22bst01480 - Bijlage 1 - Toepassing 2e deel leidraad (HOE)
Tekst van het document
Eindhoven Internationale Knoop XL Toepassing ‘leidraad omgang Knoop XL’
21 november 2022
Doel document •
Voor het zomerreces zijn – aan de hand de ‘leidraad omgang Knoop XL’ het WAAROM en WAT uitgewerkt als basis voor het raadsvoorstel dat op 21 juli jl. door de gemeenteraad van Eindhoven is vastgesteld. Het betrof de eerste 7 stappen van de leidraad en de eerste helft van stap 8.
•
In voorliggend document is het HOE ofwel de organisatorische invulling van het programma Eindhoven Internationale Knoop XL uitgewerkt aan de hand van de stappen zoals geformuleerd in de ‘leidraad omgang KnoopXL’. Het betreft het restant van leidraad ofwel de tweede helft van stap 8 en de stappen 9, 10 en 11. Voor de volledigheid is ook de eerste helft van stap 8 opgenomen in dit document.
2
Stappen leidraad
Scope dit document
1
Creëer inzicht in Knoop XL.
2
Zorg voor een gedeelde toekomstvisie en probleemstelling.
3
Handel in voortdurende dialoog met de stakeholders.
4
Identificeer maatschappelijke belangen en gewenste effecten.
5
Stel vast welke activiteiten nodig zijn.
6
Breng in kaart welke rol de private sector of burgerinitiatieven kunnen spelen.
7
Ken de kosten en baten.
8
Bepaal de publieke belangen en de daarbij behorende acties van de gemeente.
9
Werk de organisatie van de gemeentelijke activiteiten uit.
10
Organiseer de rolneming van de raad.
11
Organiseer periodieke evaluaties van de leidraad Knoop XL. 3
Stappen leidraad 1
Creëer inzicht in Knoop XL.
-
2
Zorg voor een gedeelde toekomstvisie en probleemstelling.
-
3
Handel in voortdurende dialoog met de stakeholders.
-
4
Identificeer maatschappelijke belangen en gewenste effecten.
-
5
Stel vast welke activiteiten nodig zijn.
-
6
Breng in kaart welke rol de private sector of burgerinitiatieven kunnen spelen.
-
7
Ken de kosten en baten.
-
8
Bepaal de publieke belangen en de daarbij behorende acties van de gemeente.
p. 5
9
Werk de organisatie van de gemeentelijke activiteiten uit.
p. 36
10
Organiseer de rolneming van de raad.
p. 49
11
Organiseer periodieke evaluaties van de leidraad Knoop XL.
p. 51 4
Stappen leidraad 1
Creëer inzicht in Knoop XL.
2
Zorg voor een gedeelde toekomstvisie en probleemstelling.
3
Handel in voortdurende dialoog met de stakeholders.
4
Identificeer maatschappelijke belangen en gewenste effecten.
5
Stel vast welke activiteiten nodig zijn.
6
Breng in kaart welke rol de private sector of burgerinitiatieven kunnen spelen.
7
Ken de kosten en baten.
8
Bepaal de publieke belangen en de daarbij behorende acties van de gemeente.
9
Werk de organisatie van de gemeentelijke activiteiten uit.
10
Organiseer de rolneming van de raad.
11
Organiseer periodieke evaluaties van de leidraad Knoop XL. 5
8. Publieke belangen & bijbehorende acties gemeente Stap 8 van de leidraad is opgebouwd uit 7 onderdelen (zie onderstaand). Op de volgende sheets zijn deze onderdelen stuk voor stuk nader uitgewerkt. Daarbij wordt ingezoomd op de gebiedsontwikkeling Fellenoord.
8.1 Publieke belangen
7
8.2 Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden gemeente
8
8.3 Gefaseerde ontwikkeling in clusters
11
8.4 Keuzealternatieven
12
8.5 Provincie Noord-Brabant als logische samenwerkingspartner
13
8.6a Organisatievorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord
14
8.6b Rechtsvorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord
24
8.7 Indicatoren
34
8.1 Publieke belangen Aan de hand van de ‘leidraad omgang Knoop XL’ zijn voor het zomerreces het WAAROM en het WAT uitgewerkt. Het betrof de eerste 7 stappen van de leidraad en de eerste helft van stap 8. Hiermee zijn de publieke belangen voor de gemeente Eindhoven bij de ontwikkeling van Fellenoord gedefinieerd. Deze publieke belangen zijn verankerd in het raadsvoorstel dat op 21 juli 2022 door de gemeenteraad is vastgesteld. Het vormt het vertrekpunt voor het HOE, dat in dit document nader is uitgewerkt.
8.2 Taken en verantwoordelijkheden om publieke belangen te borgen De gemeente heeft – ongeacht de te kiezen organisatie – ten alle tijden de taak en verantwoordelijkheid om te zorgen dat: 1. Het gebied Fellenoord zich ontwikkelt tot een samenhangend, betaalbaar en aantrekkelijk woon-, werk- en verblijfsgebied met voorzieningen voor iedereen. Het een verbetering van de algehele Eindhovense leefomgeving betekent door er een aantrekkelijk, gezond en levendig gebied van te maken dat in verbinding staat met de rest van de stad. En dat een bijdrage levert aan de gemeentelijke klimaatdoelen via de energietransitie en klimaatadaptatie. Het gebied een bijdrage levert aan de brede welvaart en het versterken van de economische draagkracht van Eindhoven, de Brainport en Nederland. 2. Het gebied Fellenoord conform de Ontwikkelvisie wordt gerealiseerd, waarbij met programmatische, ruimtelijke en financiële spelregels de integraliteit en kwaliteit in het gebied tot in lengte der tijden wordt gewaarborgd. Dit betreft op hoofdlijnen de ontwikkeling van een aantrekkelijk gebied, met de daarbij horende ambities voor volume, programma, energie, klimaatadaptatie, mobiliteitstransitie en placemaking. 3. De publieke grondexploitatie wordt geoptimaliseerd en de opbrengst van het kostenverhaal wordt gegarandeerd om het (eventuele) financiële tekort zoveel mogelijk af te dekken.
8.2 Publiekrechtelijke bevoegdheden De gemeente heeft een kaderstellende rol en kan ten alle tijden sturen vanuit haar publiekrechtelijke bevoegdheden en rol. Vanuit deze publiekrechtelijke bevoegdheden stelt de gemeente – ongeacht de te kiezen organisatievorm – producten vast (zie onderstaand vet gedrukt). Dit geeft de gemeente de mogelijkheid om vervolgens aan de hand van die vastgestelde producten te sturen op de ontwikkeling van het gebied.
De Ontwikkelvisie Fellenoord vormt het inhoudelijk kader waarbinnen het gebied tot ontwikkeling wordt gebracht. De Ontwikkelvisie is vertaald in Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s). De KPI’s zijn geformuleerd op basis van de in de Ontwikkelvisie genoemde normen en streefwaarden. Deze zijn op 21 juli jl. door de gemeenteraad vastgesteld.
Ontwikkelvisie wordt uitgewerkt in raamwerk openbare ruimte en clusterpaspoorten: kaders waarbinnen de openbare ruimte wordt gerealiseerd en eigenaren een cluster tot ontwikkeling kunnen brengen.
Een Plan-MER wordt opgesteld door de gemeente en toegevoegd aan het eerste ruimtelijke besluit.
Clusterpaspoorten zijn een belangrijk toetskader voor de verdere planuitwerking in stedenbouwkundige plannen, voorlopig ontwerpen en bestemmings-/ omgevingsplannen.
8.2 Taken en verantwoordelijkheden om publieke belang te borgen Om het publieke belang te borgen gaat het (in ieder geval) om de volgende taken en verantwoordelijkheden die de gemeente (moet laten) uitvoeren:
Met plan MER, raamwerk openbare ruimte en clusterpaspoorten creëren van het raamwerk waarbinnen gebied tot ontwikkeling kan worden gebracht. In het verlengde betreft het het verstrekken van vergunningen en het vaststellen van bestemmings/omgevingsplannen.
Zorgdragen realisatie gewenst volume en gemengd programma conform de door de gemeenteraad vastgestelde KPI’s op 21 juli jl. En daarbij borgen dat verevening plaats kan vinden tussen clusters en tussen verschillende programmaonderdelen.
Realisatie raamwerk openbare ruimte in het plangebied, inclusief het inrichten van de bovenwijkse voorzieningen. Ter voorbereiding op de realisatie betreft het ook het aanvragen van vergunningen en uitvoeren andere juridisch planologische procedures t.b.v. aanleg openbare ruimte.
Begeleiding planvorming, acquireren marktpartijen en betrekken woningbouwcorporaties (incl. planbeoordeling).
Contractuele afspraken maken met marktpartijen t.b.v. te realiseren programma, borgen kostenverhaal en Fonds Bovenwijks.
Samenwerking tussen gebiedspartijen organiseren en stimuleren (incl participatie, marketing & placemaking).
Aanjagen en stimuleren komst collectieve voorzieningen op gebiedsniveau op het vlak van energie, mobiliteit en plinten.
Voeren financiële regie op de businesscase van de ontwikkeling van het plangebied en zorgdragen voor afdekken publieke tekort.
Afstemmen met grootschalige infrastructurele ingrepen in en om het plangebied, in het bijzonder betreft dit de toeleidende infrastructuur naar het busstation Neckerspoel en de ingrepen op en rond de multimodale knoop.
Borgen dat na oplevering het gebied en de openbare ruimte tot in lengte van jaren aantrekkelijk en hoogwaardig blijven.
8.3 Gefaseerde ontwikkeling Fellenoord in clusters (zie ook stap 5 leidraad) • Cluster 1A Cluster 1B Cluster 2 Cluster 3 Cluster 4 Cluster 5 Cluster 6 Cluster 7 Cluster 8 Cluster 9 Cluster 10
WTC west WTC oost Holiday Inn V.d. Heuvellaan / Rabobank Eindje / Stroomhuis Voormalige beurslocatie Stationsplein noord Kennedy Business centre KPN locatie Dorgelolaan Campus
Cluster 11
Montgomerylaan
• •
•
Binnen het plangebied Fellenoord zijn zogenaamde ‘ontwikkelclusters’ te onderscheiden. Deze zijn in de figuur hiernaast schematisch weergegeven. Elk cluster heeft een eigen ontwikkeltempo mede afhankelijk van de eigenaar. Er wordt onderscheid gemaakt in clusters die ontwikkeld kunnen worden zonder grootschalige ingrepen in de infrastructuur (groene vlakjes), clusters waarvoor duidelijk moet zijn hoe invulling eruit ziet van de Multimodale Knoop en herprofilering Fellenoord (oranje vlakjes) en clusters die afhankelijk zijn van de realisatie van deze infrastructurele ingrepen (paarse clusters). Om de integraliteit en kwaliteit in het gebied te waarborgen vindt publieke sturing plaats op samenhangende clusters met programmatische, ruimtelijke en financiële spelregels. 11
8.4 Keuzealternatieven Het creëren van inzicht in keuzealternatieven is een constant terugkerend onderdeel in het proces van de gebiedsontwikkeling Fellenoord. Zo zijn er ten tijde van het uitwerken van de Ontwikkelvisie en de bijbehorende gebiedsstructuur verschillende ontwerpkeuzes uitgewerkt en afgewogen. Daarbij dient te worden aangetekend dat de
ontwerpvrijheden in bepaalde
deelgebieden
soms ingeperkt
waren
door
bestaande situaties
en
eigendomsverhoudingen. Dit is verwerkt in de voorgestelde keuzes voor een optimale herontwikkeling van het gebied. De Ontwikkelvisie waarin dit is verwerkt is op 16 maart 2021 unaniem vastgesteld door de gemeenteraad. Er volgt nog wel een belangrijke keuze. Momenteel wordt gewerkt aan varianten voor de Multimodale Knoop (het trein- en busstation). De Multimodale Knoop ligt weliswaar buiten de scope van de gebiedsontwikkeling Fellenoord, maar raakt er wel aan. Dat geldt in het bijzonder voor de vastgoedontwikkelingen op het toekomstige busstation. Momenteel worden in samenspraak met het Rijk en de Provincie meerdere varianten uitgewerkt. Inzet is om eind 2022 een zogenaamde MIRT-verkenning te starten. Onderdeel van deze MIRT-verkenning is om varianten te wegen en tot een voorkeursalternatief te komen. Het maatschappelijk wegen van kosten en baten (MKBA) van deze varianten is onderdeel van het te doorlopen proces. Ook zullen daarin de effecten op de gebiedsontwikkeling worden meegewogen. Dit wordt nog uitgebreid besproken met de gemeenteraad. Dit is voorzien in 2023 (eerste schifting van varianten) en 2024 (kiezen voorkeursvariant).
8.5 Provincie Noord-Brabant als logische samenwerkingspartner Bij dit onderdeel is de vraag met welke partij(en) de gemeente kan samenwerken om de benodigde taken uit te voeren. Betrokkenheid van publieke partner wenselijk voor borging bredere publieke belang De ontwikkeling van Fellenoord-Internationale Knoop XL kent een voor Eindhoven ongekende complexiteit en omvang door de combinatie van een binnenstedelijke gebiedstransformatie met de ontwikkeling van een internationale mobiliteitsknoop. Anders dan bij Strijp S, is er – mede vanwege het versnipperd eigendom en de benodigde omvangrijke investeringen – geen logische private partij die een dergelijke positie -inclusief tekorten en risico’s- zal nemen. Fellenoord-Internationale Knoop XL dient bovendien niet alleen lokale maar ook regionale en bovenregionale doelen. De complexiteit en omvang van de opgave van Internationale Knoop XL maakt dat de benodigde kennis, capaciteit en financiële slagkracht niet zonder meer voor handen zijn binnen de gemeente. Betrokkenheid van andere publieke partners is nodig en wenselijk voor de realisatie en borging van de publieke belangen.
Provincie Noord-Brabant als natuurlijke bondgenoot De gemeente heeft een publieke partner nodig 1.) om te zorgen dat de opgave wordt gerealiseerd conform de gewenste ambities en kwaliteit, 2.) om te zorgen voor de benodigde financiële middelen en 3.) om de risico’s af te dekken. In 2021 hebben provincie Noord-Brabant en gemeente Eindhoven in de samenwerkingsagenda Hart voor Brainport de intentie uitgesproken om de ontwikkeling Eindhoven Internationale Knoop XL van de grond te krijgen. De combinatie van complexiteit én bovenregionaal belang maakt dat bundeling van krachten met de provincie voor de hand ligt. Ook de provincie snapt het publieke belang, wil investeren in de brede welvaart en het verbeteren de regionale bereikbaarheid. We stellen een intensieve samenwerking voor, waarbij gemeente en provincie gezamenlijk kunnen sturen en gezamenlijk risico’s kunnen dragen. Met haar investeringskracht kan de provincie een rol spelen bij het mede dekken van de noodzakelijke publieke investeringen en risico’s. Met een strategisch partnerschap ontstaat bovendien een krachtig vliegwieleffect richting Rijk en markt. Een mooi bewijs hiervan zijn de recente toezeggingen in het kader van de WBI (€23,3mln) en de Rijksbijdrage vanuit de grootschalige woningbouwgebieden (€75mln).
8.6a. Organisatievorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Bij dit onderdeel van de Leidraad staat de vraag centraal of de uitvoering geheel binnen de gemeentelijke organisatie gaat plaatsvinden, of dat een voorkeur wordt gegeven aan de inrichting van een specifieke organisatievorm. De ontwikkeling van Fellenoord gaat een nieuwe fase in. Van visie- en planvorming op hoofdlijnen gaan we nu naar concrete ontwikkeling en realisatie. In beginsel zijn voor de organisatievorm van de komende fase van de planontwikkeling en uitvoering van Fellenoord onderstaande drie basisvarianten denkbaar.
Hoe wordt de gebiedsontwikkeling Fellenoord georganiseerd? a.
Binnen de gemeentelijke organisatie als regulier project
b.
Binnen de gemeentelijke organisatie als projectbureau
c.
Een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie
8.6a. Organisatievorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Hoe wordt de gebiedsontwikkeling Fellenoord georganiseerd? a.
Binnen de gemeentelijke organisatie als regulier project
b.
Binnen de gemeentelijke organisatie als projectbureau
c.
Een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie
Drie basisvarianten a. Binnen de gemeentelijke organisatie als regulier project: het project wordt – net als vrijwel alle andere projecten – binnen de gemeentelijke organisatie opgepakt. Op deze wijze zijn bijvoorbeeld de projecten in Stationsgebied Zuid de voorbije jaren vorm gegeven. Het betreft de ondergrondse fietsenstalling, District E, Stationsweg, herinrichting Stationsplein en Lichthoven. b. Binnen de gemeentelijke organisatie als projectbureau: Bij een bijzondere opgave kan een gemeentelijke organisatie een apart, intern, organisatieonderdeel oprichten dat belast is met de realisatie van de opgave. Een voorbeeld hiervan is het projectbureau dat eind jaren ‘90 voor de gebiedsontwikkeling Meerhoven was ingericht. c. In een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie: Een alternatief is om een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie gericht op één doel op te richten. Dit is de voorbije jaren bijvoorbeeld gebeurd voor de gebiedsontwikkelingen Strijp S en Flight Forum.
8.6a. Organisatievorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Bij het beantwoorden van de vraag op welke wijze de gebiedsontwikkeling Fellenoord dient te worden georganiseerd is een aantal criteria van belang (hieronder vetgedrukt). De verschillende organisatievormen zijn op de volgende pagina’s aan de hand van deze criteria beoordeeld. 1. Maatwerk: Een gebiedsontwikkeling van deze omvang is complex en duurt zo’n 20 jaar. Daarmee is het een uniek project dat om maatwerk vraagt. 2. Sturen op samenhang: Sterk versnipperd eigendom bij tal van marktpartijen vraagt om een stevige, dedicated organisatie die in staat is om integraal en langjarig te sturen op ruimtelijke, programmatische en financiële samenhang van het gebied. Ook is het van belang te sturen op publieke voorzieningen, een goede openbare ruimte, collectieve energie- en mobiliteitsoplossingen. 3. Slagvaardig: In het verlengde van het voorgaande is het zaak om richting marktpartijen professioneel, marktgericht en slagvaardig te opereren. Het vraagt eenduidige sturing en besluitvaardigheid om flexibel en snel te kunnen handelen. Bovendien dient voldoende expertise aanwezig te zijn om met focus het juiste, stevige tegenspel te kunnen bieden aan marktpartijen. 4. Risicobeheersing: Een project van deze omvang brengt allerlei risico’s met zich mee.
Het is van belang om deze risico’s gedurende de looptijd strak en goed te beheersen. Onderdeel daarvan is dat fiscale aspecten als btw, Vpb (vennootschapsbelasting) en overdrachtsbelasting niet leiden tot nadelen of risico’s. 5. Borgen gemeentelijke belang: het is voor de gemeente van groot belang om te sturen op de samenhang en kwaliteit van het gebied met de rest van de stad. Verder is het van belang dat positie van de gemeente in de organisatie goed geborgd is. 6. Inbedden samenwerkingspartner: Vanwege de omvang en complexiteit van de opgave is het de vraag of de gemeente dit alleen kan. Als voor een samenwerkingspartner wordt gekozen is het van belang om een organisatievorm te kiezen waarbij deze partner ook adequaat en optimaal kan worden aangehaakt.
8.6a. Organisatievorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Beoordeling variant gemeentelijke organisatie als regulier project aan de hand van de benoemde criteria (zie pagina 16). Maatwerk: Een gemeentelijke organisatie is een bureaucratische organisatie in de goede zin van het woord, en is daarmee bij uitstek geschikt voor going concern-, routinematige zaken en (relatief) kleinere projecten. Dat betreft het overgrote deel van het werk van de gemeente. Ze is in de praktijk echter minder geschikt voor grote, complexe projecten, die maatwerk vragen. Dat komt onder andere door de (relatief) langere (besluitvormings)lijnen en door het feit dat medewerkers aan meerdere projecten tegelijk (moeten) werken. De omvang van het gebied van 37,6 hectare, met daarop 6.500 woningen en een looptijd van naar verwachting 20 jaar, maken duidelijk dat het hier niet om een regulier project gaat. Met een regulier project wordt onvoldoende maatwerk gecreëerd in relatie tot de unieke opgave. Ook dient hierbij in ogenschouw te worden genomen dat de gemeentelijke organisatie – volgens het ‘peilstokonderzoek’ uitgevoerd door Berenschot (voorjaar ’22) – ‘niet fit’ genoeg is om haar ambities op een gezonde manier te realiseren. Sturen op samenhang: Het eigendom in Fellenoord is versnipperd over tientallen private eigenaren.
Daarmee betreft het de grootste binnenstedelijke transformatie in Zuid-Nederland. Het is voor de gemeente van belang om het gebied in samenhang te ontwikkelen tot een aantrekkelijk woon-, werk- en verblijfsgebied met passende voorzieningen. Naast een kwalitatief hoogwaardige, groene openbare ruimte en goede aansluiting op de omliggende wijken, gaat het daarbij om integrale sturing op thema’s als energie, klimaatadaptatie, mobiliteit, natuurontwikkeling en (ondergrondse) infrastructuur. Aan de zuidzijde van het station – waar de projecten als reguliere losse projecten zijn georganiseerd – bleek het in de praktijk lastig om integraal te sturen op de gewenste samenhang. Slagvaardig: Juist omdat er sprake is van versnipperd eigendom bij tal van marktpartijen, zal de projectorganisatie snel in moeten kunnen spelen op kansen, wensen en marktontwikkelingen die zich voordoen. Dat vraagt om een flexibele, wendbare en slagvaardige organisatie. Een regulier project scoort op dit vlak minder goed omdat er geen sprake is van een dedicated team.
8.6a. Organisatievorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Beoordeling variant gemeentelijke organisatie als regulier project aan de hand van de benoemde criteria (zie pagina 16). Risicobeheersing: Bij een regulier project zijn de projectorganisatie en de risico’s die binnen een project optreden niet specifiek – als apart te besturen onderdeel – afgebakend. Dat maakt dat risico’s in de praktijk lastig(er) zijn te beheersen. Zeker bij een groot, complex en langlopend project dat onderlinge afhankelijkheden kent. De projecten aan de zuidzijde van het station lieten zien dat een ontwikkeling van het ene project gevolgen heeft voor andere projecten in het gebied, zowel inhoudelijk als financieel. De fiscaliteit (BTW, VPB en overdrachtsbelasting) is vergelijkbaar met andere reguliere gemeentelijke projecten. De fiscaliteit vormt in dit geval daarmee geen specifiek of onderscheidend risico. Borgen gemeentelijk belang: Gezien het belang van het gebied Fellenoord, in combinatie met de lange looptijd van de ontwikkeling, is blijvende aandacht voor de samenhang met de rest van de stad en het stedelijk beleid noodzakelijk. Bij de ontwikkeling van het project binnen de gemeentelijke organisatie is dit in principe een gegeven. Daarbij is de positie van de gemeente bij een project binnen de gemeentelijke organisatie per definitie geregeld.
Tegelijkertijd heeft juist het organiseren als regulier project, het risico in zich dat er onvoldoende gestuurd kan worden op een samenhangend gebied. Inbedden samenwerkingspartner: Bij een project binnen de gemeentelijke organisatie is het voor de provincie als partner vrijwel niet mogelijk om expliciet mee te sturen op de opgave. Bovendien zijn zaken als financiën en risico’s niet duidelijk af te bakenen. Aangezien de provincie bereid is om voor 50% de investeringen en risico’s mee te dragen, is dit voor een succesvolle samenwerking met de provincie ongewenst.
8.6a. Organisatievorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Beoordeling variant projectbureau binnen de gemeentelijke organisatie aan de hand van de benoemde criteria (zie pagina 16). Maatwerk: Een omvangrijk gebied van 37,6ha, met 6.500 woningen en een looptijd van naar verwachting 20 jaar, maken duidelijk dat het om een uniek project gaat. Deze unieke opgave vraagt om een specifieke organisatie met een eenduidige opdracht. Met een specifiek projectbureau is dit maatwerk te organiseren. Wel zal een gemeentelijk projectbureau voor de benodigde expertise een beroep doen op de andere afdelingen. En daarmee ‘concurreren’ met andere projecten en going concern-zaken. Daarbij dient te worden aangetekend dat een projectbureau binnen de gemeentelijke organisatie geen verlichting betekent voor het ambtelijk apparaat. Dit tegen de achtergrond van het feit dat de gemeentelijke organisatie – volgens het ‘peilstokonderzoek’ uitgevoerd door Berenschot (voorjaar ’22) – ‘niet fit’ genoeg is om haar ambities op een gezonde manier te realiseren. Sturen op samenhang: Het eigendom in Fellenoord is versnipperd over tientallen private eigenaren. Daarmee betreft het de grootste binnenstedelijke transformatie in Zuid-Nederland. Het is voor de gemeente van belang om het gebied in samenhang te ontwikkelen tot een aantrekkelijk woon-, werk- en verblijfsgebied met passende voorzieningen.
Een projectbureau maakt het mogelijk om te sturen op de beoogde samenhang. Daarbij is het wel van belang dat het projectbureau gedurende de looptijd van het project (ca. 20 jaar) in stand blijft. Ervaring wijst uit dat in de loop van de tijd bij een gemeentelijke reorganisatie dergelijke projectbureaus herschikt kunnen worden, hetgeen ten koste kan gaan van het op lange termijn borgen van kwaliteit en samenhang. Slagvaardig: Een projectorganisatie zal – te meer daar er sprake is van versnipperd eigendom bij tal van marktpartijen – snel in moeten kunnen spelen op kansen, wensen en marktontwikkelingen die zich voordoen. Een projectbureau is in de basis flexibel en wendbaar. Wel blijft een gemeentelijk projectbureau onderdeel van de gemeentelijke organisatie. Het projectbureau is daarmee gebonden aan de regels, mandaten en besluitvormingslijnen binnen de gemeente. Dit kan een gemeentelijke projectbureau minder slagvaardig maken.
8.6a. Organisatievorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Beoordeling variant projectbureau binnen de gemeentelijke organisatie aan de hand van de benoemde criteria (zie pagina 16). Risicobeheersing: Een groot, complex en langlopend project kent onderlinge afhankelijkheden tussen deelgebieden. Een ontwikkeling van deelgebied X kan gevolgen hebben voor andere deelgebieden dan wel voor het geheel, zowel inhoudelijk als financieel. Dat vraagt om integrale risicobeheersing. Een compact, dedicated team biedt daarvoor belangrijke voorwaarden. De mate waarin dat in een apart projectbureau binnen de gemeentelijke organisatie kan worden gewaarborgd, is afhankelijk van de vraag of bijvoorbeeld control en financieel beheer ook in zo’n projectbureau ondergebracht kunnen worden. Bij een project binnen de gemeentelijke organisatie – ook in de vorm van een apart projectbureau – worden op basis van een jaarlijks te herziene gebiedsbegroting voor het totale plangebied successievelijk deelplannen en bijbehorende deelgrondexploitaties in ontwikkeling genomen. Bij een eventueel tekort op een deelgrondexploitatie moet conform het BBV direct een voorziening worden getroffen in de gemeentebegroting. Dit leidt daardoor tot ‘onrust’’ in de begroting.
Ook in dit geval vormen de fiscale aspecten (BTW, VPB en overdrachtsbelasting) geen specifiek of onderscheidend risico in vergelijking met andere gemeentelijke gebiedsontwikkelingsprojecten. Borgen gemeentelijk belang: Bij de organisatie van het project – ook als projectbureau – binnen de gemeentelijke organisatie is de samenhang met de rest van de gemeente in principe een gegeven. Ook is de positie van de gemeente bij een gemeentelijke projectbureau in de basis geregeld. Inbedden samenwerkingspartner: Bij een project binnen de gemeentelijke organisatie – ook als projectbureau – is het voor de provincie als partner vrijwel niet mogelijk om expliciet en volwaardig mee te sturen op de opgave. Zo zijn de verantwoordelijkheidsen besluitvormingslijnen in een gemeentelijke organisatie minder eenduidig en langer, respectievelijk meer getrapt. Bovendien heeft de provincie hier in principe geen rol in. Aangezien de provincie bereid is om voor 50% de investeringen en risico’s mee te dragen, is dit voor een succesvolle samenwerking met de provincie ongewenst.
8.6a. Organisatievorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Beoordeling variant aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie aan de hand van de benoemde criteria (zie pagina 16). Maatwerk: De ontwikkeling van een gebied van 37,6 hectare, met daarop 6.500 woningen en een looptijd van naar verwachting 20 jaar, maken dat het om een uniek project gaat. Door het project in een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie te organiseren, wordt maatwerk geleverd en recht gedaan deze unieke opgave. Dit ontzorgt de capaciteitsvraag (kwantitatief en kwalitatief) in de gemeentelijke organisatie en verstoort de going concern-zaken en werkzaamheden aan andere projecten niet. Een aparte eenheid naast de gemeente biedt verlichting voor de gemeentelijke organisatie en maakt het bovendien goed mogelijk om de benodigde specifieke (externe) expertise aan boord te halen. Sturen op samenhang: Een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie met een specifieke opdracht borgt dat het gebied – waarbij sprake is van versnipperd eigendom bij tientallen private eigenaren – in samenhang wordt ontwikkeld. Bij Strijp S – waarbij het ook om de transformatie van een groot gebied ging – is ook met een aparte eenheid naast de gemeente, langjarig gestuurd op samenhang en kwaliteit.
Ervaring wijst uit dat een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie robuust blijft gedurende de gehele ontwikkeling en ‘dedicated’ kan focussen op de publieke opdracht. Slagvaardig: Een projectorganisatie zal – te meer daar er sprake is van versnipperd eigendom bij tal van marktpartijen – snel in moeten kunnen spelen op kansen, wensen en marktontwikkelingen die zich voordoen. Een aparte eenheid naast de gemeente is compact, flexibel en wendbaar. De lijnen zijn kort en er zijn minder betrokkenen. In een aparte eenheid is de structuur heel eenduidig vorm te geven en vast te leggen (vergelijkbaar met Strijp-S). Dit maakt de sturing eenduidig en de organisatie besluitvaardig.
8.6a. Organisatievorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Beoordeling variant aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie aan de hand van de benoemde criteria (zie pagina 16). Risicobeheersing: Een groot, complex en langlopend project kent onderlinge afhankelijkheden tussen deelgebieden en omvangrijke risico’s. Een ontwikkeling van deelgebied X kan gevolgen hebben voor andere deelgebieden dan wel voor het geheel, zowel inhoudelijk als financieel. Integrale risicobeheersing is goed te organiseren in een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie met een dedicated team. Een aparte eenheid naast de gemeente, kan bovendien werken met een jaarlijks te herziene gebiedsbegroting en grondexploitatie. Binnen deze gebiedsbegroting kunnen deelplannen in ontwikkeling worden genomen, maar zonder daarvoor deelgrexen vast te stellen. Eventuele plussen en minnen kunnen zo – overigens volkomen transparant – worden geoptimaliseerd en gecompenseerd binnen de gebiedsbegroting respectievelijk de grondexploitatie. Die fungeren daarbij als buffer. Deze werkwijze past de gemeente toe bij Strijp-S. Dit leidt daardoor tot meer rust in de gemeentebegroting. In het geval van een aparte eenheid naast de gemeente zijn er wellicht betere mogelijkheden om fiscaal te optimaliseren.
De risico’s zijn derhalve hetzelfde of zelfs kleiner in vergelijking met een organisatievorm binnen de gemeente. Borgen gemeentelijk belang: Een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie vraagt de samenhang met de rest van de gemeente specifieke aandacht. Conform het beleid Verbonden Partijen moeten er duidelijke afspraken worden gemaakt over governance en control. Inbedden samenwerkingspartner: Een aparte eenheid maakt het – in tegenstelling tot een gemeentelijke projectorganisatie – goed mogelijk om een externe partner aan te haken. De provincie heeft als randvoorwaarde voor samenwerking te hechten aan een duidelijk – van de gemeente – afgebakende organisatie om te kunnen sturen op financiën en risico’s. Randvoorwaarde voor een goede samenwerking is het inzetten op volledige transparantie in de samenwerking over en weer, met volwaardig partnerschap. Bij een aparte eenheid kan dit optimaal worden gericht. Dit is inclusief financiële transparantie, en inzichtelijkheid in de risico’s. Bovendien maakt een aparte eenheid aandeelhouderschap van een strategisch partner en gedeelde verantwoordelijkheid mogelijk, alsook van inbreng van eigen vermogen/werkkapitaal, en volwaardige participatie in de risico’s
8.6a. Organisatievorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Beoordeling variant aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie aan de hand van de benoemde criteria (zie pagina 16). Risicobeheersing: Een groot, complex en langlopend project kent onderlinge afhankelijkheden tussen deelgebieden en omvangrijke risico’s. Integrale risicobeheersing is goed te organiseren in een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie met een dedicated team. Een aparte eenheid naast de gemeente, kan bovendien werken met een jaarlijks te herziene gebiedsbegroting en grondexploitatie. Binnen deze gebiedsbegroting kunnen deelplannen in ontwikkeling worden genomen, maar zonder daarvoor deelgrexen vast te stellen. Eventuele plussen en minnen kunnen zo – overigens volkomen transparant – worden geoptimaliseerd en gecompenseerd binnen de gebiedsbegroting respectievelijk de grondexploitatie. Die fungeren daarbij als buffer. Deze werkwijze past de gemeente toe bij Strijp-S. Dit leidt daardoor tot meer rust in de gemeentebegroting. In het geval van een aparte eenheid naast de gemeente zijn er naar eerste inzicht wellicht ook betere mogelijkheden om fiscaal te optimaliseren. De risico’s zijn derhalve hetzelfde of zelfs kleiner in vergelijking met een organisatievorm binnen de gemeente.
Bijkomend voordeel is dat een aparte eenheid kan worden voorzien van een Raad van Commissarissen met specifieke deskundigheid. Borgen gemeentelijk belang: Een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie vraagt de samenhang met de rest van de gemeente specifieke aandacht. Conform het beleid Verbonden Partijen moeten er duidelijke afspraken worden gemaakt over governance en control. Inbedden samenwerkingspartner: Een aparte eenheid maakt het – in tegenstelling tot een gemeentelijke projectorganisatie – goed mogelijk om een externe partner aan te haken. De provincie heeft als randvoorwaarde voor samenwerking te hechten aan een duidelijk – van de gemeente – afgebakende organisatie om te kunnen sturen op financiën en risico’s. Randvoorwaarde voor een goede samenwerking is het inzetten op volledige transparantie in de samenwerking over en weer, met volwaardig partnerschap. Bij een aparte eenheid kan dit optimaal worden gericht. Dit is inclusief financiële transparantie, en inzichtelijkheid in de risico’s. Bovendien maakt een aparte eenheid aandeelhouderschap van een strategisch partner en gedeelde verantwoordelijkheid mogelijk, alsook van inbreng van eigen vermogen/werkkapitaal, en volwaardige participatie in de risico’s
8.6a. Organisatievorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Aparte eenheid naast de gemeente sluit het beste aan bij de opgave Hoewel de verdere ontwikkeling en realisatie van de gebiedsontwikkeling Fellenoord op verschillende manieren invulling kan krijgen, sluit een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie het beste aan bij de eisen die dit project stelt in de komende fase. Het betreft een unieke opgave, waarbij slagkracht, eenduidige sturing en risicobeheersing in het voordeel van een ontwikkeling in de vorm van een dedicated eenheid naast de gemeente wijzen. Belangrijk bijkomend voordeel van een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie is dat deze de mogelijkheid biedt om een strategische partner – in dit geval de provincie Noord-Brabant – volwaardig aan te laten haken. Een aparte eenheid verlicht bovendien de gemeentelijke organisatie die – volgens het ‘peilstokonderzoek’ uitgevoerd door Berenschot (voorjaar ‘22) – onder forse druk staat om alle ambities waar te kunnen maken. Het borgen van de inhoudelijke samenhang en de positie van de gemeente vragen – net als bij Strijp S – bij een aparte eenheid naast de gemeente nadere uitwerking en bijzondere aandacht. Belangrijk vertrekpunt daarbij is dat de publiekrechtelijke kaders voor de verdere ontwikkeling en realisatie nu en in de toekomst worden vastgesteld door de gemeenteraad.
Dit is in dit document verder uitgewerkt onder de onderdelen 9 en 10 van de toepassing van de leidraad. In lijn met hetgeen hierboven is omschreven, ligt het voor de hand om een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie op te richten. Dat kan met de oprichting van een publiek-publieke samenwerking in een gebiedsentiteit tussen gemeente en provincie. Met het oprichten van de gebiedsentiteit Fellenoord waarin de Provincie participeert, worden bovendien de krachten gebundeld richting het Rijk. De rechtsvorm van deze gebiedsentiteit is onder 8.6b. nader uitgewerkt.
8.6b. Rechtsvorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Op de vorige pagina’s (onderdeel 8.6a. van deze notitie) is geconstateerd dat de verdere ontwikkeling en realisatie van de gebiedsontwikkeling Fellenoord naast de gemeentelijke organisatie in de vorm van een gebiedsentiteit het beste aansluit bij de eisen die dit project stelt in de komende fase. In deze paragraaf gaan we in op de wijze waarop een dergelijke gebiedsentiteit juridisch gezien vorm kan krijgen. Onderstaand zijn de mogelijke rechtsvormen weergegeven. Op de volgende pagina zijn ze kort toegelicht. en in bijlage 1 is een lijst met voorbeelden opgenomen.
Wat is een passende rechtsvorm voor de gebiedsentiteit? b.
a. Coöperatie UA
d.
c. BV / NV
Gemeenschappelijke regeling
VOF / CV
e. Stichting
8.6b. Rechtsvorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Onderstaand zijn de mogelijke rechtsvormen kort toegelicht en in bijlage 1 is een lijst met voorbeelden opgenomen. a. Coöperatie UA is een speciale vereniging met leden. Wordt m.n. toegepast om gezamenlijk activiteiten te organiseren die leden afzonderlijk niet renderend of goedkoop genoeg zelf kunnen doen (afvalinzameling, communicatie, placemaking etc.). Voorbeelden zijn coöperaties voor de ontwikkeling van sociaal maatschappelijke initiatieven in Rotterdam en Den Haag. b. BV/NV is een gangbare vorm die in tal van gebiedsontwikkelingen (waaronder binnenstedelijke transformatie) wordt toegepast, zowel publiek-publiek als publiek-privaat. Voorbeelden in Eindhoven zijn Flight Forum en Park Strijp Beheer voor ontwikkeling van Strijp S. En Paleiskwartier of Maastricht Belvédère met respectievelijk de gemeenten ‘s Hertogenbosch en Maastricht als aandeelhouder, of Zeestad in Den Helder met de gemeente Den Helder en de provincie Noord-Holland als aandeelhouder. c. VOF/CV wordt in het kader van een gebiedsontwikkeling met name gehanteerd wanneer private partijen onderling samenwerken danwel in een publiek-private PPS participeren. Voorbeelden zijn Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappijen in Kanaleneiland en Vleuterweide waarin naast een gemeente ook een private partij participeert. d.
Gemeenschappelijke regeling is een publiekrechtelijk samenwerkingsverband tussen overheden, met name opgericht om te komen tot verhoging van kwaliteit en efficiency van dienstverlening aan burgers en bedrijven (afvalinzameling, bedrijfsvoering etc.). In ruimtelijk domein vooral toegepast bij gezamenlijke ontwikkeling en uitgifte van bedrijventerreinen. Voorbeelden zijn Cure Afvalbeheer in regio Eindhoven en ontwikkeling bedrijventerreinen Nieuw Reijerwaard, Bleizo en Moerdijk. e. Stichting heeft geen winstoogmerk en wordt m.n. toegepast om bepaald maatschappelijk, sociaal of ideëel doel te realiseren. Bij gebiedsontwikkeling wordt een stichting aangetroffen bij projecten die exploitatie of beheer van voorzieningen betreffen waarbij continue financiële ondersteuning noodzakelijk is. Voorbeelden van een stichting zijn verbinden van partijen rond marketing op BIC in Eindhoven en de NDSM-werf in Amsterdam.
8.6b. Rechtsvorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord
Om te komen tot een keuze voor juiste rechtsvorm voor de gebiedsentiteit is een aantal zaken van belang. Dit vormt de basis voor een aantal criteria (hieronder vetgedrukt) aan de hand waarvan de verschillende rechtsvormen kunnen worden beoordeeld. In theorie zijn veel vormen mogelijk, er zijn echter verschillen die de ene samenwerkingsvorm geschikter maken dan de andere. 1. Geschikt voor (grond)transacties in het zakelijk verkeer: Een belangrijke taak is om tot afspraken te komen met marktpartijen (i.c. eigenaren/ ontwikkelaars) over de ontwikkeling van het gebied. De rechtsvorm dient dan ook geschikt te zijn voor (grond)transacties in het zakelijk verkeer. 2. Waarborgen langjarig commitment: Zoals eerder gesteld gaat het om een langjarige ontwikkeling die wel zo’n 20 jaar kan duren. Het is van belang om gedurende de looptijd focus op de opgave te houden. De gekozen rechtsvorm dient de continuïteit en het langjarig commitment van de gemeente en de provincie te waarborgen. 3. Eenduidige en slagvaardige sturing: Bij een complexe gebiedsontwikkeling in een dynamische context is het van belang om flexibel in te kunnen spelen op veranderingen. Om de gebiedsontwikkeling tot een succes te maken is eenduidige en slagvaardige sturing van belang. De te kiezen rechtsvorm dient dit maximaal te faciliteren. 4.
Waarborgen zeggenschap vanuit moeders: Bij een uitvoeringsorganisatie is het van belang dat de rol en zeggenschap van de moederorganisaties is geborgd bij de te kiezen rechtsvorm. 5. Risico’s en aansprakelijkheid afdoende beperken: De gebiedsontwikkeling gaat gepaard met risico’s als gevolg van de hoge mate van complexiteit, omvang en looptijd. Uit de ontwikkeling van het gebied komen bovendien aansprakelijkheden voort. De te kiezen rechtsvorm dient de risico’s en aansprakelijkheid afdoende te beperken en af te bakenen. Verder dienen de fiscale aspecten en bijbehorende risico’s op het gebied van de btw, Vpb en overdrachtsbelasting beoordeeld te worden bij de keuze van de rechtsvorm.
8.6b. Rechtsvorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Beoordeling rechtsvorm coöperatie UA aan de hand van de benoemde criteria (zie pagina 24).
Coöperatie UA Criterium
Weging
1. Geschikt voor (grond)transacties in het zakelijk verkeer
Niet gangbaar in gebiedsontwikkeling waarbij (grond)transacties aan de orde zijn. De coöperatie is feitelijk een vereniging waar leden relatief licht aan gebonden zijn. Dat maakt het moeilijk om financiering en waarborgen structureel te organiseren voor omvangrijke (grond) transacties.
2. Waarborgen langjarig commitment
Feitelijk een speciale vereniging met leden die gecommitteerd zijn aan het realiseren van een gezamenlijk doel. Deze leden zijn echter relatief licht gebonden en kunnen er relatief eenvoudig uit stappen.
3. Eenduidige en slagvaardige sturing
Besluitvorming via leden en daarmee via lijnen van afzonderlijke moeders. Daardoor minder slagvaardig en eenduidig stuurbaar.
4. Waarborgen zeggenschap vanuit moeders
Moeders zitten als leden in coöperatie en kunnen op die manier mee sturen.
5. Risico’s en aansprakelijkheid afdoende beperken
Heldere afbakening van risico’s en aansprakelijkheid. Is in de praktijk een minder gangbare rechtsvorm waarover wettelijk minder is geregeld. De fiscaliteit vormt geen specifiek of onderscheidend risico.
8.6b. Rechtsvorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Beoordeling rechtsvorm BV/NV aan de hand van de benoemde criteria (zie pagina 24).
BV/NV Criterium
Weging
1. Geschikt voor (grond)transacties in het zakelijk verkeer
Als privaatrechtelijke onderneming geschikt om te handelen in zakelijk verkeer. Is een gangbare vorm die in tal van gebiedsontwikkelingen wordt toegepast, met name door zakelijk karakter rechtsvorm en onderstaande wettelijk verankerde waarborgen inzake zeggenschap, langjarig commitment en risicoafbakening.
2. Waarborgen langjarig commitment
Partijen zijn door gedeeld eigenaarschap stevig gebonden aan dienen gezamenlijk belang. De looptijd en voorwaarden voor een (vroegtijdige) beëindiging zijn vastgelegd.
3. Eenduidige en slagvaardige sturing
Er is sprake van een heldere structuur met een Algemene vergadering van Aandeelhouders die een directie aanstuurt.
4. Waarborgen zeggenschap vanuit moeders
Zeggenschap en controle middels Algemene vergadering van Aandeelhouders waarin gemeente en provincie bestuurlijk zijn vertegenwoordigd. Een BV/NV biedt met een Raad van Commissarissen met ter zake kundige externen de mogelijkheid om extra controle en waarborgen in te bouwen.
5. Risico’s en aansprakelijkheid afdoende beperken
Heldere afbakening van risico’s en aansprakelijkheid. Moeders zijn niet aansprakelijk voor schulden BV/NV. Handelt onder robuust wettelijk kader waarin veel is geregeld. Biedt mogelijk kansen om e.e.a. fiscaal te optimaliseren (met name voor wat betreft VPB). Of en in welke mate geoptimaliseerd kan worden, wordt in afstemming met de belastingdienst uitgewerkt.
8.6b. Rechtsvorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Beoordeling rechtsvorm CV/VOF aan de hand van de benoemde criteria (zie pagina 24).
CV/VOF Criterium
Weging
1. Geschikt voor (grond)transacties in het zakelijk verkeer
Een maatschap die wordt aangegaan tot uitoefening bedrijf en is daarmee in de basis geschikt voor transacties in zakelijk verkeer. Wordt bij gebiedsontwikkeling met name door private partijen gebruikt om fiscaal te optimaliseren.
2. Waarborgen langjarig commitment
De ‘maten’ brengen iets in met als doel het voordeel dat daaruit voortvloeit te delen en zijn daarmee gecommitteerd aan de opgave. De looptijd en voorwaarden voor een (vroegtijdige) beëindiging zijn vastgelegd.
3. Eenduidige en slagvaardige sturing
Eenduidige en slagvaardige sturing, met ‘maten’ die sturen op maatschap.
4. Waarborgen zeggenschap vanuit moeders
Zeggenschap en controle middels ‘maten’, waarmee gemeente en provincie bestuurlijk zijn vertegenwoordigd.
5. Risico’s en aansprakelijkheid afdoende beperken
De risico’s zijn helder afgebakend. Bij een VOF is ieder van de deelnemende maten/vennoten hoofdelijk aansprakelijk. Bij een CV zijn de vennoten zijn niet hoofdelijk aansprakelijk, maar hebben het risico om wel hoofdelijke aansprakelijk te zijn in geval van te veel bemoeienis met het beleid. Dat is al snel het geval in dit geval en daarmee is risico op hoofdelijke aansprakelijkheid groot. Maatschap is onderneming zonder rechtspersoonlijkheid en heeft daarmee geen robuust wettelijk kader. Is fiscaal flexibel, loopt via de ‘vennoten’ en biedt met name private partijen de kans om fiscaal te optimaliseren.
8.6b. Rechtsvorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Beoordeling rechtsvorm gemeenschappelijke regeling aan de hand van de benoemde criteria (zie pagina 24).
Gemeenschappelijke regeling (GR) Criterium
Weging
1. Geschikt voor (grond)transacties in het zakelijk verkeer
Als publiekrechtelijk samenwerkingsverband opereert zij weliswaar in de markt maar heeft zij niet de (juridische) vormgeving van een voor de markt eenduidige wederpartij. Omvangrijke contractuele afspraken lopen doorgaans via moeders, hetgeen minder eenduidig is.
2. Waarborgen langjarig commitment
Partijen zijn publiekrechtelijk verbonden in samenwerkingsverband hetgeen commitment waarborgt. Door instelling voor onbepaalde tijd, is het in de praktijk lastig te beëindigen of om eruit te stappen.
3. Eenduidige en slagvaardige sturing
Besluitvorming via leden en daarmee via lijnen van afzonderlijke moeders. Daardoor minder slagvaardig en eenduidig stuurbaar. Slagvaardige besluitvorming vraagt om overdracht van publiekrechtelijke bevoegdheden.
4. Waarborgen zeggenschap vanuit moeders
Zeggenschap geborgd middels stevig en eenduidig publiekrechtelijk samenwerkingsverband. GS kan het bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling een aanwijzing geven – en daarmee de gemeente ‘overrulen’ – indien zij naar haar oordeel tekort schiet.
5. Risico’s en aansprakelijkheid afdoende beperken
Heldere afbakening van risico’s en aansprakelijkheid. De minister schrijft voor dat bij elke GR de achterliggende overheden aansprakelijk zijn voor de tekorten van de GR. Een GR kan dus niet failliet gaan. Moeders zijn de facto hoofdelijk aansprakelijk voor schulden GR. Handelt onder robuust wettelijk kader waarin veel is geregeld. Biedt mogelijk kansen om e.e.a. fiscaal te optimaliseren (met name voor wat betreft VPB). Of en in welke mate geoptimaliseerd kan worden, wordt in afstemming met de belastingdienst uitgewerkt.
8.6b. Rechtsvorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Beoordeling rechtsvorm stichting aan de hand van de benoemde criteria (zie pagina 24).
Stichting Criterium
Weging
1. Geschikt voor (grond)transacties in het zakelijk verkeer
Wordt m.n. toegepast om bepaald maatschappelijk, sociaal of ideëel doel te realiseren. Niet gebruikelijk bij gebiedsontwikkeling met (grond)transacties en winstoogmerk.
2. Waarborgen langjarig commitment
Partijen op relatieve afstand gebonden om specifiek doel te realiseren. De looptijd en voorwaarden voor een (vroegtijdige) beëindiging zijn vastgelegd.
3. Eenduidige en slagvaardige sturing
De stichting wordt aangestuurd door een relatief los staand stichtingsbestuur. Mandatering t.o.v. achterliggende organisaties is daarbij een specifiek aandachtspunt.
4. Waarborgen zeggenschap vanuit moeders
Een stichting heeft een relatief onafhankelijk bestuur. Daarmee staan moeders wat op afstand. Dit maakt adequate borging van zeggenschap vanuit moeders lastiger.
5. Risico’s en aansprakelijkheid afdoende beperken
Heldere afbakening van risico’s en aansprakelijkheid. Handelt onder robuust wettelijk kader waarin veel is geregeld. De fiscaliteit vormt geen specifiek of onderscheidend risico.
8.6b. Rechtsvorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord Elke rechtsvorm voor de gebiedsentiteit heeft voor- en nadelen. Onderstaand zijn – op basis van de beoordeling van de rechtsvormen – een conclusie getrokken voor een te kiezen rechtsvorm. Rechtsvorm BV/NV als beste beoordeeld Over de hele linie wordt een entiteit in de rechtsvorm van een BV/NV als beste beoordeeld voor wat betreft toepassing bij een dergelijke complexe binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Een BV is geschikt om slagvaardig te acteren en (grond)transacties te verrichten in het zakelijk verkeer. Bovendien is commitment en zeggenschap geborgd. Tot slot zijn risico’s en aansprakelijkheden goed afgebakend. Bijkomend voordeel is dat met de instelling van een RvC met terzake kundige leden, extra waarborgen en compliance kunnen worden ingebouwd. Een VOF of CV scoren ook goed, maar liggen vanwege (het risico op) de hoofdelijke aansprakelijkheid van de deelnemende vennoten niet voor de hand. Dat maakt deze vormen minder geschikt. Bij een gemeenschappelijke regeling zijn – anders dan bij een BV/NV – de moeders hoofdelijk aansprakelijk voor de schulden van de GR. Ook kan de provincie de gemeente een aanwijzing geven, waarmee de provincie feitelijk de gemeente kan ‘overrulen’.
Een ander bezwaar voor toepassing van een GR bij een binnenstedelijke gebiedsontwikkeling is dat de aansturing via directe lijnen vanuit de moeders (gemeente en provincie) verloopt. Dit maakt de sturing complexer en de gebiedsentiteit minder slagvaardig. Daarmee is de GR minder geschikt als rechtsvorm voor deze gebiedsontwikkeling. Een coöperatie UA en een stichting worden ook als minder geschikt beoordeeld in vergelijking met een BV/NV. Zij zijn minder geschikt voor toepassing bij (grond)transacties in het zakelijk verkeer. Bovendien zijn deelnemers aan een coöperatie UA relatief licht gebonden en kunnen ze er gemakkelijk uitstappen. En bij een stichting speelt het bezwaar dat ze een relatief onafhankelijk bestuur heeft waardoor de zeggenschap vanuit de moeders beperkter is.
8.6b. Rechtsvorm planontwikkeling en uitvoering Fellenoord BV-vorm ligt voor Gebiedsentiteit Fellenoord meest voor de hand De NV en de BV vertonen grote gelijkenis. De grootste verschillen zijn gelegen in de flexibiliteit van de inrichting van de statuten en de regeling op welke wijze de aandeelhouders zich tot elkaar kunnen verhouden. De BV is daar erg flexibel in en dus geschikter voor maatwerk afspraken op dit moment en in de toekomst. Daarnaast kent de NV ook aandelen aan toonder en een regeling voor beursgenoteerde vennootschappen. Dat is hier niet aan de orde. Bij een BV is maatwerk voor overdracht van aandelen mogelijk. Bij de NV minder. Met het oog op de intentie van de samenwerking ligt het overdragen van aandelen aan derden niet voor de hand. Dit maakt de BV de meest geschikte en meest voor de hand liggende rechtsvorm voor toepassing bij de gebiedsentiteit Fellenoord. Deze conclusie is onderschreven door Deloitte die in februari 2022 een second opinion naar de organisatie van de gebiedsentiteit heeft uitgevoerd. Bij elke rechtsvorm zijn aandachtspunten te benoemen.
Belangrijke aandachtspunten die in de nadere vormgeving van een BV geborgd dienen te worden zijn het werken vanuit en binnen democratisch gelegitimeerde kaderstelling, verankering van de gewenste zeggenschap van de moeders (mandatering, bevoegdheden) en waarborging van financiële transparantie, in het bijzonder richting de Gemeenteraad en Provinciale Staten. In een Overeenkomst, een onderliggend Business Plan en de Statuten worden deze principes geborgd. Gebiedsentiteit in de vorm van BV onderschreven door praktijkvoorbeelden elders Het oprichten van een gebiedsentiteit voor een gebiedsontwikkeling is niet uitzonderlijk. Dat geldt binnen Eindhoven voor StrijpS, maar ook buiten Eindhoven zijn er talrijke voorbeelden van. Zo laten de gemeenten Den Bosch (Paleiskwartier) en Maastricht (Céramique, Belvédère) hun succesvolle gebiedsontwikkelingen via een aparte BV realiseren en werkt Groningen zelfs voor al haar grote gebiedsontwikkelingen (Meerstad, Suikerzijde, Stadshavens) via deze werkwijze. Steeds is het publiekrechtelijk kader opgesteld en vastgesteld door de gemeente, terwijl de verdere uitvoering daarvan in opdracht is/wordt uitgevoerd via een BV. Zo ontstaat een uitvoeringsorganisatie die ‘snel en efficiënt’ kan handelen, gericht is op het realiseren van maatschappelijke meerwaarde en een gebied van hoge kwaliteit.
En een organisatie die in staat is zelfstandig verwervings- en uitgiftebeslissingen te nemen binnen de gestelde kaders.
8.7 Indicatoren De kritische prestatie-indicatoren zijn voor het zomerreces – als onderdeel van het WAAROM en het WAT – uitgewerkt. Deze KPI’s zijn verankerd in het raadsvoorstel dat op 21 juli 2022 door de gemeenteraad is vastgesteld. Deze KPI’s vormen de basis voor de opdracht aan de gebiedsentiteit. Dit wordt verankerd in een businessplan en een overeenkomst. Zoals onder informatievoorziening (9.5) opgenomen, wordt de raad jaarlijks geïnformeerd over de voortgang op de KPI’s. De vastgestelde KPI’s zijn hiermee het handelingskader voor zowel de uit te voeren activiteiten als voor de gewenste effecten en resultaten. Zo kan de realisatie van de beoogde resultaten worden beoordeeld en waar nodig bijgestuurd.
Stappen leidraad 1
Creëer inzicht in Knoop XL.
2
Zorg voor een gedeelde toekomstvisie en probleemstelling.
3
Handel in voortdurende dialoog met de stakeholders.
4
Identificeer maatschappelijke belangen en gewenste effecten.
5
Stel vast welke activiteiten nodig zijn.
6
Breng in kaart welke rol de private sector of burgerinitiatieven kunnen spelen.
7
Ken de kosten en baten.
8
Bepaal de publieke belangen en de daarbij behorende acties van de gemeente.
9
Werk de organisatie van de gemeentelijke activiteiten uit.
10
Organiseer de rolneming van de raad.
11
Organiseer periodieke evaluaties van de leidraad Knoop XL. 36
9. Werk de organisatie van de gemeentelijke activiteiten uit In stap 9 wordt de organisatie uitgewerkt die zich richt op de uitvoering van de gebiedsontwikkeling. Deze stap borduurt voort op de keuze voor een aparte gebiedsentiteit in de vorm van een BV zoals die onderdeel 8 van deze leidraad is uitgewerkt. In dit onderdeel zijn allereerst de governance (9.1) en de organisatie (9.2) van de gebiedsentiteit uitgewerkt. Vervolgens zijn vanuit de rollen de verantwoordelijkheden en bevoegdheden uitgewerkt (9.3). Daarna is de relatie tussen de gebiedsentiteit en de moederorganisaties uitgewerkt (9.4). Tot slot is de informatievoorziening aan de gemeenteraad uitgewerkt (9.5).
9.1 Governance gebiedsentiteit
37
9.2 Organisatie gebiedsentiteit uitgewerkt
39
9.3 Rollen en bevoegdheidsverdeling gemeente - gebiedsentiteit
40
9.4 Gebiedsentiteit in relatie tot moederorganisaties
43
9.5 Informatievoorziening gemeenteraad
44
9.1 Governance gebiedsentiteit Een gebiedsentiteit plaatst de uitvoering van de gebiedsontwikkeling naast de reguliere gemeentelijke organisatie in een aparte projectorganisatie. De gebiedsentiteit Fellenoord voert uit in opdracht van de moeders (gemeente en provincie). De entiteit is volledig eigendom van de moeders. Het Bestuur van Eindhoven is vertegenwoordigd (via een lid van het college van B&W) in het hoogste orgaan van de entiteit: de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AvA). Zij is integraal verantwoordelijk voor de aansturing van de entiteit. Besluiten van de AvA worden genomen pas nadat de gemeente daarover haar standpunt heeft bepaald. De Gemeenteraad en het College van B&W behouden verder hun sterke positie door hun publiekrechtelijke bevoegdheden. Denk aan haar rol bij besluitvorming rond alle omgevingsplannen, vergunningen, de MER en clusterpaspoorten (invulling deelgebieden). Dit is nader uitgewerkt onder 9.3. De gebiedsentiteit gaat aan de slag op basis van kaders die door de gemeenteraad zijn vastgesteld. Dit zijn – naast de publiekrechtelijke documenten – de Ontwikkelvisie Fellenoord en de KPI’s zoals door de gemeenteraad vastgesteld op 21 juli 2022. Het gehele kader voor de gebiedsentiteit wordt vertaald in een samenwerkingsovereenkomst. Dat vormt de opdracht aan de gebiedsentiteit. De gebiedsentiteit heeft geen bevoegdheid daar buiten te treden.
De gemeenteraad wordt periodiek (zie 9.6 voor nadere uitwerking) actief geïnformeerd over de voortgang van de ontwikkeling van de plannen en de openbare ruimte, door zowel het college van B&W als door de entiteit zelf. Ook wordt de gemeenteraad via de P&C cyclus geïnformeerd over de stand van zaken van de gebiedsentiteit Fellenoord.
9.1 Governance gebiedsentiteit Gemeente Eindhoven
Provincie Noord-Brabant
Gemeenteraad
Provinciale Staten
College van B&W
College van GS
AvA Gebiedsentiteit Fellenoord Gedeputeerde + wethouder met Fellenoord in portefeuille Raad van Commissarissen
Gebiedsentiteit Fellenoord
De gebiedsentiteit wordt namens de aandeelhouders aangestuurd door een Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA). In de AvA zijn de gemeente Eindhoven en de provincie Noord-Brabant vertegenwoordigd. De AvA wordt voorgezeten door de voorzitter van de RVC, danwel bij gebreke van een RVC door een onafhankelijk voorzitter (zonder stemrecht, want geen aandeelhouder). De wethouder en de gedeputeerde die zitting hebben in de AvA van de gebiedsentiteit, leggen – via respectievelijk het college van B&W en het college van GS – verantwoording af aan de gemeenteraad van Eindhoven en de provinciale staten van Noord-Brabant. Besluiten in de AvA worden alleen genomen na een collegebesluit in betreffende moederorganisaties. Gemeenteraad en Provinciale Staten worden regulier geïnformeerd over de stand van zaken van de gebiedsontwikkeling. Naast de AvA kan – voor wat betreft de dagelijkse sturing – een Raad van Commissarissen (RvC) worden ingericht. De RvC heeft een formele juridische status. Zij ziet inhoudelijk, financieel en juridisch toe op de uitvoering van de doelen en taken van de gebiedsentiteit door de directie. De RvC legt verantwoording af aan de AvA.
9.2 Organisatie gebiedsentiteit nader uitgewerkt Om de genoemde taken goed uit te kunnen voeren, is het van belang hier een voldoende geëquipeerde organisatie voor in te richten. Met een heldere rol en taakverdeling en voldoende afstemming voor integrale aansturing. In bijlage 2 is het organogram van de gebiedsorganisatie opgenomen. Overigens betekent een aparte organisatie naast de gemeente een ontlasting van de gemeentelijke organisatie, die al fors onder druk staat vanwege de opgaven die op haar afkomen. Een projectdirectie verzorgt de dagelijkse aansturing van de gebiedsentiteit. Deze directie bestaat uit een algemeen directeur en een financieel directeur. De directie legt verantwoording af aan de AvA en de RVC. Naast een projectdirectie, bestaat de gebiedsorganisatie uit drie hoofdonderdelen: 1.) Gebiedsuitwerking, 2.) Omgevingsmanagement en 3.) Grondzaken (incl. financiën, privaatrecht en civiele techniek). Over deze thema’s heen zorgt een ‘bedrijfsbureau’ voor de procescoördinatie, de communicatie, de administratieve en de financiële ondersteuning (waaronder planning & control) van de gebiedsentiteit. De projectdirectie heeft daarnaast een strategische rol richting gebiedseigenaren, het bestuurlijk overleg Fellenoord, het netwerk van stakeholders en ambassadeurs (lokaal, regionaal, nationaal).
Daarnaast het is van belang om binnen de gemeentelijke organisatie een eenduidig aanspreekpunt voor de gebiedsentiteit aan te wijzen. Dit aanspreekpunt 1.) zorgt voor ambtelijke bewaking van KPI’s, kaders/spelregels, 2.) legt de verbinding met de rest van de ambtelijke organisatie en 3.) legt de verbinding met andere relevante dossiers en projecten (waaronder de multimodale knoop). Ook is het van belang dat voor de relevante thema’s die binnen de gebiedsentiteit zijn belegd, een verantwoordelijke wordt aangewezen binnen de gemeentelijke organisatie. Dit zijn bovendien diegene die producten toetsen van de gebiedsentiteit alvorens deze de besluitvorming in gaan bij de gemeente.