20230711 12b Rekenkamer - Definitieve rapportage Grip op projecten.pdf

Grip op projecten Onderzoek naar projectmatig werken in de gemeente Eijsden-Margraten

Rekenkamer Eijsden-Margraten Datum: versie voor bestuurlijke reactie 2 maart 2023, eindversie 11 mei 2023

Inhoudsopgave Deel 1 Bestuurlijke nota

1

Onderzoeksverantwoording

2

Centrale boodschap

5

Reactie college van B&W

10

Nawoord rekenkamer

12

Deel 2 Nota van bevindingen

13

Richtlijnen projectmatig werken

14

1.1 Richtlijnen en voorschriften

14

1.2 Inbedding

17

Start van een project

19

2.1 Het begin

19

2.2 Voorbereidings- en besluitvormingsproces

21

2.3 Kostenraming en randvoorwaarden

22

2.4 Projectorganisatie

23

2.5 Communicatie en burgerparticipatie

24

2.6 Processtappen

25

Sturing en beheersing

26

3.1 Beheersing

26

3.2 Uitvoering informatievoorziening tussen raad en college

29

3.3 Borging van risico’s

31

3.4 Bijsturing en projectorganisatie

32

Verantwoording en toezicht

34

4.1 P&C cyclus, Projectenboek en MIP

34

4.2 Doelmatigheid

37

4.3 Doeltreffendheid

38

4.4 Dossiervorming, afronding en evaluatie

38

Bijlage 1 Geïnterviewden

41

Bijlage 2 Documentenoverzicht

42

Bijlage 3 Normenkader

54

Bijlage 4 Begrippen en afkortingen

56

0

REKENKAMER

Deel 1 Bestuurlijke nota

1

Onderzoeksverantwoording Inleiding De nieuwe Rekenkamer is in 2022/06 in de gemeente Eijsden-Margraten (E-M) geïnstalleerd. De basis voor de werkzaamheden van de Rekenkamer is vastgelegd in de Gemeentewet en in de Verordening op de Rekenkamer. Het uitgangspunt is om te leren en te verbeteren. De Rekenkamer geeft aanbevelingen over hoe het beter kan. Zij richt zich met haar conclusies en aanbevelingen tot de gemeenteraad en het college van B&W. De Rekenkamer is onafhankelijk en bepaalt welk onderzoek zij gaat verrichten en hoe het onderzoek wordt aangepakt. De Rekenkamer is in 2022/07 gestart met het voeren van inventarisatiegesprekken met alle fracties over mogelijke onderzoeksonderwerpen. Dit leidde tot een long list van onderzoeksonderwerpen (16) waarbij door de Rekenkamer de mate van uitvoerbaarheid en timing van een onderzoek is ingeschat. Bovenaan de longlist stonden de vijf meest geschikte onderwerpen. Naar deze vijf onderwerpen heeft de Rekenkamer een kort vooronderzoek gedaan, dit hield in gesprekken voeren met leden van het management en betrokken medewerkers bij de ambtelijke organisatie over dit onderwerp en een beperkte documentenanalyse. Het presidium is in 2022/08 door de Rekenkamer mondeling geïnformeerd over dit vooronderzoek. Als meest geschikte onderzoeksonderwerp kwam het onderwerp Projectmatig Werken naar voren.

Voor alle bedrijven en organisaties en dus ook voor gemeenten kan het lastig zijn om grip te houden op complexe projecten. In het onderzoeksvoorstel is gebruik gemaakt van het model van project governance, waarbij sturing, beheersing, verantwoording en toezicht van projecten centraal staan. Daarnaast is ook gekeken naar de start en nazorg van een project en de algemene richtlijnen voor projectmatig werken. Het onderzoeksvoorstel is besproken met het Managementteam en ter informatie aangeboden aan de gemeenteraad en het college van B&W. De gemeente E-M staat de komende periode voor een aantal uitdagende projecten waaronder de gebiedsontwikkeling Poort van het Heuvelland, het integraal huisvestingsplan en de energieopgave. Leerpunten uit dit rekenkameronderzoek kunnen worden meegenomen in deze projecten.

Doelstelling en vraagstelling De doelstelling van het onderzoek is: het verschaffen van inzicht aan de raad, het college van B&W en aan de ambtelijke organisatie over sturing, beheersing, toezicht en verantwoording van projecten.

2

REKENKAMER

Daarbij komt de rolverdeling tussen de verschillende geledingen en de wijze, waarop die wordt ingevuld aan de orde.

De centrale vraag van het onderzoek luidt als volgt: Op welke wijze initieert, stuurt en beheerst de gemeente Eijsden-Margraten haar projecten en hoe wordt toezicht gehouden en verantwoording afgelegd?

De bijbehorende onderzoeksvragen worden aan het begin van de hoofdstukken vermeld in de Nota van bevindingen.

Onderzoeksuitvoering Het onderzoek is uitgevoerd in de periode 2022/09 - 2023/03 door middel van verschillende methoden. De eerste stap was door middel van oriënterende gesprekken met managers en projectleiders nagaan wat de algemene richtlijnen of voorschriften zijn voor projectmatig werken in de gemeente EM. Aan de hand van deze gesprekken en algemene documenten is een normenkader opgesteld. De tweede stap was de praktijk van projectmatig werken analyseren door middel van dossieranalyse en gesprekken met projectleiders en portefeuillehouders over drie projecten (Buitengewoon Buitengebied, Uittreding Sociale Zaken Maastricht Heuvelland (SZMH) en Herinrichting Diepstraat). Deze projecten dienden als voorbeeld casus voor projectmatig werken. Hiervoor is gekozen omdat ze alle drie maatschappelijk belang en impact hebben, de projecten recent zijn afgerond en er sprake is van een begin- en eindpunt. Daarnaast zijn deze projecten verdeeld over verschillende afdelingen en maakt dit het onderzoek organisatie breed. De derde stap was de vertegenwoordigers van de fracties bevragen over hun kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van projecten. Dit heeft in 2023/01 plaats gevonden door middel van een rondetafeloverleg met een vertegenwoordiging van alle fracties. In dit overleg heeft de rekenkamer ook de eerste voorlopige bevindingen gepresenteerd.

Alle bevindingen uit voorgaande methoden zijn samengevoegd in de Nota van bevindingen en in 2023/02 heeft er een feitelijke check door de ambtelijke organisatie op onjuistheden plaats gevonden.

3

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen, namelijk de ‘Bestuurlijke nota’ en de ‘Nota van bevindingen’. In het eerste hoofdstuk van de Bestuurlijke nota legt de rekenkamer verantwoording af over het uitgevoerde onderzoek en in het tweede hoofdstuk geeft de rekenkamer haar centrale boodschap weer met de conclusies en aanbevelingen. Na de centrale boodschap is de bestuurlijke reactie van het college opgenomen gevolgd door een nawoord van de rekenkamer. De Nota van bevindingen bestaat uit vier hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk worden de algemene richtlijnen en voorschriften over projectmatig werken in de ambtelijke organisatie behandeld. In het tweede hoofdstuk komen de verschillende onderdelen die van belang zijn bij de start van een project aan bod. In het derde hoofdstuk gaan we in op de sturing en beheersing van projecten. Het vierde hoofdstuk gaat over verantwoording, toezicht en evaluatie van projecten. De bijlagen bestaan uit een overzicht van de geïnterviewde personen, de geanalyseerde documenten per project, het normenkader en een lijst met gebruikte afkortingen en begrippen in dit rapport.

4

REKENKAMER

Centrale boodschap In dit hoofdstuk geeft de rekenkamer eerst de hoofdconclusies weer, gevolgd door puntsgewijze conclusies per onderzoeksgebied. De onderbouwing van de conclusies zijn terug te vinden in de Nota van Bevindingen. Aansluitend op de conclusies volgen de aanbevelingen voor de raad en het college.

Hoofdconclusies Projectmatig werken in de gemeente Eijsden-Margraten is in de uitvoering op orde is dankzij stevig en kundig projectmanagement. Echter de voorzorg en nazorg van projecten en de informatievoorziening tussen raad en college zou beter kunnen. Met voorzorg bedoelen we twee zaken. Ten eerste: duidelijke richtlijnen en begripsvorming over projectmatig werken voor de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Ten tweede: bij de start doelstellingen en kwaliteitscriteria scherper formuleren, uniform gebruik van startdocumenten en afspraken met de raad over de informatievoorziening. Tot de voorzorg zou ook moeten behoren om mogelijk strategisch en zeker tactisch vast te leggen hoe communicatie en burgerparticipatie uitgewerkt gaan worden in het betreffende project. Met nazorg bedoelen we dat het afronden en het evalueren van projecten beter ingericht zou moeten worden. Het zou tot de werkcultuur moeten behoren om te evalueren, om ervan te kunnen leren. De organisatie lijkt daar ook open voor te staan gegeven dat alle betrokkenen het betreuren dat het nu nog nauwelijks gebeurt. De informatievoorziening over grote projecten vanuit het college naar de raad kan beter gestructureerd worden zodat de raad de voortgang en het behalen van de doelstellingen van een project kan volgen.

Het college is hiermee al goed op weg door het aanbieden van kwartaalrapportages over projecten in het MIP en in het sociale domein. De P&C documenten zijn hiervoor niet geschikt.

Conclusies per onderzoeksgebied Richtlijnen en voorschriften •

•

Er zijn geen vastgestelde algemene schriftelijke richtlijnen en voorschriften over projectmatig werken voor het college en de ambtelijke organisatie in de gemeente E-M. Bij het projectenbureau zijn regels en voorschriften aangetroffen en ook bij de afdeling Openbare Ruimte en Fysieke Leefomgeving worden civiel-technische projecten op gestandaardiseerde wijze aangepakt. Organisatiebreed ligt er weinig vast over de begrippen en de uitvoering van projectmatig werken. De inkoop & aanbestedingsregels zijn vastgelegd binnen een verordening en een protocol. Het protocol is stevig ingebed bij het college en de ambtelijke organisatie.

5

Start van een project •

•

•

•

•

•

•

•

Over het algemeen is er een duidelijk aanwijsbare aanleiding of urgentie om een project te starten. De vraagstelling en het beoogde eindresultaat en de kwaliteitscriteria kunnen soms beter uitgewerkt kunnen worden in de bestuurs- of projectopdracht. Het voorbereidings- en besluitvormingsproces wordt door middel van verschillende documenten uitgewerkt en het is niet altijd duidelijk waarom voor welk document wordt gekozen. Vooral het document bestuursopdracht roept vragen op. Bij de voorbereiding worden geen afspraken gemaakt over hoe en wanneer het college de raad informatie gaat verstrekken over de voortgang van het project en het behalen van de doelstellingen. Een vertegenwoordiging van de raad geeft aan dat halfjaarlijkse rapportages bij grote projecten gewenst zouden zijn. Aan de voorkant dient bepaald te worden wat een groot of klein project is en hoe de informatievoorziening eruit gaat zien. Over het algemeen is er sprake van een heldere kostenraming en worden de randvoorwaarden in beeld gebracht. Bij sommige projecten had de inschatting van kosten en de tijd realistischer gemogen. De projectorganisatie is bij sommige projecten adequaat in kaart gebracht met duidelijke bevoegdheden. Bij andere projecten was dit minder het geval waardoor rollen soms onduidelijk waren. Meestal was er bij de start nog geen helder plan opgesteld over communicatie en burgerparticipatie.

Dit wordt later in het project gerepareerd. De bewustwording dat communicatie en burgerparticipatie al bij de start voorbereid moeten worden, is aanwezig bij recente projecten. Meestal zijn er duidelijke afspraken gemaakt over de processtappen en zijn er go/ no go momenten benoemd.

Sturing en beheersing • •

•

•

•

Projecten blijven meestal binnen de bijgestelde financiële kaders. Budgetten van projecten worden geregeld opgehoogd op basis van onderbouwing en formele besluitvorming. Tijdplanningen lijken soms meer streefdata dan deadlines. Er wordt geregeld niet binnen de bijgestelde tijdskaders gebleven. Dit komt mede omdat projecten niet worden afgerond terwijl het eindresultaat al grotendeels is behaald. Er wordt gewerkt volgens het inkoop & aanbestedingsprotocol waarbij soms bewust gestuurd wordt op de regel dat er enkelvoudig onderhands aanbesteed mag worden als de aanneemsom niet meer zal bedragen dan €25.000. Communicatie en burgerparticipatie worden meestal op een operationeel niveau ingericht en uitgevoerd. Bij de meeste projecten is sprake van een uitgebreid participatietraject dat voldoende is beheerst. Het college voorziet de raad ad hoc, meestal tijdig en veelvuldig van informatie over het verloop van projecten via raadsinformatiebrieven, mondelinge bijeenkomsten en het beantwoorden van schriftelijke vragen. Sinds anderhalf jaar zijn er kwartaalrapportages over de stand van zaken bij MIP-projecten en in het sociale domein.

6

REKENKAMER

•

• •

De raad waardeert de raadsinformatiebrieven en de kwartaalrapportages. Daarnaast wenst de raad halfjaarlijkse rapportages over de grote projecten. Gezamenlijk met het college zou bepaald dienen te worden wat verstaan moet worden onder een groot project. Meestal worden de risico’s van tevoren geïnventariseerd maar niet altijd zijn bijbehorende beheersmaatregelen opgenomen in de voorstellen. De borging zou beter kunnen. Bij de geanalyseerde projecten hebben zich geen grote onvoorziene risico’s of afwijkingen voorgedaan. De kleine afwijkingen zijn kundig bijgestuurd door de stuurgroepen, portefeuillehouders en projectmanagers.

Toezicht en verantwoording •

•

• •

•

De kadernota, begroting en jaarrekening zijn ongeschikte documenten om verantwoording af te leggen over projecten. Ook is de kwaliteit van de geboden informatie in de P&C documenten onvoldoende om de voortgang van (grote) projecten en het behalen van doelstelling te kunnen controleren door de raad. Projecten zijn als doelmatig te beoordelen binnen de bijgestelde financiële kaders maar niet doelmatig in termen van tijd. De doelmatigheid in termen van kwaliteit kan lastig worden beoordeeld omdat kwaliteitscriteria niet altijd helder zijn. Bij civiel-technische projecten zijn er meestal wel heldere kwaliteitscriteria vastgesteld. Geanalyseerde projecten zijn doeltreffend geweest, in die zin dat nagestreefde doelen zijn behaald. Dit sluit niet uit dat meningen over het uiteindelijke resultaat kunnen blijven verschillen. Projectdossiers zijn niet altijd transparant, logisch opgebouwd en volledig. Soms ontbreekt de verstrekte informatie aan de raad en soms zijn dossiers over deeldossiers verspreid en daardoor weinig transparant en logisch opgebouwd. Tussentijdse evaluaties en evaluaties na afronding vinden nagenoeg niet plaats. De raad, het college en de ambtelijke organisatie vinden allen dat evalueren gewenst is, zowel voor het delen van successen als voor het leren van fouten voor volgende projecten.

7

Aanbevelingen 1. College en ambtelijke organisatie spreek met elkaar af hoe er projectmatig gewerkt wordt. Stel bijvoorbeeld een leidraad op met richtlijnen op over de wijze waarop de gemeente Eijsden-Margraten om wil gaan met projectmatig werken. Dit kan als basis dienen voor het programma gericht werken binnen de prioritaire thema’s. Heb in deze leidraad in het bijzonder aandacht voor: • •

•

•

Definiëring van de bestuursopdracht en andere startdocumenten. Regel de voorzorg zoals het benoemen van kwaliteitscriteria bij de start waaraan het project moet voldoen. Indien bij het prille begin bij grote complexe projecten er nog veel onduidelijkheden en onzekerheden zijn kan het instrument van fasering worden ingezet. Randvoorwaarden, kostenraming, capaciteitsraming, tijdsplanning, risico’s, beheersmaatregelen en dergelijke kunnen in een tweede fase, in dezelfde bestuursopdracht, concreet en specifiek uitgewerkt worden. Van belang is dat de raad deze bijgewerkte bestuursopdracht tijdig opnieuw vaststelt en eventuele partners hierin worden meegenomen. Regel de nazorg door projectevaluatie onderdeel te laten worden van het gehele projectproces in deze leidraad. Overweeg om ook tussen de start en voorbereidingsfase en de uitvoeringsfase het project te evalueren, dit is vaak een kritische overgang. De evaluatie dient eenvoudig te zijn, omdat het een middel is en geen doel. Wat ging goed: daar gaan we mee verder en vervolgens kunnen we het toepassen op andere projecten. Wat ging fout: durf hierin kritisch te zijn en kijk vervolgens hoe dat verbeterd kan worden op alle niveaus. Het evalueren heeft als bijkomend voordeel dat projectmatig werken levend wordt gehouden.

Wijze waarop verantwoording afgelegd dient te worden aan het college en de raad over de voortgang van het project en hoe hierover afspraken worden gemaakt.

Zorg na het opstellen van de leidraad voor de organisatiebrede implementatie van het proces Projectmatig werken met gestandaardiseerde documenten. Het projectbureau zou in dit proces een mogelijk rol kunnen spelen. 2. Raad en college structureer de informatievoorziening over projecten. College voed de gemeenteraad periodiek (bijvoorbeeld halfjaarlijks) met informatie over lopende (grote) projecten. Raad vraag niet tijdens de voortgang van het project informatie op maar maak bij de start van een project al afspraken over de gewenste informatievoorziening. Neem hierover bijvoorbeeld afspraken op in de hierboven genoemde leidraad. Bepaal bij de start van een project of dit een ‘groot’ of ‘klein’ project is. Houd hier, behoudens uitzonderingen, aan vast gedurende de looptijd van het project. En raad, houd de vinger aan de pols wanneer afgesproken zaken niet geleverd worden.

8

REKENKAMER

3. College en ambtelijke organisatie: maak een realistische en haalbare tijdsplanning. Een realistische tijdsplanning houdt rekening met de benodigde capaciteit in de organisatie in verhouding tot de andere lopende projecten en de reguliere werkzaamheden. Ook wordt voldoende tijd ingeruimd voor interactieve beleidsvorming en burgerparticipatie. Daarnaast dient rekening gehouden te worden met de noodzakelijke besluitvormingsprocessen van de raad en het college. Alhoewel hier ook een taak ligt voor de raad en het college om het moment suprême door te pakken en tijdig besluiten te nemen. 4. College en ambtelijke organisatie: voer een volledige risico-analyse uit. Besteed voldoende tijd en aandacht aan een volledige risico-analyse. Het alleen opnoemen van risico’s in het startdocument is onvoldoende. Het gaat er juist om ná de start met de gehele projectgroep gezamenlijk de risico’s te analyseren en te internaliseren, zodat gekeken kan worden naar alle mogelijke beheersmaatregelen. Waar van toepassing en bij gezamenlijke belangen dient de risicoanalyse uitgevoerd te worden met de eventuele partners. Dit bespaart kosten en zorgt voor dezelfde beeldvorming en consensus. 5. College en ambtelijke organisatie: rond projecten tijdig af en evalueer. Sluit projecten af. Het is beter om af te sluiten wanneer 90-95% van het te behalen resultaat is bereikt dan om niet af te sluiten.

Start indien nodig nog een klein 100%-project maar markeer dit punt en handel hiernaar. Indien er sprake is van een programma, verdeel dit dan onder in projecten met bijbehorende doelen en planningen. Houd de projectdossiervorming op orde en evalueer. Een organisatie die standaard evalueert, is een lerende organisatie die zichzelf zal verbeteren en meer grip op projecten zal hebben.

9

Reactie college van B&W

10

T.a.v. de Rekenkamer Eijsden-Margraten

Eijsden-Margraten:

27 april 2023

Onderwerp:

rapport rekenkamer ‘’Grip op projecten’’ d.d. 2 maart 2023

Geachte mw. Hubens, Allereerst willen wij de rekenkamer danken voor de verkregen inzichten als gevolg van het uitgevoerde onderzoek ‘’Grip op projecten’’ en de uitnodiging om zienswijzen op het rapport te geven. Onderstaand gaan wij hier nader op in.

Recentelijk heeft de rekenkamer onderzoek uitgevoerd naar projectmatig werken in de gemeente Eijsden-Margraten. De vraag die in het onderzoek centraal stond is: ´op welke wijze initieert, stuurt en beheerst de gemeente Eijsden-Margraten haar projecten en hoe wordt toezicht gehouden en verantwoording afgelegd?¨ De eerste stap van het onderzoek betrof het voeren van oriënterende gesprekken met managers en projectleiders om in beeld te kunnen brengen wat de algemene richtlijnen of voorschriften zijn voor projectmatig werken binnen de gemeente Eijsden-Margraten. De tweede stap van het onderzoek betrof het analyseren van projectmatig werken op basis van praktijkervaringen. Hierbij zijn een drietal projecten aan een nadere dossieranalyse onderworpen. Aanvullend hebben gesprekken plaatsgevonden met verantwoordelijke portefeuillehouders en projectleiders van de drie projecten. Het betrof de projecten (1) Buitengewoon Buitengebied, (2) Uittreding Sociale Zaken MaastrichtHeuvelland en (3) Herinrichting Diepstraat. De derde stap in het onderzoek betrof het bevragen van vertegenwoordigers van de fracties over hun kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van projecten. Vervolgens zijn de betrokken portefeuillehouders en ambtenaren in de gelegenheid gesteld om te reageren op het rapport.

Op grond van de conclusies die de rekenkamer heeft getroffen, worden door de rekenkamer een vijftal aanbevelingen gedaan: 1. College en ambtelijke organisatie spreek met elkaar af hoe er projectmatig gewerkt wordt; 2. Raad en College structureer de informatie over de projecten; 3. College en Raad: maak realistische en haalbare tijdplanning; 4. College en Raad: voer een volledige risicoanalyse uit; 5. College en Raad: rond projecten tijdig af en evalueer. Behandeld door Bijlage(n) Documentnr.

: F. Kool :1 : 628504

*Z08961948E8*

Uw brief van Uw kenmerk

: :

Ons kenmerk

: Z/23/182687/629239

Op 18 april is het rapport van de rekenkamer behandeld in het College. Het College heeft het rapport voor kennisgeving aangenomen en heeft desgevraagd de volgende zienswijzen op het rapport geformuleerd: 1. inhoudelijk neemt het College de voorgestelde aanbevelingen van de rekenkamer over en neemt deze mee bij a) de verdere uitwerking van ´opgavegericht werken´ en de leidraad ´aansturing bestuurlijke opgaven´ als onderdeel van het organisatie-ontwikkeltraject; b) de verdere uitwerking van de gemaakte afspraken met de raad op 10 januari 2023 als vervolg op het Necker van Naem rapport. 2. tekstueel worden door het College de volgende opmerkingen geplaatst: a) op pagina 3 van het rapport wordt gesproken van ‘’energiecrisis’’. Het College is van mening dat thans geen sprake is van een crisis maar van een ‘’energieopgave’’; b) onduidelijk is aan welke type vragen (art. 36 vragen of andere type raadsvragen) gerefereerd wordt in de laatste alinea op pagina 29/30 en waarom dit aspect op deze plek opgenomen is; c) de raad ten aanzien van de informatievoorziening aangaande projecten enkele jaren geleden besloten heeft om te stoppen met het projectenboek, hetgeen in de rapportage niet onvermeld mag blijven en ook z´n vertaalslag dient te krijgen in de conclusies bij het onderdeel ´start van een project´ (pag.

7); d) de formulering in de conclusies bij het onderdeel ´sturing en beheersing´ op pag. 7 zijnde ´…. soms bewust gestuurd wordt op …….´ vraagtekens oproept, terwijl de rekenkamer juist begripvol is ten aanzien van de handelwijze van projectleiders op dit vlak. De rekenkamer gevraagd wordt om de formulering te heroverwegen zodanig dat hieraan geen negatieve connotatie gegeven kan worden. Vertrouwende u hiermede voldoende te hebben geïnformeerd, verblijven wij Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Eijsden-Margraten, De gemeentesecretaris, De burgemeester,

Drs. M.A.G. Gerits

Mr. A.P. Krijnen

2/2

Nawoord rekenkamer De rekenkamer heeft kennisgenomen van de reactie van het college, zoals verwoord in de brief van 27 april die de rekenkamer op 1 mei mocht ontvangen. Wat betreft de inhoud van de reactie van het college is de rekenkamer positief. Met genoegen wordt geconstateerd dat het college de aanbevelingen overneemt. De rekenkamer zou de raad willen meegeven om nader aan het college te vragen hoe vorm gegeven wordt aan iedere aanbeveling en daarover desgewenst te rapporteren aan de raad. Daarnaast worden in de reactie van het college enkele tekstuele opmerkingen gemaakt. De rekenkamer gaat hierop in: Ad 2a De rekenkamer stemt in met de genoemde suggestie en de benaming is aangepast naar ‘energieopgave’. Ad 2b De rekenkamer heeft deze passage over schriftelijke raadsvragen (waaronder art. 36) opgenomen om zowel de gedeelde als de verschillende meningen van raad, college en ambtelijke organisatie weer te geven. Bovendien is deze passage mede de onderbouwing voor aanbeveling 2: Structureer de informatievoorziening over projecten. Ad 2c Anno 2023 is er geen projectenboek meer, daar heeft de raad destijds voor gekozen. Dit stelt het college en de ambtelijke organisatie voor de opgave om per project een voorstel te doen over op welke wijze en met welke frequentie de raad geïnformeerd wordt. Zie aanbeveling 2.

Ad 2d Het doel van rekenkameronderzoek is niet om een positief of negatief oordeel/connotatie aan te geven maar om inzichtelijk te maken of de gemeente zich houdt aan de eigen afspraken en de gestelde doelen bereikt. Het naleven van de aanbestedings- en inkoopregels is een voorwaarde om als overheid een betrouwbare partner te kunnen zijn, de indruk van de rekenkamer is dat de projectleiders zich hiervan bewust zijn. Tot slot wil de rekenkamer haar dank uitspreken richting de personen, die voor dit onderzoek zijn benaderd. Het gaat hierbij om betrokken medewerkers van de drie onderzochte projecten, raadsleden, collegeleden en andere medewerkers van de gemeente Eijsden-Margraten. Hun constructieve opstelling bij de informatieverzameling en tijdens de interviews heeft de rekenkamer gewaardeerd.

12

REKENKAMER

Deel 2 Nota van bevindingen

13

1

Richtlijnen projectmatig werken In dit hoofdstuk beantwoorden wij de volgende deelvragen:

1.

Wat zijn de richtlijnen en voorschriften voor projectmatig werken binnen de gemeente E-M?

2. Zijn deze richtlijnen en voorschriften ingebed in de gemeentelijke organisatie?

1.1 Richtlijnen en voorschriften De gemeente E-M kent op dit moment geen schriftelijke richtlijnen of voorschriften over de wijze waarop zij vorm wil geven aan projectmatig werken die gelden voor de hele ambtelijke organisatie. Uitzondering hierop is het inkoop-/aanbestedingsbeleid dat de gemeenteraad in 2016/09 heeft vastgesteld. Dit bevat eerst een beschrijving van het wettelijk kader op hoofdlijnen en daarna komen de nieuwe gemeentelijke kaders aan bod die de gemeenteraad voor het inkoopbeleid heeft gesteld. Die kaders zijn onder te verdelen in economische uitgangspunten (o.m. verhouding prijs-kwaliteit, lokale/regionale ondernemers, samenwerking), ideële uitgangspunten (denk aan integriteit, duurzaamheid, participatie) en organisatorische uitgangspunten. Daarnaast heeft het college van B&W het “Protocol aanbestedingen Gemeente Eijsden-Margraten 2016” vastgesteld dat tegelijkertijd met het nieuwe aanbestedingsbeleid in werking is getreden. Dit is een globaal stappenplan als leidraad voor de ambtelijke organisatie. Er wordt aangegeven op welke momenten en waarover collegebesluitvorming bij aanbesteden moet plaatsvinden en wanneer juridische zaken in het proces moet worden betrokken. Het bevat gemeentelijke drempelwaarden ter bepaling van de aanbestedingsvormen onder de Europese drempelwaarde (enkelvoudig/ meervoudig/nationaal).

Het bevat een specifiek selectiesysteem voor (meervoudig onderhandse) aanbestedingen op het gebied van wegenbouw. En het schrijft voor dat selectie gerouleerd dient plaats te vinden bij regelmatig voorkomende kleine opdrachten die door lokale ondernemers zouden kunnen worden uitgevoerd. In het verleden zijn er inspanningen ondernomen om algemene richtlijnen op te stellen over projectmatig werken. Namelijk in 2014 in verband met het Masterplan organisatieontwikkeling (O2) is een interne kadernotitie opgesteld over projectmatig werken. In deze notitie wordt onderscheid gemaakt tussen routinematig, projectmatig, en improviserend werken. Daarnaast wordt de werking van de projectorganisatie, de basis principes, de verschillende projectfasen (initiatie, definitie, ontwerp,

14

REKENKAMER

voorbereiding, realisatie en nazorg) en de beheersing van het project beschreven. Bij deze notitie behoren vijf sjablonen. Welk status dit document toentertijd heeft gehad is onbekend. In 2017/10 is, ten tijde van het Organisatie Ontwikkel Traject (OOT), geconstateerd dat projectmatig werken beter geborgd zou moeten worden in de organisatie. Hiervoor is het werkdocument Projecten Notitie opgesteld waarin de wijze van werken wordt toegelicht. Ook de status van dit document is onbekend. Verder merkt de Rekenkamer op dat in de Programmarekening 2019 aandacht wordt gevraagd voor projectmatig en procesmatig werken. Er staat: “op basis van een toezegging richting raad, gestart wordt met het uitwerken van een integraal uitvoeringsprogramma voor de prioritaire projecten, waarmee zowel inhoudelijk als qua samenspel tussen bestuur en ambtelijke organisatie het integrale werken en besturen verder inhoud wordt gegeven.” In de daaropvolgende jaren zijn de planning & control documenten inhoudelijk ingericht volgens de prioritaire thema’s waarvoor projectstructuren zijn opgericht. Het onderdeel integraal werken en het bevorderen van het samenspel ambtelijk en bestuurlijk wordt meegenomen in de paragraaf bedrijfsvoering. Op dit moment loopt het Toekomstige Ontwikkeling Eijsden-Margraten (TOEM) traject waarin zelforganisatie van medewerkers centraal staat.

Het aansturen en beheersen van projecten of projectmatig werken wordt hierin niet expliciet genoemd. In het kader van het samenwerken van meerdere afdelingen/of disciplines in een projectorganisatie en de verantwoording laag in de organisatie leggen heeft TOEM mogelijk raakvlakken met projectmatig werken. Bij het uitkomen van dit rapport in 2023/01 is er een bespreeknotitie ‘Leidraad voor inrichting aansturing bestuurlijke opgaven 2023’ opgesteld. Deze is als eerste aanzet bedoeld om de aansturing van bestuurlijke prioritaire opgaven te concretiseren. In deze notitie wordt kort aandacht besteed aan de aansturing van programma gericht (doelgerichte aanpak) en projectmatig werken (resultaatgerichte aanpak). Kortom er is de afgelopen jaren aandacht geweest voor projectmatig werken in de organisatie maar dit is niet structureel schriftelijk vastgelegd in een leidraad over wat projectmatig werken dan wel programma gericht werken inhoudt. Daarnaast is bij de afdelingen: Projectbureau, Openbare Ruimte, en Mens en Samenleving (zie figuur 1) nagegaan of er richtlijnen of voorschriften zijn. De afdeling Fysieke leefomgeving is terzijde meegenomen maar niet met een specifiek project wat daar speelde. In de figuur valt op dat het Projectbureau een bijzondere positie inneemt in de organisatie.

In 2017/07 is het Projectbureau opgericht met drie projectmanagers die grote multidisciplinaire projecten gingen uitvoeren. Op dit moment zijn er twee projectmanagers werkzaam. In de notitie ‘Inrichting Projectbureau’ van 2017/07 worden spelregels en randvoorwaarden voor het functioneren van een projectbureau beschreven. Dit zou als een leidraad kunnen worden gezien voor projectmatig werken omdat begrippen gedefinieerd worden zoals bestuursopdracht en projectopdracht en er wordt ingegaan op wat projectmatig werken inhoudt. Echter de status van dit document is onduidelijk en het kan gezien worden als een werkdocument en geen vastgesteld document geldend voor de hele organisatie.

15

Daarnaast wordt in deze notitie melding gemaakt van mogelijk aanvullende rollen voor het projectbureau zoals: • •

•

‘Coaching projectleiders in de lijn. Dit kan aan de orde zijn als projecten in de lijn vastlopen of medewerkers voor de eerste keer als projectleider gaan fungeren en hierbij enige begeleiding nodig hebben. Het projectbureau zorgt dan voor een bepaalde periode voor ondersteuning. Projectmatig werken. Ook projectmatig werken zal zich in de komende periode blijven ontwikkelen en vernieuwen en de aanpak c.q. manier van projectmatig werken (of er nu wel of geen sprake is van een ‘echt’ project), kan een bijdrage leveren aan het behalen van de doelen die we als organisatie moeten bereiken. De projectleiders kunnen waar nodig het projectmatig werken ‘uitrollen’ of implementeren. Vraagbaak etc.: het incidenteel antwoord geven op vragen van projectleiders ‘in de lijn’ of van andere medewerkers over projectmatig werken danwel het inrichten van een project.’

Uit de interviews is naar voren gekomen dat de aanvullende rollen van het projectbureau niet zijn uitgewerkt tot concrete plannen. Ook in de praktijk komt het nauwelijks voor dat het projectbureau wordt ingeschakeld bij projecten bij andere afdelingen in de organisatie.

Figuur 1. Organogram met aansturing, dd. 2023/01

Bij de andere afdelingen zijn geen richtlijnen of voorschriften over projectmatig werken aangetroffen.

16

REKENKAMER

1.2 Inbedding Met uitzondering van het Protocol inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn er geen vastgestelde en ook geen levende documenten over projectmatig werken aangetroffen. Per afdeling wordt er volgens andere methoden proces- en projectmatig gewerkt. Er is dus geen organisatiebrede standaard van projectmatig werken en daarom kan het ook niet ingebed zijn bij het college en de ambtelijke organisatie. Door de directie wordt het belang van contracteren in de organisatie genoemd Contracteren houdt in het scheppen van een duidelijke opdracht met beschikbare middelen alsmede het goed kunnen managen van verwachtingen. De meeste geïnterviewde projectleiders vinden het gewenst dat er algemene richtlijnen komen over projectmatig werken. Argumenten die genoemd worden zijn onder andere: Ten eerste is het heel belangrijk dat er verantwoording wordt afgelegd daar heb je instrumenten en afspraken voor nodig. Ten tweede moet je vanaf de start verschillende disciplines erbij betrekken (financieel, juridisch, technisch, etc.). Als je dit duidelijk vastlegt gebeurt het ook, nu is er het risico dat dit op ad hoc basis gebeurt in een (te) laat stadium. Ten derde is er de valkuil dat onvoldoende wordt stil gestaan bij de probleemanalyse in het begin.

Juist de start kan beschouwd worden als de belangrijkste fase van het project omdat daarin de basis wordt gelegd voor het verdere verloop van een project. De meeste geïnterviewde raadsleden en wethouders geven aan dat een heldere definiëring van een project gewenst is. Tijdens de gesprekken was men het erover eens dat een project een afgerond geheel moet zijn en dat het geen gestandaardiseerd proces is. Toch is niet altijd duidelijk voor sommige wethouders wanneer iets een project genoemd mag worden en wanneer het tot de reguliere portefeuille van de wethouder behoort. Als belangrijkste punt wordt genoemd dat meerdere afdelingen/disciplines met elkaar moeten samenwerken om de voorgenomen doelstellingen te realiseren. Een deel van de wethouders geeft aan dat richtlijnen voor projecten, waar meerdere disciplines bij elkaar komen in een projectorganisatie, gewenst zijn. Deze richtlijnen geven dan een stevig fundament om alle disciplines bij elkaar aan tafel te roepen en tijd vrij te maken voor het project. In het kader van TOEM zou dit volgens wethouders goed opgepakt kunnen worden omdat hierbij ook sprake is van samenwerking. Daarnaast kwam tijdens de interviews naar voren dat het instrument bestuursopdracht voor sommigen vragen oproept. Voor de raad is onduidelijk wanneer dit instrument wordt ingezet en wie de initiatiefnemer is.

Ditzelfde geldt voor een deel van het college en de ambtelijke organisatie. Een deel van de medewerkers kan niet goed het verschil duiden met andere raads- of college-instrumenten (motie, raadsvoorstel, collegevoorstel, projectopdracht). Terwijl een ander deel juist voorstander is van een bestuursopdracht omdat het bekrachtigt dat het een groot project betreft en de besluitvorming bij de raad ligt. Duidelijk is dat er geen gedeelde heldere definiëring over de bestuursopdracht leeft binnen de gemeente E-M. Samenvattend geeft dus zowel het bestuur als de projectleiding aan dat een compacte leidraad met eenvoudige en concrete stappen die voor alle projecten gelden, gewenst zou zijn. In de leidraad dienen begrippen (groot project, klein project, bestuursopdracht) helder gedefinieerd te worden zodat

17

deze gaan leven binnen de organisatie. Het mag geen bureaucratisch systeem worden en er moet gewaakt worden voor het risico van overregulering, zo wordt opgemerkt. Een dergelijke leidraad voor projectmatig werken is ook nodig voor programma gericht werken omdat een programma vaak bestaat uit meerdere projecten. In de volgende hoofdstukken gaan we kijken in hoeverre in de praktijk uitvoering wordt gegeven aan projectmatig werken. Ook als er geen richtlijnen zijn, kan er voldaan worden aan de criteria uit het normenkader. Dit doen we aan de hand van de drie volgende projecten waarvan we veronderstellen dat ze exemplarisch zijn voor alle projecten: • • •

Buitengewoon Buitengebied Uittreding Sociale Zaken Maastricht Heuvelland (SZMH) Herinrichting Diepstraat

18

2

Start van een project In dit hoofdstuk beantwoorden wij de volgende deelvragen:

3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Zijn bij de start aanleiding of urgentie, een heldere vraagstelling en het beoogde eindresultaat opgenomen in een bestuursopdracht of projectopdracht? Hoe is het voorbereidings- en besluitvormingsproces ingevuld? Hoe is de informatievoorziening tussen raad en college geregeld? Is er sprake van een heldere kostenraming (geld, benodigd personeel) en tijdsplanning? Zijn de randvoorwaarden (maatschappelijke, beleidsmatige, juridische en financiële) helder in kaart gebracht? Is de projectorganisatie in kaart gebracht met daarin de interne en externe partners met hun verantwoordelijkheden en bevoegdheden? Is er een heldere strategie voor de uitvoering van communicatie en/of burgerparticipatie bij de projecten opgesteld? Zijn er processtappen of go/no go momenten benoemd?

2.1 Het begin Aanleiding en urgentie Bij alle drie de voorbeeldprojecten in dit onderzoek is sprake van een aanwijsbare aanleiding en urgentie. Namelijk de aanleiding tot het project Buitengewoon Buitengebied is dat de gemeenteraad en de toenmalige burgemeester duidelijkheid wilden hebben over de kwaliteiten van het buitengebied. Hoe wil de gemeenschap dat het buitengebied eruitziet? De urgentie was dat er op basis van het bestemmingsplan soms vergunningen moesten worden afgegeven voor grote bouwwerken terwijl de vraag was of dit wenselijk was voor de landschapsbeleving. De aanleiding tot het project uittreding SZMH was dat er aan de ene kant te weinig grip op deze Gemeenschappelijke Regeling (GR) was, er waren hogere uitgaven dan begroot en aan de andere kant dat de gemeente ontevreden was over de integraliteit van de uitvoering naar de inwoners toe. Bij het Sociaal Team werd uitvoering gegeven aan de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Jeugdwet terwijl de uitvoering van de Participatiewet was uitbesteed aan SZMH. Terwijl vaak meerdere problematieken samenkomen bij inwoners (binnen hetzelfde gezin). De urgentie is ontstaan tijdens de besprekingen met SZMH waardoor actie nodig werd om de continuïteit te

19

waarborgen naar cliënten toe. De aanleiding en urgentie tot het project herinrichting Diepstraat kwam eruit voor dat enkele nutsbedrijven grootschalige saneringswerkzaamheden gingen inplannen en dat de gemeente groot onderhoud moest gaan plegen in het kader van het Meerjareninvesteringsplan (MIP). Daarbij kwam vanuit de toeristische gebiedsvisie de wens om deze monumentale straat anders te gaan inrichten. Vraagstelling in de bestuurs- of projectopdracht Bij twee van de drie voorbeeldprojecten zijn de doelstellingen specifiek en meetbaar geformuleerd, dit is het geval bij de projecten uittreding SZMH en herinrichting Diepstraat. Bij het project Buitengewoon Buitengebied was dit niet het geval. Het project Buitengewoon Buitengebied bestaat uit twee bestuursopdrachten en kan gezien worden als een programma omdat het om diverse zaken in de uitvoering gaat die bijdragen aan de transitie van de landbouw en het verbeteren van de kwaliteiten van het buitengebied in E-M. De ene bestuursopdracht gaat over de gebiedsprofilering (BB) en de andere bestuursopdracht gaat over de agrarische bouwkavels (AB). De bestuursopdracht BB was vaag geformuleerd omdat het resultaat niet specifiek en meetbaar was beschreven. Daarnaast waren er ook zaken overgenomen uit de bestuursopdracht AB.

De bestuursopdracht AB is gedetailleerd en duidelijk uitgewerkt met een planning, middelen en een duidelijk doel maar de opdracht bevat ook zaken die thuishoren in een projectopdracht of een collegevoorstel zoals bijvoorbeeld over de inzet van personeel. De start van het project uittreding SZMH is een collegevoorstel in 2019/12 geweest met het voorgenomen besluit tot uittreding. In dezelfde maand is ook een raadsinformatiebrief verstuurd. Negen maanden later lag er een uitgewerkte businesscase over de uitvoering van de participatiewet met een voorzichtige aanbeveling om uit te treden mits aan de randvoorwaarden zou worden voldaan. De raad heeft door middel van een raadsvoorstel in 2021/03 het besluit genomen. De voorbereiding van het project was toen al in vergevorderd stadium. Het is onduidelijk waarom bij dit project geen bestuursopdracht is gebruikt. In de businesscase is sprake van een gedegen probleemanalyse en de doelstellingen zijn specifiek en meetbaar geformuleerd op alle beheersaspecten. Een pluspunt is dat er een gefundeerde data-analyse en SWOT is opgenomen in de businesscase. Planning en middelen zijn nog niet uitgewerkt. Planning en middelen zijn later uitgewerkt in implementatieplan fase I.

De start van het project herinrichting Diepstraat is het overdrachtsdocument vanuit de afdeling Integraal Beheer Openbare Ruimte (IBOR) met de uitgangspunten naar de planontwikkelaar op het gebied van Water, Wegen, Verkeer, Groen, Openbare Verlichting, Kabels en leidingen, Grondzaken en Buitendienst. Ofschoon alle onderwerpen aan bod komen worden niet alle onderwerpen inhoudelijk uitputtend behandeld. Niet bij alle onderwerpen worden de uitgangspunten benoemd en soms wordt in een persoonlijke sfeer geschreven in de trant van jij weet waarover het gaat. Het document is voldoende maar had waarschijnlijk beter ingevuld kunnen worden. Dit komt ook tijdens het interview met drie projectleiders naar voren, namelijk dat het voor de projectleiders belangrijk is dat dit overdrachtsdocument goed wordt ingevuld en dat alles wordt opgenomen per onderwerp wat er is voor gevallen en wat er al gedaan is, per onderwerp. Vijf maanden na het overdrachtsdocument ligt er het collegevoorstel Groot onderhoud ’t Bat & Batstegen te Eijsden, gevolgd door het collegevoorstel herinrichting Diepstraat.

20

REKENKAMER

Bovenstaande maakt duidelijk dat er verschillende startdocumenten worden gebruikt en er geen uniforme wijze is om een project te starten. Enerzijds hangt dit ermee samen dat er verschillende projecten zijn qua inhoud, qua omvang en qua structuur. Zo is het project Buitengewoon Buitengebied uitgebreid qua inhoud en omvang met een brede structuur en zijn er weinig kaders. Terwijl het project uittreding SMZH weliswaar beperkt is qua inhoud en omvang maar is het daarnaast ook een bijna uniek project. In Nederland komt het incidenteel voor dat één gemeente van de samenwerkende gemeenten uit een GR wil treden. Het project herinrichting Diepstraat is een civieltechnisch project waardoor er in het MIP al een duidelijke structuur met veel kaders vastligt. Anderzijds lijkt het erop dat het sterk afhankelijk van wie het project initieert, hoe het project gestart wordt en welke documenten gebruikt worden, zoals we in de volgende paragraaf zullen lezen.

2.2 Voorbereidings- en besluitvormingsproces Het voorbereidings- en besluitvormingsproces wordt door middel van verschillende opdrachten (bestuursopdracht, raads- en collegevoorstel) en documenten ingevuld bij de drie voorbeeldprojecten. Er is geen sprake van uniformiteit. Bij het eerste project is het logisch dat dit twee bestuursopdrachten zijn geworden maar de samenhang en overlapping tussen de twee bestuursopdrachten was niet duidelijk. Bij het tweede project is onduidelijk waarom gekozen is voor een raadsvoorstel en een businesscase. Bij het derde project is het startpunt het MIP, het overdrachtsdocument gevolgd door twee collegevoorstellen. Het project Buitengewoon Buitengebied is een initiatief geweest vanuit de raad, waarin coalitie en oppositie gezamenlijk optrokken om dit project van de grond te krijgen. Het college kreeg het als het ware op haar bord geserveerd van de raad. De bestuursopdracht BB is deels opgesteld door de raadsleden uit de stuurgroep. Over de bestuursopdracht AB waren de opvattingen in de raad verdeeld, dit liep uiteen van weinig begrip voor agrarische ondernemers tot veel begrip. Er was sprake van een tegenstelling tussen oog hebben voor het agrarisch ondernemerschap en oog hebben voor de natuur en het landschap.

Het inzetten op het creëren van voorzienbaarheid van agrarische bouwkavels had de overhand en de bestuursopdracht is hier in eerste instantie naartoe geschreven, met dien verstande dat is aangegeven dat de gemeente nadrukkelijk met de agrarische sector in gesprek wilden en dat er zeker ook begrip was voor agrarische ondernemers. In de bestuursopdrachten zijn door het college geen verschillende scenario’s of ontwikkelingsopgaven uitgewerkt waaruit de raad mogelijk had kunnen kiezen. Uiteraard staat het de raad vrij om opgaven toe te voegen of te wijzigen, echter het kan het debat, de besluitvorming en het verloop van het project verbeteren door dit in het begin concreet uit te werken in een aantal verschillende scenario’s. De gemaakte afwegingen worden op deze wijze duidelijk zichtbaar. Bij het tweede project uittreding SZMH werd mogelijk de kiem gelegd door de raad. Namelijk de raad gaf aan dat er kritisch gekeken moest worden naar de GR SZMH en had er weinig vertrouwen in dat het indienen van een zienswijze resultaat zou hebben. Het college is dit vervolgens gaan uitzoeken en uitwerken in een businesscase en een raadsvoorstel. Het is onduidelijk waarom bij dit project geen bestuursopdracht is gebruikt.

21

Het college heeft de raad vanaf de voorbereiding over alle stappen geïnformeerd. Bijzonder bij dit project is dat het te nemen raadsbesluit werd ingezet in de besprekingen tussen de gemeente E-M en SZMH. SZMH was van mening dat de gemeenteraad eerst een besluit moest nemen en accepteerde de vooraankondiging van uittreding in eerste instantie niet, omdat deze niet rechtsgeldig zou zijn. Terwijl het college van mening was dat de gevolgen van de uittreding eerst beter in kaart gebracht moesten worden. Door juridische onderbouwing is het de gemeente E-M gelukt om eerst een analyse uit te voeren en zijn gaandeweg de uittredingsvoorwaarden bekend geworden. Het zou beter zijn geweest als de uittredingsvoorwaarden al goed waren opgenomen in de GR SZMH. Dit was nu niet het geval. In het raadsvoorstel kon de raad kiezen uit twee scenario’s, wel of niet uittreden. Het was niet mogelijk voor de raad om te kiezen uit andere scenario’s, zoals een kostenbesparing of een cafetariamodel. Deze scenario’s zijn wel besproken maar hiervoor was onvoldoende draagvlak bij de andere deelnemende gemeenten van de GR SZMH. In het project herinrichting Diepstraat is het college aan zet en zijn de besluiten door middel van collegevoorstellen genomen in de periode 2018/01 tot 2019/06. De raad is niet over deze besluiten geïnformeerd omdat deze binnen de kaders vielen van het MIP.

Over het MIP neemt de raad wel een besluit, eerst gebeurde dit door middel van een raadsvoorstel. Sinds dit jaar is de besluitvorming voor een MIP opgenomen in de P&C cyclus. Informatievoorziening tussen raad en college Bij de voorbereiding van de drie projecten zijn er geen specifieke afspraken gemaakt hoe de gemeenteraad geïnformeerd wilde worden of zou gaan worden. Bij het project Buitengewoon Buitengebied is pas bij het begin van de uitvoering het idee ontstaan van nieuwsbrieven, website, en dergelijke. Ook bij het project uittreding SZMH zijn hierover geen afspraken gemaakt. Bij het derde project herinrichting Diepstraat zijn er ook geen afspraken gemaakt. Tegelijkertijd kan worden vastgesteld dat de gemeenteraad op ad hoc basis relatief vaak geïnformeerd is tijdens het project, zie hiervoor ook paragraaf 3.1. Dit wordt ook bevestigd in het gesprek met een vertegenwoordiging van de raad en de Rekenkamer die aangeeft dat de informatievoorziening beter wordt. Tegelijkertijd wordt tijdens dit gesprek aangegeven dat het zeer wenselijk is om bij de start van een project duidelijke afspraken te maken over de informatievoorziening. Nu komt het voor dat er soms te weinig en soms te veel en uitgebreid wordt gerapporteerd vanuit het college naar de raad.

De vertegenwoordiging van de raad geeft aan dat het gewenst is om ieder half jaar over de voortgang van grote projecten op hoofdlijnen te rapporteren. Over kleine projecten is het niet nodig om ieder half jaar te rapporteren. Idealiter bepalen het college en raad samen bij de start van een project of het een groot of klein project is en welke vorm en mate van informatievoorziening gewenst is.

2.3 Kostenraming en randvoorwaarden Bij alle projecten is er sprake geweest van een kostenraming in termen van geld, personeel en planning. Daarnaast is er bij alle projecten sprake geweest van een adequate opgave van de maatschappelijke, beleidsmatige, juridische en financiële randvoorwaarden.

22

REKENKAMER

Bij het project Buitengewoon Buitengebied was bij de start al bekend dat de planning en het budget niet realistisch waren ingeschat. De bestuursopdracht AB was te gedetailleerd uitgewerkt voor de raad. Er stonden bijvoorbeeld zaken in over de personele inzet die geschikt zijn voor het college maar waar de raad geen sturing of controle over heeft. In de twee bestuursopdrachten waren de maatschappelijke en beleidsmatige randvoorwaarden adequaat uitgewerkt. Bij het project uittreding SZMH was er sprake van een heldere kostenraming in de businesscase. Er werd uitgebreid ingegaan op de projectorganisatie, de huisvesting en de automatisering die voor dit project essentieel waren. In de businesscase werd veel aandacht besteed aan het in kaart brengen van de randvoorwaarden. Het project kon alleen succesvol worden als de randvoorwaarden goed werden ingevuld. Bij de civiel-technische projecten worden kostenramingen standaard opgenomen (en deze zijn ook altijd onderdeel van het collegevoorstel). Het uitgangspunt is het budget dat in het civieltechnische (MIP) is opgevoerd voor het betreffende project. Deze ramingen worden gedurende het project bijgehouden en indien nodig bijgesteld door het college. Wat betreft randvoorwaarden dient er met veel verschillende beleidsmatige zaken en regelgeving rekening gehouden te worden zoals in- en aankoop, sociaal return en technische richtlijnen.

2.4 Projectorganisatie De projectorganisatie was in de projecten verschillend ingevuld. Bij twee projecten was er sprake van een stuurgroep. Bij het multidisciplinaire project Buitengewoon Buitengebied waren de inrichting van de stuurgroep en de bevoegdheden onvoldoende helder beschreven. Terwijl bij het project uittreding SZMH er in de startfase een helder overzicht was van de inrichting van de projectorganisatie en de belegging van verantwoordelijkheden. Bij het project Buitengewoon Buitengebied was de inrichting van de stuurgroep minimaal beschreven. De burgemeester was de voorzitter en er namen vier raadsleden deel aan de stuurgroep. Uit de verslagen komt naar voren dat de stuurgroep zoekende was naar het doel van project en dat er wisselingen waren in de bezetting. In het project uittreding SZMH waren de stuurgroep en de projectgroepen overzichtelijk beschreven. Er was een stuurgroep en er waren drie projectgroepen: primair proces, HR-opgave en bedrijfsvoering, hetgeen goed heeft gewerkt. Bij het project Diepstraat was er in het eerste deel, de voorbereiding, geen sprake van een projectorganisatie. De projectleider werkt in samenwerking met het adviesbureau doorgaans zelfstandig en stemt indien nodig intern af met de desbetreffende vakspecialist. Bij het tweede deel, de uitvoering, is de directievoering en de projectorganisatie extern belegd.

Mandatering Het uitgangspunt van de Gemeentewet is dat het college een collegiaal bestuur vormt en dat collegeleden besluiten gezamenlijk nemen. In de praktijk is er behoefte aan een bepaalde mate van

23

zelfstandigheid van de wethouders bij het beheer van de eigen portefeuille. Dit geldt in het bijzonder voor projecten. De portefeuillehouder neemt deel aan de stuurgroep en het vertraagt de voortgang van een project als iedere keer teruggegaan moet worden naar het voltallige college. De Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht voorzien in de mogelijkheid voor het college om één of meer leden van het college te machtigen of te mandateren tot uitoefening van bevoegdheden. Deze bevoegdheden worden dan in naam van het college uitgevoerd. Het college kan aanwijzingen geven en randvoorwaarden aan een mandaat verbinden. De beperking is dat de bevoegdheid tot het nemen van ingrijpende besluiten buiten de reikwijdte van de mandaatmogelijkheid valt. De projectleiders geven aan dat voor de voortgang van een project het gewenst is dat bevoegdheden soms worden gemandateerd. Bijvoorbeeld bij grote woningbouwprojecten de stuurgroep mandateren om bepaalde wijzigingen in het woningbouwprogramma goed te keuren of de planning aan te passen. Ander voorbeeld is een financieel mandaat om opdrachten te kunnen verstrekken, teneinde voortvarend te kunnen handelen bij kleinere opdrachten en daarmee tevens het afdelingshoofd te ontlasten. In het project Buitengewoon Buitengebied was dit onvoldoende het geval waardoor de voortgang werd belemmerd.

Terwijl bij het project uittreding SZMH de mandatering van het college naar de stuurgroep juist één van de succesfactoren was. De wethouder was betrokken, faciliteerde en liet de projectmanager de ruimte. De wethouder werd wekelijks bijgepraat over de voortgang.

2.5 Communicatie en burgerparticipatie In deze paragraaf wordt behandeld of er van tevoren een helder plan was over de communicatie en burgerparticipatie. Externe communicatie wordt gezien als informeren en bij burgerparticipatie gaat het om raadplegen van de inwoners en mee laten beslissen. Bij twee van de drie projecten was er geen communicatieplan opgesteld bij de start van het project. Bij het Buitengewoon Buitengebied was hierover niets expliciet opgenomen in de bestuursopdracht. Uit de verslagen van de stuurgroep komt naar voren dat communicatie wel een issue is en er werd opgeroepen om een communicatiekalender op te stellen. Ook in de businesscase en het collegevoorstel bij de uittreding SZMH was niets opgenomen over de communicatie. Bij beide projecten is dit later in het proces gerepareerd. Bij het project uittreding SZMH was een complicerende factor dat er veel afstemming nodig was met SZMH als weggevende partij. Zij wilden bij de start van de ontvlechting de lead over de communicatie daar zij de klant kenden. In een relatief laat stadium, op 2021/05 is er een uitgebreid communicatieplan aangetroffen in het dossier. In het begin van het project ging de aandacht ook vooral uit naar de interne communicatie, wat logisch is omdat de uitvoering van de Participatiewet intern moest veranderen.

Bij het project Diepstraat is communicatie als vast onderdeel opgenomen in het eerste collegevoorstel en was van tevoren de communicatie helder op een operationeel/tactisch niveau uitgewerkt. Hieraan werd vastgehouden in de volgende collegevoorstellen. Daarnaast was er bij dit project een uitgebreid traject gepland en uitgevoerd van inspraakavonden waarin natuurlijk ook veel externe communicatie heeft plaatsgevonden.

24

REKENKAMER

Bij twee projecten was de inspraak van inwoners een belangrijk onderdeel van het project, bij het ontwikkelen van de richtinggevende uitspraken in Buitengewoon Buitengebied en bij de inrichting van de Diepstraat. Bij beide projecten is een uitgebreid participatietraject gevolgd maar dit is vooral al werkende weg opgesteld en uitgevoerd. Bij het project uittreding SZMH is er inspraak geweest door de Adviesraad Sociaal Domein.

2.6 Processtappen In deze paragraaf bespreken we of er sprake was van go/no go momenten als processtappen. Waren er duidelijke afspraken gemaakt over het traject en te voorziene en niet voorziene beslismomenten op raads- en collegeniveau? Dit is in grote mate het geval geweest bij het projectuittreding SZMH, in mindere mate bij de herinrichting Diepstraat en nauwelijks bij het project Buitengewoon Buitengebied. In het project uittreding SZMH werden duidelijke stappen benoemd die nodig waren om verder te kunnen gaan met het project. Ook gedurende het project is met een tijdsbalk gewerkt en zijn go/no go momenten benoemd. Eén van de meest spannende go/no go momenten was het proef draaien met de software om zelf de uitkeringen te kunnen gaan betalen. Bij een MIP-project is het gebruikelijk dat dit doorgang vindt, bij uitzondering komt het voor dat een project geen doorgang kan vinden (bijvoorbeeld als er geen grond verworven kan worden). Dus er waren geen expliciete go/no go momenten benoemd. Echter de collegevoorstellen zou je tijdens de uitvoering van MIP-projecten als duidelijke gemarkeerde processtappen kunnen zien. Bij het project Buitengewoon Buitengebied waren er geen go/no go momenten benoemd. Hoe dan ook wilde het bestuur dat het project verder zou gaan, er moesten richtinggevende uitspraken en een inventarisatie van de bouwkavels komen, het bestuur is ‘gewoon’ begonnen.

25

3

Sturing en beheersing In dit hoofdstuk beantwoorden wij de volgende deelvragen:

10. In hoeverre zijn de startpunten over kostenraming, randvoorwaarden, aanbesteding, communicatie en burgerparticipatie beheerst tijdens de uitvoering? Hoe is de informatievoorziening tussen college en raad uitgevoerd? 11. Zijn de risico’s geïnventariseerd en zijn bijbehorende beheersmaatregelen getroffen? Zijn de risico’s gemonitord en is hierover gerapporteerd? Hebben zich onvoorziene risico’s voorgedaan? 12. Hoe en in welke fase is ingegrepen/bijgestuurd en door welke geleding? Paste de sturing in het projectplan? Kwam de sturing het resultaat en/of proces ten goede?

3.1 Beheersing In deze paragraaf geven we antwoord op het eerste deel van onderzoeksvraag 10. Eerst gaan we in op de beheersing van de kosten- en tijdraming. Vervolgens hoe gewerkt is volgens het inkoop- en aanbestedingsprotocol en andere randvoorwaarden en tot slot komt de uitvoering van communicatie en burgerparticipatie aan bod. Kosten- en tijdraming De drie voorbeeldprojecten zijn uitgevoerd en beheerst binnen de (bij)gestelde financiële kaders. Wel is het zo dat bij twee projecten de financiële kaders tussentijds zijn opgehoogd en onderbouwd zijn bijgesteld in de bestuursopdrachten en collegevoorstellen. In die zin is het gewenst om realistische begrotingen op te stellen. Wat betreft de tijdskaders zien we dat het project uittreding SZMH binnen het strak geplande tijdslot is gebleven indien we uitgaan van het neerzetten van de basis. Dit is gemarkeerd als een duidelijk eindpunt. Bij de andere twee projecten zien we een proces van geregeld bijstellen van de tijdsplanning. Ernstiger is dat beide projecten formeel nog niet zijn afgerond waardoor de planning erg ver uitloopt en onduidelijk is wat het eindpunt is van het project. Overigens worden aan deze projecten nog weinig uren besteed en derhalve zijn er ook nog weinig kosten. Bij het project Buitengewoon Buitengebied is de bestuursopdracht AB binnen het geraamde budget gebleven.

Dit is niet het geval voor de bestuursopdracht BB. Bij de start was al duidelijk dat het budget niet toereikend zou kunnen zijn. Nadat extra budget werd aangevraagd is de opdracht binnen

26

REKENKAMER

de kaders uitgevoerd. Het project heeft een aantal jaren in beslag genomen en de uitvoering loopt nog. De tijdraming wordt dus steeds bijgesteld, mede omdat onvoldoende duidelijk is wat het doel is en wat het resultaat moet zijn. Ook hier blijkt het belang van contracteren, dat wil zeggen duidelijke afspraken maken over de opdracht en de beschikbare middelen. Het doel en het resultaat was wel duidelijk voor de Bestuursopdracht AB en deze is na bijstelling in de tijd inmiddels afgerond. Het project uittreding SZMH is binnen het budget gebleven. Bij dit project was sprake van een krappe planning maar deze is gehaald. De ambitie was om bij de oplevering de basis neer te zetten: klanten informeren, werkend betaalsysteem, ingewerkte medewerkers, huisvesting en vooral de mogelijkheid om de uitkeringen daadwerkelijk uit te betalen. Daarna waren er nog wel doorontwikkelactiviteiten nodig maar deze zijn niet meegenomen in deze beoordeling. In het project herinrichting Diepstraat is door middel van de financiële paragrafen in de collegevoorstellen de kostenraming bijgesteld. De wethouder geeft aan dat er sprake is geweest van een uiteindelijk hoge bijstelling. De voorcalculatie voor het project was namelijk de helft lager dan de uiteindelijke uitgave.