22bst01480 - Bijlage 5 - Businessplan samenwerking prov-gem

Mede-grondeigenaar, haar grond verkopend (of secundair/optioneel: inbrengend als participant in de grondexploitatie van een PPS/GEM); Grond in erfpacht uitgeven; Faciliterend in een complexe samenwerking tussen marktpartijen (evt. zelfs via bouwclaim/kavelruil); Contractpartner markt bij IOK/SOK (anterieure overeenkomst incl. afspraken kostenverhaal etc.).

Eigenstandig (ook publiekrechtelijk): Publiekrechtelijk verantwoordelijk voor goede RO/algemeen belang (toetsend, opsteller omgevingsplan, borging democratisch besluitvormingsproces);  Vestiger van Wvg, aankoper van grond in het kader van Wvg  Beheerder van eigendommen;  Eventueel aanvullende opdracht-verstrekker aan de entiteit of andere uitvoerende organisaties in het gebied. De gemeente zal in de samenwerkingen met de markt en breder binnen de entiteit steeds transparant omgaan met deze verschillende rollen. 

Omgaan met verschillen in timing/ fasering Op meerdere plekken zijn partijen hun ontwikkeling reeds (vergaand) aan het voorbereiden. Voor alle ontwikkelingen binnen Fellenoord geldt de Ontwikkelvisie als kader. Partijen die als eerste gaan ontwikkelen, doen mee volgens dezelfde voorwaarden als die voor de rest gaan gelden. Doordat bijvoorbeeld de spelregels rondom kostenverhaal zowel verplichte actualisatie als een indexatie kennen, betalen zij een naar inzicht van het betreffende moment vergelijkbaar aandeel als de partijen die later gaan realiseren. De gemeente is verplicht haar normen voor kostenverhaal regelmatig te actualiseren; in dit geval berust deze taak bij de gebiedsentiteit. Dit kan betekenen dat deze omlaag of omhoog bijgesteld worden, al naar gelang de nieuwe inzichten en de wijze waarop deze in kostenverhaal vertaald kunnen of dienen te worden. In dit soort gebieden is altijd de kans op speculatieve aankopen door marktpartijen, waardoor (te) hoge prijzen worden betaald en men later in de knel kan komen met programmatische en financiële randvoorwaarden. Ook hier moet duidelijk zijn: de voorwaarden in de Ontwikkelvisie (inclusief programma-volumes, financiële bijdragen etc.) gelden voor iedereen, ook voor latere instappers. Daarnaast is door de gemeente Wvg gevestigd in dit gebied om als overheid regie te kunnen voeren.

Op onderdelen kan – indien het algemeen belang en realisatie van de ambities van Fellenoord hiermee gediend is – door de gebiedsentiteit overgegaan worden tot actief grondbeleid. De gemeente handelt daar vervolgens 54

mee conform de uitgangspunten en principes van dit businessplan. De gemeente kan – in overleg met de entiteit – het beschikbare publiekrechtelijke instrumentarium waar nodig inzetten. Partijen zullen daarover nadere afspraken dienen te maken. De gemeente besluit hierover. Kiest de gemeente ervoor eigenstandig gronden te verwerven zonder overeenstemming met de entiteit, dan is de entiteit ook niet gehouden aan de afspraak deze gronden op enig moment over te nemen. Samenvatting samenwerking markt-overheid In figuur 22 is de ‘menukaart voor samenwerking’ tussen markt en overheid schematisch weergegeven.

Figuur 22 Menukaart voor samenwerking tussen markt en overheid

Publieke rol in vastgoedexploitatie Als onderdeel van de gebiedsontwikkeling zullen verschillende functies en vormen van vastgoed, waaronder ook maatschappelijke voorzieningen (in de sfeer van zorg, welzijn, wijkfuncties, kunst & cultuur, sport en recreatie, etc.), worden gerealiseerd.

55

De rol van de gebiedsentiteit strekt niet tot het realiseren van vastgoed cq. het voeren van een vastgoedexploitatie. Deze rol ligt voor bepaalde voorzieningen wel bij de gemeente. De gemeente kan hier meerdere rollen aannemen:    

Eigenaar/ verhuurder van vastgoed aan maatschappelijke organisaties; Eigenaar/ gebruiker van vastgoed voor maatschappelijke functies; Huurder van vastgoed voor maatschappelijke functies (dan ligt eigendom bij derden); Eigenaar/ verhuurder/ gebruiker van gemengd vastgoed met diverse functies (waaronder maatschappelijke functies).

De gemeente dient ingeval van een dergelijke rolneming binnen het werkgebied van de gebiedsentiteit de vastgoedexploitatie (inclusief stichtingskosten, onderhoud en beheer) vorm te geven, waar nodig inclusief daaraan voorafgaand aankoop of ruil van daartoe in te zetten gronden. Ingeval de vastgoedexploitatie niet kostendekkend is – wat bij maatschappelijke functies veelal het geval kan zijn – dient rekening te worden gehouden met de bijkomende kosten. Dit aspect is geen onderdeel van de businesscase van de gebiedsentiteit.

56

11. Omgaan met staatssteun, aanbestedingsbeleid, mededinging, Bibob-toetsing en fiscaliteit

11.1 Staatssteun Voorkomen dient te worden dat de gebiedsentiteit ongeoorloofde staatssteun ontvangt of verstrekt. Belangrijke aspecten rond staatssteun kunnen zich voor doen rondom zaken als aan- en verkoop van gronden, afspraken over kostenverhaal en bij publiek-private samenwerking (PPS), bijvoorbeeld ingeval een projectBV/dochter wordt opgericht samen met een marktpartij. In de uitvoering van de gebiedsontwikkeling zullen de gebiedsentiteit, de gemeente en de provincie aandacht besteden aan staatssteun, zodat ongeoorloofde steun wordt voorkomen. De op te richten gebiedsentiteit zal een grondexploitatie voeren. Het behoort niet tot de taken van de gebiedsentiteit om financiering of subsidies aan derden te verstrekken (zoals bijvoorbeeld een regionale ontwikkelingsmaatschappij). Dat beperkt het risico van ongeoorloofde steun. Het handelen van de gebiedsentiteit kan bij de volgende onderwerpen een risico van staatssteun met zich brengen. Hieronder is benoemd hoe de gebiedsentiteit daarmee omgaat:  Aan- en verkoop van gronden: hier wordt marktconformiteit geborgd via onafhankelijke waardebepaling/ taxatie30 (bij aankoop, 1-op-1-verkoop) en/of een ontwikkeltender (bij overige verkoop), zodat transparantie en marktconformiteit is gewaarborgd.

 Afspraken kostenverhaal: ingeval van een mogelijk benodigde forse neerwaartse afwijking van spelregels zal een onafhankelijke externe toets op de private business case worden gevraagd. Deze zal inzicht moeten bieden of sprake is van ‘macro-aftopping’31 en derhalve de private business case inderdaad de gevraagde bijdrage niet kan dragen, of dat andere keuzes worden gemaakt.  PPS-samenwerking met marktpartij (ingeval van project-BV/ dochter): bij inbreng van gronden, afspraken over verhoudingen en exits wordt marktconformiteit van de waardering van en het omgaan (incl. risico’s) met gronden geborgd via een onafhankelijke waardebepaling/ taxatie. De verantwoordelijkheid voor het handelen binnen de staatssteunkaders berust bij de entiteit zelf. De staatssteunregels zijn gericht op overheden, in ieder geval op de gemeente en de provincie en derhalve ook op de entiteit van toepassing. Alle drie de partijen moeten zich dus aan de staatssteunregels houden. De verantwoordelijkheid voor het handelen van de entiteit binnen de staatssteunkaders berust bij de entiteit zelf.

11.2 Aanbestedingsbeleid De gebiedsentiteit betreft een private BV, maar dat betekent niet dat de gebiedsentiteit zich niet hoeft te houden aan het aanbestedingsbeleid van de moederorganisaties. De gebiedsentiteit treedt in voorkomende gevallen op als ‘aanbestedende dienst’. De entiteit voegt zich naar het aanbestedingsbeleid van de gemeente. De voor de gebiedsentiteit belangrijke aspecten rond de aanbestedingswetgeving worden in deze paragraaf toegelicht. Deze doen zich voor rondom inhuur van diensten, personeel en uitvoering van werken.

30

Van belang is dat de voorgenomen transactie getoetst wordt aan de staatssteunregels. De toets op marktconformiteit kan onder meer plaatsvinden aan de hand van een taxatie. E.e.a. is in lijn met het beleid van de moederorganisaties. 31 ‘Macro-aftopping’ betekent dat afgezien wordt van het volledig afdragen van kostenverhaal vanuit een vastgoedontwikkeling. Deze kent dan onvoldoende mogelijkheden hiertoe (met behoud van redelijk rendement). Dit dient objectief onderbouwd vastgesteld te worden via een onafhankelijke toets op de betreffende private grond- en vastgoedexploitatie.

57

Hier gaat de entiteit als volgt mee om: 



Inhuur van diensten en personeel: de entiteit heeft zich te houden aan de geldende wetgeving. Dit betekent dat bij ‘opdrachten’ gemeentelijke respectievelijk conform de nationale cq. Europese aanbestedingsgrenzen in de meeste gevallen een tender nodig is. Het is te overwegen om als verwacht wordt dat deze bedragen overschreden gaan worden via een raamovereenkomst (na aanbesteding) een of enkele voorkeursdienstverleners te selecteren. Publieke werken: de entiteit is gehouden aan aanbesteding van publieke werken boven de aanbestedingsdrempel indien zij zelf opdrachtgevende partij is (‘aanbestedende dienst’). Publieke werken die een private partij op (eigen grond) laat realiseren zijn ook aanbestedingsplichting. Indien gewenst kan in die gevallen de aanbesteding worden doorgelegd.

Grondverkoop of gronduitgifte in erfpacht is niet aanbestedingsplichtig zolang – kort gezegd – geen bouwplicht wordt opgelegd; voor grondaankoop is dit evenmin van toepassing. ’Voor grondverkoop door de gebiedsentiteit kan 1-op-1 verkoop dus mogelijk zijn, inachtneming van uitvoering binnen de kaders van het Didam-arrest. Aangezien het kan gaan om locaties of repen/strepen grond die voor wat betreft de ontwikkeling sterk samenhangen met belendend privaat eigendom. In dergelijke gevallen is de mogelijkheid om met die ‘buurman’ te handelen zeer gewenst. Voor eigenstandige grotere plots kan eveneens 1-op-1 verkoop mogelijk zijn. Een competitief proces – indien inhoudelijk denkbaar – kan hier helpen om eventuele vermoedens ter zake staatssteun/ intransparantie weg te nemen. Per situatie beziet de entiteit welke verkoopstrategie wordt gevolgd.

11.3 (Quasi)-inbesteding De gebiedsentiteit voert haar taken uit in opdracht van de beide aandeelhouders (gemeente en provincie). Dit betreft in de kern veelal reguliere gemeentelijke taken. De beide aandeelhouders bekostigen en financieren grotendeels de uitvoering door de entiteit. Dat is een aanbestedingsplichtige opdracht. Aanbesteding is in dit geval niet nodig omdat gebruik gemaakt wordt van de uitzondering in de aanbestedingsregeling van quasiinbesteding. Dat is aan de orde als overheden (in dit geval gemeente en provincie) opdracht geven aan een entiteit die zij controleren als ware het onderdeel van haar organisatie. Aan die voorwaarden wordt in dit geval voldaan. Het voornemen tot inbesteding wordt via de SOK, dit businessplan en de voor te leggen conceptstatuten conform de voorschriften rond toezicht & mededelingen aan de Gemeenteraad cq. Provinciale Staten voorgelegd. Voor de uitvoering van haar reguliere taken dienen voor de entiteit de te genereren opbrengsten uit grondverkoop en kostenverhaal ter dekking. Hier wordt niet verwacht dat er vergoedingen door de gemeente en de provincie aan de entiteit worden betaald voor de uit te voeren werkzaamheden. Mocht dit wel het geval gaan zijn, dan dient een marktconform tarief gehanteerd te worden voor de uitvoeringskosten.

De entiteit verricht namelijk activiteiten (gronduitgifte) in een markt, die ook door anderen uitgevoerd zouden kunnen worden. Wordt een marktconform tarief betaald (in elk geval niet meer), dan is geen sprake van staatssteun. Hetzelfde uitgangspunt is aan te houden bij verstrekking van budgetten door de gemeente en de provincie aan de entiteit ter voorbereiding van via de entiteit te realiseren bovenwijkse projecten.

11.4 Bibob-toetsing De entiteit vraagt bij de gemeente een Bibob-toetsing (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) van de wederpartij aan ingeval van een overeenkomst van dienstverlening boven de nationale cq. Europese aanbestedingsgrenzen, bij aan- en verkoop van gronden/opstallen alsmede bij het sluiten van overeenkomsten (zoals anterieure overeenkomst, SOK) ingeval van zelfrealisatie op privaat 58

/grondbezit door de private partij. De gemeente zal als bevoegd gezag een Bibob-toetsing vragen bij verlening van omgevingsvergunningen in het plangebied. Ook bij het verlenen van subsidies door de gemeente of de provincie aan partijen ten behoeve van activiteiten in het plangebied zal conform hun beleid door de betreffende instantie een Bibob-toetsing gedaan worden.

11.5 Fiscaliteit Een nadere fiscaal-juridische toets is uitgevoerd. Hieruit bleken de volgende aspecten van belang: 





Vennootschapsbelasting (vpb): de entiteit is aan te merken als ondernemer en daarmee vpb-plichtig. Doordat de grondexploitatie van de entiteit verliesgevend is kan de entiteit naar verwachting gebruik maken van de samenwerkingsvrijstelling waardoor zij geen vpb hoeft te betalen. Belasting Toegevoegde Waarde (BTW): de entiteit is aan te merken als ondernemer en daarmee BTWplichtig. Er zijn meerdere vrijstellings- en aftrekmogelijkheden aanwezig. Hier wordt via maatwerk ter zake nader geoptimaliseerd. Overdrachtsbelasting (ovb): in dit kader is aandacht nodig voor het voorkomen van dubbele lasten bij een a-b-c levering (doorlevering via de entiteit aan de ontwikkelaar). Van belang is hierbij helderheid te geven over staat, doel/ bestemming en doelgroep/ eindgebruiker, aangezien dit relevante aspecten zijn voor de manier waarop deze transacties fiscaal worden aangemerkt. Hier wordt via maatwerk ter zake nader geoptimaliseerd. Bij iedere grondtransactie zal een fiscale check plaatsvinden

Om de fiscale risico’s te minimaliseren wordt overleg gevoerd met de Belastingdienst.

59

12. Monitoring KPI’s, herijking / scopewijziging en exit - strategie

12.1 Monitoring KPI’s Voor de gebiedsentiteit zijn Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) vastgesteld. Dit om de prestaties van de gebiedsentiteit en de voortgang van de ontwikkeling te kunnen beoordelen en monitoren. Deze KPI’s zijn in paragraaf 2.3 geïntroduceerd. De KPI’s zijn geformuleerd op basis van de Ontwikkelvisie Fellenoord. Elke KPI heeft zover mogelijk een kwantitatieve doelstelling en waar nodig een kwalitatieve doelstelling. De voortgang op de doelstellingen wordt bijgehouden in een ‘dashboard’. Dit dashboard wordt gevoed door verschillende informatiebronnen. Het dashboard laat de voortgang van de gebiedsontwikkeling en de invulling van het programma gebiedsbreed en in één oogopslag zien (zie figuur 23).

Figuur 23 Impressie van een (deel van) het dashboard met KPI's

Het dashboard is een belangrijk monitoringsinstrument voor de gebiedsentiteit en wordt bewaakt door de directie. Op basis hiervan wordt minimaal 1x per jaar een voortgangsrapportage als onderdeel van de P+C cyclus opgesteld door de directie van de gebiedsentiteit. Deze worden in de RvC en AvA besproken en vastgesteld. De voortgangsrapportages kunnen ook worden gebruikt bij de informatieverstrekking aan de Gemeenteraad en Provinciale Staten over de stand van zaken van de gebiedsontwikkeling. Mocht het dashboard aanleiding geven tot herijking van de KPI’s, dan is er sprake van een scopewijziging. Hoe met scopewijzigingen om te gaan wordt in paragraaf 12.3 toegelicht.

60

12.2 Oorzaken voor herijking / scopewijziging Bij de gebiedsontwikkeling van Fellenoord kunnen zich scopewijzigingen voordoen. Scopewijzigingen kunnen twee oorzaken hebben:  Binnen de entiteit: noodzaak tot aanpassen van KPI’s of afwijking van vastgestelde kaders.  Buiten de entiteit: noodzaak tot aanpassingen KPI’s of afwijking van vastgestelde kaders door veranderde wet- en regelgeving of als gevolg van wijzingen in lokaal/regionaal/nationaal beleid.

12.3 Proces herijking / scopewijziging Voordat kan worden overgegaan tot een besluit tot scopewijziging moet de impact op verschillende onderdelen van de gebiedsontwikkeling worden bepaald. Hiervoor is in eerste plaats een goed en volledig overzicht van de situatie op het moment van de scopewijziging nodig. Per fase van de gebiedsontwikkeling kan de impact van een scopewijziging immers verschillen. Op basis van deze situatie wordt een zo goed mogelijke inschatting gemaakt van de (financiële) impact en de gevolgen voor tijd en planning, omgeving en samenwerking met de partijen, organisatie en kwaliteit / inhoud.

Figuur 24 Werkwijze bij scopewijziging

In bovenstaand stappenplan (figuur 24) is het proces weergegeven dat wordt doorlopen bij scopewijziging of herijking. De werkwijze verloopt als volgt: 1. 2.

3.

Door interne of externe factoren (binnen of buiten de entiteit) wordt het proces tot herijking of scopewijziging in gang gezet. Het projectteam van de entiteit neemt de scopewijziging in behandeling en maakt inzichtelijk welke impact de scopewijziging heeft op de aspecten tijd, geld, kwaliteit, omgeving, samenwerking met partijen, etcetera. De scopewijziging wordt voor advies voorgelegd aan het Team Planning & Control, het kwaliteitsteam en het beleidsteam. 61

4. 5. 6.

7.

Het besluit tot het voorleggen van de scopewijziging aan de RvC en de AvA wordt genomen door de directie. De RvC adviseert de AvA over de scopewijzing. De AvA neemt een besluit over de scopewijziging, nadat dit is voorgelegd aan de colleges van B&W en GS zoals dat voor alle besluiten van de AvA geldt. Wanneer een wijziging van een scope leidt tot een aanpassing van een KPI dan moet dit tevens door de Gemeenteraad en Provinciale Staten worden vastgesteld. Scopewijzigingen worden meegenomen in de actualisatie van het Dashboard KPI.

12.4 Exit-strategie De gebiedsentiteit zal in principe pas eindigen als aannemelijk aan haar doelstellingen c.q. KPI’s is voldaan en/of de betreffende publieke en private gronden zijn ontwikkeld. De opdracht wordt als voltooid beschouwd nadat daartoe wordt besloten door de directie, na advies van de RvC en goedkeuring door de AvA, danwel indien de entiteit, provincie en gemeente daartoe gezamenlijk besluiten. B&W en GS bereiden de besluiten in de AvA voor. De aandeelhouders verdelen na overeenstemming tot liquidatie het resultaat (positief en negatief) naar rato van het aandelenbelang (50/50). Ingeval één van de aandeelhouders tussentijds wil overgaan tot liquidatie (ontbinding) van de entiteit, dient dit tijdig kenbaar gemaakt te worden aan de andere aandeelhouder. De aandeelhouder die het initiatief tot beëindiging neemt dient een plan te hebben uitgewerkt met afspraken over de beëindiging. Een opheffingsbesluit is aan de AvA. B&W en GS bereiden de besluiten in de AvA voor. Voortijdig liquideren van de entiteit kan alleen als de aandeelhouders daar unaniem toe besluiten. Ingeval hier geen overeenstemming over bereikt wordt tussen de aandeelhouders, wordt een (eventueel bindend) advies van een onafhankelijk expert gevraagd aangaande de condities voor eventuele liquidatie. De werkzaamheden die ten tijde van voortijdige liquidatie nog lopen dienen te worden afgebouwd c.q.

te worden overgedaan aan de gemeente of derden. Hier dient voor definitieve beëindiging invulling aan gegeven te zijn. Ingeval één van de aandeelhouders tussentijds wil overgaan tot afstoting van haar belang (overdracht van haar participatie) in de entiteit, dient dit tijdig kenbaar gemaakt te worden aan de andere aandeelhouder. De aandelen dienen eerst te koop worden aangeboden aan de andere aandeelhouder. Reeds ter beschikking van de entiteit gekomen gronden en opstallen vallen – zonder nieuwe kosten – terug aan de gemeente. Gronden in het projectgebied die later door de gemeente verworven worden – bijvoorbeeld vanuit haar publiekrechtelijke taken en instrumenten – worden op dezelfde wijze behandeld. Bij een eenzijdige wens tot tussentijdse beëindiging van de participatie kan bij uittrede van een der aandeelhouders een schadeloosstelling worden opgelegd aan de partij die uit de entiteit stapt. Bij beëindiging zal conform het beleid rondom verbonden partijen van de gemeente en de provincie een maatwerkproces worden opgesteld, waarbij aandacht wordt besteed aan:  Afstemming met de andere deelnemer;  Kaders en uitgangspunten van de beëindiging van de opdracht aan de directie;  Financiële afwikkeling van verplichtingen; 62

   

Duiding risico’s en onzekerheden; Afspraken over voortgangsbewaking; Wijze waarop Gemeenteraad en Provinciale Staten in het proces worden betrokken; Wijze waarop met eventueel vertrouwelijke informatie wordt omgegaan.

De relevantie van een verbonden partij wordt desgewenst door de aandeelhouders minstens jaarlijks getoetst.

63

Bijlagen     

Bijlage 1 (losse bijlage) GEHEIM: Totale lijst risico’s gebiedsontwikkeling Fellenoord Bijlage 2 (losse bijlage) GEHEIM: Financieel Kader gebiedsentiteit Bijlage 3 (losse bijlage) GEHEIM: Second opinion grondexploitatie Fellenoord Bijlage 4 (losse bijlage) GEHEIM: Reactie op notitie second opinion grondexploitatie Fellenoord Bijlage 5 (losse bijlage) Ontwikkelvisie Fellenoord

64