeente aan moet voldoen, maar ook hoe een gemeente dat kan bereiken. De VNG beschrijft per onderdeel wat het basisniveau is (plateau 1) en hoe een gemeente zich op dat onderdeel nog verder kan door ontwikkelen (plateau 2).
1.1.
Wat is mensenhandel?
Mensenhandel houdt in dat mensen worden uitgebuit of onder mensonterende omstandigheden te werk worden gesteld. Anderen profiteren daarvan. Het is een ernstige schending van de mensenrechten en een zware vorm van criminaliteit. De vormen van mensenhandel en enkele voorbeelden komen later in dit document aan bod.
Wettelijk kader Het Openbaar Ministerie: ‘Mensenhandel vormt een grove inbreuk op de menselijke waardigheid en de lichamelijke en geestelijke integriteit van slachtoffers en wordt gezien als schending van fundamentele mensenrechten’ Mensenhandel is een ernstig misdrijf. Internationale verdragen en Europese richtlijnen verplichten lidstaten tot het voeren van effectief beleid om mensenhandel tegen te gaan. Dit beleid richt zich op het voorkomen van mensenhandel, het vervolgen en berechten van daders en op het beschermen en ondersteunen van slachtoffers. De verschillende verschijningsvormen van het delict zijn strafbaar gesteld in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht. 1 Het Kompas van de VNG is te vinden via https://kompasaanpakmensenhandel.vng.nl 2 Het Kader van de VNG is te vinden via https://vng.nl/publicaties/kader-aanpak-mensenhandel
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
4
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
Veelzeggend genoeg het langste artikel uit het Wetboek van Strafrecht. Het geeft de veelzijdigheid en complexiteit van het misdrijf aan. De (beoogde) uitbuiting is de kern van mensenhandel. In 2013 zijn de maximale straffen voor mensenhandel verhoogd van 8 jaar naar 12 jaar cel. Als door mensenhandel iemand overlijdt, kan zelfs een levenslange gevangenisstraf of een tijdelijke van ten hoogste 30 jaar worden opgelegd. Dat is vergelijkbaar met de strafmaat voor moord. Slachtoffers van mensenhandel hebben vaak te maken met dwang, geweld en/of misleiding. Vaak zijn ze te bang of niet in staat om zelf aangifte te doen.
1.2.
Slachtoffer perspectief
Slachtoffer worden van mensenhandel is een zeer ingrijpende ervaring met vaak traumatische gevolgen. Er wordt misbruik gemaakt van de kwetsbaarheid van slachtoffers, of geweld of dreiging gebruikt. Vaak zijn ze te bang of niet in staat om zelf aangifte te doen. Lang niet alle gevallen van mensenhandel worden herkend of opgespoord en slachtoffers doen niet altijd aangifte. Een slachtoffer van mensenhandel kan op korte en lange termijn ontwrichtende effecten ondervinden. Het kan leiden tot grote psychologische, sociale en fysieke problemen. Bovendien lopen slachtoffers risico op herhaald slachtofferschap. In totaal hebben de in 2015-2019 bij CoMensha gemelde slachtoffers meer dan 115 verschillende nationaliteiten. De top 5 landen zijn: Nederland, Nigeria, Polen, Roemenië en Oeganda. Gemiddeld is 32% van de gemelde slachtoffers man, het valt op dat er in verhouding steeds vaker mannelijke slachtoffers in beeld komen. Slachtoffers van mensenhandel zijn veelal jong. Gemiddeld is 40% van de gemelde slachtoffers jonger dan 23 jaar. Een kwart is tussen de 23 en 29 jaar oud, en een kwart 30 jaar of ouder3. De behoeften van slachtoffers mensenhandel wanneer zij uit de situatie van uitbuiting zijn geraakt, hangen in belangrijke mate af van de uitbuitingssituatie waarin zij hebben gezeten en de daarbij ondergane vormen van dwang.
Ook is het belangrijk om goed te kijken naar de achtergrond van het slachtoffer, demografisch en cultureel, inclusief de gezinssituatie. Een van de belangrijkste behoeften voor slachtoffers mensenhandel is de behoefte aan veiligheid. Zelfs als de dreiging van de uitbuiter of diens netwerk niet meer overheersend aanwezig is, blijft deze de eerste periode na de uitbuiting een grote invloed op slachtoffers uitoefenen. Vaak wordt in de behoefte aan veiligheid voorzien middels het aanbieden van veilige opvang. Belangrijk is dat er vanaf het eerste contactmoment aandacht is voor lichamelijke en psychische klachten. De behoefte aan medische zorg, uit angst voor SOA’s, verwondingen en verslaving. Psychische hulp bij de verwerking van opgelopen trauma’s en het voortdurend leven in angst. Maar ook economische ondersteuning door bijvoorbeeld schulden door de reis, ontbreken van inkomsten of opgelegde boetes. Juridische ondersteuning bij een eventuele strafrechtelijke procedure, bij het verkrijgen van identiteitsdocumenten en bij het verkrijgen van een status.
3 Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019. Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel
Geweld tegen Kinderen.
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
5
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
Slachtoffers zijn (afhankelijk van uitbuitingsvorm en situatie) vaak geneigd om zichzelf de schuld te geven voor de situatie waarin ze zijn beland en de schuld bij zichzelf zoeken. Deze schuldvraag is van invloed op het wel of niet zoeken en accepteren van hulp. Lang niet alle slachtoffers zien zichzelf als slachtoffer. Dit zien we bijvoorbeeld terug bij slachtoffers van arbeidsuitbuiting. Ook is het gevaar dat slachtoffers niet herkend worden als slachtoffer en daarom berecht worden als dader. Dit zien we bijvoorbeeld terug bij vormen van criminele uitbuiting. De werkelijke daders blijven zo buiten beeld en kunnen hun criminele praktijken voortzetten en nog meer slachtoffers maken. Ook de gevolgen voor de familieleden van slachtoffers zijn vaak groot. Ouders krijgen soms zelf te maken met ernstige gezondheidsproblemen door stress en schuldgevoelens. Sommige vrouwen hebben kinderen gekregen van de mensenhandelaar of een klant, soms/vaak ook tijdens de uitbuitingssituatie. In veel gevallen gaat de uitbuiting na de bevalling weer door. Er zijn vanuit de hulpverlening vaak veel zorgen over de opvoeding van de kinderen, zo blijkt uit onderzoek van het Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel (hierna CKM). De getraumatiseerde ouder die met hevige stress kampt, kan soms niet goed voor haar zoon of dochter zorgen. Het risico van intergenerationele overdracht is hierbij groot.
Gevolgen voor de economie De economie ondervindt schade van mensenhandel. Volgens het Nationaal Dreigingsbeeld 2017 wordt geschat dat de overheid enkele honderden miljoenen euro’s schade oploopt door gemiste (belasting)inkomsten en de uitgave van onterechte subsidies en uitkeringen. Dat geldt voor uitbuiting in de seksindustrie, waar materiële en immateriële schade ontstaat bij slachtoffers, er zwart geld wordt gegenereerd door uitbuiters, en er een oneerlijke concurrentie heerst ten opzichte van de legale sekswerkers. En dat geldt voor uitbuiting in de overige sectoren: De inzet en uitbuiting van goedkope arbeidskrachten zorgt bijvoorbeeld voor een verstoring van de arbeidsmarkt en voor oneerlijke concurrentie. Daarnaast leidt arbeidsuitbuiting tot verdringing op de arbeidsmarkt, waardoor meer mensen een uitkering moeten vragen. Uitbuiting komt in alle sectoren voor. Bekende sectoren zijn de land- en tuinbouw, bouw, schoonmaak, uitzendbranche, voedselverwerking en horeca. Het is zowel vanuit het perspectief van eerlijk opererende bedrijven als vanuit het perspectief van slachtoffers mensenhandel belangrijk dat misstanden zoveel als mogelijk worden voorkomen en aangepakt. Gevolgen voor leefomgeving en milieu Mensenhandel kan gevolgen hebben voor leefomgeving en milieu.
Een hennepkwekerij of drugslaboratorium, waar uitbuiting plaats kan vinden, zorgt mogelijk voor gevaarlijke situaties voor de wijk. Seksuele uitbuiting in privéhuizen kan eveneens tot overlast in de buurt leiden. Slachtoffers van criminele uitbuiting verblijven soms met veel personen in een huis. Bij arbeidsuitbuiting worden eveneens groepen mensen, vaak van buitenlandse afkomst, soms in een te kleine onhygiënische ruimte gehuisvest, wat tot overlast en (brand)gevaarlijke situaties voor de directe omgeving kan leiden4. Slachtoffers worden soms gehuisvest in slooppanden, op camping of recreatieparken. Het is daarom belangrijk dat burgers weten waar ze onveilige of ‘niet-pluis’ situaties kunnen melden. Ook toezichthouders van de gemeente moeten signalen van de verschillende vormen van mensenhandel kennen. 4 De Corona-pandemie heeft pijnlijk blootgelegd wat de gevaren van deze vorm van huisvesting zijn.
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
6
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
Slachtoffers moeten soms gevaarlijk werk doen, zonder beschermende kleding of veiligheidsinstructies. Een voorbeeld hiervan is een slachtoffer dat chemicaliëntankers op een binnenvaartschip moest schoonmaken. Dit moet hij doen zonder degelijke beschermende kleren en maatregelen. Daarnaast wordt er vaak gewerkt zonder vereiste diploma’s en certificaten. Een concreet voorbeeld van de Inspectie SZW zijn de vervalste gezondheidsverklaringen in de vleesverwerkingsindustrie. Dit kan een gevaar opleveren voor de voedselveiligheid.
Gevolgen voor de rechtstaat Mensenhandel is een vorm van ondermijnende criminaliteit en ontwricht de rechtstaat. Ondermijning staat volgens de politie voor: ‘de vermenging van onderwereld en bovenwereld, de sluipende bedreiging van de integriteit van het openbaar bestuur, overheidsambtenaren en bedrijfsleven, bedreigde bestuurders en ambtenaren, afpersingspraktijken, de innesteling van criminelen in buurten en woonwijken of het ontstaan van ‘vrijplaatsen’. Mensenhandel is soms het werk van (internationaal) opererende criminele organisaties die zich ook met andere vormen van criminaliteit, zoals drugshandel en cybercrime, bezighouden. Mensenhandel tast ook legitimiteit van de overheid aan. Het vertrouwen van burgers in de overheid neemt af wanneer zij dit soort frauduleuze praktijken kennen.
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
7
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
2. Belangrijke rol voor gemeenten De bestrijding van mensenhandel vergt de inzet van een groot aantal actoren uit verschillende domeinen. Gemeenten zijn belangrijke spelers in de lokale en regionale aanpak van mensenhandel.
2.1.
Onze lokale ambitie
In 2022 dienen gemeenten te voldoen aan de afspraken van het Interbestuurlijk Programma5. Dit betekent dat elke gemeente beleid moet hebben op Mensenhandel. Daarnaast heeft OostBrabant de ambitie in 2022 eveneens te voldoen aan het Basisniveau Bestuurlijke Aanpak Mensenhandel. Dit sluit aan bij de landelijke ambitie “Samen tegen Mensenhandel”. Dit betekent dat iedere gemeente moet voldoen aan: 1. het werken aan een actieve signalering van mensenhandel, 2. het hebben van een aandacht functionaris mensenhandel en 3. (het hebben van beleid ten aanzien van de aanpak van mensenhandel). Verder moet er een landelijk dekkende zorgcoördinatie zijn voor zorg en opvang van slachtoffers. In veel gemeenten is het daarnaast wenselijk dat 4. het prostitutiebeleid wordt geactualiseerd aangezien er een duidelijk verband is tussen prostitutie en seksuele uitbuiting, wat een van de onderdelen van mensenhandel is. Met daarbij de opmerking dat mensenhandel en prostitutie afzonderlijke beleidsterreinen zijn waar samenwerking van groot belang is (zie tevens pagina 18). Van baliemedewerker tot burgemeester (vrijwel alle afdelingen kunnen met de materie in aanraking komen) Mensenhandel is geen grootstedelijk probleem, maar komt overal in Nederland voor.
Dat betekent dat in elke gemeente– zowel op bestuurlijk als ambtelijke niveau – er genoeg draagvlak en capaciteit moet zijn voor de integrale aanpak mensenhandel. Deze aanpak bestaat uit maatregelen die zich richten op het voorkomen van mensenhandel, het signaleren en stoppen van mensenhandel, het bieden van passende hulp aan slachtoffers en het bestraffen van daders. Om van de aanpak te kunnen leren, is het ook van belang dat de maatregelen gemonitord en geëvalueerd worden. De ambitie is om met permanente inzet en met samenwerking met tal van partijen mensenhandel te voorkomen. Deze ambitie kan worden opgedeeld in de volgende, ondersteunende, ambities6: 1. We willen zo veel mogelijk voorkomen dat mensen (herhaald) slachtoffer en dader worden van mensenhandel. 2. We willen dat (mogelijke) slachtoffers snel en adequaat gesignaleerd worden, uit de situatie gehaald worden en de benodigde zorg en ondersteuning ontvangen.
5 Het Interbestuurlijk Programma is een initiatief van gemeenten, provincies, waterschappen en het rijk
om samen meer te bereiken op grote maatschappelijke opgaven, zoals de aanpak van mensenhandel. 6 Uit rapport Samen tegen Mensenhandel. Een integrale programma-aanpak van seksuele uitbuiting, arbeidsuitbuiting en criminele uitbuiting van 13 november 2018
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
8
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
3. We willen daders op allerlei manieren frustreren en aanpakken, zowel fiscaal, strafrechtelijk en bestuursrechtelijk, als via het opwerpen van barrières7. Tegelijkertijd zetten we in op het voorkomen van herhaald daderschap. Om deze doelstellingen te bereiken moet ook de gemeentelijke aanpak van mensenhandel versterkt worden. Gemeenten hebben een belangrijke rol. Ze zijn medeverantwoordelijk voor de bestuurlijke aanpak en het organiseren van hulp en opvang voor slachtoffers. Gezien de grote rol van gemeenten zijn ze belangrijk aanjagers van de lokale of regionale aanpak.
2.2.
Vormen van mensenhandel
Mensenhandel komt voor als seksuele uitbuiting arbeidsuitbuiting criminele uitbuiting gedwongen orgaanverwijdering Voorbeelden van casussen mensenhandel uit de regio Oost-Brabant zijn opgenomen in bijlage 5. Seksuele uitbuiting: wanneer iemand wordt gedwongen om seksuele diensten te verlenen. Het gaat om gedwongen seksuele handelingen tegen betaling in de vorm van geld of van andere vergoedingen zoals kleding of eten, of de belofte daarvan. Er wordt daarbij misbruik gemaakt van iemands kwetsbaarheid, ondergeschikte positie of vertrouwen, voor seksuele doeleinden, waaronder commerciële. Mannen en vrouwen, volwassenen en kinderen, iedereen kan slachtoffer zijn van seksuele uitbuiting, ongeacht zijn of haar juridische status. Seksuele uitbuiting omvat onder andere prostitutie en pornografie onder dwang en gedwongen seksuele dienstverlening in woningen, bars, hotels, kuuroorden, massagesalons en de entertainmentsector. Het kan gaan om seksuele diensten aan vreemden, of aan bekenden, bijvoorbeeld in het geval van gedwongen seks met vrienden van je partner. Een bijzondere vorm van seksuele uitbuiting is uitbuiting door loverboys. Dat zijn (jonge) mannen die ervoor zorgen dat een meisje of vrouw verliefd op en/of afhankelijk van hen wordt. Daarna wordt zij door misleiding of onder dwang in de prostitutie te werk gesteld.
Sommige vrouwen gaan vrijwillig aan het werk, in de veronderstelling dat ze met hun inkomsten sparen voor een gezamenlijke toekomst met de loverboy of om hem uit nijpende schulden te helpen. Als ze dan willen stoppen staat de loverboy dat niet toe en blijkt het geld meestal verdwenen. Indien een reële keuze ontbreekt, is er sprake van seksuele uitbuiting. Hoewel uitbuiting binnen de prostitutie de meest voorkomende vorm van seksuele uitbuiting is, zijn er ook vormen van seksuele uitbuiting waarbij geen sprake is van fysiek contact, zoals het gedwongen verrichten van seksuele diensten via een webcam. Bij arbeidsuitbuiting worden mensen doelbewust door een vorm van dwang of door misbruik van omstandigheden of van diens kwetsbare positie gedwongen tot arbeid of diensten, waarbij bovendien sprake is van een ernstige inbreuk op hun lichamelijke of geestelijke integriteit en/of hun persoonlijke vrijheid. Het gaat vaak samen met ernstige situaties op de werkvloer, een 7 https://www.barrieremodellen.nl/
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
9
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
sterke inperking van de vrije keuze, grove overtreding van de arbeidswetten (onderbetaling, lange werkdagen, weinig rust en slechte arbeidsomstandigheden) en ondermaatse huisvesting. Doordat door het gebruik van dwangmiddelen een reële, vrije keuze wordt onthouden, doet de eventuele instemming van het slachtoffer met de beoogde uitbuiting niet meer ter zake. Uitbuiting komt in allerlei sectoren voor. Uit een risicoanalyse van de Inspectie SZW blijken de volgende sectoren extra gevoelig voor uitbuiting: de agrarische sector, de bouw, horeca, slachterijen en schoonmaak. Iedereen kan het slachtoffer worden van mensenhandel. Uit de praktijk blijkt dat mensen met een verstandelijke beperking, migranten en vluchtelingen extra kwetsbaar zijn. Bij criminele uitbuiting worden mensen gedwongen tot het verrichten van arbeid of diensten die strafbaar zijn gesteld. Denk aan het onder dwang moeten zakkenrollen, plegen van diefstal, drugssmokkel en het knippen van hennep. Ook gedwongen bedelarij valt onder deze vorm van mensenhandel. De buit gaat vaak naar de uitbuiter/mensenhandelaar. Daarnaast zie je dat criminele uitbuiting van kinderen vaak over gaat op een volgende generatie via intergenerationele overdracht. Gedwongen orgaanverwijdering: Elke handeling waardoor iemand onder dwang zijn of haar organen af moet staan.
Over deze vorm van mensenhandel is nog weinig bekend, maar meerdere professionals proberen er wel meer zicht op te krijgen. CoMensha 8 registreert sinds 2014 het aantal (pogingen tot) gedwongen orgaanverwijdering die hebben plaatsgevonden binnen én buiten Nederland bij (mogelijke) slachtoffers met verschillende nationaliteiten. Slachtoffers met een niet-Nederlandse nationaliteit worden bij CoMensha geregistreerd wanneer zij Nederland kenbaar hebben gemaakt (een poging tot) gedwongen orgaan verwijdering te hebben meegemaakt. Tot op heden heeft CoMensha ongeveer 15 registraties van deze vorm van uitbuiting. Zoals uit de tekst blijkt, is het lastig om hier uit af te leiden hoe vaak deze vorm van mensenhandel daadwerkelijk voorkomt in Nederland. Non-Punishment beginsel Bij mensenhandel is het non-punishment beginsel van belang. Volgens dit principe, voorzien staten in de mogelijkheid om slachtoffers van mensenhandel niet te vervolgen of bestraffen wegens gedwongen betrokkenheid bij criminele activiteiten die een rechtstreeks gevolg zijn van hun slachtoffer positie. De begrippen dader en slachtoffer kunnen dicht bij elkaar liggen. Slachtoffers worden soms zelf dader omdat ze gedwongen worden nieuwe slachtoffers te werven.
8 Het Landelijke Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel, https://www.comensha.nl/
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
10
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
3. Zicht op aard en omvang van mensenhandel
3.1.
Over wie hebben we het?
Iedereen kan het slachtoffer worden van mensenhandel. Elke casus is anders. Ieder slachtoffer heeft zijn/haar eigen verhaal, eigen achtergrond, eigen uitbuiter. Uitbuiting komt overal voor. In allerlei sectoren, in grote steden, op het platteland. Juist die diversiteit maakt het aanpakken van mensenhandel zo complex. Het begint met bewustwording, met anders kijken naar situaties. Mensenhandel is geen ‘ver-van-mijn-bed-show’, mensenhandel is geen incident, maar een dagelijkse realiteit voor vele slachtoffers in Nederland. Mensenhandel speelt zich af in een grijs en verborgen gebied en schuurt soms aan tegen seksueel grensoverschrijdend gedrag en illegale prostitutie, soms gaat het over “foute” vriendjes. Het kan ook samengaan met georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Soms blijken daders slachtoffers te zijn. Slachtoffers zien zichzelf bovendien vaak niet als slachtoffer of ontkennen – door angst of schaamte - dat er sprake is van uitbuiting. De angst van slachtoffers, de lage aangiftebereidheid, de beperkte pakkans van de daders, het gebrek aan kennis over signalen bij de professionals in allerlei domeinen zorgen er allemaal voor dat er nauwelijks zicht is op de werkelijke omvang van deze ernstige vorm van criminaliteit. Verschillende internationale en nationale organisaties hebben wel schattingen gemaakt.
De Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen schat – op basis van internationaal en nationaal onderzoek - op 5.000 tot 7.500 slachtoffers per jaar.9
3.2
Kennis
Wanneer professionals niet weten wat mensenhandel inhoudt, is het lastig om dit waar te nemen. Iedere beleidsmedewerker baseert zich bovendien op de eigen kennis van de doelgroep. Op mogelijke stereotype beelden van slachtoffers en daders. Maar niet alle slachtoffers van arbeidsuitbuiting komen uit het buitenland, niet alle slachtoffers van seksuele uitbuiting zijn werkzaam in de prostitutie. Niet alle criminele uitbuiting betreft gedwongen zakkenrollen of bedelarij. Wanneer professionals kennis hebben van de verschillende vormen van mensenhandel, verschillende unieke verhalen van slachtoffers hebben gehoord, kan dit leiden tot een betekenisvolle, weloverwogen integrale aanpak mensenhandel.
3.3.
Bewustwording
De eerste stap in de aanpak van mensenhandel is bewustwording en het vergroten van kennis bij professionals. Om ervoor te zorgen dat professionals zich beter kunnen verplaatsen in bepaalde doelgroepen en zo de dienstverlening te verbeteren, wordt in het sociaal domein steeds vaker gewerkt met “klantreizen” en “persona’s”. Gemeenten proberen met deze hulpmiddelen steeds meer ‘te kijken als een klant of als doelgroep’ om de dienstverlening aan burgers te vereenvoudigen en te verbeteren. De persona-methodiek - afkomstig uit de marketing – is een beschrijving van een ‘archetype met eigen achtergrond, dromen en interesses. Hoe meer details, hoe meer de persoon ‘tot leven komt.’ Deze methodiek wordt toegepast in de te ontwikkelen awareness trainingen. 9 https://www.nationaalrapporteur.nl/publicaties/rapporten/2020/10/16/slachtoffermonitor-
mensenhandel-2015-2019
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
11
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
In deze trainingen wordt aandacht gegeven aan de beantwoording van de volgende cruciale vragen: 1. Wie zijn mogelijke slachtoffers van mensenhandel in onze gemeente/regio? 2. Wanneer kunnen zij in aanraking komen met gemeenten of andere professionals? 3. Wat vraagt dit van betrokken professionals/organisaties? 4. Hoe kan de expertise van betrokken ambtenaren of ketenpartners verbeterd worden.
3.4.
Signalering
Het kunnen signaleren van mensenhandel is lastig, vooral als hier geen training aan vooraf is gegaan. Het herkennen van het zogenaamde niet-pluis-gevoel is de eerste stap die kan leiden naar een onderzoek mensenhandel (of ander ongewenst fenomeen). Bijlage 4 voorziet in een overzicht van het huidig trainings- en opleidingsaanbod voor de gemeenten in regio OostBrabant, waar het training op signalen mensenhandel ook onder valt. Het komt voor dat ambtenaren het vervelend vinden om een zware stempel, zoals mensenhandel, op een ‘vaag’ signaal te drukken. Dit is begrijpelijk. Vandaar dat het van groot belang is dat er binnen de gemeente een heldere meldroute is waar signalen (veilig) kunnen worden gemeld (zie ook hoofdstuk 6). In het geval van mensenhandel is dit idealiter bij de Aandachtsfunctionaris Mensenhandel. Deze AF is de schakel tussen de betreffende ambtenaar en de professionals die een signaal kunnen duiden als mensenhandel (en daarna oppakken) of kunnen concluderen dat het niet om mensenhandel gaat (maar mogelijk om een ander onwenselijk fenomeen). Na het signaleren van een mogelijk signaal mensenhandel kan het stroomschema voor signalen mensenhandel worden gevolgd (bijlage 1), zodat experts mensenhandel op regionaal niveau de gemeente kunnen helpen en adviseren bij het (mogelijke) signaal mensenhandel.
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
12
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
4. De Gemeentelijke rol De gemeente heeft verschillende taken in de aanpak mensenhandel. De vier taken: 1.
De gemeente als signaleerder - De oren en ogen in de samenleving
Zoals in het vorige hoofdstuk reeds is aangegeven, begint signaleren met kennis over mensenhandel, zowel bij burgers als professionals. Een betere kennis kan helpen om meldingsen aangiftebereidheid te vergroten. Bestuurders, ambtenaren, professionals en burgers kunnen actief worden voorgelicht over de verschillende vormen van mensenhandel om zo de ‘awareness’ te vergroten. Denk aan klantmanagers, buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA's), servicebaliemedewerkers, toezichthouders, leerplichtambtenaren en Sociaal Wijkteamleden, maar ook aan professionals bij Veilig Thuis, Bureau Jeugdzorg, het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG), huisartsen en hulpverleners bij andere jeugd- en zorginstellingen. Ook specialistische organisaties die sekswerkers of andere voor uitbuiting kwetsbare groepen zoals statushouders en arbeidsmigranten ondersteunen kunnen hierbij een belangrijke rol spelen. Bijvoorbeeld migrantenorganisaties en religieuze instellingen. Belangrijk is dat deze professionals zich bewust zijn van de problematiek en getraind worden in het signaleren van mensenhandel. Sommige gemeenten zorgen ook voor actieve voorlichting richting exploitanten van vergunde seksinrichtingen. Cruciaal is verder dat al deze professionals, het bedrijfsleven en burgers weten waar ze met eventuele signalen terecht kunnen.
Op de website van de Mensenhandel Academy van CoMensha en de website van het CCV zijn ook online trainingen te vinden. CoMensha en FairWork bieden ook fysieke trainingen aan voor gemeenten. Zie ook bijlage 4. 2.
De gemeente als beleidsmaker - De strijd tegen mensenhandel begint met een plan
Elke gemeente in Nederland moet in 2022 beschikken over een duidelijke aanpak mensenhandel. Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen een algemeen en specifiek lokaal beleid. Algemeen beleid mensenhandel wordt bijvoorbeeld opgenomen in het Integrale Veiligheidsplan van de gemeente en/of regio. Specifiek lokaal beleid richt zich op het voorkomen/tegengaan van mensenhandel in bijzonder en dat ingaat op de lokale situatie. Belangrijk is dat gemeenten in de aanpak van mensenhandel op zoek gaan naar bestaande regionale samenwerking op het snijvlak van zorg – en veiligheid waarbij ze kunnen aansluiten. De aanpak mensenhandel begint met een plan. Lokaal of regionaal. Bij voorkeur specifiek beleid, waarin alle gemeentelijke taken – preventie, signalering, handhaving en zorg opgenomen worden. Dit draagt bij aan een sluitende aanpak en door een stevige samenwerking in de regio en met alle betrokken ketenpartners kunnen waterbedeffecten worden voorkomen. 3.
Gemeente als regisseur van de integrale aanpak. De spin in het web
Gemeenten zijn de spil in de integrale aanpak van mensenhandel. Zij staan in contact met ketenpartners en zorgen voor de onderlinge verbinding tussen deze partners. Gemeenten beschikken over veel data en kunnen bestuurlijke middelen inzetten om op lokaal en regionaal niveau mensenhandel te voorkomen of te frustreren. Gezien de gemeentelijke rol als signaleerder én de verantwoordelijkheid voor zorg/opvang van slachtoffers, hebben gemeenten een breed beeld van aard en omvang van de problematiek.
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
13
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
De complexiteit van mensenhandel vraagt om zowel een bestuurlijke als strafrechtelijke aanpak en intensieve samenwerking tussen de verschillende domeinen. Gemeenten zijn met al hun taken en verantwoordelijkheden de aangewezen partij om de regie in handen te nemen en partijen bij elkaar te brengen. De aandachtsfunctionaris mensenhandel, zorgcoördinator en ketenregisseur zijn belangrijke schakels in de integrale aanpak. 4.
De gemeente als verantwoordelijke voor de zorg en opvang van slachtoffers van mensenhandel. Een veilige plek voor slachtoffers
De gemeenten zijn vanuit de WMO én vanuit de Jeugdwet organisatorisch en financieel verantwoordelijk voor de zorg en opvang (en andere voorzieningen) voor alle slachtoffers van mensenhandel zolang zij rechtmatig in Nederland verblijven. De (centrum)gemeenten hebben afspraken met instellingen voor Vrouwenopvang en Maatschappelijke Opvang voor opvang van deze slachtoffers10. Slachtoffers van mensenhandel worden op uiteenlopende manieren opgevangen: Voor derdelanders kan gebruik worden gemaakt van de Categorale Opvang Slachtoffers Mensenhandel (COSM) voor maximaal drie maanden (duur van de bedenktijd). Voor Nederlanders, EU-burgers en derdelanders met recht op voorzieningen is de Vrouwenopvang en/of de Maatschappelijke Opvang verantwoordelijk voor de opvang. Voor intensieve gespecialiseerde opvang bestaan een aantal gekwalificeerde gespecialiseerde instellingen. Minderjarigen komen onder voogdij van Jeugdzorg of Nidos (vreemdelingen). Zorgcoördinatie mensenhandel 11 Slachtoffers in Nederland krijgen te maken met allerlei complexe procedures. Het doel van de zorgcoördinatie is belangenbehartiging en het organiseren van een samenhangend hulp en ondersteuningsaanbod aan (vermoedelijke) slachtoffers van mensenhandel die in de eigen regio verblijven en toeleiding naar de juiste organisatie.
De zorgcoördinator zorgt ervoor dat de juiste procedures worden opgestart en blijft de kwaliteit en voortgang van de hulp en opvang monitoren. De zorgcoördinator bouwt aan een netwerk en voorziet het netwerk van kennis en expertise. Taken zijn: Optimaliseren van het zorg- en ondersteuningsaanbod in de regio; De coördinatie van de hulpverlening per (vermoedelijk) slachtoffer; Verstrekken van informatie en advies aan professionals en cliënten; Rapportage en terugkoppeling aan Comensha. In Oost-Brabant is er regiodekkende zorgcoördinatie wat betekent dat er voor iedere gemeente in de regio een zorgcoördinator mensenhandel actief is (zie tevens bijlage 3). De zorgcoördinatoren mensenhandel in Oost-Brabant werken samen in de aanpak van mensenhandel.
10 Commissie Lenferink; gemeenten en de opvang van en zorg voor slachtoffers van mensenhandel. 11 In het interbestuurlijk programma én in het programma Samen Tegen Mensenhandel is afgesproken
dat de gemeenten de functie zorgcoördinatie mensenhandel landelijk dekkend gaan organiseren. Zoals commissie Lenferink al heeft aanbevolen.
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
14
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
5. Verbinding met bestaand beleid Mensenhandel raakt allerlei facetten van de samenleving en daarmee ook uiteenlopende beleidsterreinen. Dit betekent niet dat op al die terreinen zaken moeten worden aangepast, maar het is goed om de raakvlakken in beeld te hebben. Iedere professional binnen de ambtelijke organisatie kan te maken krijgen met een vorm van mensenhandel. Gemeenten spelen een belangrijke rol bij de integrale aanpak van mensenhandel. Een gemeente staat voortdurend met verschillende ketenpartners in contact en heeft de mogelijkheid om bestuurlijke middelen in te zetten om mensenhandel aan te pakken. Zorgbeleid Sinds de decentralisaties van 2015 zijn verschillende taken van het Rijk naar gemeenten verschoven. Op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) zijn gemeenten verantwoordelijk voor het opvang- en zorgaanbod voor specifieke groepen, waaronder de slachtoffers van mensenhandel. Gemeenten moeten zorgen voor passende opvang, ondersteuning en nazorg voor slachtoffers van mensenhandel in de gemeente. De gemeenten zijn geadviseerd om middels het instellen van Zorgcoördinatoren Mensenhandel (zie ook pagina 15) aan deze verantwoordelijkheid te voldoen.
Dit houdt in dat een Zorgcoördinator Mensenhandel voor meerdere gemeenten de zorg en opvang van (mogelijke) slachtoffers mensenhandel coördineert in samenwerking met betrokken partners, waar de gemeente ook deel van kan uitmaken. Gemeenten hebben een verantwoordelijkheid voor slachtoffers, die ingeschreven staan in hun gebied. Slachtoffers die niet ingeschreven staan, worden in principe ingeschreven in de gemeente waar ze zijn aangetroffen.
Slachtoffers met rechtmatig verblijf Mensen die slachtoffer zijn van mensenhandel en rechtmatig in Nederland verblijven, kunnen op grond van de Wmo 2015 aanspraak maken op een opvangplek. Dit geldt ook voor mensen met een tijdelijke verblijfsstatus. Deze slachtoffers mogen daarnaast op grond van de Wet arbeid vreemdelingen werken of een opleiding volgen. Indien nodig hebben ze op grond van de Participatiewet recht op bijstand.
Slachtoffers zonder rechtmatig verblijf Voor slachtoffers van mensenhandel zonder rechtmatig verblijf in Nederland is het hebben van rechtmatig verblijf belangrijk om tot rust te kunnen komen om te beslissen of ze mee willen werken aan het opsporingsonderzoek. Op grond van de Vreemdelingenwet 2000 (artikel 8, onder k) wordt aan vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel een bedenktijd van maximaal drie maanden gegund, om te beslissen of zij aangifte willen doen van mensenhandel of op andere wijze medewerking willen verlenen aan een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek. De bedenktijd houdt in dat de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) het vertrek van het vermoedelijke slachtoffer van mensenhandel uit Nederland gedurende deze periode opschort. Slachtoffers in de bedenktijd hebben op grond van de Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen (Rvb) recht op een maandelijkse toelage ter hoogte van de Nederlandse bijstandsuitkering (uitgekeerd door het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) Voor de berekening van de toelagen wordt uitgegaan van de in de Wet Werk en Bijstand
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
15
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
vermelde normbedragen. Met uitzondering van de categorie Minderjarige Vreemdelingen voorziet de Rvb, naast een maandelijkse financiële toelage, in een verzekering tegen medische kosten. Slachtoffers van mensenhandel zonder verblijfsvergunning die aangifte doen, kunnen op basis van de verblijfsregeling mensenhandel een tijdelijke verblijfsvergunning voor de duur van het opsporingsen vervolgingsonderzoek krijgen (o.g.v. de B8-regeling in de Vreemdelingencirculaire). Mocht een slachtoffer in verband met medische beperkingen, minderjarigheid of ernstige bedreiging geen medewerking kunnen verlenen aan het opsporingsonderzoek dan kan hij/zij ook voor deze verblijfsvergunning in aanmerking komen, mits dit ondersteund wordt door een verklaring van de politie, Koninklijke Marechaussee en/of een medische verklaring12.
Slachtoffers in de asielprocedure Slachtoffers die een asielprocedure hebben lopen, hebben recht op opvang in een asielzoekerscentrum. Het recht op opvang bestaat vanaf het moment dat de asielzoeker asiel aanvraagt, tot hij een verblijfsvergunning krijgt of Nederland moet verlaten. Indien een slachtoffer van mensenhandel niet beschikt over de Nederlandse nationaliteit, kan hij/zij gebruik maken van de B-8 regeling uit de Vreemdelingencirculaire. Dit betekent dat het slachtoffer (die mogelijk illegaal is) een tijdelijke verblijfsstatus verkrijgt zolang het strafrechtelijk onderzoek duurt en hij/zij zich ter beschikking van het Openbaar Ministerie moet houden. Jeugdbeleid Op grond van de Jeugdwet zijn gemeenten verantwoordelijk voor minderjarige slachtoffers van mensenhandel. Op grond van de Wmo (art. 4.2) zijn gemeenten verantwoordelijk voor de Veilig Thuis-organisaties, (www.veiligthuis.nl) gericht op ondersteuning van slachtoffers van huiselijk geweld en kindermishandeling, waaronder ook slachtoffers van mensenhandel kunnen vallen. De centrumgemeenten hebben afspraken gemaakt over centrale (landelijke) inkoop van specialistische functies in de vrouwenopvang, waaronder de opvang van slachtoffers van mensenhandel. Daarnaast bieden jeugdhulpinstellingen opvangplekken voor minderjarige slachtoffers van loverboys.
Beleid Huiselijk geweld en Kindermishandeling Bijna 90% van alle slachtoffers van mensenhandel, komt in ieder geval één keer in contact met een zorgverlener. Toch heeft maar 20% van alle zorgverleners voldoende/de juiste kennis om deze vorm van geweld goed te kunnen signaleren en slachtoffers te kunnen ondersteunen. Mensenhandel is onderdeel van de meldcode Huiselijk geweld en kindermishandeling. Het is daarom belangrijk dat hulpverleners bij het (herhaaldelijk) trainen van de meldcode ook worden geïnformeerd over het signaleren van mensenhandel, naast seksueel geweld, kindermishandeling, huiselijk geweld en ouderenmishandeling. En dat zij weten hoe zij slachtoffers van mensenhandel kunnen signaleren en weten wat zij moeten doen als ze het signaleren (www.huiselijkgeweld.nl/vormen/mensenhandel). Ook in de afspraken met de regionale Veilig Thuis-organisatie dien men aandacht voor mensenhandel te hebben. De medewerkers van Veilig Thuis moeten alert zijn op de signalen.
12 www.wegwijzermensenhandel.nl
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
16
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
Kinderbeschermingsmaatregelen en voogdij Voor binnenlandse minderjarige slachtoffers en minderjarige slachtoffers uit EU-landen zijn de reguliere (kinderbeschermings-)maatregelen van toepassing. De Stichting Nidos (www.nidos.nl) heeft de voogdij over alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV) die mogelijk slachtoffer zijn van mensenhandel.
Opvang Als het gaat om opvang, zijn voor binnenlandse minderjarige slachtoffers en minderjarige slachtoffers uit EU-landen ook de reguliere voorzieningen van Jeugdzorg Nederland beschikbaar. Voor de specifieke doelgroep van slachtoffers van seksuele uitbuiting is bij enkele opvanginstellingen gespecialiseerde opvang beschikbaar. Voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen die mogelijk slachtoffer zijn van mensenhandel, is de Beschermde Opvang beschikbaar. Nidos beslist of een minderjarige vreemdeling in de Beschermde Opvang wordt opgevangen: dit gebeurt bij de geringste indicatie van mensenhandel. Slachtoffers in de Beschermde Opvang krijgen wekelijks een kleine financiële vergoeding en zijn verzekerd tegen ziektekosten. Veiligheidsbeleid/Ondermijning Een deel van de aanpak op ondermijning richt zich op de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Dit gebeurt idealiter in gemeenten binnen RIEC-verband (Regionale Informatie en Expertise Centra), waarbij regionale casussen worden besproken met betrokken gemeenten, Openbaar Ministerie (OM), politie, Inspectie SZW en belastingdienst. Een criminele organisatie die zich bezighoudt met mensenhandel moet eerst een aantal hindernissen nemen om met de criminele activiteiten te kunnen starten. De criminele netwerken zoeken naar een plaats met de minste weerstand.
Ze vestigen zich graag in gemeenten die nauwelijks oog hebben voor ondermijning. In de contacten die zij hebben met ‘de bovenwereld’ liggen mogelijkheden om barrières op te bouwen en om signalen van mensenhandel te herkennen. Zoals eerder aangegeven kunnen gemeenten barrières opwerpen om ondermijnende criminaliteit zoals mensenhandel tegen te gaan. Gemeenten beoordelen aanvragen voor vergunningen (APV), stellen regels aan het aantal inschrijvingen op hetzelfde adres en hebben de mogelijkheid dwangsommen op te leggen en panden sluiten. De inzet van de Wet Bibob (https://www.justis.nl/producten/bibob/wet-bibob/) is hierbij een belangrijk instrument. De wet Bibob staat voor de wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur. De wet is bedoeld om te voorkomen dat de overheid onbedoeld criminele activiteiten faciliteert door vergunning of subsidie te verstrekken. Met hulp van de Wet Bibob kan de gemeente besluiten om een vergunning niet af te geven of in te trekken indien er ernstig gevaar bestaat dat hiermee criminele activiteiten worden ontplooid of gecontinueerd. Daarnaast vervullen medewerkers van een gemeente een belangrijke rol in het herkennen van signalen van mensenhandel, bijvoorbeeld bij de dienstverlening aan burgers en bij controle in het kader van handhaving en toezicht.
Kwetsbare wijken tellen kwetsbare bewoners en onaantrekkelijke woningen en kunnen daarmee vatbaarder zijn voor criminele activiteiten. Woningen of huurpanden bieden malafide ondernemers de mogelijkheid om criminele activiteiten zoals bijvoorbeeld drugsproductie, drugshandel of onvergunde prostitutie te starten. Kwetsbare inwoners, mensen zonder werk of met schulden, of mensen die met psychische problemen kampen, kunnen geronseld worden voor criminele werkzaamheden. Het kan gaan om goedkope inhuur, maar evengoed om
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
17
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
criminele uitbuiting, onder meer bij drugsproductie, bijvoorbeeld mensen die hennep knippen of een ruimte in hun woning beschikbaar stellen voor een kwekerij. Het opsporen en bestraffen van mensenhandel is een taak van landelijke partijen zoals de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM) en het Openbaar Ministerie (OM). Als het gaat om arbeidsuitbuiting, ook een vorm van mensenhandel, dan is de Inspectie SZW ook verantwoordelijk. Prostitutiebeleid Prostitutie is een legaal beroep in Nederland. Lokaal kunnen voorwaarden en regels worden gesteld aan de exploitatie van prostitutie, bijvoorbeeld in de vorm van een vergunningplicht voor seksinrichtingen. De prostitutiebranche is kwetsbaar voor misstanden, waaronder mensenhandel. Het prostitutiebeleid is een belangrijk instrument voor gemeenten om misstanden te voorkomen en aan te pakken en ondersteuning te bieden aan sekswerkers. Een goed werkend vergunningensysteem kan bijdragen aan het voorkomen van misstanden. Wanneer ondernemers zich niet aan de vergunningsregels houden kan de gemeente handhavend optreden en in bepaalde gevallende de vergunning intrekken. Dit doet de gemeente aan de hand van een bestuurlijke rapportage. Verschillende (lokale) organisaties bieden sekswerkers ondersteuning bij uiteenlopende hulpvragen en eventueel ook bij het uitstappen uit de prostitutiebranche.
Daarnaast zijn er ook uiteenlopende (lokale) organisaties die slachtoffers van mensenhandel/uitbuiting ondersteuning en hulp bieden. Het prostitutiebeleid bestaat uit: Regulering van de seksbranche, d.m.v. vergunningverlening, toezicht en handhaving Versterking van de maatschappelijke positie van sekswerkers. Ondersteuning van sekswerkers die de prostitutie willen verlaten In Oost-Brabant kennen de drie grote gemeenten uitstapprogramma’s voor sekswerkers. De andere gemeenten kunnen hier gebruik van maken.
‘Prostitutiebeleid en mensenhandelbeleid zijn twee afzonderlijke beleidsterreinen, die raakvlakken hebben die noodzaken tot samenwerking en afstemming’, benadrukt Ankie Broekers-Knol, staatssecretaris van Justitie en Veiligheid in haar antwoord op Kamervragen over seksuele uitbuiting in de prostitutie in maart 2020.
Het is belangrijk om de twee beleidsterreinen niet te vermengen, dit doet beide terreinen tekort. Bij prostitutie gaat het in beginsel om de uitoefening van een legaal beroep, met een vergunningenstelsel. Het beleid is deels bedoeld om de positie van sekswerkers te versterken en uitbuiting te voorkomen. Mensenhandel betreft een ernstig misdrijf met verschillende verschijningsvormen, waar seksuele uitbuiting er een van is. Het versterken van de aanpak mensenhandel kan in gemeenten wel leiden tot een actualisering van het prostitutiebeleid, waarbij (nieuwe) afspraken worden gemaakt over toezicht op de prostitutiebranche, om zo seksuele uitbuiting te voorkomen. Onderwijsbeleid Ook leerplichtambtenaren en het onderwijs moeten zich bewust zijn van mensenhandel en leren om signalen te herkennen. Uit een onderzoek van het CKM onder 400 Nederlandse
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
18
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
docenten van 343 verschillende scholen eind 2019 blijkt dat bijna tachtig procent van de docenten in het voortgezet onderwijs denkt een slachtoffer van mensenhandel niet te kunnen herkennen onder hun leerlingen. Veertig procent van de docenten geeft bovendien aan niet te weten wat te moeten doen als zij vermoeden dat een leerling het slachtoffer is van mensenhandel. Vroegsignalering biedt de mogelijkheid een gericht hulpverlenings- en interventieprogramma te ontwikkelen. Het instrument is onder meer bedoeld voor leraren VSO en leerplichtambtenaren, zodat ze beter zijn toegerust om vroegtijdig (potentieel) slachtofferschap bij jongeren met een LVB te signaleren. Economisch beleid Gemeenten willen graag zorgen voor een goed vestigingsklimaat voor bonafide ondernemers. Tegelijkertijd willen ze tegengaan dat criminelen zich in de gemeente vestigen. Eerlijke horeca, vastgoedontwikkeling en een woningaanbod voor studenten en arbeidsmigranten dragen bij aan de aantrekkelijkheid van de gemeente en zijn goed voor het ondernemerschap. Gemeenten kunnen ook de Wet Bibob actiever inzetten om de vestiging van malafide ondernemers tegen te houden. Er zijn verschillende ‘risico-sectoren’ waar uitbuiting voor kan komen, zoals de agrarische, bouw- schoonmaak- en horecasector. Huisvestingbeleid Arbeidsmigranten leveren in verschillende sectoren een grote bijdrage aan de economie.
Een arbeidsmigrant is vaak afhankelijk van de werkgever of het uitzendbureau voor de huisvesting en het vervoer. Dit kan de arbeidsmigrant kwetsbaar maken. Het is daarom belangrijk dat gemeenten toezien op de integriteit van de huisvester, de uitzendorganisatie en de werkgever. Gemeenten kunnen de integriteit van aanvragers onderzoeken op grond van de Wet Bibob op het moment dat zij voor hun huisvestingslocatie een exploitatievergunning aanvragen. Door een goed huisvestingsbeleid van arbeidsmigranten en handhaving wordt arbeidsuitbuiting eerder gesignaleerd of mogelijk zelfs voorkomen. Dit vraagt om samenwerking tussen gemeenten, huisvesters, werkgevers in afstemming met omwonenden op meerdere terreinen. 1. Voldoende ruimte voor de huisvesting van arbeidsmigranten 2. Handhaven op woon- of verblijfssituaties die niet aan de voorschriften voldoen 3. Inschrijven van arbeidsmigranten in de BRP 4. Organiseren van heldere en (pro)actieve communicatie 5. Stimuleren van taal en participatie Inkoopbeleid Gemeenten kunnen bij aanbestedingstrajecten of bij de inkoop van diensten en producten eisen stellen die uitbuiting kan voorkomen.
Zoals kan bijvoorbeeld bij de aanbesteding van ruimtelijke projecten eisen worden gesteld aan de eerlijke inzet van arbeidskrachten (genoeg uren, werktijdenbepalingen, huisvesting) of het stellen van kwalitatieve en kwantitatieve eisen bij de aanbesteding van zorgorganisaties.
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
19
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
6. Meldroute signalen binnen gemeente
Bron: Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
20
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
6.1.
Casuïstiek en privacy
Indien een signaal dusdanig is dat dit aanleiding is om een casus te starten, dan wel bij de Taskforce–RIEC, dan wel binnen de zorgpartners; hebben wij te maken met het delen van privacygevoelige informatie. Binnen het samenwerkingsverband van de Taskforce-RIEC is hiertoe eerder een convenant afgesloten en zijn afspraken gemaakt in de vorm van een privacyprotocol. Inmiddels is er ook een samenwerkingsconvenant Zorgtafel regio OostBrabant Slachtoffers Mensenhandel 18- / 18 + (De Zorgtafel), een privacyprotocol en een werkproces opgesteld voor de gemeenten en zorgpartners in Oost-Brabant.
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
21
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
7. Borgen en evalueren 7.1.
Aandacht voor de aanpak van mensenhandel borgen
Bevlogen professionals zijn uiteraard belangrijk om de complexe strijd tegen mensenhandel te voeren, maar juist die persoonlijke betrokkenheid maakt de borging van de aanpak mensenhandel ook fragiel. Het gevaar bestaat dat bij vertrek van de burgermeester of aandachtsfunctionaris het onderwerp van de kaart verdwijnt. Het persoonsverloop bij gemeenten is vaak groot. Daarom is het zo belangrijk dat de aanpak mensenhandel voor opgenomen, wordt verankerd in het bestaande beleid.
7.2.
Evaluatie van beleid
Periodiek zal er een evaluatie van zowel het beleid als de uitvoering worden uitgevoerd. Daarbij wordt ook aanpak van de casuïstiek geëvalueerd. Bij de evaluatie wordt zowel het zorg- als veiligheidsdomein betrokken. In het evaluatieonderzoek staat de vraag centraal of het beleid doeltreffend is en/of het beleid doelmatig is uitgevoerd. 1. Doelmatigheid
2. Doelbereiking
Input
Proces
Output
Outcome
Middelen Personeel Materieel geld
Productie Omzetten input in output
Prestaties Producten of diensten
Effecten Draagt bij aan specifieke doelstelling?
3. Effectiviteit 4. Kosteneffectiviteit We kijken daarbij naar drie onderdelen te weten doelmatigheid, doelbereiking en effectiviteit. 1. Doelmatigheid (efficiency) van de uitvoering van het beleid? Is de uitvoering van het beleid efficiënt verlopen? Zijn de uitvoeringsprocessen doelmatig georganiseerd? 2. Doelbereiking; Is het doel bereikt? in welke mate zijn de doelstellingen van het beleid bereikt? 3. Effectiviteit van Beleid; in welke mate is het realiseren van de doelstellingen toe te schrijven aan het gevoerde beleid en de daarbij ingezette (beleids-)instrumenten
Op het niveau van de Regionale Eenheid Oost-Brabant monitort men daarnaast de voortgang en resultaten van de ketensamenwerking. Wanneer blijkt dat het proces stroef verloopt, is het belangrijk om de effectiviteit van de gehele ketenaanpak tegen het licht te houden.
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
22
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
Binnen de gemeenten in Oost-Brabant wordt met de aandachtsfunctionarissen gewerkt worden aan een gezamenlijke intervisie. Met deze intervisie wil men de deskundigheid van de medewerkers vergroten en de kwaliteit van het werk verbeteren en om beter om te gaan met werkgerelateerde situaties.
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
23
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
8. Bijlagen
“Als wij elkaar eerder weten te vinden, kunnen we mensenhandel efficiënter en effectiever bestrijden, kunnen we slachtoffers helpen en niet te vergeten, de daders oppakken.” Burgemeester Piet Bruinooge van de gemeente Alkmaar, lid van de Landelijke Task Force Mensenhandel en voorzitter van de Regiotafel Mensenhandel Noord-Holland.
Bijlage 1: Stroomschema signalen mensenhandel Bijlage 2: Taken gemeentelijke Aandachtsfunctionaris Mensenhandel regio Oost-Brabant Bijlage 3: Betrokken ketenpartners incl. rol, taken en bevoegdheden Bijlage 4: Overzicht trainings- en opleidingsaanbod Bijlage 5: Voorbeelden casuïstiek mensenhandel uit de regio Oost-Brabant
”Je gaat het pas zien als je het doorhebt!” – Johan Cruijff
24
Beleidsplan voor de aanpak van mensenhandel en uitbuiting
Bijlage 1
Stroomschema 1 signalen mensenhandel ‘Van signaal naar actie’
13
Ambtenaar ontvangt signaal Interne meldroute
Terugkoppeling
Melden aan
actie / vervolg
AF MH verrijkt het signaal
Duidelijk mensenhandel
Signaal blijft vaag Informeert/
Advies
adviseert de
inwinnen
AF over uitkomst en eventueel te nemen stappen en opties
AVIM, ZoCo, TFRIEC en/of andere ketenpartners
Conclusie: geen mensenhandel
Terugkoppeling actie / vervolg
Conclusie: meer informatie is nodig voor duiding Conclusie: wel mensenhandel SU
AU
CU
AVIM1e
ISZW
AVIM1e
AVIM1e
en
en
en
en
ZoCo
ZoCo2e
ZoCo2e
Legenda AF MH = Aandachtsfunctionaris Mensenhandel AVIM = Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel ZoCo = Zorgcoördinator Mensenhandel TF-RIEC = Taskforce RIEC BrabantZeeland SU = Seksuele uitbuiting AU = Arbeidsuitbuiting CU = Criminele uitbuiting OV = Gedwongen oorgaanverwijdering