06b Bijlage SZMH MmA Rapport Heuvellandgemeenten businesscase.pdf
Tekst van het document
Businesscase sociale diensten Maastricht-Heuvelland
Maarten Adelmeijer Frank Gortemaker Frank Maas 20 februari 2014
50025
Businesscase sociale diensten MaastrichtHeuvelland
Inhoud
Pagina
0. Samenvatting
1
1. Aanleiding, aanpak, betrekken medewerkers
3
1.1 1.2 1.3 1.4
Aanleiding Aanpak Stakeholders Betrokkenheid van medewerkers bij het proces
3 4 4 5
2. Planning
7
3. Inventarisatie processen, dienstverlening, autonomie, huisvesting
8
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6
Inleiding Verschil in uitvoering Betere dienstverlening Dienstverleningsconcept Samengaan vereist inleveren op autonomie, hoe behoud je de lokale kracht? Huisvesting
4. Financiën 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
Inleiding De werkgroep Financiën Aanpak financiële berekeningen Uitkomst van de berekeningen: financiële consequenties van samenwerking Financiële effecten voor gemeenten Financiële ‘knoppen’ om aan te draaien
5. Juridische samenwerkingsvormen
8 8 8 11 12 16
18 18 18 19 20 23 23
25
5.1 Inleiding 25 5.2 Samenwerking op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen 25 5.3 De lichte gemeenschappelijke regeling (centrumvariant) 26 5.4 De bedrijfsvoeringsorganisatie 29 5.5 Verschillen tussen centrumgemeente en bedrijfsvoeringsorganisatie voor positie personeel 32
50025
5.6 Samenvattend
34
6. Projectfasering
35
6.1 6.2 6.3 6.4
Inleiding We bevinden ons nu in de strategiefase Waar zijn we met deze business case? Vervolgfase: planfase voor besluitvorming over inrichting van samenwerking
Bijlagen: Berekening van de financiële resultaten. Uitgangspunten voor berekening van formatie en de projectbegroting.
50025
35 35 36 36
0. Samenvatting
Zowel op bestuurlijk als ambtelijk niveau is er sprake van hechte samenwerking tussen Maastricht en de Heuvellandgemeenten. Met dit onderzoek naar de haalbaarheid van een gemeenschappelijke sociale dienst wordt een volgende stap gezet. Veel beleid binnen het sociaal domein is voor de gemeenten gelijk. De verschillen in de uitvoering zijn beperkt. Bij verdere samenwerking moet co-creatie het uitgangspunt zijn. Als voordelen voor verdere samenwerking wordt het vergroten van de slagkracht en de kwaliteit gezien, alsmede het voorzien in een goede en zichtbare dienstverlening aan inwoners en werkgevers in het Heuvelland. Op punten zijn de huidige organisaties kwetsbaar, terwijl de eisen die worden gesteld groter worden. Meer taken worden bij gemeenten belegd, waardoor meer mensen een beroep op de gemeenten zullen doen. De middelen nemen hierbij niet evenredig toe. Waar momenteel cruciale functies door soms één fte worden ingevuld, kan door samenwerking kwetsbaarheid worden verkleind en de kwaliteit door specialisatie worden verhoogd. Medewerkers krijgen hierdoor meer mogelijkheden om hun talenten te ontplooien. Bij samengaan van de diensten verdient het aanbeveling de werkwijze van Maastricht over te nemen, omdat die past bij de schaal van de organisatie die ontstaat en de komende ontwikkelingen in het sociaal domein.
De stuurgroep heeft ervoor gekozen om een variant uit te werken waarbij op elk gemeentehuis een aanspreekpunt beschikbaar is én waarbij een kostenbesparing kan worden gerealiseerd. Samen sterker betekent verlies aan directe sturing en daarmee verlies aan autonomie; dat zullen alle deelnemende gemeenten moeten accepteren. Tegelijkertijd moet de betrokkenheid van individuele gemeenten, van wezenlijk belang voor de decentralisaties, niet verloren gaan. Voor het daadwerkelijk realiseren van een samenwerking die profiteert van de voordelen van kleinschaligheid en put uit de kracht van samenwerking, zullen duidelijke afspraken gemaakt moeten worden over het onderhouden van contacten met de uitvoeringsorganisatie. Er is een inschatting gemaakt voor de zes gemeenten van de huidige kosten en kosten in de nieuwe situaties; de jaarlijkse te verwachten besparingen en incidentele kosten die noodzakelijk zijn voor het realiseren van de samenwerking. Hierbij is uitgegaan van de variant waarbij op alle gemeentehuizen een aanspreekpunt voor de sociale dienst aanwezig is, maar de overige taken in Maastricht gecentraliseerd zijn. Deze samenwerking kost voor de drie organisaties samen (macroniveau) per saldo € 0,4 mln. minder dan de huidige situatie. Omdat er wel incidentele kosten gemaakt moeten worden om de samenwerking tot stand te brengen, is de terugverdientijd iets meer dan zes jaar.
Er is getracht om de effecten voor de individuele gemeenten (microniveau) zo ver mogelijk te dempen, zodat alle gemeenten een soortgelijke terugverdientijd hebben. Wanneer er daarnaast wordt gekozen voor een beperkte reorganisatie (6,3 fte reductie), zakt de terugverdientijd naar drie jaar en stijgt de structurele besparing voor het geheel naar € 1,1 mln. Op basis van informatie van andere sociale diensten komt Berenschot tot de conclusies dat deze efficiencyslag goed haalbaar is.
50025
1
De stuurgroep heeft ervoor gekozen om voor de juridische samenwerkingsvorm twee varianten uit te werken; een centrumconstructie en een bedrijfsvoeringsorganisatie. Beide samenwerkingsvormen zijn gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen, waarbij de bedrijfsvoeringsorganisatie pas mogelijk zal zijn nadat deze wet hiertoe is gewijzigd. Bij een centrumconstructie wordt er geen nieuwe organisatie in het leven geroepen, maar wordt een centrumgemeente aangewezen die voor de andere gemeenten taken gaat uitvoeren. In dit geval zou de gemeente Maastricht centrumgemeente zijn. Deze samenwerkingsvorm kent in juridisch formele zin geen besluitvormend orgaan. Wel kan er een gestructureerd overleg worden ingericht waarin bijvoorbeeld portefeuillehouders afspraken maken over de uitvoering. Daarbij zijn binnen deze samenwerkingsvorm afspraken mogelijk die de Colleges noodzakelijk en wenselijk achten voor een gezamenlijke aansturing. In Maastricht-Heuvelland is deze samenwerkingsvorm toegepast bij bijvoorbeeld Leerlingenvervoer. Centrumgemeente Maastricht gaat in dit geval over de inrichting van de uitvoeringsorganisatie, die onderdeel is van haar gemeentelijke organisatie. Bij een centrumconstructie is er geen sprake van een afgescheiden vermogen. De organisatie valt onder de begroting van de gemeente Maastricht die wordt vastgesteld door de gemeenteraad van Maastricht.
Medewerkers zijn in dienst van de gemeente Maastricht. Wanneer gekozen wordt voor een bedrijfsvoeringsorganisatie wordt er een nieuwe organisatie opgericht. Een bestuur, bestaande uit wethouders van de deelnemende gemeenten, staat als besluitvormend orgaan aan het hoofd van deze organisatie en beslist over de inrichting van de hiervan. Een bedrijfsvoeringsorganisatie heeft een eigen begroting die wordt vastgesteld door het bestuur. Medewerkers zijn in dienst van de nieuwe organisatie. Er is nog geen keuze gemaakt tussen de centrumconstructie en de bedrijfsvoeringsorganisatie.
50025
2
1. Aanleiding, aanpak, betrekken medewerkers
1.1 Aanleiding Er is sprake van hechte samenwerking tussen Maastricht en de Heuvellandgemeenten, zowel op bestuurlijk als ambtelijk niveau. Maastricht-Heuvelland kenmerkt zich sinds 1991 door een krachtige samenwerking van de zes gemeenten. Als laatste bewijs hiervan kan gewezen worden op de Maastricht-Heuvellandagenda die op 10 december 2013 door de zes burgemeesters is ondertekend. In co-makership wordt steeds gezamenlijk beleid ontwikkeld met daarbij ruimte voor lokaal maatwerk. Samenwerking in Maastricht-Heuvelland komt voort uit de natuurlijke en historische ordening die deze regio vormt. Kenmerk van deze samenwerking is gelijkwaardigheid en gemeenschappelijkheid. De regio kenmerkt zich voorts door een gedifferentieerde werkgelegenheid, die haar krachtig maakt in zowel tijden van laag- als tijden van hoogconjunctuur. We zien in de verschillende tijdsgewrichten golven op de economie. Het duurt langer voordat MaastrichtHeuvelland last heeft van een recessie, maar daar staat tegenover dat de regio bij een aantrekkende economie langzamer op gang komt. Daar staat weer tegenover dat de dalen en de pieken minder hoog (en dus drastisch) zijn. In het beleid en de uitvoering daarvan wordt daarop gereageerd door te dieselen.
Met een niet aflatende vasthoudendheid wordt gewerkt volgens de gezamenlijk ingezette en vastgestelde lijn, waarbij de bakens worden verzet afhankelijk van de economische situatie. Doelgroepen en sectoren worden in een voortdurende afweging aangepast aan de actuele situatie. Podium24, het gezamenlijke werkgeversservicepunt, is hier een voorbeeld van. Het doorvoeren van de drie decentralisaties is voor de colleges van de Maastricht/Heuvellandgemeenten aanleiding om te kijken naar het verder versterken van de bestaande samenwerking. Het standpunt van het Rijk in deze is dat deze decentralisaties in robuuste en congruente samenwerkingsverbanden worden uitgevoerd. Ook de provincie Limburg hanteert dit standpunt in haar 'Koersnotitie Bestuurlijke Organisatie 2013-2015: de Limburgse aanpak in 2 sporen'. Verdere samenwerking dient de slagkracht en de kwaliteit te vergroten alsmede te voorzien in een goede en zichtbare dienstverlening aan de inwoners en werkgevers in het Heuvelland. Dat leidt tot de opdracht onderzoek te doen naar de haalbaarheid van één gezamenlijke uitvoeringsorganisatie Sociale Dienst Heuvelland. Het onderzoek dient zich te richten op het complete takenpakket van een uitvoeringsorganisatie sociale dienst.
In het onderzoek dienen in ieder geval de aspecten slagkracht, kwaliteit, goede en zichtbare dienstverlening, financiën, personeel en personele gevolgen, huisvesting en frictiekosten afzonderlijk te worden uitgewerkt. Het eindresultaat is voorliggende businesscase die als basis kan dienen voor verdere besluitvorming.
50025
3
1.2 Aanpak Het onderzoek is gestart met een literatuurstudie. Vervolgens zijn in december 2013 en begin 2014 workshops gehouden met directeuren van sociale diensten en beleidsmedewerkers (de begeleidingsgroep), en financiële workshops met controllers van sociale diensten (de werkgroep Financiën). Op 15 januari 2014 heeft het onderzoeksteam zijn eerste bevindingen voorgelegd aan de stuurgroep. Daarin is ingegaan op:
mogelijke dienstverleningsconcepten
mogelijke juridische samenwerkingsconstructies
financiele consequenties (globale inschatting).
Op basis van deze bespreking is een verdiepingsslag uitgevoerd die is besproken in de stuurgroep van 29 januari. De in die stuurgroep besproken aandachtspunten zijn meegenomen in het nu voorliggende eindrapport. De stuurgroep kon zich vinden in de uitgewerkte financiele en dienstverleningsconcepten en heeft verzocht de uitwerking verder te verfijnen. De juridische constructie staat nog ter discussie. Op 26 februari 2014 wordt het eindrapport besproken en kan een definitief standpunt over de juridische constructie ingenomen worden. Uiteindelijke besluitvorming vindt plaats in de colleges en de gemeenteraden alsmede in het bestuur van Pentasz.. Deze businesscase kan niet afzonderlijk worden gezien van de bewegingen die er plaatsvinden in het kader van de drie decentralisaties. De stuurgroep heeft ervoor gekozen om deze samenhang tot uiting te laten komen in een gemeenschappelijke visie van de Heuvellandgemeenten op deze decentralisaties. Dit overkoepelende verhaal maakt daarom geen deel uit van deze businesscase. 1.3 Stakeholders Verschillende stakeholders hebben verschillende belangen. Per stakeholder is zo veel mogelijk in beeld gebracht wat de belangen zijn. Burgers en cliëntenraden
Goede service, snelle en kwalitatieve dienstverlening. De burger heeft met name belang bij goede service, een goed en liefst een snel antwoord op zijn vraag.
Ervaring Pentasz: afstand is geen probleem. Pentasz heeft per 1 januari 2013 zijn balies in gemeenten gesloten en levert vrijwel al zijn diensten vanuit haar locatie in Gulpen. In incidentele gevallen wordt een afspraak gemaakt op een gemeentehuis. Die verandering heeft niet tot klachten geleid bij burgers of cliëntenraad. De algemene opvatting is ook dat enige moeite gevraagd mag worden van mensen die een uitkering ontvangen. Valkenburg a/d Geul ligt vlakbij Maastricht, er is geen reden om aan te
50025
4
nemen dat het effect voor bewoners van Valkenburg a/d Geul anders zal zijn. De grootste afstand in het werkgebied is Vaals – Maastricht, met een reisafstand van een halfuur per auto en een uur per bus. Personeel Naar verwachting zijn de belangrijkste zorgen van het personeel de volgende:
Word ik boventallig?
Waar ga ik werken?
Wat wordt mijn werk?
Kan ik mijn passie kwijt, welke verantwoordelijkheden krijg ik?
Het is cruciaal om ambtenaren van de sociale dienst gemotiveerd te houden vanwege de dienstverlening aan de burger en de grote financiële belangen van de gemeente bij rechtmatige uitvoering en uitstroom naar werk. Het is dan ook van belang om personeel, zodra dat mogelijk is, duidelijkheid te geven en te streven naar werk dat past bij de kwaliteiten van mensen. Gemeenten, vertegenwoordigd door bestuurders
Financieel effect per gemeente. De drie decentralisaties zorgen voor veel extra taken met een minder dan evenredige toename van middelen. Gemeenten hebben dan ook nog meer dan anders belang bij kosteneffectieve uitvoering van taken, zodat middelen beschikbaar blijven voor dienstverlening aan de burger.
Zeggenschap. De gemeentelijke verantwoordelijkheid moet geborgd zijn. Wethouders van individuele gemeenten moeten zich gehoord weten en invloed kunnen uitoefenen op de sociale dienst.
Verbinding sociale dienst en andere gemeentelijke domeinen en bestuurders. De sociale dienst levert diensten die verbinding hebben met andere gemeentelijke domeinen, zoals de Wmo, maar ook bijvoorbeeld openbare werken en economie. Verbinding tussen de gemeenschappelijke sociale dienst en de individuele gemeente is dan ook belangrijk.
1.4 Betrokkenheid van medewerkers bij het proces De directeuren van de onderscheiden sociale diensten houden hun medewerkers en ondernemingsraden op de hoogte van de opdracht en het proces van onderzoek. Op 15 januari 2014 zijn medewerkers van Valkenburg a/d Geul en vertegenwoordigers van medewerkers van Pentasz, op uitdrukkelijk verzoek van de portefeuillehouder, geïnformeerd over het proces tot nu toe. Dit in aanwezigheid van de onderzoeker. Aanwezigen hebben daarbij hun zorgen en ideeën kunnen meegeven. De medewerkers van Maastricht zijn schriftelijk geïnformeerd over het proces. Reacties van medewerkers worden meegegeven aan de onderzoekers.
50025
5
In formele zin start direct na definitieve besluitvorming door raden en bestuur Pentasz het adviestraject over de uitvoering van het besluit: de ondernemingsraad van elke dienst zal geïnformeerd worden over het besluit en advies gevraagd worden met betrekking tot de uitvoering daarvan. Het proces van besluitvorming en informeren van het personeel ziet er schematisch als volgt uit:
Punt voor nadere uitwerking: gevolgen voor personeel Het is cruciaal een zorgvuldig traject uit te stippelen waarin medewerkers van de drie betrokken diensten gelijke kansen krijgen. Daarbij gaat het niet alleen om baanbehoud en behoud functieniveau, maar ook om een gelijke uitgangspositie bij plaatsing op banen die aansluiten bij competenties en wensen van medewerkers.
50025
6
2. Planning
Samenvoegen per 1 januari 2016 Gemeenten en sociale diensten zien veel op zich af komen, waaronder:
gemeenteraadsverkiezingen en daarop volgende bestuurswisselingen
aanpassingen in de Wwb die aanzienlijk consequenties hebben voor de bedrijfsvoering (systemen, werkinstructies, scholing enz.)
invoering van de Participatiewet, Wmo en Jeugdwet per 1 januari 2015.
De drie wetten die waarschijnlijk per 1 januari 2015 van kracht worden, zijn nog niet in definitieve vorm bekend. Gezien de politieke situatie in den Haag is het niet onwaarschijnlijk dat gedurende het gehele proces, zowel in de Tweede als in Eerste Kamer, wijzigingen worden aangebracht. Het is zelfs niet onmogelijk dat invoering van met name Wmo geheel of gedeeltelijk wordt uitgesteld. In dat licht is samenvoeging van de drie diensten per 1 januari 2015 een risico, zowel voor een zorgvuldige invoering van de drie wetten als voor een zorgvuldige samenvoeging. Een samenvoeging leidt in enige mate tot gerichtheid op de reorganisatie en de gerechtvaardigde belangen van medewerkers, terwijl de focus op invoering van de decentralisaties zou moeten liggen. Daarnaast zou invoering per 1 januari 2015 betekenen dat onvoldoende eigen verandercapaciteit beschikbaar is en inhuur moet plaatsvinden op alle terreinen: financiën, p&o, ict en procesinrichting. De stuurgroep heeft daarom gekozen voor invoering van de samenvoeging per 1 januari 2016.
50025
7
3. Inventarisatie processen, dienstverlening, autonomie, huisvesting
3.1 Inleiding In dit hoofdstuk zijn de belangrijke elementen voor vergaande samenwerking geïnventariseerd. 3.2 Verschil in uitvoering De regio Maastricht-Heuvelland is verder dan veel andere regio’s in het gezamenlijke vormgeven van (uitvoerings)beleid. Dit is voor verdere samenwerking een belangrijk voordeel. Doordat de verschillen beperkt zijn, kunnen processen gemakkelijker op elkaar worden afgestemd. In de werkwijze bestaan nog verschillen, bijvoorbeeld in de specialisaties van consulenten. Bij Pentasz wordt onderscheid gemaakt tussen consulenten Werk en consulenten Inkomen, terwijl bij Maastricht onderscheid wordt gemaakt tussen consulenten Zorg en inkomen (voor de groep met grote afstand tot de arbeidsmarkt), en consulenten Werk en inkomen (voor de groep met kleine afstand tot de arbeidsmarkt). De drie consulenten die bij Valkenburg a/d Geul werkzaam zijn, hebben elk een eigen integrale taak. Bij samengaan van de diensten verdient het aanbeveling de werkwijze van Maastricht over te nemen, omdat die past bij de schaal van de organisatie die ontstaat en de komende ontwikkelingen. Daarnaast zijn er verschillen in werkprocessen; niet op hoofdlijnen, maar er is verschil in de administratieve organisatie.
3.3 Betere dienstverlening De bestuurlijke opdracht voor dit project benoemt als primaire redenen voor samenwerking het vergroten van de slagkracht en kwaliteit, alsmede het voorzien in een goede en zichtbare dienstverlening aan de inwoners en werkgevers in het Heuvelland. Welke concrete verbetering kan gerealiseerd worden door het samengaan van de drie sociale diensten? Samen sterker De eisen die aan de organisatie gesteld worden, worden door de komst van de drie decentralisaties groter. Dat vergt meer kennis op deelterreinen, meer mogelijkheid tot inzetten van capaciteit en expertise op complexe issues. Samengaan van de drie diensten maakt het beter mogelijk op die noodzaak in te spelen. Betere dienstverlening (kwaliteit) De sociale diensten Maastricht-Heuvelland werken nu reeds goed en op onderdelen intensief samen. Op een aantal terreinen is niettemin verdere winst te boeken met het samengaan van de drie diensten. De Participatiewet leidt ertoe dat meer mensen een beroep doen op de gemeente. Deze groep is bovendien gevarieerder en kent nieuwe problematiek zoals arbeidshandicaps. Dit terwijl de voor reintegratie bestemde middelen niet evenredig toenemen. Dat betekent dat effectief
50025
8
arbeidsmarktbeleid nog belangrijker wordt, terwijl voor de nieuwe doelgroepen nieuwe aanpakken en instrumenten ontwikkeld moeten worden. Effectief arbeidsmarktbeleid voor werkgevers en inwoners is onvoldoende effectief als dit zich beperkt tot gemeentegrenzen. In de praktijk wordt dat nu al op subregionaal niveau vormgegeven. Dat betekent dat gemeenten in organisatieonderdelen zoals een werkgeversservicepunt en sociale dienst idealiter op dezelfde subregionale schaal georganiseerd moeten zijn om gezamenlijk werkzoekenden met en zonder arbeidshandicap aan het werk te helpen. Op dit moment is die samenwerking niet congruent. De regio kent de volgende samenwerkingsverbanden:
Werkgeversservicepunt: alle zes gemeenten.
Annex en Phoenix: alle zes gemeenten.
Sociale werkvoorziening: drie van de zes gemeenten.
Sociale dienst/werkplein: verspreid over drie diensten voor de zes gemeenten.
De verschillende samenwerkingen functioneren vaak goed. Door het gebrek aan congruentie is deze niet altijd efficiënt. Portefeuillehouders spreken in verschillende samenstellingen op verschillende momenten over net andere aspecten van een- en hetzelfde onderwerp: arbeidsmarkttoeleiding. Hierna zijn de samenwerkingsverbanden in beeld gebracht:
50025
9
Samenwerking op het gebied van arbeidsmarktoeleiding in praktijk Waar zit toegevoegde waarde in betere dienstverlening voor de burger? Voor de burger is met name toeleiding naar de arbeidsmarkt een cruciale dienstverlening. Mensen die zelfstandig een baan kunnen vinden hebben de overheid niet nodig. Degenen die dat niet (snel) zelf kunnen, hebben arbeidsmarkttoeleiding nodig. Daartoe hebben de verschillende sociale diensten instrumenten ontwikkeld Een voorbeeld van succesvolle arbeidsmarkttoeleiding door Pentasz en Valkenburg a/d Geul waarvan ook Maastricht kan gebruikmaken, betreft de samenwerking met de toeristische sector. Pentasz zet buurtteams ook in op campings en op wandelpaden en creëert en onderhoudt daarmee een netwerk dat ook openstaat voor detachering of indienstname. Maastricht heeft succesvolle afspraken met bedrijfsterreinen en met grootwinkelbedrijven, die ook goed ingezet kunnen worden voor Pentaszgemeenten en Valkenburg a/d Geul. Door zijn omvang en de breedte van de wederzijdse belangen tussen Maastricht en de bedrijven heeft de gemeente Maastricht ook aanzienlijke impact op bedrijven in de regio, die ook aangewend kan worden om tot afspraken te komen over arbeidsmarkttoeleiding. Ten slotte zijn er in de regio ‘niches’ op het gebied van arbeidsmarkttoeleiding waarbij verschillende gemeenten van elkaar kunnen leren en kunnen samenwerken.
Daarbij kan gedacht worden aan arbeidsmarkttoeleiding van vluchtelingen en verslaafden. De sociale diensten werken nu al samen aan werkgeversbenadering in Podium 24. Die samenwerking wordt verder bestendigd en krachtiger door het samengaan van de drie diensten.
Daarnaast geldt voor indicatie (bijvoorbeeld voor beschut werken), poortwachterstoets en controle op rechtmatigheid dat schaalvergroting specialisatie mogelijk maakt en daarmee leidt tot betere dienstverlening. Ook kan de professionaliteit van de organisatie en het vakmanschap van de individuele medewerker worden versterkt. Het perspectief voor medewerkers wordt vergroot door de mobiliteitsmogelijkheden binnen de organisatie. Praktijk: samengaan biedt nieuwe kansen om talenten te ontplooien Het werk in de sociale dienst wordt gedaan door mensen, die bepalen de kwaliteit. Een structuur moet het mogelijk maken dat die mensen hun kwaliteiten ontplooien. De nieuwe ontwikkelingen die op gemeenten afkomen, vergen nieuwe manieren van werken. Daarbij zal veel gevraagd worden van medewerkers. Sommige uitdagingen sluiten beter aan bij de ene, andere bij de andere medewerker. Samengaan van drie diensten biedt de mogelijkheid opnieuw te kijken naar uitdagingen, die te vertalen in taken, en medewerkers in te zetten op taken waarbij zij hun talenten het best kunnen ontplooien. Er ontstaan meer kansen voor specialisatie. Een kleinere organisatie heeft minder flexibiliteit en minder mogelijkheden om mensen nieuwe ontwikkelkansen te bieden.
50025
10
Gedacht kan worden aan: taken waar rechtmatigheid een grotere rol speelt; werken met mensen met multiproblematiek, waarbij contact met Wmo en Jeugdzorg een belangrijke rol speelt; toeleiding naar werk, wat een netwerk bij werkgevers en een bepaald soort creativiteit vergt Taken die nu ‘erbij’ worden gedaan, kunnen als aparte specialisatie worden neergezet. De sociale recherche kan bijvoorbeeld in een poule worden ondergebracht, waardoor de kwetsbaarheid bij ziekte en vakantie wordt verminderd en de kwaliteit door specialisatie kan worden verhoogd. Ook kan door specialisatie de ondersteuning voor ondernemers in de Bbz of de dienstverlening aan burgers met psychiatrische problematiek verder worden ontwikkeld. Kortom: samengaan geeft meer mogelijkheden voor medewerkers om zich te ontwikkelen in hun vakmanschap, vermindert de kwetsbaarheid en leidt tot betere dienstverlening voor de burger. Gericht mobiliteitsbeleid en gericht werken aan een cultuur die past bij de taken die er liggen, is nodig om dit effect ook daadwerkelijk te realiseren. Kosten De Participatiewet leidt ertoe dat er meer mensen een beroep doen op de gemeente terwijl de middelen niet evenredig toenemen. Iedere vermindering van uitvoeringskosten verkleint de bezuiniging op dienstverlening aan de burger. Efficiënter werken met lagere kosten als gevolg helpt verslechtering van de dienstverlening te voorkomen.
Basis voor verdere samenwerking op het sociaal domein Dit kan tevens een basis zijn voor verdere samenwerking op het terrein van de drie decentralisaties. Uitgangspunt daarbij is dienstverlening dicht bij de burger, op niveau van dorp of wijk. De organisatie kan echter goed op (sub)regionaal niveau vormgegeven worden, met dezelfde voordelen als hiervoor benoemd: minder kwetsbaarheid, meer specialisatie, goede samenwerking door congruentie en op onderdelen lagere kosten. 3.4 Dienstverleningsconcept Aan de stuurgroep van 15 januari jl. zijn vier dienstverleningsconcepten voorgelegd:
Alle taken gecentraliseerd in Maastricht.
Idem als 1, met in elke deelnemende gemeente een aanspreekpunt voor de sociale dienst waar vragen kunnen worden gesteld, maar geen afhandeling mogelijk is.
Idem als 2, met op drie locaties klantmanagement aanwezig zodat afhandeling mogelijk is.
Idem als 3, met op alle locaties klantmanagement voor afhandeling van aanvragen.
50025
11
Variant 2: in elke gemeente een aanspreekpunt De stuurgroep heeft voor deze variant gekozen aangezien hiermee zowel de gewenste kostenbesparing kan worden gerealiseerd, als een goed dienstverleningsniveau op elk gemeentehuis. Uitwerking:
Elke werkdag op elk gemeentehuis een (wisselende) medewerker van de sociale dienst, waar burgers kunnen binnenlopen voor vragen.
Met aansluiting op het ict-systeem, zodat gegevens van burgers kunnen worden geraadpleegd en de medewerker ook zonder inloop productief kan zijn.
Deze variant kan uitgevoerd worden zonder meerkosten. Hierbij gaan we ervan uit dat de gemeente geen kantoorkosten in rekening brengt.
Praktijk: een medewerker van de sociale dienst in het gemeentehuis In deze variant zal elke dag een andere medewerker van de sociale dienst aanwezig zijn op een gemeentehuis. Dat kan een klantmanager zijn of een goede ingevoerde administratieve medewerker. Deze medewerker heeft een werkplek op het gemeentehuis, waar hij toegang heeft tot de systemen van de sociale dienst. Hij kan dus gewoon werken op momenten dat er geen burgers zijn die zich bij hem melden. De gehele dag is inloop mogelijk, als er meerdere burgers zijn coördineert de balie. De medewerker beantwoordt vragen van de burger. Dat kunnen algemene vragen zijn betreffende de bijstand of vragen over een specifieke situatie. De medewerker heeft toegang tot de systemen van de sociale dienst en kan de status van de burger dus raadplegen. Ook bij bijvoorbeeld het indienen van een bijstandsaanvraag kan de medewerker ondersteuning bieden. De medewerker is er om vragen te beantwoorden, hij handelt niet naar aanleiding van een bezoek. Als er actie nodig is, dient de burger zich te wenden tot de frontoffice. Indien daar aanleiding voor is, kan een afspraak met de behandelend ambtenaar op een gemeentehuis gemaakt worden.
3.5 Samengaan vereist inleveren op autonomie, hoe behoud je de lokale kracht? Samen sterker betekent verlies aan directe sturing en daarmee verlies aan autonomie; dat zullen alle deelnemende gemeenten moeten accepteren. Tegelijkertijd moet de betrokkenheid, juist van wezenlijk belang in de komende decentralisaties, niet verloren gaan. Dit betekent een natuurlijke spanning. Met de juiste inzet en afspraken zorgt die spanning voor versterking.
50025
12
Investeer in verbinding Pentasz heeft ervaring met die spanning. Gebruik daarom de ervaring van Pentasz. Investeer constant in verbinding:
Lever goede informatie en cijfers aan de gemeenten.
Directie een of twee keer per jaar in elke gemeenteraad.
Stel je dienstbaar op naar gemeenten.
Maandelijks overleg met elke portefeuillehouder.
Wekelijks overleg met beleidsmedewerkers en openbare werken gemeenten.
In Valkenburg a/d Geul en Maastricht is vergelijkbare ervaring opgedaan. Praktijk: belang van kleinschaligheid Wethouders van de deelnemende gemeenten willen de kracht van samenwerking zoeken, maar de voordelen van kleinschaligheid behouden. Als voorbeeld wordt gegeven dat Pentasz momenteel op achthonderd uitkeringsgerechtigden één sociaal rechercheur heeft. Als wethouder krijg je signalen over misbruik van voorzieningen die door de beperkte en kwetsbare capaciteit moeilijk kunnen worden opgepakt. Wanneer de sociale rechercheur ziek is of op vakantie gaat, ligt het stil. Dit is de reden dan één van de Pentaszgemeenten zelf een sociaal rechercheur heeft aangesteld. Door de samenwerking en het creëren van een poule van sociaal rechercheurs wordt de kwetsbaarheid verminderd. Een gemeente zal geen eigen sociaal rechercheur meer hoeven inhuren. Tegelijkertijd blijft de lokale signaalfunctie belangrijk. Als de wethouder van een gemeente ziet dat er behoefte is aan intensivering kan hij de prioritering ter sprake brengen in het portefeuillehouders overleg. Of hij kan kiezen voor maatwerk door voor zijn gemeente extra inzet in te kopen bij de sociale dienst. Daarnaast komt er meer ruimte voor specialisatie. Een van de rechercheurs kan zich bijvoorbeeld specialiseren op het gebied van het opsporen van uitkeringsfraude op sociale media.
Ook kan de expertise van kenniscentra op het gebied van handhaving beter worden ingezet. Het samenwerkingsverband moet concrete signalen kunnen oppakken. De kracht van de lokale voelsprieten, gecombineerd met een stevige uitvoeringsorganisatie. Klein profiteert van groot en vice versa.
Pentasz heeft een lokale Duitse jobhunter aangesteld om vacatures in Duitsland te ontsluiten voor werkzoekenden in het Pentaszgebied. Bij verdere samenwerking kan ook Maastricht hiervan profiteren. Het aantal en de diversiteit aan potentiële arbeidskrachten wordt groter, waardoor de organisatie voor werkgevers aantrekkelijker wordt om zaken mee te doen. Voor het daadwerkelijk realiseren van een samenwerking die profiteert van de voordelen van kleinschaligheid en put uit de kracht van samenwerking, zullen duidelijke afspraken gemaakt
50025
13
moeten worden over het onderhouden van contacten. Er kan per gemeente bijvoorbeeld een vast aanspreekpunt bij de sociale dienst worden aangewezen. Co-creatie bij beleid maken Het beleid van de drie sociale diensten is vrijwel gelijk. Dat maakt het makkelijker om samen te gaan en maakt de uitvoering efficiënt. Toch blijft het primaat van het beleid bij de gemeente. Daarbij is het moeilijk om af te bakenen waar regie en beleid (primaat van de gemeente) eindigen en waar uitvoering en uitvoeringsbeleid (primaat van de sociale dienst) beginnen. De oplossing daarvan is co-creatie. Ambtenaren van de gemeente en sociale dienst werken nauw samen bij het ontwikkelen, implementeren, uitvoeren en evalueren van beleid. De beleidscapaciteit op het terrein van de Participatiewet is als volgt: Fte Beleid (1)
M’tricht
V’burg
Gulpen Wittem
2,7
1,0
0,4
3,0
0,5
Beleid gedelegeerd aan Pentasz (2) Uitvoeringsbeleid (3)
Eijsden Vaals Margraten 1,0
Meerssen
0,4
0,4
1,45 1,70
Beleid uitgevoerd bij gemeenten: blijft bij gemeenten.
Beleid gedelegeerd aan Pentasz: gaat terug naar de vier Pentaszgemeenten. Hoe zij dit integreren in hun beleidsapparaat is geen onderdeel van deze studie, die immers gericht is op uitvoering.
Uitvoeringsbeleid bij sociale dienst: benodigde capaciteit voor uitvoeringsbeleid is in beginsel niet gerelateerd aan de omvang van het bestand uitkeringsgerechtigden. Dat kan reden zijn om in de gezamenlijke sociale dienst te volstaan met 3,0 fte uitvoeringsbeleid, wat een besparing impliceert van 2,2 fte. In de backofficestudie is een besparing meegenomen van 1,38 fte. Hierbij is de capaciteit voor uitvoeringsbeleid wel gekoppeld aan het aantal uitkeringsgerechtigden. Er zou dus 0,82 fte aanvullend bespaard kunnen worden. Dat is niet meegenomen in variant 2 en ook niet in de aanvullende besparing van 6,3 fte in variant 2B.
In de praktijk is de afbakening tussen gemeentelijk beleid en uitvoeringsbeleid dynamisch: dit verschilt van gemeente tot gemeente, van persoon tot persoon en in de tijd.
50025
14
Dichtschroeien is niet wenselijk, op hoofdlijnen afbakenen is noodzakelijk en mogelijk: Gemeente: beleid
Sociale dienst: uitvoering
Beleid en regie, vanuit gemeentelijke verantwoordelijkheid sturen Opdracht geven Controleren Integraal gemeentelijk beleid ontwikkelen in samenhang met andere terreinen zoals Wmo en Jeugdzorg
Concreet:
Concreet:
Beleidskader, beleidsplan, begroting: wat ga je doen op verschillende terreinen van sociaal domein, op hoofdlijnen?
Uitvoeringsbegroting en uitvoeringsplan
Vertalen van wetten en regels naar gemeentelijk beleid
Uitvoeringsbeleid: instructies voor medewerkers
Opstellen verordeningen. Voorbereiding ism sociale dienst.
Voorbereiden en uitvoeren verordeningen in samenwerking met gemeenten
Initiëren van projecten ism sociale dienst.
Uitvoeren van projecten in samenwerking met beleid van de gemeenten
Geeft gemeente informatie op basis waarvan beleid gemaakt kan worden. Voert controleerbaar het gemeentelijke beleid uit.
Bedrijfsvoering
Het is een voordeel dat binnen Maastricht-Heuvelland met co-creatie al ruime ervaring is opgedaan. Voorbeeld co-creatie met eigen verantwoordelijkheid gemeente en sociale dienst Bij wetswijziging wordt het verplicht tegenprestatie te vragen van bijstandsgerechtigden. De beleidsambtenaar van de gemeente bevraagt de bestuurder en stemt af met het ambtenraren op de beleidsterreinen Wmo en Jeugd en formuleert op dat punt de zienswijze van de gemeente. Hij stemt af met beleidsambtenaren van de andere gemeenten wat hun beleid op dit punt is. Deze gemeente kiest ervoor vrijwilligerswerk en mantelzorg te beschouwen als tegenprestatie. De beleidsambtenaar van de gemeente stemt af met de medewerker uitvoeringsbeleid van de sociale dienst of dat werkbaar en controleerbaar is. Samen zoeken zij een formulering die tegemoetkomt aan de zienswijze van de gemeente en uitvoerbaar is voor de sociale dienst. De ambtenaar van de gemeente werkt dit uit tot een verordening die hij voorlegt aan de raad. Na besluitvorming verwerkt de medewerker van de sociale dienst dit tot werkinstructies.
50025
15
Punt voor nadere uitwerking: 1,45 fte strategisch beleid bij Pentasz De 1,45 fte bij Pentasz voor strategisch beleid: worden zij verdeeld over de vier huidige Pentasz gemeenten? Of vormen zij een gezamenlijke poule waarop die vier gemeenten een beroep kunnen doen? Deze vraag is geen onderdeel van deze studie, aangezien het hier beleid en geen uitvoering betreft.
Maatwerk Het meest efficiënt is het voeren van eenzelfde beleid. Bij de samenwerkingspartners is het beleid grotendeels gelijk. Uit een rondgang langs verschillende gemeenschappelijke sociale diensten blijkt dat er vrijwel altijd wordt gestreefd naar uniformiteit en dat in de praktijk het beleid grotendeels identiek is. Ook waar deelnemers hun autonomie grotendeels behouden hebben waardoor de mogelijkheid bestaat om eigen beleidskeuzes te maken, wordt hiervan zeer beperkt gebruikgemaakt. Daarnaast kan efficiencywinst geboekt worden door het voeren van gelijke processen en werkwijzen in de uitvoering. Verschillen in beleidskeuzes hebben hier beperkt invloed op. Niettemin moet de mogelijkheid blijven bestaan om voor maatwerk te kiezen. Als een gemeente behoefte heeft aan een project waar andere gemeenten geen behoefte aan hebben, moet deze kunnen kiezen voor het inkopen van maatwerk bij de sociale dienst. Zelfstandig projecten uitvoeren, buiten de sociale dienst belemmert de samenwerking Casus jobhunter België voor een van de deelnemende gemeenten Een van de deelnemende gemeenten heeft behoefte aan een jobhunter gericht op het zoeken van vacatures in België. Hiervoor zijn twee mogelijkheden:
Deze gemeente stelt in het bestuur van de sociale dienst voor om een jobhunter voor België aan te nemen voor alle werkzoekenden in de regio, het bestuur neemt dat over en de jobhunter wordt aangetrokken en komt als onderdeel van de totale exploitatie voor rekening van alle deelnemers. De sociale dienst neemt een jobhunter België in dienst gericht op werkzoekenden in deze gemeente die daar behoefte aan heeft en die gemeente betaalt de kosten daarvan naast de gedeelde exploitatie aan de SD. Het is overigens geen optie dat de betreffende gemeente zelf een jobhunter in dienst neemt; dat raakt aan de synergie van en het overzicht bij een gezamenlijke sociale dienst.
3.6 Huisvesting Pentasz huurt ruimte bij de gemeente Gulpen-Wittem. Opzeggen van die huur en inhuizen bij Maastricht zorgt voor synergievoordelen en bespaart kosten voor de sociale dienst; het betekent tegelijk gederfde huurinkomsten voor de gemeente Gulpen-Wittem.
50025
16
De sociale dienst Valkenburg a/d Geul huist in een pand van de gemeente. De sociale dienst Maastricht is gehuisvest in een pand van de gemeente Maastricht aan de Randwijcksingel. Door het huren van een extra vleugel die beschikbaar is, is er ruimte beschikbaar voor extra mensen en taken. Dit is economisch de meest voordelige wijze om de hele organisatie op één locatie te huisvesten en daarmee de gewenste synergie te bereiken. De belangrijkste kosten van de sociale dienst betreffen personele kosten. De bereikte synergie voordelen wegen daarom op tegen de kosten van afbouw. Er ontstaat hiermee huurderving bij gemeente Gulpen-Wittem. In bijlage 1 tabel 6 zijn de hierop betrekking hebbende desintegratie kosten opgenomen. Daarbij is uitgegaan van beëindiging van de huur per 1-1-2016. Aan de locatie is ook bepaalde dienstverlening gekoppeld (zoals P&O en ICT). Er is budget opgenomen voor het oplossen van de gederfde huurinkomsten en gederfde inkomsten van de dienstverlening (P&O, ICT enz). Daarbij is uitgegaan van een lineraire afbouw in drie jaar met de volgende percentages: 100% in 2016, 67% in 2017 en 33% in 2018. Voor Valkenburg a/d Geul is hetzelfde gedaan. Deze kosten zijn opgenomen in de desintegratiekosten.
50025
17
4. Financiën
4.1 Inleiding In dit hoofdstuk geven we voor zes gemeenten een inschatting wat de kosten zijn in de huidige en in de nieuwe situatie, wat de jaarlijks te verwachten besparingen zijn en wat de incidentele kosten zullen bedragen die noodzakelijk zijn voor het realiseren van de samenwerking. We gaan daartoe in dit hoofdstuk achtereenvolgens in op:
de werkgroep Financiën
de aanpak voor de berekening van de financiële consequenties
de uitkomst van de berekeningen: de financiële consequenties van samenwerking
de financiële effecten voor gemeenten
de financiële ‘knoppen’ om aan te draaien.
4.2 De werkgroep Financiën De werkgroep Financiën is samengesteld uit Huub Seyben (Maastricht), Marcel Pluijmen (Valkenburg a/d Geul), Danny van Eijsden (Pentasz) en Frank Gortemaker (Berenschot). De vertegenwoordigers van de sociale diensten hebben eerder samengewerkt in het kader van een studie naar samenwerking in de backoffices van de sociale diensten van deze gemeenten. De studie van de backoffice is de basis voor een studie naar de samenwerking op alle taken van de sociale diensten van Maastricht, Valkenburg a/d Geul en Pentasz. Op 16 december 2013 heeft de eerste bijeenkomst van de werkgroep plaatsgevonden. Daar is verkend wat de verschillen en overeenkomsten zijn tussen de backofficestudie en de methodiek van Berenschot. De conclusie was dat de overeenkomsten groot waren en de verschillen overkomelijk. Er is een lijst samengesteld van taken die mogelijk kunnen worden opgenomen in de samenwerking. Ook is bestudeerd welke informatie nodig is voor de berekening van effecten van samenwerking. Op basis van deze inventarisaties is een vragenlijst samengesteld die het gros van de benodigde informatie verzameld. De leden van de werkgroep hebben deze vragenlijst ingevuld en verwerkt voor de tweede werkgroep. De tweede bijeenkomst van de werkgroep heeft op 7 januari 2014 plaatsgevonden.
Daar is gewerkt aan het bestuderen van de verzamelde informatie, interpretatieverschillen zijn besproken en gelijkgetrokken waar nodig. Verder is een begin gemaakt met het doorrekenen van varianten die zijn aangegeven door de begeleidingsgroep. Bij de derde bijeenkomst is Theo van der Velden betrokken, die een significante bijdrage heeft geleverd aan de berekeningen in de studie naar de backoffice. Ook in dit proces levert hij zijn bijdrage door mee te denken over de berekeningen en toe te lichten welke keuzes in de studie naar de backoffice zijn gemaakt. Deze toelichting en het uitzoeken van vraag- en knelpunten heeft plaatsgevonden op 16 januari jl.
50025
18
Op 22 januari is de werkgroep Financiën voor een vierde keer bij elkaar gekomen om de berekeningen af te ronden en te presenteren aan de begeleidingsgroep. Naar aanleiding van opmerkingen in de begeleidingsgroep zijn de berekeningen en aannames aangescherpt. In korte tijd is er veel informatie verzameld en verwerkt. Er is bijzonder voortvarend gewerkt aan het maken van berekeningen. Desondanks zijn er op onderdelen aannames gemaakt die een verdieping verdienen. Waar dat relevant is, zal dat worden aangegeven in de berekening en de uitwerking in de bijlagen. 4.3 Aanpak financiële berekeningen De aanpak voor de financiële berekeningen bestaat uit de volgende vijf stappen:
Stap 1. Berekenen van de structurele kosten in de huidige situatie. Met behulp van een vragenlijst hebben we voor elke organisatie voor het geselecteerde takenpakket uitgevraagd wat het huidige kostenniveau en de huidige inzet van formatie is. Dit takenpakket betreft de front- en backoffice van werk en inkomen. Dat is exclusief de taken op het gebied van Wmo, RMC/Leerplicht en Leerlingenvervoer, maar inclusief kinderopvang.
Stap 2. Bepalen (inschatten) van de structurele kosten in de nieuwe situatie, bij samenwerking van de betrokken gemeenten. De belangrijkste kostenpost is de benodigde formatie. We hebben daarom voor het takenpakket een (globale) inschatting gemaakt van de benodigde formatie bij samenwerking.
Stap 3. Berekenen van het structurele financiële effect. Als de huidige kosten en de kosten van de nieuwe situatie (bij samenwerking) bekend zijn kan het structurele financiële effect van een eventuele samenwerking berekend worden; immers, ‘kosten huidige situatie’ (stap 1) minus ‘kosten nieuwe situatie’ (stap 2) is gelijk aan ‘het financiële effect van de verandering’ (stap 3). Dit kan een besparing of een tekort zijn.
Stap 4. Inschatting incidentele kosten. In stap 4 maken we een globale inschatting van de incidentele kosten c.q. transitiekosten om de samenwerking tot stand te brengen. Het gaat hierbij om de kosten om van de huidige naar de nieuwe situatie te komen. Dit betreft projectkosten/aanloopkosten, frictiekosten van personeel en desintegratiekosten. We werken bij deze inschatting met een bandbreedte.
Stap 5. Berekenen van de terugverdientijd voor de investering in de transitie naar de nieuwe organisatie. Uit de terugverdientijd blijkt na hoeveel jaar de incidentele kosten (resultaat stap 4) kunnen worden terugverdiend via een eventuele besparing (resultaat stap 3). Anders gezegd geeft de terugverdientijd antwoord op de vraag na hoeveel jaar de incidentele kosten zijn terugverdiend met behulp van de structurele besparingen en er dus sprake kan zijn van daadwerkelijke (structurele) besparingen. Deze terugverdientijd is doorgaans een belangrijke indicator in de afweging om al dan niet samen te werken.
50025
19
De volgende figuur geeft de hoofdlijn van deze methode weer. Huidige situatie (stap 1)
1. Structurele kosten huidige situatie
Nieuwe situatie (stap 2)
2. Structurele kosten nieuwe situatie (bij samenwerking)
-/-
Structureel financieel effect van de verandering (stap 3)
3. Structurele besparing of tekort
=
Incidentele kosten/ transitiekosten (stap 4)
4. Investering om van de huidige naar de nieuwe situatie te komen
:
Terugverdientijd (stap 5)
5. Terugverdientijd van de investering
=
4.4 Uitkomst van de berekeningen: financiële consequenties van samenwerking De werkgroep Financiën is in totaal drie keer bij elkaar gekomen om de aanpak zoals die in de vorige paragraaf is besproken te doorlopen. Er is daarbij een aantal varianten nader onderzocht. Deze varianten verschilden met name van elkaar op de wijze waarop de kosten van primair proces en overhead worden berekend: Bij de berekening van de kosten van het primair proces1 gaat het om de volgende varianten:
Alle taken gecentraliseerd uitvoeren in Maastricht.
Idem als 1, met op de drie huidige locaties/gemeenten een aanspreekpunt voor de sociale dienst waar vragen kunnen worden gesteld, maar beperkte afhandeling mogelijk is (het verstrekken van informatie en het starten van vervolgprocessen) Idem als 2, met op de huidige drie locaties klantmanagement aanwezig zodat afhandeling mogelijk is. Idem als 3, met op alle zes gemeentehuizen klantmanagement voor afhandeling van aanvragen. Variant 2 is uitgewerkt, zoals aangegeven in paragraaf 3.4 hiervoor.
1
Bij de kosten van het primair proces gaat het om de kosten van formatie (personele kosten) en kosten van
uitbesteding.
50025
20
In de studie naar samenvoeging van de backoffice werd bij de berekening van de kosten van overhead gestuit op het feit dat de drie organisaties sterk verschillen in de hoeveelheid doorbelaste (overhead)kosten. Destijds is men uitgegaan van de volgende varianten:
Doorrekening op basis van het nieuwe aantal fte op basis van huidige bedrag aan overhead per fte van Maastricht, te weten € 36.140 per fte.
Doorrekening op basis van het nieuwe aantal fte waarbij het huidige totaalbedrag aan overhead van Maastricht wordt verhoogd met overhead over de toename in fte. Voor deze fte is 50% overhead van de loonkosten als basis genomen, te weten € 18.070 per fte voor de fte’s die overkomen uit Pentasz en Valkenburg a/d Geul.
Doorrekening op basis van het aantal fte’s die overkomen uit Pentasz en Valkenburg a/d Geul, waarbij het huidige totaalbedrag aan overhead van Maastricht wordt verhoogd met overhead over de toename in fte. In dit scenario is de daadwerkelijke toename van de overhead berekend indien de backoffice in Maastricht, Randwijcksingel wordt gevestigd, te weten € 15.000 per fte.
Per saldo zijn er op deze manier vele varianten financieel door te rekenen. Variant 2 biedt een fulltime aanwezigheid van een aanspreekpunt in zes gemeentes. Dat gecombineerd met de verwachting dat variant 4 door uitbreiding van de dienstverlening een structureel tekort zal opleveren, is ervoor gekozen voor nu alleen variant 2 uit te werken. In deze variant is als uitgangspunt gekozen de kosten van het primair proces door te rekenen op basis van de werkwijze/kostenstructuur van Maastricht. Wat de overheadkosten betreft, doen we het volgende:
de overheadkosten voor de formatie die vanuit Maastricht overkomt wordt berekend op basis van de kostenstructuur van Maastricht (€ 33.500 per fte)
voor de formatie die vanuit Pentasz en Valkenburg a/d Geul overkomt, gebruiken we de voordeligste overheadnorm die in de backoffice was berekend, te weten circa € 15.000 per fte.
50025
21
De nu volgende tabel laat de financiële consequenties van variant 2 zien. Maastricht
GulpenWittem
EijsdenMargraten
Meerssen
€ 310.309
€ 10.961
€ 17.812
€ 17.812
€ 21.922
€ 20.297
€ 399.113
Totaal incidentele kosten
€ 1.945.362
€ 69.507
€ 112.948
€ 112.948
€ 139.013
€ 126.699
€ 2.506.477
Terugverdientijd in jaren
6,27
6,34
6,34
6,34
6,34
6,24
Structurele besparing
Vaals
Valkenburg a/d Geul
Totaal
6,28
We kunnen de volgende conclusies trekken uit deze tabel: De samenwerking kost voor de drie organisaties samen (macroniveau) per saldo € 0,4 mln. minder dan de huidige situatie. Omdat er wel incidentele kosten gemaakt moeten worden om de samenwerking tot stand te brengen, is de terugverdientijd iets meer dan zes jaar. Er is getracht om de effecten voor de individuele gemeenten (microniveau) zo ver mogelijk te dempen, zodat alle gemeenten een soortgelijke terugverdientijd hebben. De werkgroep heeft het niet gelaten bij een uitwerking van variant 2. Door het doen van een reeks extra aannames wordt inzichtelijk dat er bij reorganisatie synergievoordelen kunnen worden benut. Voor een nadere uitwerking van deze aannames verwijzen we graag naar bijlage 1 waar u een uitwerking van de berekening van deze variant vindt. In bijlage 2 kunt u lezen welke uitgangspunten zijn gekozen en wat de verschillen daarvan zijn met variant 2, tevens vindt u daar een toelichting op salarislasten en projectkosten. Kort samengevat gaat het om een aanvullende reductie van 6,3 fte op de formatie van de gezamenlijke uitvoeringsorganisatie sociale dienst:
In variant 2B zijn ten opzichte van variant 2 de volgende wijzigingen in formatie opgenomen: a. Archief: berekende extra fte niet structureel opnemen, maar incidenteel 1,25 fte voor maximaal drie jaar (2,19 fte schaal 5). b. Kwaliteitsmedewerkers: bestaande formatie handhaven (2,09 fte schaal 10). c. Management: naast de berekende afbouw van 0,3 fte, nog eens 1 fte schrappen (1,0 fte schaal 12). d. Secretaresse: naast de ingekochte formatie van 0,8 fte (Maastricht), nog uitbreiden met 0,2 fte. Rest inleveren (1,02 fte schaal 7).
In de studie naar de backoffice is per cluster van taken (dus ook uitvoeringsbeleid, ict etc.) een efficiencyvoordeel berekend (deze is zowel in variant 2 als variant 2B opgenomen). In de aannames van variant 2 en 2B zit een gedeeltelijke taakstelling omdat in variant 2 de kosten van de extra baliebezetting niet worden opgenomen. Een nadere detaillering hiervan vindt u in bijlage 2. De uitkomsten van het doorrekenen van aangenomen synergievoordelen is weergegeven in de volgende tabel.
50025
22
Maastricht Structurele besparing Totaal incidentele kosten Terugverdientijd
GulpenWittem
EijsdenMargraten
Meerssen
Vaals
Valkenburg a/d Geul
Totaal
€ 886.290
€ 31.306
€ 50.873
€ 50.873
€ 62.613
€ 57.972
€ 1.139.926
€ 2.507.075
€ 91.107
€ 148.050
€ 148.050
€ 182.215
€ 162.226
€ 3.238.722
2,83
2,91
2,91
2,91
2,91
2,80
2,84
In de tabel is te lezen dat het doorrekenen van mogelijke synergievoordelen een aanzienlijk aantrekkelijker financieel beeld geeft. De terugverdientijd zakt tot beneden drie jaar en de structureel besparing voor het geheel stijgt naar € 1,1 mln. Deze variant is uitgerekend om te tonen welke potentie gevonden kan worden in de samenwerking, daarbij geldt wel de nuance dat een aantal aannames een verdere uitwerking verdient. Er dient te worden onderzocht in hoeverre deze synergievoordelen haalbaar zijn en wat daarvan de consequenties zijn voor het dienstverleningsniveau van de gezamenlijke uitvoeringsorganisatie sociale dienst.. In de nu volgende paragrafen gaan we daar verder op in. Op basis van informatie van andere sociale diensten komt Berenschot tot de conclusie dat de efficiencyslag gerealiseerd in variant 2B goed haalbaar is. 4.5 Financiële effecten voor gemeenten In de berekeningen is ervan uit gegaan dat Valkenburg a/d Geul en Gulpen-Wittem in drie jaar hun overhead afbouwen die wordt doorbelast aan de sociale dienst. Evenzo is uitgegaan van afbouw van de huuropbrengsten voor Gulpen Wittem van drie jaar. Met name de doorbelasting die Pentasz heeft is relevant. Zij krijgen jaarlijks een totaal van € 545.000 doorbelast waarvan € 141.000 aan huur voor de ruimte die gebruikt wordt te Gulpen-Wittem.
Het andere deel van de doorbelasting betreft overige huisvesting niet zijnde huur en doorbelasting van overheadfunctionarissen. De totale kosten voor desintegratie en frictie van alle gemeenten zijn opgeteld en over de gemeenten zodanig verdeeld dat er een zo evenwichtig mogelijke terugverdientijd resulteert. De volgende verdeelsleutel voor de uitvoeringskosten wordt voorgesteld:
In jaar 1: 100% van de uitvoeringskosten verdeeld op basis van de huidige verdeling van de uitvoeringskosten (Maastricht 78%).
In jaar 4: 100% van de uitvoeringskosten verdeeld op basis van het aantal uitkeringsgerechtigden (Maastricht bij huidige cijfers: 75%).
Tussenliggende jaren: mengvorm met geleidelijke overgang.
Op deze wijze worden de herverdeeleffecten gedempt, terwijl tegelijkertijd rekening wordt gehouden met het feit dat een historische verdeling op termijn niet uitvoerbaar is. 4.6 Financiële ‘knoppen’ om aan te draaien Naast vorenstaande effecten zijn er nog een aantal belangrijke elementen. De belangrijkste knoppen om aan te draaien zijn:
50025
23
Overheadkosten: dieper analyseren welke kosten/formatie daadwerkelijk hoger worden wanneer formatie overkomt vanuit Valkenburg a/d Geul en Pentasz (+/- 50 fte). Hier bestaat ook een risico. Nu is uitgegaan van + € 15.000 per extra medewerker. Indien dat hoger is, wordt de structurele besparing lager.
Efficiency: welke efficiencymaatregelen kunnen nog genomen worden in de frontoffice en welk effect heeft dat op dienstverlening?
Afvloeiingskosten in de desintegratiekosten: in de desintegratiekosten van Pentasz en Valkenburg a/d Geul is rekening gehouden met afvloeiing van medewerkers in de overheadfuncties (€ 0,8 mln.) van de gemeente. Nadere analyse kan aan het licht brengen in hoeverre het mogelijk is die kosten te verlagen door bij vacatures die in Maastricht ontstaan voorrang te geven aan medewerkers van Gulpen-Wittem en Valkenburg a/d Geul die boventallig worden.
Afvloeiingskosten in de frictiekosten: € 0,8 mln. Mogelijk kan dit goedkoper door natuurlijk verloop, waarmee nu geen rekening is gehouden. Er is wel reeds uitgegaan van inhuur die niet meekomt naar de ISD.
In de volgende fase dienen de volgende punten nader uitgewerkt te worden:
Dieper analyseren en onderbouwen additionele overheadkosten Maastricht: -
Welke kosten worden daadwerkelijk hoger met meer afnemers? Zijn de huidige kosten hoger of lager dan vergelijkbare organisaties?
Uitwerken nieuw organogram en op basis daarvan inventariseren van efficiency mogelijkheden.
Op basis van dat organogram en de personele invulling daarvan inventariseren waar natuurlijk verloop en plaatsing elders mogelijk is, welke boventalligheid resulteert en wat de kosten daarbij zijn.
In kaart brengen afvloeiing overhead personeel Gulpen-Wittem en Valkenburg a/d Geul en bezien mogelijkheden (strategische personeelsplanning) bij Maastricht.
Aandachtspunt: Bij verdere uitwerking dient gekeken te worden naar mogelijkheden om de efficiency te verbeteren. Echter, wij adviseren om een ingrijpend onderzoek naar mogelijkheden tot optimalisering niet samen te laten vallen met de samenvoeging.
50025
24
5. Juridische samenwerkingsvormen
5.1 Inleiding In dit hoofdstuk gaan we in op de mogelijke juridische vormgeving van een gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie sociale dienst voor Maastricht en de Heuvelland gemeenten. De begeleidingsgroep heeft ervoor gekozen om hiervoor twee varianten van een gemeenschappelijke regeling uit te werken; een centrumvariant en een bedrijfsvoeringsorganisatie. In de praktijk wordt een centrumvariant ook wel een ‘lichte GR’ genoemd. Beide varianten zijn gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), waarbij de bedrijfsvoeringsorganisatie pas mogelijk zal zijn nadat de Wgr-wet hiertoe gewijzigd is. Het voorstel tot wijziging ligt momenteel bij de tweede kamer ter behandeling. Hierdoor is het nog niet duidelijk of en wanneer de wijziging van de Wgr in werking zal treden. Alvorens verder in te gaan op de twee samenwerkingsvormen, gaan we in op de kenmerken van samenwerking op basis van de Wgr. Ter illustratie zijn er in de blauw gearceerde vlakken voorbeelden opgenomen over de wijze waarop het samenwerkingsmodel in de praktijk zou kunnen functioneren. 5.2 Samenwerking op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) legt de basis voor publiekrechtelijke samenwerking tussen overheden. Deze samenwerking wordt vastgelegd met een gemeenschappelijke regeling.
Dit is een publiekrechtelijke overeenkomst tussen bestuursorganen van gemeenten, provincies en/of waterschappen.2 Onder de huidige wet zijn er op basis van de Wgr vier samenwerkingsvormen mogelijk: de regeling zonder meer, het gemeenschappelijk orgaan, een gemeenschappelijk openbaar lichaam en de centrumvariant. Van deze samenwerkingsverbanden heeft alleen het gemeenschappelijk openbaar lichaam rechtspersoonlijkheid. Zonder rechtspersoonlijkheid is het niet mogelijk om deel te nemen aan het rechtsverkeer, bijvoorbeeld door het sluiten van contracten of het in dienst nemen van personeel. Het instellen van een gemeenschappelijk orgaan is alleen aangewezen bij regelingen van zeer eenvoudige aard, waarbij rechtspersoonlijkheid niet is vereist. Een gemeenschappelijk orgaan kent een enkelvoudig bestuur, terwijl een gemeenschappelijk openbaar lichaam een voorzitter, een dagelijks bestuur en een algemeen bestuur kent. Bij een centrumconstructie wordt geen nieuwe organisatie in het leven geroepen, maar worden taken van een gemeente door een andere gemeente (de centrumgemeente) uitgevoerd. Op dit moment ligt er een wetsvoorstel tot wijziging van de Wgr voor bij het parlement. Met dit wetsvoorstel wordt de nieuwe samenwerkingsvorm bedrijfsvoeringsorganisatie in het leven geroepen.
Evenals het gemeenschappelijk openbaar lichaam heeft de bedrijfsvoeringsorganisatie rechtspersoonlijkheid, maar ze heeft een enkelvoudig bestuur. Het is nog niet duidelijk wanneer de wijziging van de Wgr in werking zal treden.
2
Hoge Raad 10 april 1987, NJ 1988, 148; AB 1987, 336 (GVN-Nieuwegein)
50025
25
Wanneer in deze rapportage wordt verwezen naar een artikel uit de Wgr na inwerkingtreding van het wijzigingsvoorstel, zal dit worden aangeduid met Wgr-nieuw. 5.3 De lichte gemeenschappelijke regeling (centrumvariant) 5.3.1 Inleiding Een centrumvariant wordt ook wel een lichte gemeenschappelijke regeling genoemd. Hierbij wordt een centrumgemeente aangewezen, die namens een of meerdere andere gemeenten taken gaat uitvoeren (op grond van artikel 8, derde lid Wgr). De gemeente Maastricht zou in dit geval taken uitvoeren namens de overige gemeenten. Bij een centrumvariant is er geen sprake van een nieuwe organisatie, ook kent deze samenwerkingsvorm geen besluitvormend orgaan. Wel kan er een gestructureerd overleg worden ingericht, waarin bijvoorbeeld portefeuillehouders afspraken maken over de uitvoering van zaken die in de regeling overeengekomen zijn. Er wordt nu al gewerkt met een dergelijke constructie door de betrokken gemeenten op het gebied van leerlingenvervoer. De centrumvariant op grond van de Wgr lijkt op de constructie Groningen – Ten Boer, hoewel deze samenwerking privaatrechtelijk is vormgegeven. Voorbeelden van centrumgemeenten op grond van de Wgr zijn Amstelveen – Aalsmeer en Enschede – Losser. In beide gevallen gaat het om een brede centrumvariant inclusief een sociale dienst.
5.3.2 Taken en bevoegdheden Het is niet mogelijk om taken en bevoegdheden aan een centrumgemeente over te dragen, deze worden door de centrumgemeente in mandaat uitgevoerd. Formele bevoegdheden en politieke verantwoordelijkheid blijven geheel bij de bestuursorganen van de afzonderlijke gemeenten liggen. De afzonderlijke gemeenten houden volledige zeggenschap over het door hen gewenste beleid ten aanzien van alle aspecten in het sociale domein. Vervolgens wordt de uitvoering daarvan gemandateerd aan de centrumgemeente. De reikwijdte van de mandatering wordt bepaald door de afzonderlijke gemeenten. Besluiten zullen in casu door het college van Maastricht namens het college van een niet-centrumgemeente worden genomen. De deelnemende colleges maken - doorgaans op jaarbasis - afspraken over de uitvoeringen en de mandaten die hierbij horen. Bij de bestaande samenwerking op het gebied van afval is dit ook de werkwijze. Aangezien er bij een centrumvariant geen nieuwe organisatie wordt ingesteld, heeft deze samenwerkingsvorm ook geen eigen afgescheiden vermogen. Taken worden uitgevoerd voor risico en verantwoording van de gemeente Maastricht. In de gemeenschappelijke regeling en onderliggende dienstverleningsovereenkomsten kunnen nadere afspraken over de kostenverdeling worden gemaakt. 5.3.3 Oprichting Een centrumvariant kan worden ingesteld bij een gemeenschappelijke regeling.