[25.05736] Rapport Berenschot Optimalisering uitvoering KempenPlus d.d. 21 maart 2025
Tekst van het document
Berenschot RAPPORT
Optimalisering uitvoering KempenPlus Onderzoek uitgevoerd in opdracht van het bestuur 73393 - Intern vertrouwelijk - 21 maart 2025 Martin Heekelaar, Irene van Eldik, Anne van Schothorst, Jurian van der Ree
GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
2/47
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1...................................................................................................................... 4 Bestuurssamenvatting..................................................................................................... 4 1.1
Aanleiding van het onderzoek......................................................................... 4
1.2
Opdracht aan Berenschot................................................................................ 4
1.3
Conclusies....................................................................................................... 4
1.4
Aanbevelingen................................................................................................ 6
Hoofdstuk 2...................................................................................................................... 8 Inleiding........................................................................................................................... 8 2.1
Aanleiding....................................................................................................... 8
2.2
Opdracht........................................................................................................ 8
2.3
Onderzoeksvragen ......................................................................................... 8
2.4
Onderzoeksaanpak......................................................................................... 9
2.5
Leeswijzer.................................................................................................... 10
Hoofdstuk 3.................................................................................................................... 11 KempenPlus en de Participatiewet................................................................................. 11 3.1
De Participatiewet........................................................................................ 11
3.2
Ontwikkeling van de doelgroep.................................................................... 12
3.3
De doelgroep in De Kempen......................................................................... 13
3.4
Infrastructuur voor de uitvoering van de Participatiewet............................. 14
3.5
De gemeentelijke opgave............................................................................. 16
3.6
De taken van KempenPlus............................................................................ 17
3.7
Juridische vormgeving.................................................................................. 17
3.8
Beleid en uitvoering..................................................................................... 19
3.9
Conclusies.................................................................................................... 20
Hoofdstuk 4................................................................................................................... 21 Context en effectiviteit.................................................................................................. 21 4.1
Verwachte ontwikkeling aantallen ............................................................... 21
4.2
Aantal bijstandsuitkeringen ......................................................................... 22
4.3
Inzet loonkostensubsidies ........................................................................... 23
4.4
Totaalbeeld .................................................................................................. 24
4.5
Conclusies.................................................................................................... 26
Hoofdstuk 5................................................................................................................... 28 Financiën en doelmatigheid........................................................................................... 28 5.1
Financiële benchmark .................................................................................. 28
5.2
Verwachte kosten en gemeentebudgetten vanuit het Rijk ........................... 29
5.3
Mogelijke handelingsperspectieven ............................................................. 32
5.4
Conclusies.................................................................................................... 32
Hoofdstuk 6................................................................................................................... 34 Verdeelsleutel
34
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
3/47
6.1
Verdeelsleutel............................................................................................... 34
6.2
Gemeentelijke bijdragen in 2025.................................................................. 35
6.3
Meerjarig beeld............................................................................................. 36
6.4
Bijzondere bijstand en inburgering............................................................... 36
6.5
Handelingsperspectief verdeelsleutel........................................................... 37
6.6
Conclusies..................................................................................................... 37
Hoofdstuk 7.................................................................................................................... 38 Conclusies en aanbevelingen.......................................................................................... 38 7.1
Conclusies.................................................................................................... 38
7.2
Aanbevelingen.............................................................................................. 40
Bijlage 1.
Benchmark bijstandsdichtheid......................................................................42
Bijlage 2.
Score BUIG-budget.......................................................................................43
Bijlage 3.
Verwachte ontwikkeling aantallen .............................................................. 46
Optimalisering uitvoering KempenPlus
4/47
HOOFDSTUK 1
Bestuurssamenvatting Berenschot deed onderzoek naar de uitvoering van de Wsw en de Participatiewet door KempenPlus. We hebben de uitkomsten samengevat in een bestuurssamenvatting. We gaan eerst in op de aanleiding van het onderzoek. Daarna noemen we de opdracht die door het bestuur van KempenPlus aan Berenschot is verleend. Vervolgens presenteren wij onze conclusies en aanbevelingen.
1.1
Aanleiding van het onderzoek
De gemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel en Reusel-De Mierden lieten in 2023 een verkenning uitvoeren inzake de te maken keuzes voor een toekomstbestendige uitvoering op het gebied van inkomensondersteuning1, begeleid en beschut werk, (arbeids-)participatie en inburgering. Naar aanleiding daarvan hebben de gemeenten besloten om een vervolgonderzoek KempenPlus uit te laten voeren. Het vervolgonderzoek bestaat uit twee scopes. Scope 1 heeft betrekking op het optimaliseren van de interne organisatie van KempenPlus. Scope 2 heeft betrekking op de financiële bestaanszekerheid van inwoners en gaat over een optimale integrale uitvoering van taken op het gebied van inkomensondersteuning, begeleid en beschut werk, (arbeids-)participatie en inburgering. Dit onderzoek heeft betrekking op scope 1: optimaliseren van de interne organisatie aan de hand van aanbevelingen voor een toekomstbestendige inrichting, rekening houden met aantal cliënten, wetgeving en budgetten.
1.2
Opdracht aan Berenschot
Voer een evaluatie uit van de uitvoering van de huidige taken van KempenPlus en geef advies over verbetermogelijkheden in de doelmatigheid van de uitvoering. Doelmatigheid wordt gedefinieerd als de mate waarin de beleidsdoelen en maatschappelijke waarde worden gerealiseerd en de kosten die daar tegenover staan.
1.3
Conclusies
Op basis van het onderzoek trokken we de volgende conclusies.
1.3.1 ^
Gemeentelijke opgave en governance
De opgave: Er is in 2019 in De Kempen een belangrijke stap gezet met het samenvoegen van de gemeenschappelijke sociale dienst en het voormalige sw-bedrijf WVK. Tegelijkertijd staat KempenPlus, net zoals alle andere gemeenten in Nederland, voor een forse opgave om de klassieke infrastructuur waar vooral de oorspronkelijke groep Wsw-ers in werkzaam is, verder om te bouwen naar een infrastructuur die meer passend is bij de Participatiewet (inclusie).
1 Het betreft zowel Inkomen (Pwet, IOAW, IOAZ, Bbz) als bijzondere bijstand en participatieregeling 18+.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
^
5/47
Beleidsvorming en uitvoering: KempenPlus fungeert als een bedrijfsvoeringsorganisatie. Jaarlijks stelt het bestuur de begroting vast. Desondanks worden veel beleidskeuzes de facto in de uitvoering gemaakt in plaats van door de gemeenten. De beleidsontwikkeling is onvoldoende door gemeenten en KempenPlus georganiseerd. Er ontbreekt een heldere beleidscyclus waarin het beleid wordt vertaald naar doelstellingen die gemonitord en bijgestuurd kunnen worden.
^
Langetermijnplanning: Hoewel het bedrijfsplan wordt uitgevoerd en de nieuwe organisatie functioneert, ontbreekt een duidelijk plan voor de langere termijn. Er zijn duidelijke politiekbestuurlijke keuzes nodig met een heldere visie voor de toekomst, gezien de gemeentelijke opgave en het transitoire karakter van de Participatiewet.
^
Begroting en verantwoording: De begrotings- en verantwoordingscyclus van KempenPlus is erg complex, met betalingen zowel binnen als buiten de begroting. Het ontbreken van duidelijke kaders en doelstellingen bemoeilijkt de transparantie en effectiviteit van het beleid.
Deze conclusies wijzen op een behoefte aan verbeterde beleidsplanning, heldere doelstellingen en een versterkte samenwerking tussen KempenPlus en de gemeenten om effectief de uitdagingen van de Participatiewet aan te pakken.
1.3.2 •
Resultaten
Aantal mensen in de bijstand: KempenPlus presteert gemiddeld beter dan vergelijkbare gemeenten als we kijken naar de ontwikkeling van de bijstandsafhankelijkheid en naar het saldo op het BUIG-budget. Voor wat betreft de totale bijstandsafhankelijkheid ten opzichte van de referentiegemeenten zitten De Kempen op gemiddeld niveau.
^
Het aantal Wsw-ers is relatief hoog. Dat is historisch bepaald. De groep Wsw-ers zal elk jaar verder krimpen, omdat de toegang met de invoering van de Participatiewet is gesloten. Dat aantal kan nauwelijks of niet door beleid worden beïnvloed.
•
De Kempen presteren relatief goed bij het inzetten van beschut werk. De aantallen zitten gemiddeld (ruim) boven de taakstelling.
•
De inzet van LKS is relatief hoog. Er worden veel mensen met een arbeidsbeperking aan het werk geholpen met een loonkostensubsidie. Dat is positief. De verwachting is dat een deel van deze groep, conform de doelstellingen van de Participatiewet, ook bij reguliere werkgevers aan het werk geholpen had kunnen worden.
•
Meer dan de helft van deze groep heeft een dienstbetrekking in het sociaal ontwikkelbedrijf. In De Kempen heeft meer dan de helft van de LKS-ers een dienstbetrekking in het sociaal ontwikkelbedrijf. Landelijk is dat - afgaand op de sectorinformatie Cedris - circa 1070. De verschillen tussen gemeenten zijn echter groot. In sommige gemeenten krijgen gemeenten zonder indicatie beschut werk nooit een dienstbetrekking bij het sociaal ontwikkelbedrijf. Terwijl in andere regio's iedereen een baan krijgt die niet regulier aan het werk geholpen kan worden. Dat, omdat werk altijd boven inkomen gaat.
^
De algemene conclusie is dat het beeld van de bijstandsafhankelijkheid relatief gunstig is. Dat uit zich in een forse daling van de bijstandsafhankelijkheid in de afgelopen jaren en positieve saldi op het BUIG-budget. Ook worden relatief veel mensen met een arbeidsbeperking aan het werk geholpen. Een relatief groot deel is echter wel aan het werk in het sociaal ontwikkelbedrijf.
1.3.3
Financiën en doelmatigheid
•
Gemeenten scoren goed op het BUIG-budget. In de afgelopen jaren was sprake van
^
In totaal waren de netto kosten van KempenPlus in 2023 C18,7 mln. De kosten in de
besparingen. In 2023 waren de totale besparingen op het bijstandsbudget gelijk aan C380K. benchmark zijn gelijk C19,0 mln. Dat betekent dat de totale netto kosten van KempenPlus in 2023 C0,3mln lager waren dan in de benchmark.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
^
6/47
In 2023 was het rijksbudget onvoldoende om de totale kosten van KempenPlus te dekken. In de komende jaren wordt dat beeld naar verwachting anders (bij gelijkblijvende kostprijzen van KempenPlus en als het Rijk niet gaat bezuinigen). Dan slaat het tekort om naar een positief saldo van 0,6 mln euro in 2029. Op de veel langere termijn ontstaat er weer een tekort dat uiteindelijk oploopt naar 2,6 mln negatief in de structurele situatie vanaf 2048.
^
Het positieve saldo wordt verklaard door een positief saldo op het Wsw-budget. Het negatieve saldo wordt vooral verklaard doordat de kosten van mensen met een loonkostensubsidie anders dan beschut werk - op een dienstbetrekking bij KempenPlus onvoldoende worden gecompenseerd met rijksbudgetten.
^
Als mogelijke handelingsperspectieven zien wij: -
Minder of geen mensen meer in dienst nemen op dienstbetrekkingen bij KempenPlus. Let op dat hierbij wel het aantal mensen in de bijstand en de kosten van bijstand hierdoor zullen stijgen.
-
De netto kosten van LKS-intern omlaag brengen door bijvoorbeeld meer te werken met detacheringen (van binnen naar buiten) of door de bedrijfskosten en/of toegevoegde waarde van de bestaande werksoorten omlaag respectievelijk omhoog te brengen.
-
Risico nemen: het beleid niet aanpassen, omdat het huidige beleid vooralsnog betaalbaar lijkt. Wel de vinger aan de pols houden. Als de kosten hoger worden dan de beschikbare middelen, kunnen er alsnog maatregelen worden genomen.
-
1.3.4 •
Combinatie van deze handelingsperspectieven.
Verdeelsleutel
Als voor de verdeelsleutel wordt uitgegaan van solidariteit, profijtbeginsel en continuïteit, bieden de rijksmiddelen die aan de Participatiewet kunnen worden toegerekend een betere basis voor de verdeling van de gemeentelijke bijdrage dan de huidige verdeelsleutel.
•
De gemeentelijke bijdragen wijken om twee redenen af van de beschikbare rijksbijdragen: -
de begrote netto kosten van KempenPlus zijn 3,1 mln hoger dan het totaal van de
-
de verdeelsleutel wijkt af van de verdeling van de rijksbijdragen. In 2025 is sprake van een
rijksbijdragen en herverdeling van 553K. De herverdeling loopt op naar 606K in 2026 en gaat daarna jaarlijks omlaag naar 302K in 2029. •
Indien besloten wordt om de verdeelsleutel aan te passen kan ervoor worden gekozen om de nieuwe sleutel meteen en volledig toe te passen vanaf 2026. Er kan ook gekozen worden voor een ingroeipad.
1.4
Aanbevelingen
Strategieontwikkeling 1.
Werk een visie en strategie uit voor de doorontwikkeling van de Participatiewet. Stel een nieuw strategisch document op voor de komende jaren. Dat is een intensieve, gezamenlijke opgave van KempenPlus als uitvoeringsorganisatie en de gemeenten als beleidsbepalers. Het gaat over de totale ondersteuning van de doelgroep in de Participatiewet. De doelgroep van de banenafspraak die geholpen is met een dienstbetrekking bij Kplus alsmede de verwachte kosten en opbrengsten en de maatschappelijke baten, maken daar onderdeel van uit.
2.
Overweeg om voor het (netto) kostenkader van KempenPlus en de kostenverdeling de rijksbudgetten beschikbaar te stellen. Daarmee worden de kosten gemaximeerd op het rijksbudget dat beschikbaar is voor de uitvoering van de Participatie en daarnaast is sprake van een objectieve, solidaire en eerlijke verdeelsleutel.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
3.
7/47
Overweeg ook om het BUIG-budget over te hevelen naar KempenPlus, waarbij goede afspraken worden gemaakt over risicoafdekking in het geval het budget ontoereikend is voor het betalen van uitkeringen.
Proces van beleidsvorming 4.
Werk het proces van beleidsvorming nader met elkaar uit. Stel hiervoor een notitie op en laat die vaststellen door het bestuur van KempenPlus. De notitie bevat de volgende elementen: a.
Breng het betreffende portefeuillehoudersoverleg voor de beleidsvorming in positie en wijs een van de wethouders aan als trekker.
b.
De deelnemende gemeenten zijn verantwoordelijk voor het vaststellen van het beleid en de verordeningen met betrekking tot de taken van KempenPlus. Uitgangspunt is conform de GR een gezamenlijk en gelijkluidend beleid.
c.
KempenPlus is conform de GR verantwoordelijk voor de beleidsvoorbereiding en
d.
In de notitie wordt ingegaan op de coördinatie van de besluitvorming door de colleges en
ondersteunt bij de beleidsontwikkeling. het betrekken van de gemeenteraden. Begrotingsproces 5.
Ondersteun de uitvoering van de nieuwe strategie met een verbeterd begrotingsproces: van beleidsbegroting naar beleidsverantwoording (VBTB). Zorg voor duidelijke (SMART) doelstellingen en kaders. Maar voorkom dat je in de valkuil stapt van een afrekencultuur. De Participatiewet betreft een forse transitie. Om dat goed te kunnen doen is intensieve samenwerking en onderling vertrouwen een harde noodzaak.
6.
Zorg ervoor dat alle uitgaven lopen via de begroting van KempenPlus.
Verdeelsleutel 7.
Heroverweeg de huidige verdeelsleutel voor de uitvoering van de Participatiewet en de Wsw. Neem de verdeling van de rijksmiddelen mee in de overweging.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
8/47
HOOFDSTUK 2
Inleiding Dit hoofdstuk biedt een overzicht van de achtergrond, aanpak en onderzoeksvragen van het onderzoek naar de optimalisatie van de uitvoering door KempenPlus. De betrokken Kempengemeenten besloten een onderzoek te laten uitvoeren met als doel een toekomstbestendige inrichting van hun uitvoeringsorganisatie van de Participatiewet. In deze tekst gaan we dieper in op de aanleiding van het onderzoek, de opdracht en de aanpak.
2.1
Aanleiding
De gemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel en Reusel-De Mierden lieten in 2023 een verkenning uitvoeren inzake de te maken keuzes voor een toekomstbestendige uitvoering op het gebied van inkomensondersteuning2, begeleid en beschut werk, (arbeids-)participatie en inburgering. Naar aanleiding daarvan hebben de gemeenten besloten om een vervolgonderzoek KempenPlus uit te laten voeren. Het vervolgonderzoek bestaat uit twee scopes. Scope 1 heeft betrekking op het optimaliseren van de interne organisatie van KempenPlus. Scope 2 heeft betrekking op de financiële bestaanszekerheid van inwoners en gaat over een optimale integrale uitvoering van taken op het gebied van inkomensondersteuning, begeleid en beschut werk, (arbeids-)participatie en inburgering. Dit onderzoek heeft betrekking op scope 1: optimaliseren van de interne organisatie aan de hand van aanbevelingen voor een toekomstbestendige inrichting, rekening houden met aantal cliënten, wetgeving en budgetten.
2.2
Opdracht
Voer een evaluatie uit van de uitvoering van de huidige taken van KempenPlus en geef advies over verbetermogelijkheden in de doelmatigheid van de uitvoering. Doelmatigheid wordt gedefinieerd als de mate waarin de beleidsdoelen en maatschappelijke waarde worden gerealiseerd en de kosten die daar tegenover staan.
2.3
Onderzoeksvragen
1. Welke inwoners worden jaarlijks op welke wijze door KempenPlus ondersteund? 2.
Hoe gaat de omvang en de samenstelling van de doelgroep zich in de komende jaren ontwikkelen en op welk wijze speelt KempenPlus daarop in?
3. Wat zijn de kosten en de baten van de huidige uitvoering en hoe gaan die zich bij ongewijzigd beleid, in de komende jaren, naar verwachting ontwikkelen? 4. 5.
Hoe verhouden de kosten en baten van KempenPlus zich tot de financiële verdeelsleutel(s). Wat is de doelmatigheid van de uitvoering van de taken en hoe gaat deze zich in de komende jaren ontwikkelen? Ga hierbij specifiek in op de kosten van de overhead.
2 Het betreft zowel Inkomen (Pwet, IOAW, IOAZ, Bbz) als bijzondere bijstand en participatieregeling 18+.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
9/47
6. Op welke wijze kunnen de doelmatigheid en maatschappelijke waarde nu en voor de langere termijn worden geoptimaliseerd? En op welke wijze kunnen de deelnemende gemeenten de kosten van het Participatiebedrijf op een goede manier verdelen? Het betreft zowel het uitvoeren van de taken als de bedrijfsvoering van het Participatiebedrijf.
2.4 Onderzoeksaanpak Onze onderzoeksaanpak bestaat uit vier fasen.. r
^
Nulmeting L______________________ A
0
r
^
Data verzameling L______________________ A
0
r
^
Analyse L______________________ A
0
Rapportage L_______________________ A
Toelichting: ^
Fase 1: Nulmeting: In deze fase voerden we vooral deskresearch uit. We brachten op basis van publieke data de situatie in de Kempen-gemeenten in beeld, zoals het aantal mensen in de bijstand, het aantal mensen in de Wsw, het aantal mensen met een beschutte werkplek en dergelijke. We voerden op basis van deze data eerste benchmarks uit. We zetten deze gegevens af tegen landelijke benchmarkgegevens en normbedragen en -aantallen die de rijksoverheid in het beleid hanteerde. Dat gaf een eerste beeld van de prestaties van de Kempengemeenten op of rond de taken van KempenPlus. Tevens deden we literatuuronderzoek en vormden we ons een eerste beeld van de organisatie, financiën en taken van KempenPlus. Documenten die we bestudeerden:
^
-
Beleidsstukken
-
Oprichtings- en inrichtingsdocumenten
-
Begrotingen en jaarplannen
-
Dienstverleningsovereenkomsten
-
Evaluatierapporten en andere onderzoeksrapporten
-
Reeds (eerder) uitgevoerde benchmarks (denk aan Cedris en Divosa)
-
Klant/medewerkerstevredenheidsonderzoeken
-
College-stukken, verslagen van raadsvergaderingen, voor zover relevant
-
Documentatie over de inrichting en samenwerking binnen de arbeidsmarktregio
-
Bijdragebesluit
-
Inzage in de managementinformatie (power BI)
-
Gemeenschappelijke regeling en statuten KempenPlus
Fase 2: Dataverzameling: In deze fase haalden we de benodigde data naar boven die niet beschikbaar waren in publieke bronnen (zoals bij het CBS of het ministerie van SZW) en de data die we niet naar boven hebben kunnen halen uit de documentatie die de opdrachtgever bij ons had aangeleverd. Deels ging het om data-uitvraag bij KempenPlus. Deels ging het om interviews om de uitvoering in beeld te brengen, die in de volgende fase van het onderzoek vergeleken werd met de beleids- en uitvoeringstheorie. In overleg met de opdrachtgever bepaalden we wie we spraken. We spraken met het bestuur cq de bestuursleden, beleidsmedewerkers van de gemeenten, het management en met de teamleiders en de controller van KempenPlus.
^
Fase 3: Analyse: We voerden benchmarks uit op basis van de opgehaalde data. We gingen na hoe de aantallen, kosten en baten zich verhouden tot de prestaties in de rest van Nederland. Daarbij maakten we onder andere gebruik van databestanden die Berenschot in de afgelopen jaren heeft opgebouwd. Tevens gingen we na hoe de kosten (gesaldeerd met de ontvangsten die KempenPlus realiseerde) van KempenPlus zich verhouden tot de budgetten die de
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
10/47
gemeenten van de rijksoverheid ontvangen voor de betreffende taken. Ook brachten we in beeld op welke wijze maatschappelijke waarde wordt gerealiseerd en hoe dat zich verhoudt tot de gewenste maatschappelijke waarde. We toetsten in deze fase de uitkomsten van onze literatuurstudie en de uitkomsten van de interviews aan de vastgestelde beleids- en uitvoeringskaders. Ook onderzochten we in hoeverre KempenPlus is voorbereid op toekomstige ontwikkelingen en in hoeverre KempenPlus goed in staat is om op doelmatige wijze veranderingen in de doelgroep en de omgeving op te vangen. In deze analyse werkten we ook de mogelijke verbeteringen uit. De analyse werkten we uit en bespraken we met de opdrachtgever. ^
Fase 4: Rapportage: We rondden het onderzoek af met een rapportage. We verwerkten de uitkomsten van het onderzoek in een conceptrapportage. In het rapport beantwoordden we de onderzoeksvragen. Het rapport bevat tevens een advies voor het vervolg: het proces om te komen tot gezamenlijke visievorming en het maken van keuzes op basis van de adviezen die uit het onderzoek voortkomen. We bespraken de conceptrapportage met de opdrachtgever. Na bespreking pasten wij de rapportage waar nodig en gewenst aan. Daarna leverden wij de definitieve rapportage met een advies op bij de opdrachtgever.
2.5
Leeswijzer
In de komende hoofdstukken wordt stap voor stap inzicht gegeven in de verschillende aspecten van de optimalisering van de uitvoering door KempenPlus. Hoofdstuk 3 behandelt de basis: de wettelijke kaders van de Participatiewet en de taken van KempenPlus, inclusief de ontwikkelingen binnen de doelgroep en de uitvoering in De Kempen. Hoofdstuk 4 verdiept zich in de context en effectiviteit van de huidige aanpak, waarbij onder andere het gebruik van loonkostensubsidies en de bijstandsafhankelijkheid worden geanalyseerd. In hoofdstuk 5 ligt de focus op de financiële aspecten, inclusief benchmarks en een beoordeling van de doelmatigheid van KempenPlus. Hoofdstuk 6 buigt zich over de verdeelsleutel van de gemeentelijke bijdragen, waarbij verschillende criteria en opties worden besproken. Tot slot biedt hoofdstuk 7 een integraal overzicht van de belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen, waarmee richting wordt gegeven aan de toekomstbestendigheid van KempenPlus.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
11/47
HOOFDSTUK 3
KempenPlus en de Participatiewet Sinds de invoering van de Participatiewet in 2015 zijn er belangrijke veranderingen doorgevoerd in de manier waarop Nederland omgaat met arbeidsdeelname en ondersteuning voor mensen met een arbeidsbeperking. Deze wet heeft tot doel om iedereen met arbeidsvermogen naar werk toe te leiden, bij voorkeur naar regulier werk. In deze tekst wordt een overzicht gegeven van de Participatiewet, de veranderingen in de doelgroepen en de verantwoordelijkheden van gemeenten, met name binnen de regio De Kempen. Daarnaast wordt de rol van de gemeenschappelijke regeling KempenPlus toegelicht, evenals de uitdagingen en beleidsvragen die hierbij komen kijken.
3.1
De Participatiewet
De Participatiewet is in 2015 ingevoerd. De doelstelling van de Participatiewet is om iedereen met arbeidsvermogen naar werk toe te leiden, bij voorkeur naar regulier werk. De Wet werk en bijstand (WWB), de Wsw en de Wajong (die wordt uitgevoerd door het UWV) worden samengevoegd in één regeling. De Wsw en de Wajong worden geleidelijk afgebouwd, doordat de toegang tot de Wsw en de toegang tot de Wajong voor mensen met verdienvermogen, zijn afgesloten. Mensen die voorheen in de Wsw en/of de Wajong zouden zijn terechtgekomen, behoren nu tot de doelgroep van de Participatiewet. Deze groep (de zogenoemde nieuwe doelgroep) wordt steeds groter. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Participatiewet voor deze gehele doelgroep. Gemeenten hebben een grote mate van beleidsvrijheid. De bedoeling is dat mensen zoveel en zo regulier mogelijk aan het werk worden geholpen en gehouden. Daarvoor beschikken gemeenten over verschillende instrumenten, zoals het instrument van de loonkostensubsidie. Daarmee kunnen gemeenten werkgevers financieel compenseren als mensen geen volledige loonwaarde hebben. Ook hebben gemeenten middelen om mensen, indien nodig, te begeleiden bij hun werk. Verder kunnen gemeenten beschutte werkplekken inrichten voor mensen die alleen in een 'beschutte' omgeving onder aangepaste omstandigheden kunnen werken.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
3.2
12/47
Ontwikkeling van de doelgroep
De ontwikkeling van de doelgroep van de Participatiewet staat afgebeeld in de volgende grafiek. Deze grafiek laat zien hoe de doelgroep van de Wsw bij gemeenten geleidelijk vervangen wordt door een grotere nieuwe doelgroep. Op de verticale as staan de aantallen personen op landelijk niveau (x 1.000). Op de horizontale as staat de periode vanaf 2015, het jaar waarin de Participatiewet werd ingevoerd. Bij individuele gemeenten is een vergelijkbare trend gaande. De verhouding tussen de verschillende groepen kan echter verschillen.
Figuur: de doelgroepen waar gemeenten verantwoordelijk voor zijn. Op de verticale as staan de landelijke aantallen personen in de verschillende doelgroepen (x 1.000), op de horizontale as de betreffende jaren.
Toelichting: ^
Bijstand (groene kleur): onder de Participatiewet blijven gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de bijstand. Voor de bijstand is onder de Participatiewet weinig veranderd. In de grafiek wordt het aantal bijstandsgerechtigden elk jaar gelijk verondersteld, omdat we zo goed kunnen laten zien wat het effect is van de Participatiewet. In de werkelijkheid is het aantal bijstandsgerechtigden sinds de invoering van de Participatiewet omlaag gegaan.
^
Wsw (oranje kleur): gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wsw. Het aantal sw-medewerkers neemt geleidelijk af, omdat de toegang tot de Wsw per 1 januari 2015 is afgesloten.
^
Nieuw Beschut (blauwe kleur): het Ministerie van SZW gaat ervan uit dat gemeenten op landelijk niveau gemiddeld voor elke drie sw-medewerkers die uitstromen één persoon met een indicatie 'Beschut Werk' aan het werk helpen. Op lokaal niveau kan deze verhouding anders zijn. Voor de Kempengemeenten werken we dat verderop in dit rapport uit.
^
Voorheen Wsw (gele kleur): het Ministerie van SZW gaat ervan uit dat twee derde van de mensen die voorheen in de Wsw aan de slag gingen, onder de Participatiewet met een loonkostensubsidie en begeleiding gaan werken bij reguliere werkgevers.
^
Voorheen Wajong (rode kleur): gemeenten zijn sinds 2015 ook verantwoordelijk voor een groeiende groep die voorheen in de Wajong (en niet in de Wsw) terechtkwam. De verwachting is dat gemeenten op de langere termijn verantwoordelijk zijn voor een grotere groep mensen met een arbeidsbeperking dan voorheen onder de Wsw.
Kortom, gemeenten zitten sinds 2015 in een transitie waarin de Wsw geleidelijk vervangen wordt door een grotere, nieuwe doelgroep van mensen met een arbeidsbeperking, die meer ondersteuning nodig hebben voor reguliere plaatsing op de arbeidsmarkt. De nieuwe doelgroep moet zoveel mogelijk bij reguliere werkgevers aan de slag worden geholpen. Gemeenten hebben
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
13/47
daarvoor verschillende instrumenten beschikbaar, zoals de loonkostensubsidie, begeleidingsmiddelen en Beschut Werk.
3.3 3.3.1
De doelgroep in De Kempen Samenstelling van de huidige doelgroep
In De Kempen ziet de doelgroep er als volgt uit. ^
450 huishoudens zijn afhankelijk van een bijstandsuitkering. Daarvan heeft 6070 een migratieachtergrond. Deze groep in de bijstand wordt steeds groter.
^
Er zijn 300 mensen met een Wsw-indicatie. Deze groep is voor 2015 ingestroomd. De instroom in de Wsw is per 2015 in het kader van de Participatiewet gestopt. Deze groep stroomt geleidelijk uit. Het aantal neemt af, naar uiteindelijk nul.
^
Er zijn 30 mensen aan het werk met een indicatie beschut werk (LKS-beschut). Dit aantal neemt elk jaar toe. Het gaat om mensen betreft die voorheen meestal in de Wsw en/of de Wajong zouden zijn gestroomd.
^
Er zijn 100 personen aan het werk op een dienstbetrekking bij of via KempenPlus. De groep komt grotendeels op plekken die vrijkomen doordat Wsw-ers uitstromen. Bij ongewijzigd beleid neemt de omvang van deze groep elk jaar toe.
^
Er zijn 90 personen aan het werk met een loonkostensubsidie. Zij hebben een dienstbetrekking bij een reguliere werkgever. KempenPlus betaalt aan de werkgever een loonkostensubsidie. Het aantal neemt naar verwachting elk jaar toe.
^
In totaal gaat het om een doelgroep van circa 940 personen.
3.3.2
Verwachte ontwikkeling
De rijksoverheid heeft voor elke gemeente een raming gemaakt van hoe de doelgroepen zich in de Participatiewet gaan ontwikkelen. Hiervoor lieten we de landelijke raming zien. De volgende grafiek toont de totaalraming3 voor De KempenPlus-gemeenten.
3 Let op, het betreft hier een raming uit 2015. Niet te verwarren met recentere ramingen en realisaties. Het belang van de raming is dat het een beeld geeft van de structurele ontwikkeling van de omvang van de totale doelgroep in De Kempen en de rijksfinanciering is deels op deze raming gebaseerd, met name het budget beschut werk in de integratie-uitkering Participatie.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
14/47
700
■ vml Wajong nw regulier B nw beschut ■ Wsw
2014
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2049
De vorm van de grafiek is anders dan de vorm van de grafiek voor het landelijk totaal. We zien dat de optelsom van Wsw, nieuw beschut werk, nieuw regulier en voormalig Wajong elk jaar min of meer gelijk blijft (rond de 600 personen). De verklaring is dat het aantal Wsw-ers in De Kempen relatief hoog is. Dat kan historisch worden verklaard. In het verleden gingen veel mensen die werkloos raakten aan het werk bij het voormalige sw-bedrijf (WVK). De verwachting is dat de nieuwe doelgroep ten opzichte van de voormalige Wsw in De Kempen een stuk kleiner is dan elders in Nederland. De verwachting is daardoor dat de omvang van de totale doelgroep op de langere termijn min of meer gelijk blijft.
3.4
Infrastructuur voor de uitvoering van de Participatiewet
De Sociaal-Economische Raad (SER) heeft zes functionaliteiten geïdentificeerd die nodig zijn in de arbeidsmarkt om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt succesvol aan het werk te helpen (Sociale infrastructuur kwetsbare groepen binnen de Participatiewet, SER, juni 2016). Deze omvatten het aanbieden van detacheringsfaciliteiten aan reguliere werkgevers, het voorzien in een vangnetfunctie voor Beschut Werk, het faciliteren van goede matching en begeleiding, het inspelen op en samenwerken met lokale en regionale werkgeversnetwerken, het ontwikkelen van werknemersvaardigheden, en het adviseren en assisteren van werkgevers bij het aanpassen van werkprocessen. In het onderzoek van Berenschot naar de sociaal ontwikkelbedrijven zijn twee functionaliteiten toegevoegd. Ten eerste het vinden, herkennen en diagnosticeren van kandidaten (in de tekst ook aangeduid als: vinden en herkennen). En als tweede het verlenen van diensten aan mensen zonder indicatie Beschut Werk die nog niet of tijdelijk niet bij reguliere werkgevers aan de slag kunnen. Ook hebben we de dienstverlening aan de sw-medewerkers als aparte functionaliteit benoemd. 'Binnen alle varianten is het belangrijk dat deze functionaliteiten niet alleen beschikbaar zijn, maar ook verder worden versterkt.
Hierbij wordt verkend in hoeverre een wettelijke verankering van de functionaliteiten hieraan bijdraagt.' (brief van de minister van SZW aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal over de uitvoering van de Participatiewet, 34352 nr. 307, 21 december 2023). Berenschot heeft de functionaliteiten in het rapport samengebracht in de volgende infrastructuur.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
15/47
Figuur: infrastructuur die nodig is om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan de slag te helpen en te houden (bron: onderzoek infrastructuur sociaal ontwikkelbedrijven, Berenschot, 2023).
We lichten de infrastructuur van de Participatiewet als volgt toe. Een inwoner meldt zich bij de gemeente dan wel komt in beeld bij de gemeente. De uitvoeringsorganisatie kan ook actief op zoek gaan naar mensen die tot de doelgroep behoren. Dat betreft de eerste stap (A) van het vinden, herkennen en eventueel diagnosticeren van kandidaten. Van daaruit kunnen mensen, indien mogelijk, direct aan het werk geholpen worden (om bijgaande figuur leesbaar te houden, hebben we deze stroom niet met een pijl van A naar E weergegeven). Als een kandidaat nog niet startklaar is voor werk, gaat deze een ontwikkeltraject in (B). Het traject is gericht op het opdoen van werknemersvaardigheden. Bij het ontwikkelen van werknemersvaardigheden kan het gaan om een taaltraining, een vakopleiding, het vinden van een werkervaringsplek, en dergelijke. Zodra de kandidaat startklaar is, is deze bemiddeld en geplaatst op een werkplek (C). De werkgeversbenadering (D) gaat om hoe gemeenten het contact met de werkgevers vormgeven. Werkgevers hebben met de banenafspraak toegezegd om landelijk 125.000 werkplekken te realiseren voor mensen met een arbeidsbeperking. Deze benadering speelt een rol bij alle functionaliteiten, van uitstroom naar regulier werk (E), aan de slag met LKS (F), dienstverlening aan mensen zonder advies Beschut Werk (G), werk op een beschutte werkplek (H) en de Wsw (I).
Doel is om mensen zo regulier mogelijk te plaatsen. Voor zover mensen tot de doelgroep van de Participatiewet behoren en niet volledig regulier aan het werk kunnen, hebben gemeenten conform de Participatiewet de mogelijkheid om een loonkostensubsidie in te zetten, om het gebrek aan loonwaarde te compenseren. Zolang mensen niet bij een reguliere werkgever in dienst kunnen komen, kan de gemeente of het sociaal ontwikkelbedrijf ervoor kiezen om mensen (tijdelijk) zelf in dienst te nemen (G). Indien mensen door de aard/zwaarte van hun beperkingen niet via een dienstbetrekking bij reguliere
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
16/47
werkgevers kunnen werken en van het UWV een positief Advies Indicatie Beschut Werk hebben ontvangen, kunnen ze aan de slag op een zogenaamde beschutte werkplek. De gemeente heeft voor deze doelgroep de verplichting om het in de ministeriële regeling benoemde aantal werkplekken te realiseren (vaak wordt dat de taakstelling genoemd) (H). Gemeenten zijn en blijven daarnaast verantwoordelijk voor de huidige groep sw-medewerkers. Deze groep moet aan werk geholpen blijven worden, voor zover mogelijk in een zo regulier mogelijke baan (I). Bij de groep onder G gaat het om een groep waarmee in de Participatiewet onvoldoende rekening is gehouden en waarvoor niet apart middelen beschikbaar zijn gesteld4. Het gaat om mensen zonder indicatie Beschut Werk, die nog niet aan de slag komen bij reguliere werkgevers, maar wel aan het werk kunnen in een dienstbetrekking van het sociaal ontwikkelbedrijf. Gemeenten zijn vaak terughoudend met het aanbieden van dienstbetrekkingen voor deze groep, omdat het een relatief dure voorziening is, waarvoor voor langere termijn verplichtingen worden aangegaan.
In de maatschappelijke kosten- en batenanalyse in opdracht van Cedris en Divosa liet Berenschot echter wel zien dat het voor gemeenten vaak wel kosteneffectief is om deze groep (al dan niet tijdelijk) een dienstbetrekking aan te bieden, met name door de bespaarde uitkering.5 Het Ministerie van SZW wil de ondersteuning van deze groep stimuleren met extra middelen ter verbetering van de infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven6.
3.5
De gemeentelijke opgave
Gemeenten staan (nog steeds) voor een grote uitdaging om goed vorm en inhoud te geven aan de uitvoering van de Participatiewet. Dat geldt ook voor de Kempengemeenten. Er moet een steeds grotere groep mensen die het zelf niet redt op de arbeidsmarkt, bij reguliere werkgevers aan de slag geholpen en gehouden worden. Tegelijkertijd moet de klassieke infrastructuur van de Wsw (geleidelijk) worden omgebouwd naar een infrastructuur die meer ondersteunend is aan de doelstellingen van de Participatiewet. Deze transitie moet worden vormgegeven naast de uitvoering van de klassieke re-integratietaken waarvoor de gemeenten al verantwoordelijk waren in het kader van de Wet werk en bijstand. Het Ministerie van SZW schat in dat deze transitie duurt tot circa 2048. Recent (in 2023) deed Berenschot in opdracht van het Ministerie van SZW onderzoek naar de infrastructuur van de sociaal ontwikkelbedrijven. Daaruit bleek dat veel gemeenten nog worstelen met het ombouwen van de klassieke uitvoeringsorganisatie naar een nieuwe uitvoeringstructuur voor de Participatiewet. Dat was aanleiding voor het Ministerie van SZW om een ondersteuningsstructuur op te zetten gericht op verbeteringen in de uitvoering van de Participatiewet en daar specifiek extra middelen voor beschikbaar te stellen. De inhoud van de ondersteuningsstructuur zal in de loop van dit jaar worden gepubliceerd.
4 Onderzoek infrastructuur sociaal ontwikkelbedrijven, Berenschot, 2023 5 Gemeenten worden door de rijksoverheid financieel geprikkeld om te sturen op een zo laag mogelijke bijstandsafhankelijkheid. Gemeenten ontvangen een vast budget voor de bijstand dat niet meebeweegt met de werkelijke bijstandsuitgaven. Het budget wordt verdeeld op basis van objectieve maatstaven. Dat zijn maatstaven die niet of niet direct door individuele gemeenten beïnvloed kunnen worden, zoals het aantal alleenstaande ouders, het aantal mensen met een migratieachtergrond en de situatie op de arbeidsmarkt. Gemeenten hebben financieel belang bij zo laag mogelijke bijstandsuitgaven. Op macroniveau beweegt het bijstandsbudget mee met de werkelijke bijstandsuitgaven. Dat betekent dat individuele gemeenten steeds ten minste zo goed moeten presteren als het landelijk gemiddelde om tekorten op het bijstandsbudget te voorkomen. Voor gemeenten met minder dan 40.000 inwoners wordt het budget geheel ^ 15.000 inwoners) of gedeeltelijk verdeeld op basis van de historische bijstandsuitgaven. Bij een groter historisch aandeel is het gemeentelijk financieel belang minder, omdat een groter deel van de bespaarde bijstandsuitgaven van het gemeentelijk budget wordt afgeroomd. 6 Zie de brief van de minister van SZW aan de Tweede Kamer over de uitvoering van de Participatiewet, 34352 nr. 307, Den Haag, 21 december 2023
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
3.6
17/47
De taken van KempenPlus
De volgende taken zijn aan KempenPlus in het kader van de Participatiewet opgedragen. ^
Uitvoering van de Participatiewet en de Wsw
•
Uitkeringsverstrekking
•
Verstrekken loonkostensubsidies
•
Re-integratie
^
Beschut werk (LKS-beschut)
^
Opstap- en vangnetbanen (LKS-intern)
^
Begeleiding en jobcoaching van mensen met een loonkostensubsidie (LKS-extern)
^
Bijzondere bijstand
Gemeenten hebben ten aanzien van hun voormalig sw-bedrijf verschillende keuzen gemaakt. Sommige bedrijven voeren alleen de Wsw uit. Zij hebben in het kader van de Participatiewet geen nieuwe taken erbij gekregen. In totaal gaat het om circa 50Zo van de sociaal ontwikkelbedrijven. 57 Van de bedrijven voert beschut werk uit naast de Wsw. 207 Van de bedrijven voert voor de gemeente of de deelnemende gemeenten alle werk- en re-integratietaken in het kader van de Participatiewet en de Wsw. De inkomenstaken zijn dan elders belegd. Vaak zijn deze belegd bij de oorspronkelijke sociale dienst. En in 207 van de bedrijven zijn alle werk- en re-integratietaken gecombineerd met de inkomenstaken. KempenPlus behoort tot deze categorie.
Er is nog een laatste categorie waarin de bedrijven zitten die naast de klassieke Wsw-taak en (een deel van) beschut werk nog allerlei andere taken hebben op het terrein van werk- en re-integratie. Vaak is in de gemeente of de betreffende regio afgesproken dat het sociaal ontwikkelbedrijf voor bepaalde groepen de re-integratie verzorgt. De re-integratietaken hebben dan vaak een relatie met de werkplekken die bij het sociaal ontwikkelbedrijf zijn georganiseerd, zoals leerwerkplekken, werkervaringsplaatsen, opstapbanen en dergelijke. De ervaring leert dat het gecombineerde bedrijf - ten opzichte van de andere vormen - meestal leidt tot de meeste doelmatigheid. Het bedrijf wordt dan in staat gesteld om een optimale mix in het aanbod te realiseren en wordt voorkomen dat afzonderlijke ketenpartners voor zichzelf een optimale mix organiseren, die bij elkaar opgeteld suboptimaal zijn.
3.7
Juridische vormgeving
De gemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel en Reusel-De Mierden werken samen in de gemeenschappelijke regeling KempenPlus. KempenPlus is ondergebracht in een Gemeenschappelijke Regeling Bedrijfsvoeringsorganisatie. Oirschot neemt niet deel in de gemeenschappelijke regeling, maar koopt re-integratievoorzieningen in op basis van een DVO.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
18/47
KempenPlus is juridisch een voorzetting van de WVK-groep waarbij het openbare lichaam is omgezet naar een bedrijfsvoeringsorganisatie.
3.7.1
Taken
KempenPlus heeft tot doel het behartigen van het gemeenschappelijk en afzonderlijk belang van de deelnemende gemeenten en de colleges op het gebied van de WSW, de Participatiewet en aanverwante wetten en de Wet inburgering. Daartoe dragen de colleges van de deelnemende gemeenten hun uitvoeringsbevoegdheden over aan het bestuur van het Participatiebedrijf. Voor de uitvoering van de Wet inburgering 2021 geldt dat Eersel alleen deelneemt voor de uitvoering van de Module Arbeidsmarkt en Participatie en niet voor de uitvoering van casusregie. Het bestuur is verantwoordelijk voor de beleidsvoorbereiding van de GR-taken.
3.7.2
Het bestuur
Anders dan bij de GR openbaar lichaam - dat vaak als alternatief wordt gezien voor de bedrijfsvoeringsorganisatie - is in de bedrijfsvoeringsorganisatie sprake van een enkelvoudig bestuur in plaats van een geleed bestuur. Geen DB en AB, maar alleen een bestuur. De colleges wijzen de leden van het bestuur uit hun midden aan met dien verstande dat ieder college één lid aanwijst. Het bestuur bestaat uit vier leden. Eén van hen wordt als voorzitter aangewezen. Alle leden van het bestuur beschikken over één stem.
3.7.3
De directeur
Met de dagelijkse leiding van het Participatiebedrijf is belast een directeur. Het bestuur beslist omtrent benoeming, schorsing en ontslag van de directeur. Het bestuur stelt het directiestatuut vast. De directeur is tevens secretaris van het bestuur.
3.7.4
Bestuursadviseurs
De gemeenschappelijke regeling van KempenPlus geeft ruimte om het bestuur bij te laten staan door adviseurs. Kort na de start van KempenPlus heeft het bestuur besloten om de externe leden van het dagelijkse bestuur van de WVK-groep te benoemen als bestuursadviseur. (Een benoeming tot extern bestuurslid - zoals het geval was in de voormalige GR WVK - is in een bedrijfsvoeringsorganisatie niet mogelijk). De bestuursadviseurs zijn gedurende de gehele vergadering aanwezig en nemen deel aan de bespreking van alle agendapunten. De adviezen en opmerkingen van de bestuursadviseurs worden mondeling ter vergadering ingebracht en voor zover mogelijk genotuleerd.
3.7.5
Bedrijfsvoeringsorganisatie
De bedrijfsvoeringsorganisatie is een relatief nieuwe lichte samenwerkingsvorm in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De bedrijfsvoeringsorganisatie is ook rechtspersoon en kan zelfstandig aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. De bedrijfsvoeringsorganisatie moet worden ingesteld bij zogenoemde collegeregelingen, regeling waaraan uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders deelnemen. Daarmee is de samenwerking per definitie beperkt tot uitvoering of bedrijfsvoering, de wettelijke verantwoordelijkheden van dat college. Een bedrijfsvoeringsorganisatie is in de praktijk een uitvoeringsdienst en heeft geen verantwoordelijkheid voor het beleid. Het voorbereiden van beleid voor de deelnemende gemeenten behoort wel tot de mogelijkheden. Dat zorgt in de praktijk tot onduidelijkheid in de rolverdeling en de verhoudingen. De gemeenschappelijke regeling openbaar lichaam komt het meest voor als juridische organisatievorm voor uitvoeringsorganisaties van de Participatiewet. De bedrijfsvoeringsorganisatie
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
19/47
komen wij ook tegen. Als argumentatie voor deze vorm wordt vaak gebruikt dat die leidt tot minder bestuurlijke drukte. Er is immers maar één bestuurslaag in plaats van het gelede bestuur in het openbaar lichaam. Echter, de Participatiewet is een beleidsrijk gebied. Het gaat om de vraagstukken die nu moeten worden opgelost, maar ook om de vraagstukken die in de toekomst nog moeten worden opgelost, omdat de Participatiewet een transitoire wet is, waarbij de klassieke doelgroepen in de Wsw en de Wajong geleidelijk vervangen worden door een nieuwe doelgroep, waarvoor de gemeente volledig verantwoordelijk is. Het openbaar lichaam ligt daarom meer voor de hand en de bedrijfsvoeringsorganisatie is door de wetgever feitelijk niet bedoeld voor organisaties zoals KempenPlus.
3.7.6
Samenwerking
In de gemeenschappelijke regeling werken gemeenten samen omdat ze samen in staat zijn om meer doelmatigheid te realiseren en meer kunnen betekenen voor hun inwoners. Landelijk zijn er 100 sociaal ontwikkelbedrijven en er zijn 342 gemeenten. De samenwerking in KempenPlus kent veel ruis. Met name bij de beleidsontwikkeling gaat het niet goed. KempenPlus is een bedrijfsvoeringsorganisatie en voert het beleid uit, zoals dat door de gemeenten is vastgesteld. Het bestuur van de GR stelt dus niet zelf het beleid vast. De deelnemende gemeenten zijn verantwoordelijk voor het vaststellen van het beleid en de verordeningen met betrekking tot de taken van het Participatiebedrijf. Wel is ervoor gekozen om de beleidsvoorbereiding en de ondersteuning bij de beleidsontwikkeling voor de deelnemende gemeenten door de GR te laten uitvoeren. KempenPlus heeft hiervoor beleidsmedewerkers in dienst. Met andere woorden, gemeenten moeten de beleidsvorming zelf organiseren en zij kunnen zich daarvoor laten ondersteunen door de GR (beleidsvoorbereiding en ondersteuning bij de beleidsontwikkeling). Gemeenten en KempenPlus weten onvoldoende wat ze van elkaar kunnen en mogen verwachten. In de samenwerkingspraktijk wordt door KempenPlus dan wel een of meerdere gemeenten onvoldoende initiatief genomen.
De gemeentelijke beleidsontwikkeling op het terrein van de Participatiewet komt daardoor onvoldoende van de grond. . Gemeenten geven bij voorkeur met elkaar één beleidsopdracht. In het kader van een efficiënte en effectieve uitvoering door het Participatiebedrijf is ervoor gekozen om te streven naar een gezamenlijk en gelijkluidend beleid. Het is ongewenst als de individuele gemeenten hun eigen beleid zouden bepalen en deze in een bilaterale opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie zouden opdragen aan KempenPlus. Daarmee zou het potentiële voordeel van de samenwerking in een GR teniet worden gedaan. Dat laat onverlet dat op individuele basis en in beperkte mate afspraken gemaakt kunnen worden. Kortom, de samenwerking verloopt met name bij de beleidsvorming stroef als gevolg van de gemaakte samenwerkingskeuzes voor KempenPlus. De beleidsvorming komt daardoor onvoldoende van de grond en er is onvoldoende sprake van een duidelijk, gezamenlijk en gedragen beleidsperspectief.
3.8
Beleid en uitvoering
We hebben in de samenwerking specifiek gekeken naar de beleidsvorming en de beleidsuitvoering. KempenPlus is een bedrijfsvoeringsorganisatie. Desondanks worden beleidskeuzes - zoals vaker gebeurt, bij andere organisaties, op het complexe terrein van de Participatiewet - de facto in de uitvoeringspraktijk van KempenPlus gemaakt. Er ontbreekt een heldere beleidscyclus waarin het beleid wordt vertaald in doelstellingen, die worden gemonitord en op basis waarvan door het bestuur bijsturing kan plaatsvinden op de uitvoering dan wel in het beleid.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
20/47
Het bedrijfsplan wordt uitgevoerd en de nieuwe organisatie staat (na de samenvoeging van de voormalige sociale dienst en WVK), ontbreekt er een duidelijk plan voor de langere termijn. Dat, terwijl deze keuzes nodig zijn met het oog op het transitoire karakter van de Participatiewet. Duidelijke politiek-bestuurlijke keuzes, met een heldere visie op de toekomst, zijn noodzakelijk. Daarnaast is de begrotings- en verantwoordingscyclus erg complex, met betalingen binnen en buiten de begroting. Er ontbreken duidelijke kaders en doelstellingen, wat de transparantie en effectiviteit van het beleid bemoeilijkt.
3.9 ^
Conclusies
De opgave: Er is in 2019 in De Kempen een belangrijke stap gezet met het samenvoegen van de gemeenschappelijke sociale dienst en het voormalige sw-bedrijf WVK. Tegelijkertijd staat KempenPlus, net zoals alle andere gemeenten in Nederland, voor een forse opgave om de klassieke infrastructuur waar vooral de oorspronkelijke groep Wsw-ers in werkzaam is, verder om te bouwen naar een infrastructuur die meer passend is bij de Participatiewet (inclusie).
•
Beleidsvorming en uitvoering: KempenPlus fungeert als een bedrijfsvoeringsorganisatie. Jaarlijks stelt het bestuur de begroting vast. Desondanks worden veel beleidskeuzes de facto in de uitvoering gemaakt in plaats van door de gemeenten. De beleidsontwikkeling is onvoldoende door gemeenten en KempenPlus georganiseerd. Er ontbreekt een heldere beleidscyclus waarin het beleid wordt vertaald naar doelstellingen die gemonitord en bijgestuurd kunnen worden.
^
Langetermijnplanning: Hoewel het bedrijfsplan wordt uitgevoerd en de nieuwe organisatie functioneert, ontbreekt een duidelijk plan voor de langere termijn. Er zijn duidelijke politiekbestuurlijke keuzes nodig met een heldere visie voor de toekomst, gezien de gemeentelijke opgave en het transitoire karakter van de Participatiewet.
^
Begroting en verantwoording: De begrotings- en verantwoordingscyclus van KempenPlus is erg complex, met betalingen zowel binnen als buiten de begroting. Het ontbreken van duidelijke kaders en doelstellingen bemoeilijkt de transparantie en effectiviteit van het beleid.
Deze conclusies wijzen op een behoefte aan verbeterde beleidsplanning, heldere doelstellingen en een versterkte samenwerking tussen KempenPlus en de gemeenten om effectief de uitdagingen van de Participatiewet aan te pakken.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
21/47
HOOFDSTUK 4
Context en effectiviteit In dit hoofdstuk onderzoeken we de resultaten van KempenPlus door middel van een benchmark-analyse binnen de kaders van de Participatiewet. In eerste instantie gaan we in op de verwachte ontwikkelingen van de doelgroepen en het aantal bijstandsuitkeringen, gevolgd door een analyse van de inzet van loonkostensubsidies en beschut werk. Vervolgens wordt de samenhang tussen verschillende factoren besproken om een totaalbeeld te schetsen van de prestaties en uitdagingen van KempenPlus. Tot slot worden de belangrijkste inzichten en conclusies uit deze analyses samengevat.
4.1
Verwachte ontwikkeling aantallen
Hiervoor lieten we zien hoe de doelgroep van de Participatiewet die ondersteuning ontvangt van KempenPlus is verdeeld. We gaan na hoe deze groep zich gaat ontwikkelen bij gelijkblijvend beleid. De aantallen hebben we hieronder in een tabel gezet7. We nemen de aantallen in 2023 als uitgangspunt. Daarna berekenen we de ontwikkeling op basis van de ramingen van de rijksoverheid. 2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Struct
Bijstand
476
452
455
464
472
483
493
493
Wsw
341
320
297
278
256
237
224
0
Beschut-intern
29
32
35
37
40
42
45
80
LKS-intern
81
93
106
114
121
129
136
242
LKS-extern
62
72
85
90
96
101
107
190
Totaal
989
969
978
983
984
992
1.005
1.005
Grafisch ziet de ontwikkeling er als volgt uit.
7 Zie bijlage voor uitsplitsing naar individuele gemeenten.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
22/47
We zien dat het aantal bijstandsgerechtigden in de komende jaren nog enigszins oploopt. Dat kan vooral worden verklaard door de groei van de bevolking. Dat is een landelijke trend. Daarnaast zien we dat het aantal Wsw-ers elk jaar omlaag gaat van 341 in 2023 naar 224 in 2029, om vervolgens te dalen naar nul in de structurele situatie (die begint omstreeks 2048). De nieuwe doelgroep wordt steeds groter. De nieuwe doelgroep vervangt bij ongewijzigd beleid vrijwel volledig de klassieke doelgroep Wsw. Het totaal van bijstand, Wsw en nieuwe doelgroep blijft structureel ongeveer op het niveau van 1.000 personen. De nieuwe doelgroep (de totale doelgroep met uitzondering van de bijstandsgerechtigden en Wsw-ers) ziet er ongeveer als volgt uit: ^
LKS-beschut: Het gaat om ongeveer 29 personen. Het aantal loopt op tot 45 in 2029 en tot 80 in de structurele situatie vanaf 2048. Het gaat om ongeveer 1670 van de totale nieuwe doelgroep.
^
LKS intern: Het gaat om ongeveer 81 personen. Het aantal loopt op tot 136 in 2029 en tot 242 in de structurele situatie vanaf 2048. Het gaat om ongeveer 427 van de totale nieuwe doelgroep.
^
LKS extern: Het gaat om ongeveer 81 personen. Het aantal loopt op tot 136 in 2029 en tot 242 in de structurele situatie vanaf 2048. Het gaat om ongeveer 427 van de totale nieuwe doelgroep.
4.2
Aantal bijstandsuitkeringen
Een belangrijke indicator voor het in beeld brengen van de bijstandsafhankelijkheid is de bijstandsdichtheid. De bijstandsdichtheid is het aantal bijstandsuitkeringen als percentage van het aantal huishoudens in een gemeente. We presenteren de bijstandsdichtheid voor de deelnemende gemeenten in de grafieken hierna. De grafiek aan de linkerkant laten de bijstandsdichtheid in de periode 2011 tot en met 2024 zien. We kiezen voor deze periode omdat deze precies een cyclus laat zien van een historisch laag bijstandsniveau in 2011 naar wederom een relatief laag niveau in 2023. Naast de bijstandsdichtheid tonen we ook de gemiddelde bijstandsdichtheid in Nederland en de bijstandsdichtheid in een groep van tien referentiegemeenten8.
8 Referentiegemeenten voor De Kempen: Nederweert, Bronckhorst, Bloemendaal, Dalfsen, Baarle-Nassau, Drimmelen, Son en Breugel, Ameland, Edam-Volendam.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
23/47
Als referentiegemeenten kiezen we voor een tiental gemeenten waarvan de verwachte bijstandsuitgaven in het verdeelmodel dat het Ministerie van SZW voor de verdeling van het bijstandsbudget gebruikt, het dichtste bij de verwachte bijstandsuitgaven van de Kempengemeenten.
De grafiek rechts laten de index van de bijstandsdichtheid zien, waarbij de index in 2011 op 10070 wordt gesteld. Op deze manier brengen we in beeld hoe de bijstand zich in de Kempengemeenten heeft ontwikkeld sinds 2011 en hoe deze ontwikkeling zich verhoudt tot de landelijke ontwikkeling en de ontwikkeling in de referentiegemeenten. We merken op dat inzicht in de hoogte en de ontwikkeling van de bijstandsdichtheid belangrijk is om inzicht te krijgen in hoeverre KempenPlus erin slaagt om de bijstandsafhankelijkheid zo laag mogelijk te houden. Tegelijkertijd kunnen aan de hand van deze inzichten geen harde conclusies worden getrokken over de kwaliteit van de uitvoering. Daarvoor moet ook naar andere indicatoren en naar de uitvoering zelf worden gekeken. Dat doen we verderop in dit rapport.
Bijstandsdichtheid
5'U,İ
,
Index bijstandsdichtheid
15096
---- ^
*
"
1 ľ’
2,00/0 Ĵ.,0%
9096
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 9 — TOTAAL KempenPlus
9
Nederland
9
Referentiegroep
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 9
TOTAAL KempenPlus
9
Index NL
9
Index Ref
Op basis van deze grafieken stellen we het volgende vast. De bijstandsdichtheid is lager dan het landelijke niveau en deze ligt structureel op ongeveer hetzelfde niveau als in de referentiegemeenten: tussen de 17 en 27o van het totaal aantal huishoudens in de gemeenten. Als we naar de rechtergrafiek kijken zien we dat de bijstandsafhankelijkheid na 2011 zowel in De Kempen als in de referentiegemeenten met 507o steeg. Dat is fors meer dan de landelijke ontwikkeling. Landelijk ging de bijstandsafhankelijkheid tot 2017 met 207o omhoog. Na 2017 ging de bijstandsafhankelijkheid omlaag. Ultimo 2011 ligt het niveau circa 107o hoger dan in 2011. Dat is vergelijkbaar met de referentiegemeenten. Landelijk ligt het niveau iets onder het niveau in 2011. Kortom, de bijstandsafhankelijkheid in De Kempen is laag. De bijstandsafhankelijkheid ligt structureel op het niveau van de referentiegemeenten. De bijstandsafhankelijkheid is sinds 2017 fors gedeeld. De daling is vergelijkbaar met de daling in de referentiegemeenten. Het beeld in De Kempen is dus vergelijkbaar met het beeld in met De Kempen vergelijkbare gemeenten.
4.3
Inzet loonkostensubsidies
De volgende grafiek toont de inzet van LKS. We laten het aantal LKS zien als percentage van het totaal aantal inschrijvingen in het doelgroepregister.
B
Optimalisering uitvoering KempenPlus
24/47
We zien dat het percentage rond de 350Zo zit in de Kempengemeenten. Dat is relatief hoog. In dat opzicht scoort De Kempen goed. Er worden in De Kempen veel mensen met een arbeidsbeperking aan het werk geholpen. Een aandachtspunt is echter dat meer dan de helft van de mensen aan het werk zijn in het sociaal ontwikkelbedrijf zelf. Dat is relatief veel. Het doel van de Participatiewet is juist om mensen met een arbeidsbeperking zo veel mogelijk aan het werk te helpen op een dienstbetrekking bij reguliere werkgevers. In de sectorinformatie Cedris is slechts 100Zo van de mensen met een loonkostensubsidie in dienst bij het sociaal ontwikkelbedrijf. Als we alleen naar de mensen met LKS in dienst bij reguliere werkgevers zouden kijken, zou De Kempen minder hoog scoren dan wanneer de medewerkers in dienst van het sociaal ontwikkelbedrijf worden meegenomen. Kortom, in De Kempen zijn relatief veel mensen met een arbeidsbeperking met ondersteuning van een loonkostensubsidie aan het werk. Echter, zij worden relatief veel aan het werk geholpen in de infrastructuur van het sociaal ontwikkelbedrijf. Voor een deel zullen dat mensen zijn die anders niet aan het werk geholpen zouden zijn. Voor een ander deel hadden zij wellicht aan de slag geholpen kunnen worden bij reguliere werkgevers. Dat is niet in overeenstemming met de doelstelling om mensen zo regulier mogelijk aan het werk te helpen.