[24.15029] Rekenkamerrapport Ondermijning in 4 Kempengemeenten; bijlage 2 eindrapportage

Van beleid naar informatie en gerichte actie Over de gemeentelijke aanpak van ondermijning in vier Kempen­ gemeenten: Oirschot, Reusel-De Mierden, Bladel en Eersel

Rekenkamer Kempengemeenten

Mei 2024

Inhoudsopgave 1. 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding: het perspectief van deze studie Onderzoeksvragen Lopende het onderzoek: een ander perspectief Onderzoeksactiviteiten De opzet van deze studie

3 3 4 4 5

2. 2.1 2.2 2.3 2.4

Ondermijning: begripsverheldering Ondermijning: de schadelijke effecten van georganiseerde misdaad Ondermijning als gemeentelijke taak Georganiseerde misdaad en ondermijning: twee kanten van dezelfde medaille Afsluiting

6 6 7 8 8

3. 3.1 3.2

Ondermijning: een bijzondere gemeentelijke taak 10 De gemeentelijke ondermijningsaanpak: gerichte actie, gedoseerde integraliteit 10 In de vier Kempen-gemeenten: drie kernbevindingen 12 3.2.1 Halve politiek-bestuurlijke agendering 12 3.2.2 Afstand tussen justitiële misdaadbestrijding en gemeentelijke ondermijningsaanpak: een opsporings- en toezichtspagaat 14 3.2.3 Op de rit, maar complex:een beleidstheorie, normen en overlegstructuren 15 Afsluiting 17

3.3 4. 4.1 4.2 4.3 4.4

4.5

Context, plannen en ambities: wat is werkbaar? De context: rust en dynamiek Het Integraal Veiligheidsplan De Kempen: zeven prioriteiten Uitvoering: een opstelsom van 74 acties en maatregelen Ondermijningsaanpak: structureren met een gedachte 4.4.1 Structureren 4.4.2 De gedachte Tot slot: getemperde ambities

18 18 20 22 23 24 24 25

5. 5.1 5.2 5.3 5.4

De gemeentelijke veiligheidsorganisaties Ambtenaren integrale veiligheid: 7,9 fte in vier gemeenten Geüniformeerde boa's (domein 1): 7 fte in vier gemeenten De groei van de ambtelijke veiligheidstaak Tot slot: leunen op sleutelfiguren

27 27 28 29 30

6. 6.1 6.2

Gemeentelijke ondermijningsaanpak: de lokale maat 32 Meldpunt, signalen en intern overleg: er komt weinig (concrete ondermijning) in beeld 32 Bibob-toetsing, bestuurlijke maatregelen en KIT-acties 35 6.2.1 Over Bibob-toetsing 35 6.2.2 Bestuurlijke sancties 36 6.2.3 Patronen 37 6.2.4 KIT-acties 38 Bestuurlijke weerbaarheid: alert op ondermijning!? 39 Maatschappelijke weerbaarheid 40

6.3 6.4

1

6.4.1 Oirschot 6.4.2 Reusel-De Mierden 6.4.3 Bladel 6.4.4 Eersel 6.4.5 Bovenlokaal: terugdringen vandrugsgebruik langs drie sporen 6.4.6 De boer op 6.4.7 Een voorzichtige tussenbalans:actie,lange adem en barrières Slotsom: werkbaar houden

41 41 42 42 42 44 44 45

7.2

Criminele kennis: een onvolledig verhaal Criminele kansen: riant of toch niet!? 7.1.1 Situationeel 7.1.2 Sociaaleconomisch 7.1.3 Cultureel Ondermijnende praktijken: onder de radar (van deze studie)

46 46 47 48 49 50

8. 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6

Conclusies en aanbevelingen Ondermijning als gemeentelijke taak De gemeentelijke ondermijningsaanpak: getemperdeambities De gemeentelijke ondermijningsaanpak: leerpuntenen effecten Het criminologische perspectief: een vicieuze cirkel Over de gemeenteraad Aanbevelingen

51 51 53 55 56 56 57

9.

Nawoord rekenkamer

58

6.5 7. 7.1

Literatuur Bijlage 1

60 Lokale versus regionale scores indrugsmonitor

Colofon

61 63

2

1.

Inleiding: het perspectief van deze studie

1.1

Onderzoeksvragen

Ondermijning vatten we op als de schadelijke effecten van georganiseerde criminaliteit.1 Bij de preventieve en repressieve aanpak daarvan heeft de gemeente een belangrijke taak, in aanvulling op misdaadbestrijding door opsporingsinstanties (politie en justitie). De kern van het begrip ondermijning is dat het niet (alleen) gaat om georganiseerde criminaliteit an sich, maar ook om de maatschappelijke schade daarvan. Deze criminaliteit is bedreigend vanwege onder meer het risico op verslaving, geweld, slachtofferschap (b.v. uitbuiting) of oneerlijke concurrentie. Tegelijkertijd gaat aantrekkingskracht uit van de criminele wereld.2 Met drugshandel, drugsproductie, arbeidsuitbuiting en fraude wordt veel geld verdiend. Criminelen investeren in bedrijven, zorgen voor illegale en semilegale werkgelegenheid of leveren (te) goedkope arbeidskrachten. Op die manier raken de 'onderwereld' en 'bovenwereld' verweven. In hoofdstuk 2 gaan we nader in op de definitie van het begrip ondermijning en de praktische consequenties daarvan. De Rekenkamercommissie3 van de Kempengemeenten (verder: RKC) heeft besloten tot een onderzoek naar (de gemeentelijke aanpak van) ondermijning. Het onderzoek combineert criminologisch onderzoek (naar criminele kansen en ondermijnende praktijken) met een bestuurskundig perspectief, gericht op het beleid en de organisatie van de gemeentelijke ondermijningsaanpak.

Het onderzoek is uitgevoerd in de gemeenten Bladel, Eersel, Reusel-De Mierden en Oirschot. Inzicht in criminele kansen en fenomenen is nodig - ook als onderdeel van het gevoerde beleid - omdat de ondermijningsaanpak nu eenmaal dient te passen bij de aard en omvang van de misdaad in het gebied. Op basis van dit perspectief zijn twee soorten onderzoeksvragen opgesteld, namelijk criminologisch en bestuurskundig. Gezamenlijk geven ze antwoord op de hoofdvraag: In welke mate is er sprake van lokale ondermijning en in hoeverre zijn de Kempengemeenten Bladel, Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden (voldoende) weerbaar daartegen? De volgende deelvragen werden geformuleerd: Criminologische deelvragen 1. 2.

Wat zijn belangrijke criminele gelegenheidsstructuren in de vier Kempen-gemeenten? Welke vormen van ondermijnende criminele praktijken doen zich voor in de vier Kempen­ gemeenten?

Bestuurskundige vragen 3.

Welke instrumenten en maatregelen benutten de gemeenten (met partners) in het kader van de ondermijningsaanpak en hoe is de organisatie daartoe ingericht? a. Zijn de gemeenten voldoende weerbaar tegen pogingen tot beïnvloeding door criminele (ondermijnende) personen, rechtspersonen of netwerken? b. Is er binnen de gemeentelijke organisaties voldoende bewustzijn van de maatschappelijke risico's van ondermijning?

1 Tops en Van der Torre, 2015; Tops en Van der Torre, 2024. 2 Tops en Tromp, 2017. 3 Met ingang van 2024: Rekenkamer

3

4. 5. 6.

1.2

Wat kan worden gezegd over de effecten van het (uitgevoerde) beleid ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit? Hoe is de gemeenteraad betrokken bij de ondermijningsaanpak? Welke aandachtspunten en leerpunten komen in beeld bij de ondermijningsaanpak?

Lopende het onderzoek: een ander perspectief

De geformuleerde vragen worden, in het slothoofdstuk, zo goed mogelijk beantwoord. Deze voorzichtige formulering wordt gehanteerd omdat lopende het onderzoek een wijziging is aangebracht in het veldwerk en in de invalshoek van het onderzoek. We lichten dit toe. Gedurende het onderzoek werd in politiek-bestuurlijke kringen de vraag gesteld wat de taak is van gemeenten en van burgemeesters bij de aanpak van ondermijning. Is het wel nodig, zo'n rekenkameronderzoek naar ondermijning? Soms werd de vraag gesteld of gemeenten wel een taak hebben bij de ondermijningsaanpak. Want dat is toch (vooral) een zaak van politie en justitie? Deze discussies agendeerden belangrijke vragen. Wat is nu de taak van gemeenten bij de aanpak van ondermijning? En wat mag worden verwacht van politie en justitie? Het is relevant om hierover duidelijkheid te scheppen. We trachten dit te doen in deze studie. Er gebeurde lopende het onderzoek nog wat anders. Georganiseerde misdaad en ondermijning lijken in Noord-Brabant onbetwist hoog op de publieke agenda te staan, mede vanwege zichtbare en door het RIEC in 2014 met zogenoemde Ondermijningsbeelden - in beeld gebrachte misdaadpraktijken. Ons verwachtingspatroon was dat ambtenaren Integrale Veiligheid (verder: IVambtenaren) min of meer probleemloos zouden vertellen over criminele kansen en praktijken, alsook over hun ervaringen bij de aanpak.

Echter, over de criminele praktijken kregen we weinig te horen. Menig respondent was terughoudend om informatie te delen over lopende casus, maar vertelde open dat ze over weinig concrete informatie beschikten. Dit was een belangrijke constatering en riep de vraag op hoe dat kan. Is dit een gunstig teken, in die zin dat er weinig misdaad is? Of wijst het (daarnaast) op tekortkomingen in de aanpak, waardoor de problematiek onvoldoende in beeld komt? Dit agendeerde de vraag wat minimaal mag worden verwacht van gemeenten zoals Eersel, Bladel, Reusel-De Mierden en Oirschot bij de ondermijningsaanpak. Het riep de vraag op of we ons eigen verwachtingspatroon moesten bijstellen; ligt de misdaad in dit deel van Noord-Brabant wellicht op een aanzienlijk lager niveau dan in nabijgelegen gemeenten, zoals Eindhoven en Tilburg? Kortom, lopende het onderzoek hebben zes empirische vragen plaatsgemaakt voor de hoofdvraag wat nu precies de gemeentelijke taak is bij de aanpak van ondermijning en hoe dat al met al gaat in de vier Kempen-gemeenten.

1.3

Onderzoeksactiviteiten

Voor deze studie hebben we 21 vraaggesprekken gevoerd, met in totaal 35 respondenten (exclusief de vier groepsgesprekken met raadsleden). In de gemeente Oirschot spraken we twaalf respondenten, waarvan twee IV-ambtenaren twee keer. In Reusel-De Mierden werd gesproken met zeven respondenten; een IV-ambtenaar werd twee keer geïnterviewd. In Eersel interviewden we zeven ambtenaren; met de IV-ambtenaar werd twee keer gesproken. In Bladel spraken we drie respondenten; met de waarnemend burgemeester en met de IV-ambtenaar werd twee keer gesproken. In elke gemeente werd steeds als eerste gesproken met de (waarnemend) burgemeester

4

en één of twee IV-ambtenaren. Bij de (door de gemeenten Oirschot, Reusel-De Mierden en Eersel) gedeelde organisatie Veiligheid, Handhaving en Toezicht spraken we drie respondenten. Er werd gesproken met twee politiefunctionarissen: een teamchef en de coördinator ondermijning. Tot slot is gesproken met een professional die lange tijd (onder meer) in Oost-Brabant werkte en was betrokken bij de ondermijningsaanpak. Ook hebben we een korte en een langere vragenlijst gestuurd naar de IV-ambtenaren, welke ingevuld zijn geretourneerd. We raadpleegden open bronnen: mediaberichten over criminele praktijken en gegevens die zijn verzameld in het kader van het (landelijke) project 'Zicht op Ondermijning'. Tot slot spraken we in de vier gemeenten met (burger)raadsleden; in totaal ging het om 39 politieke respondenten.

1.4

De opzet van deze studie

Hoofdstuk 2 is een theoretisch of analytisch hoofdstuk. Het legt uit wat moet worden verstaan onder het begrip ondermijning, wat het verschil is met de term georganiseerde misdaad en waarom de ondermijningsaanpak een gemeentelijke taak is. Hoofdstuk 3 licht toe wat in algemene zin van gemeenten wordt gevraagd bij de ondermijningsaanpak. Vervolgens worden drie kern-bevindingen gepresenteerd wat betreft de ondermijningsaanpak in de vier onderzochte Kempen-gemeenten. Hoofdstuk 4 presenteert de zeven prioriteiten in het lokale (integrale) veiligheidsplan, de uitvoeringsopdracht die dat oplevert en de ambities bij de ondermijningsaanpak. Hoofdstuk 5 gaat in op de ambtelijke veiligheidsorganisatie. Hoofdstuk 6 gaat in op de inhoud van de lokale ondermijningsaanpak. Hoofdstuk 7 presenteert de criminele kansenstructuur in het Kempengebied. Hoofdstuk 8 formuleert conclusies en aanbevelingen.

5

2.

Ondermijning: begripsverheldering

Inleiding Dit hoofdstuk legt uit wat het begrip ondermijning inhoudt. Ondermijning heeft betrekking op de schadelijke maatschappelijke effecten van georganiseerde misdaad (zie paragraaf 2.1). Het is cruciaal om onderscheid te maken tussen georganiseerde misdaad en ondermijning. De aanpak van ondermijning is een belangrijke taak voor het lokaal bestuur (zie paragraaf 2.2). Politie, justitie en (andere) opsporingsdiensten bestrijden de georganiseerde misdaad. Op het snijvlak tussen de gemeentelijke ondermijningsaanpak en justitiële misdaadbestrijding bestaat behoefte aan samenwerking en afstemming (paragraaf 2.3).4

2.1

Ondermijning: de schadelijke effecten van georganiseerde misdaad

Ondermijning wordt door ons omschreven als de schadelijke maatschappelijke effecten van georganiseerde misdaad. Die misdaad tast de beoogde en legale werking van de maatschappij aan. Dat is niet per se de bedoeling van criminelen, al is het doorgaans wel een effect van hun handelen. Georganiseerde misdaad onttrekt zich aan normen in de reguliere maatschappij en oefent aantrekkingskracht uit via de belofte van geld en status, en gebruikt de reguliere maatschappij voor haar activiteiten. We geven enkele voorbeelden, met relevantie voor de vier onderzochte Kempengemeenten. Er wordt (veel) geld verdiend met drugshandel, hennepteelt en met de productie van synthetische drugs. Hierbij worden - bij hennepteelt en drugshandel - katvangers en loopjongens ingezet; zij verdienen weinig geld (pikken een graantje mee), staan onder druk van organiserende criminelen en lopen kans om opgepakt te worden en uit hun woning te worden gezet. Waar gaan ze vervolgens wonen? Illegale bewoning op een vakantiepark is een optie, mogelijk op een park of in een vakantiewoning met een verdachte, veroordeelde of louche investeerder die een hoge prijs vraagt voor een erg sobere woning. Als de recreatiefunctie verdwijnt op zo'n park, nemen de overlast, verloedering en sociale onveiligheid toe. De productie van synthetische drugs vergt een hoge organisatiegraad en veel know how.

Van oudsher is dit ruimschoots aanwezig in het Kempengebied, ook over de Belgische grens en onder (autochtone) criminele netwerken in en rondom Eindhoven (Tops e.a., 2018). In dit gebied leerden, in de jaren zeventig en tachtig, hennepcriminelen hoe ze amfetamine én xtc moesten produceren. Ze behoren inmiddels wat dit betreft tot de toplaag in Nederland en Europa, met klandizie over de hele wereld. Dit laat lokaal zijn sporen na, want het criminele geld dat ermee wordt verdiend werkt verslavend. Brabantse criminelen verdienen enkele tienduizenden euro's door een lang weekend xtc te laboreren. Dit was en is een crimineel Brabants verdienmodel. De productie van synthetische drugs veroorzaakt veel milieuschade. Het misdaadgeld dat wordt verdiend met drugsproductie wordt witgewassen en geïnvesteerd, onder meer in vastgoed (inclusief vakantieparken of -woningen) en bedrijven. De criminele wereld lijkt een aantrekkelijke route om snel en gemakkelijk (veel) geld te verdienen. Die wereld is echter hard, met concurrentie, geweld en grote interne ongelijkheid. In ruil voor woonruimte worden bijvoorbeeld aan kwetsbare personen wederdiensten gevraagd, zoals drugshandel, het verrichten van (te) goedkope arbeid of meehelpen aan hennepteelt. De georganiseerde misdaad maakt slachtoffers.

Dit wijst op een gemeentelijke taak, namelijk in hun gemeente slachtoffers opzoeken - bijvoorbeeld op vakantieparken - en vervolgens helpen.

4 Zie hierover verder Tops en Van der Torre, 2024.

6

Het vraagstuk van de georganiseerde misdaad staat sinds ongeveer 2010 op de agenda van het lokaal bestuur. Aanvankelijk vooral in grotere steden, ook in Noord-Brabant (Beke, Van der Torre en Van Duin, 2012). Voor die tijd is geprobeerd om het bestuur bij de aanpak van georganiseerde misdaad te betrekken, maar met weinig succes. Dat veranderde na 2010 en daarbij heeft het begrip 'ondermijning' een belangrijke rol gespeeld. Vanaf 2012 stelde het RIECin Noord-Brabant en Zeeland zogenoemde Ondermijningsbeelden op die - voor het eerst - een beeld schetsten van de effecten en verschijningsvormen van misdaad op gemeenteniveau. Deze vertrouwelijke rapporten zijn onder meer gemaakt voor Eindhoven en het Kempengebied, dus ook in Eersel, Bladel, Reusel-De Mierden en Oirschot. De rapporten openden ogen en agendeerden twee vragen. Wat is nu precies ondermijning en is het wat anders dan georganiseerde misdaad? En, in het verlengde daarvan, wat is de gemeentelijke taak bij de ondermijningsaanpak? Die vragen worden in de volgende paragrafen beantwoord.

2.2

Ondermijning als gemeentelijke taak

Wij maken een onderscheid tussen georganiseerde misdaad en ondermijning. Georganiseerde misdaad heeft betrekking op criminele samenwerkingsverbanden: hoe zij ontstaan, functioneren en bestreden kunnen worden. Ondermijning heeft betrekking op de schadelijke effecten van georganiseerde misdaad op de samenleving. Georganiseerde misdaad is een criminologisch begrip, ondermijning een bestuurskundig (Tops en Van der Torre, 2024). Dit onderscheid tussen georganiseerde misdaad en ondermijning heeft praktische betekenis, omdat het leidt tot rolverduidelijking. De aanpak van georganiseerde misdaad als zodanig is primair een taak van de opsporingsinstanties: politie, Openbaar Ministerie en bijzondere opsporingsdiensten, zoals de Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst (FIOD) en de Nederlandse Arbeidsinspectie. De aanpak van ondermijning daarentegen is primair een verantwoordelijkheid voor het openbaar bestuur, waarin gemeenten een cruciale taak hebben, met een centrale rol voor de burgemeester. Tegelijkertijd is er overlap en hebben zij elkaar nodig om effectief te zijn. En natuurlijk is daarbij soms ook intensieve samenwerking nodig met andere publieke en private actoren. Burgemeesters zijn geen crimefighter of sheriff, want dat is voorbehouden aan opsporingsinstanties, in het bijzonder de lokale politie en recherchediensten.

Burgemeesters hebben wel een belangrijke rol in het beschermen van de lokale gemeenschap. Zij zijn medeverantwoordelijk voor het integer houden van de samenleving, voor het tegengaan van ontwikkelingen die het ontstaan of voortbestaan van georganiseerde misdaad bevorderen en voor het zoeken en benaderen van mensen die klem worden gezet door illegale praktijken. Een voorbeeld, met relevantie voor de vier Kempengemeenten, betreft de vakantieparken. Gemeenteambtenaren dienen te weten hoe het er daar feitelijk aan toegaat; belangrijke en ogenschijnlijk eenvoudige vragen moeten worden beantwoord, althans volgens onze interpretatie van de gemeentelijke ondermijningstaak. Wie wonen hier, staan deze mensen ingeschreven in de BRP, wonen ze er legaal of illegaal, wat zijn de leef- en woonomstandigheden en zijn er parkbewoners die (lijken te) worden uitgebuit? Door wie worden kwetsbare personen hier gehuisvest en wat betalen ze voor de woonruimte? En ook: welke (rechts)personen investeren in het park of in de woningen die daar staan en wat is hun signatuur? Een crimineel of crimineel netwerk kan (veel) 'last' hebben van een gemeente, maar dan over de boeg van gemeentelijke taken en bevoegdheden, niet via strafrechtelijke interventies.

Bijvoorbeeld als (BRP-)toezichthouders of bouwinspecteurs controles uitvoeren op een vakantiepark of als een vergunning voor een horecazaak of bouwactiviteiten wordt geweigerd op basis van een

7

Bibob-onderzoek. Omgekeerd, als een gemeente de teugels laat vieren, kunnen juist kansen ontstaan voor criminelen.

2.3

Georganiseerde misdaad en ondermijning: twee kanten van dezelfde medaille

Georganiseerde misdaad en ondermijning dienen van elkaar te worden onderscheiden. Toch zijn georganiseerde misdaad en ondermijning ook weer niet te scheiden; zij vormen twee zijden van dezelfde medaille. De strafrechtelijke aanpak (door politie en justitie) van georganiseerde misdaad heeft minder effect als niet tegelijkertijd de schadelijke (ondermijnende) effecten worden teruggedrongen. Een serieuze gemeentelijke aanpak van ondermijning kan niet zonder effectieve strafrechtelijke aanpak van criminele samenwerkingsverbanden. Er bestaat een continuüm, met aan de ene zijde rechercheonderzoeken naar georganiseerde misdaad en aan de andere zijde strikt preventieve inspanningen door het lokaal bestuur. De crux zit in het middenstuk, waar gerichte afstemming en samenwerking — tussen gemeenten, politie en justitie; met idealiter het RIEC als smeerolie - noodzakelijk en onvermijdelijk zijn. We geven twee voorbeelden; beiden met actuele relevantie op risicolocaties in de vier onderzochte Kempengemeenten, namelijk bedrijventerreinen en vakantieparken. Ten eerste bedrijventerreinen. Stel dat politie en justitie, op basis van strafrechtelijke verdenking, op een bedrijventerrein binnenvallen en daarbij wapens, drugsproductie en criminelen aantreffen.

Dit is bestrijding van de georganiseerde misdaad, die wordt opgevolgd door de nodige bestuurlijke maatregelen, zoals tijdelijke pandsluiting. De aanpak wordt duurzaam gemaakt als op hetzelfde bedrijventerrein de accountmanager Economische Zaken, een of enkele (gespecialiseerde) boa's en de gemeentelijke ondermijningspecialist de banden aanhalen met goedwillende ondernemers. Gezamenlijk waken ze over de vraag wie er zijn gevestigd, wat er gebeurt en wie er kavels en bedrijven kopen. Dit levert dagelijkse informatie op en dat voedt de aanpak. Zo'n lokaal pact tussen betrokken partijen is bovendien bedreigend voor criminelen die er zijn gevestigd of die dat overwegen, omdat ze in de kaarten worden gekeken (Scherpenisse e.a., 2017). Zeker als nietincidentele (preventieve) controles of bedrijfsbezoeken worden uitgevoerd, en politie en justitie zo nu en dan in stelling worden gebracht voor een strafrechtelijke inval. Ten tweede is samenspel wenselijk bij criminele en/of illegale praktijken op vakantieparken. Als het louter gaat om illegale bewoning, is het een zaak voor het lokaal bestuur: de gemeente controleert, legt bestuurlijke maatregelen op en maakt de BRP-registratie actueel.

Als op een park misdaad en criminelen worden aangetroffen, als arbeidsuitbuiting door uitzendbureaus wordt vermoed of als klaarblijkelijk wordt geïnvesteerd en witgewassen door criminelen, dan is een combinatie-aanpak nodig. Politie en justitie vervolgen bijvoorbeeld voor hypotheekfraude, witwassen of misbruik van vakantiewoningen voor hennepteelt of illegale prostitutie. De gemeente controleert parallel op het park, op zoek naar overtredingen en ook om te bezien of er huurders zijn die een helpende hand nodig hebben. Tijdens zo'n actie wordt duidelijk in welke mate de gemeente moet handhaven of helpen. Dat staat niet van tevoren vast; wel staat vast dat gemeenteambtenaren het park op moeten om te achterhalen wat er speelt.

2.4

Afsluiting

Dit hoofdstuk gaf duidelijkheid over het begrip ondermijning en typeerde de ondermijningsaanpak als een (moderne) taak voor het lokaal bestuur. Succes bij de gemeentelijke aanpak van ondermijning is mede afhankelijk van inspanningen door politie en justitie (bijvoorbeeld aanhoudingen van dealers die drugs 'agressief' verkopen aan lokale jeugd en zo het schoolklimaat verstoren), terwijl het strafrechtelijke optreden een bestuurlijk vervolg nodig heeft om duurzaam effect te hebben (bijvoorbeeld ondersteuning van jonge dealers na detentie). De integrale aanpak moet worden

8

gedoseerd: het vergt precieze motieven en goede informatie om via gerichte actie resultaten te boeken. Het volgende hoofdstuk gaat nader in op de opdrachten (taken) voor de gemeentelijke ondermijningsaanpak. Ook wordt bezien hoe dat op hoofdpunten vorm krijgt in de vier Kempen­ gemeenten.

9

3.

Ondermijning: een bijzondere gemeentelijke taak

Inleiding De gemeentelijke aanpak van ondermijning vergt dat ambtelijke trekkers (gespecialiseerde veiligheidsambtenaren) als het ware zwerven door de organisatie, in een extern netwerk en op straat. Op basis van lokale informatie en met gemeentelijke instrumenten dient de stap te worden gezet naar een actie. Samenwerking is onvermijdelijk, maar moet niet worden overdreven: de beschikbare capaciteit is nu eenmaal beperkt. Paragraaf 3.1 beschrijft vijf deeltaken van de gemeentelijke ondermijningsaanpak. In paragraaf 3.2 wordt de blik verplaatst naar het empirisch onderzoek in de vier Kempengemeenten. Deze paragraaf presenteert vier kern-bevindingen over de gemeentelijke ondermijningsaanpak in deze gemeenten. Paragraaf 3.3 is een kort slotwoord.

3.1

De gemeentelijke ondermijningsaanpak: gerichte actie, gedoseerde integraliteit

De gemeentelijke ondermijningsaanpak is een bestuurlijke taak met enkele bijzonderheden. Gemeentelijke actiegerichtheid — op zoek naar straatinformatie - is cruciaal bij de ondermijningsaanpak. Dat is het geval op bedrijventerreinen en vakantieparken, maar ook op andere dossiers, zoals drugsgebruik en drugshandel door jongeren in en rondom onderwijsinstellingen. Dit komt tot uitdrukking in vijf belangrijke deeltaken bij de gemeentelijke ondermijningsaanpak (Tops en Van der Torre, 2024) :5 a. b. c. d. e.

Veiligheid als volwaardige pijler van het lokaal bestuur Poortwachtfunctie en gemeentelijke alertheid Informatie ophalen op straatniveau: inzicht in afgeschermde praktijken Gedoseerde integraliteit: interne samenwerking Gedoseerde integraliteit: externe samenwerking

Ad a.) Veiligheid als volwaardige pijler van het lokaal bestuur Bij de gemeentelijke ondermijningsaanpak wordt een stevig beroep gedaan op de ambtenaren openbare orde en veiligheid. Het vergt tijd en inhoudelijke expertise, als onderdeel van de bredere gemeentelijke veiligheidstaak in de sfeer van openbare orde, sociale veiligheid en aangiftedelicten. Dit vereist een ambtelijke veiligheidsorganisatie, met IV-ambtenaren, aangevuld met o.a. handhavingsjuristen en buitengewone opsporingsambtenaren (boa's). Ad b.) Poortwachtfunctie en gemeentelijke alertheid Een gemeente dient alert te zijn op mogelijke ondermijnende praktijken van (rechts)personen waarmee zij krijgt te maken. De Wet Bibob6 geeft gemeenten op diverse beleidsterreinen (onder voorwaarden) de optie om de achtergrond van (rechts)personen (met wie zij zakendoen) te screenen. Dergelijke Bibob-toetsing vervult drie functies: a.) het blokkeren van ongewenste/riskante vergunningen of investeringen; b.) eerlijke concurrentie realiseren voor ondernemers; en c.) duidelijk maken dat een gemeente alert is richting criminelen. Dit vergt dat ambtenaren - ook als ze gewend zijn om klant- of ondernemersgericht te handelen - een gepast-kritische houding innemen. Ambtelijke alertheid op mogelijke ondermijning reikt verder dan Bibob-toetsing.

Bijvoorbeeld bij diensten van Burgerzaken (zoals inschrijvingen en reisdocumenten verstrekken) en het afgeven van zorgindicaties zijn ook alerte ambtenaren nodig. Ook medewerkers op het sociaal domein kunnen

5 Zie ook ons meer uitgebreide normenkader in bijlage 1. 6 Dit staat voor Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.

10

stuiten op signalen. Het is zaak om ondermijnings-signalen te verzamelen, bij een intern meldpunt, en om in een daartoe ingesteld gemeentelijk overleg te bezien of actie nodig is (aldus de Brabantse Norm). Tabel 3.1: de reikwijdte van Bibob-toetsing volgens de Brabantse norm De zogenoemde Brabantse Norm 'Weerbare overheid' stelt het volgende over het bereik van de gemeentelijke Bibob-toetsing: 1.) De volgende beschikkingen zijn minimaal opgenomen in het Bibob-beleid: a. Alcoholwet; b. Omgevingsvergunningen Wabo; c. Exploitatievergunningen conform de APV; d. Subsidieaanvragen; 2.) De volgende privaatrechtelijke overeenkomsten zijn minimaal opgenomen in het Bibob-beleid: a. Vastgoedtransacties en b. Overheidsopdrachten. De norm laat open of een gemeente een 'zal'-bepaling hanteert (altijd toetsing) of een 'kan'-bepaling (toetsing bij signalen over mogelijke risico's). Ad c.) Informatie ophalen op straatniveau: inzicht in afgeschermde praktijken Ondermijnende praktijken worden afgeschermd. Dit formuleert een belangrijke opgave voor gemeenten. Het is nodig om informatie op te halen: in wijken, in het buitengebied, op bedrijventerreinen en op vakantieparken. Dit vergt (voldoende) professionals op straat die oog hebben voor ondermijnende praktijken en controles. In direct contact met bewoners en ondernemers kan informatie worden verzameld over illegale of criminele praktijken.

Zulke informatie(verzameling) levert lastig werk op. Bijvoorbeeld om in contact te treden met intimiderende personen of om vast te stellen wat er in de avonduren of in de nacht gebeurt op bijvoorbeeld een vakantiepark of op parkeerplaatsen. Wie zoekt naar straatinformatie over ondermijning, stuit al snel op een ongemakkelijke realiteit. Bijvoorbeeld illegale bewoning, drugsverslaving/drugsgebruik of een illegale drankkeet die een drugskeet is geworden. Ad d.) Gedoseerde integraliteit: interne samenwerking Interne samenwerking binnen de gemeentelijke organisatie is nodig. Daartoe bestaan enkele opdrachten en aangrijpingspunten. Naast het Bibob-beleid (met wie doen we zaken?), gaat het om: -

-

Het beantwoorden van de volgende vragen: wie wonen er in de gemeente en waar is dat het geval onder slechte of illegale omstandigheden? Dit is een opdracht voor burgerzaken (o.a. BRP-toezicht), IV-ambtenaren, boa's, inspecteurs bouwen en wonen en handhavingsjusristen. Preventie/hulp aan slachtoffers. Dit vergt een zoekende houding naar personen die klem worden gezet door criminelen. Het organiseren van veiligheid op risicolocaties, zoals bedrijventerreinen, vakantieparken en het buitengebied (met agrarisch vastgoed dat benut kan worden voor o.a. drugsproductie).

Integraliteit is een soort mantra, maar onnodig overleg (praten zonder betekenis) moet worden voorkomen. Een overtuigende probleemdefinitie aan de top is nodig, net als ruimte in de ambtelijke uitvoeringspraktijk. Bestuurlijke rugdekking van personen die de ondermijningsaanpak intern aanjagen is behulpzaam; vaak zijn burgemeesters bepalend (Van Spijker & Tops, 2021). Ad e.) Gedoseerde integraliteit: externe samenwerking De ondermijningsaanpak vergt een lange tijdshorizon vanwege de structurele aanwezigheid en invloed van drugscriminelen en vanwege criminaliteit en onveiligheid op risicolocaties, zoals vakantieparken. Hier dient een duurzame aanpak tegenover te staan (vgl. Noordanus e.a., 2020). Dit vergt externe samenwerking en actie. Kern-partners van gemeenten zijn, op het snijvlak van ondermijning en georganiseerde misdaad, politie, justitie en het RIEC als aanjager. Bij concrete actie is ook samenspel mogelijk met bijvoorbeeld de Arbeidsinspectie of Omgevingsdienst. Hiertoe

11

bestaan overlegstructuren, ook in de vier Kempen-gemeenten. Bij preventieve actie komen andere coalities in beeld, bijvoorbeeld met onderwijs- of welzijnsinstellingen (bijvoorbeeld jongerenwerk). De volgende paragraaf beziet op hoofdpunten de stand van zaken in de vier onderzochte Kempengemeenten.

3.2

In de vier Kempen-gemeenten: drie kern-bevindingen

Op basis van de interviewronde in de vier onderzochte Kempengemeenten (plus een gesprek met twee politiemensen) formuleren we drie kernbevindingen. Ze keren, als rode draad, terug in het rapport. In deze vier Brabantse gemeenten werd ondermijning vroegtijdig geagendeerd, want het RIEC stelde reeds rond 2014 zogenoemde Ondermijningsbeelden op. Het vraagstuk kwam weliswaar zo op de agenda, maar dit ging van meet af aan schoorvoetend. Het was destijds (in veel gemeenten) de vraag of de ondermijningsaanpak wel een gemeentetaak was. In feite speelt die vraag nog altijd. Ja, het is mede een gemeentelijke taak om ondermijning aan te pakken, is de dominante gedachte, al wordt daarbij sterk geleund op structuren en werkwijzen van het RIEC en op informatie of (drugs)vondsten van de politie. Binnen de gemeenten rust de ondermijningsaanpak in veel opzichten op de schouders van enkele IV-ambtenaren (met een veel breder takenpakket) en een handvol buitengewone opsporingsambtenaren die actief zijn op een groot grondoppervlakte. Oost-Brabant kent veel zware en georganiseerde misdaad, alleen al wat betreft drugsproductie en internationale drugshandel (zie bijvoorbeeld Beke, Van der Torre en Van Duin, 2012; Tops e.a., 2018; De Middeleer e.a., 2018). Dat vraagt veel tijd, capaciteit en deskundigheid van (specialisten en recherchediensten binnen) de politie-eenheid.

Voor lokale opsporing van georganiseerde misdaad - in aansluiting op de ondermijningsaanpak in de vier onderzochte gemeenten - is weinig ruimte in basisteam De Kempen (zie Van der Torre en Van Valkenhoef, 2017). Tegelijkertijd is het goed toeven in de vier gemeenten: qua openbare ruimte en sfeer (o.a. in horecagebieden), qua natuur en wat wonen betreft. De gemeenten zijn gewild als woonplaats. De consequentie is dat criminaliteit niet (meteen) op het netvlies komt van bewoners of bezoekers; dat werkt door in de politiek-bestuurlijke ambities. In deze context formuleren we de volgende drie bevindingen: 1.

2.

3.

3.2.1

De ondermijningaanpak verdient bestuurlijk gezien meer opvolging en aandacht; het wordt gezien als een veiligheidsdossier dat weinig signalen over ondermijning oplevert. Dit laatste wordt bijna eensgezind gezien als een gunstig of neutraal teken. Zie 3.2.1. Er bestaat afstand tussen de wereld van strafrecht en opsporing en de gemeenten. Het idee dat de strafrechtelijke aanpak van de georganiseerde misdaad - waar nodig - dient te worden gecombineerd met gemeentelijke inspanningen om de ondermijning aan te pakken, komt in de vier Kempengemeenten onvoldoende uit de verf. Zie 3.2.2. Er bestaan een integrale beleidstheorie, een Brabantse norm en integrale overlegstructuren. Dit legt een basis, al resulteert het in een (over)complexe werkomgeving en in een optelsom van normen voor een klein aantal IV-ambtenaren per gemeente. Zie 3.2.3.

Halve politiek-bestuurlijke agendering

Ondermijning is een veiligheidsprioriteit in de Kempengemeenten. De gemeentelijke ondermijningsaanpak vergt inspanningen die verder reiken dan de portefeuille en de invloedspositie van IV-ambtenaren. Binnen de coalitieakkoorden van de vier Kempengemeenten neemt veiligheid, en daarbinnen ondermijning, echter een bescheiden plaats in. Zie tabel 3.2.

12

Tabel 3.2: Vier coalitieakkoorden: (geringe) aandacht voor veiligheid en ondermijning In het Bladels akkoord worden vier regels gewijd aan veiligheid, waarin wordt gewezen op "de grote waarde van buurt(preventie)teams" en op "belangrijke uitdagingen in het bevorderen van de verkeersveiligheid". Ondermijning, drugs of georganiseerde misdaad worden niet genoemd. Het coalitieakkoord in Eersel wenst een actie- en klantgericht lokaal bestuur: "Er wordt ruimhartig aan initiatieven en kansen ruimte gegeven. Laagdrempelig en servicegericht." Dit zet de toon, want die is klant- en ondernemersgericht; er is niets opgenomen over veiligheidsbeleid en ondermijning. Het akkoord in Reusel-De Mierden benoemt veiligheid als programma. Daartoe worden thema's genoemd, zoals crisisbeheersing, buurtpreventie, de zichtbaarheid van boa's, gemeenschappelijke handhaving (zo nodig met politie, justitie, belastingdienst en andere partijen/organisaties), de meldingsbereidheid van inwoners, en cybercrime. In het kader van een ander programma (namelijk: Volkshuisvesting, leefomgeving en stedelijke vernieuwing) wordt gewezen op de opgave om arbeidsmigranten (fatsoenlijk) te huisvesten. De aanpak van ondermijning wordt niet met zoveel woorden genoemd, maar diverse van de bovenstaande activiteiten kunnen daar een onderdeel van zijn.

Het coalitieakkoord in Oirschot stelt dat veiligheid een voorwaarde is voor een leefbare samenleving. Dit is het enige akkoord dat (de aanpak van) ondermijning met zoveel woorden noemt; "Thema's als ondermijnende criminaliteit, maatschappelijke onrust en een stijgende lijn in incidenten rond personen met zorgproblematiek vragen extra aandacht en inzet."

De geringe aandacht voor veiligheid en/of ondermijning in de coalitieakkoorden in Bladel, Reusel-De Mierden en Eersel, met wat meer aandacht hiervoor in Oirschot, is in lijn met de gespreksronde. Daarin valt op dat de politiek-bestuurlijke agendering van ondermijning tegen grenzen aanloopt: a. b. c. d.

Kwetsbare uitvoeringsorganisatie In de gemeentelijke uitvoering: nauwelijks signalen over mogelijke ondermijning Gemeentelijke ondermijningsaanpak: overwegend reactief Ondermijning: geen (bestuurlijke) urgentie

Ad a.) Kwetsbare uitvoeringsorganisatie Ondermijning is ruim tien jaar geleden op de agenda gezet, onder andere door een Ondermijningsbeeld en doordat binnen de RIEC-structuren overlegvormen en werkwijzen werden ontwikkeld. De ambtelijke veiligheidsorganisaties zijn echter klein en bescheiden gebleven. De vier gemeenten tellen bij elkaar opgeteld een IV-formatie van 7,35 fte; voor de brede veiligheidstaak. De consequentie is dat de uitvoeringsorganisatie kwetsbaar is omdat weinig tijd kan worden geïnvesteerd in de ondermijningsaanpak. Zie verder hoofdstuk 4. Ad b.) In de gemeentelijke uitvoering: nauwelijks signalen over mogelijke ondermijning In de vier gemeenten kregen we opvallend weinig te horen over ondermijnende praktijken; het is er niet of het is althans niet in beeld, en daarom volstaan de huidige (begrensde) inspanningen. Er werd zo nu en dan een casus of fenomeen genoemd, waarna hier een korte toelichting op werd gegeven. Het is dan logisch dat de ondermijningsaanpak niet als belangrijk vraagstuk op de agenda komt van de ambtelijke top, het college of de gemeenteraad. Ad c.) Gemeentelijke ondermijningsaanpak: overwegend reactief De gemeentelijke ondermijningsaanpak is in veel opzichten reactief, in die zin dat door IVambtenaren wordt gewacht op harde signalen van politie, burgers of andere gemeenteambtenaren.

Dit kan een gunstig teken zijn (weinig ondermijning), al zijn er ook ongunstige verklaringen voor de magere informatiestroom over ondermijning: a.) de politie richt de opsporing vooral op andere gemeenten met meer informatie over misdaad (o.a. Eindhoven, Best en Veldhoven); b.) burgers zijn of lijken weinig meldingsbereid, mede vanwege lokale cultuurpatronen; en c.) de IV-organisaties

13

zoeken in beperkte mate naar mogelijke aanwijzingen voor afgeschermde criminele praktijken ('haalzaken'). Bijvoorbeeld rondom scholengemeenschappen (drugshandel) of op risicolocaties, zoals bedrijventerreinen en vakantieparken. De gehanteerde beleidstheorie (zie paragraaf 3.2.3 voor een beschrijving) voorziet wel in het aanjagen van meldingen door burgers en gemeenteambtenaren en in het uitvoeren van controles, om zo te ontdekken wat er speelt. Ad d.) Ondermijning: geen (bestuurlijke) urgentie Het ontbreekt aan actieve bestuurlijke aansturing van IVC-ers om lokale problemen - qua ondermijning - in kaart te brengen en op die manier op dossiers of locaties (indien gepast) urgentie te kweken en aan te pakken. In de interviewronde werd uitgelegd waarom: het valt wel mee met de ondermijning, er zijn geen grote zichtbare veiligheidsproblemen en wat zich qua ondermijning aandient, wordt opgepakt. We stuitten op een afwachtende houding; een signaal of casus wordt opgepakt, maar dat gebeurt (per gemeente) niet vaak. Op casusniveau wordt af en toe, op een concreet dossier, wel urgentie gevoeld; dat is tijdelijk, al kan een casus lang voortslepen. Het thema ondermijning zou niet leven in de gemeenschap, zo kregen we geregeld te horen. Dit was de teneur in meer gesprekken.

De sociale veiligheid ligt op een hoog niveau, er zijn weinig of geen signalen over ondermijning en andere dossiers wegen zwaarder, zo was de boodschap. Wel wordt gewerkt aan 'weerbaarheid' en worden controles uitgevoerd; zie 3.2.3

3.2.2

Afstand tussen justitiële misdaadbestrijding en gemeentelijke ondermijningsaanpak: een opsporings- en toezichtspagaat

Het idee dat de strafrechtelijke aanpak van de georganiseerde misdaad (door met name politie en justitie) - waar nodig - dient te worden gecombineerd met een gemeentelijke ondermijningsaanpak komt onvoldoende uit de verf. Er is overleg tussen onder meer de acht Kempen-gemeenten, RIEC en de politie, maar daarbij worden - zo blijkt uit de interviewronde - weinig concrete signalen of acties besproken wat betreft de vier bestudeerde gemeenten (zie hoofdstuk 6). Als er een drugsvondst wordt gedaan (bijvoorbeeld een hennepkwekerij), dan deelt de politie dit mede aan de gemeente, zodat bestuursrechtelijke maatregelen kunnen worden overwogen en mogelijk worden getroffen. Dit is reactief; na een vondst. Er bestaat bij de ondermijningsaanpak afstand tussen de strafrechtelijke aanpak en de gemeentelijke inzet. Een respondent is daarover niet verbaasd; dat was al een patroon in 2014 en is in veel opzichten volgens hem zo gebleven tot zeker 2018. Los van deze (persoonlijke) observatie, stuiten we bij het veldwerk op de volgende actuele omstandigheden: a. b.

De toezicht-spagaat: wie weet (nog) wat er speelt? De opsporingsspagaat

Ad a.) De toezicht-spagaat: wie weet (nog) wat er speelt? De gemeenten zijn terughoudend bij investeringen in de ambtelijke veiligheidsorganisatie en in de ondermijningsaanpak. In veel opzichten wordt op de politie geleund. Bijvoorbeeld bij toezicht en informatieverzameling over onveiligheid op straat, getuige het geringe aantal buitengewone opsporingsambtenaren (verder; boa's) op een groot grondoppervlakte. De VTH-organisatie in ReuselDe Mierden, Eersel en Oirschot telt vijf boa's (plus twee toezichthouders ruimtelijke ordening en twee bouwtoezichthouders) en de boa-formatie ligt in de gemeente Bladel op 2 fte (al zijn die vacant tijdens ons veldwerk). Het werkgebied is te groot om met toezicht en aanwezigheid - via observaties en sociale contacten- zicht te krijgen op ondermijning. Boa's werken bovendien steeds meer melding-gestuurd (zie hoofdstuk 4). Volgens gemeente-respondenten weten wijkagenten veel, al resulteert dit - zo maken we althans op uit de gemeente-interviews - niet in signalen over ondermijning die wijkagenten onder de aandacht brengen van de gemeente. Waarna ze op de agenda komen van een ondermijningsoverleg (zie hoofdstuk 4.)??? We stuiten op een toezichts-spagaat: de toezichtstaak komt meer en meer bij de gemeente te liggen, al zijn daartoe weinig geüniformeerde boa's beschikbaar in de vier Kempengemeenten. Wie

14

kan de burgemeesters vertellen wat er speelt, op straat, in het buitengebied, op de bedrijventerreinen en op de vakantieparken? Niet alleen tijdens kantooruren, maar ook en juist daarbuiten? Het antwoord is dat er een gebrek is aan dergelijke straatinformatie. De gang van zaken in de avonduren is in veel opzichten een gemeentelijke blinde vlek. Dat verklaart deels waarom gemeenteambtenaren niet veel signalen over (mogelijk) criminele praktijken ontvangen of benoemen (zie hoofdstuk 6). Ad b.) De opsporingsspagaat De politie wordt in de provincie Noord-Brabant geconfronteerd met een opsporingsspagaat. De regionale, nationale en internationale drugscriminaliteit ligt op een hoog niveau, komt in zicht (onder meer via onderschept crimineel berichtenverkeer en door internationale rechtshulpverzoeken) en krijgt prioriteit. Dit legt een constant grote claim op de recherchecapaciteit, ook in de eenheid OostBrabant, op eenheidsniveau en districtsniveau. Dit legt de politie in een spagaat, omdat er ook lokale opsporingswensen zijn, op basis van lokale kennis bij basisteammedewerkers, gemeenteambtenaren en burgers. Uit onze interviewronde blijkt dat de lokale opsporingswensen onder bestuurders en ambtenaren in de vier onderzochte Kempen-gemeenten op een laag niveau liggen.

Opsporingsonderzoeken die elders in de regio Oost-Brabant worden uitgevoerd leggen een claim op schaarse opsporingscapaciteit. Onderzoek wijst op een hoog misdaadniveau in (deze regio van) Noord-Brabant.7 In 2017 vonden basispolitiemensen de opsporingskrapte in basisteam De Kempen een stevig probleem (Van der Torre en Van Valkenhoef, 2017). Zie tabel 3.3. Tabel 3.3: Basispolitiemensen uit drie basisteams, waaronder De Kempen, over lokale opsporing (bron: Van der Torre en Van Valkenhoef, 2017) Wijkagenten en andere basispolitiemensen agenderen de grote nadelige invloed van georganiseerde (drugs)criminaliteit in hun werkgebied: in wijken én dorpen. De resultaten van een enquête (360 respondenten, respons 54 procent) onder medewerkers van drie basisteams (Sneek; de Kempen; Rotterdam Delfshaven) zijn helder: " 72 procent van de ondervraagde basispolitiemensen ziet in zijn werkgebied 'veel criminelen die veel te weinig aangepakt worden'. Onder wijkagenten ligt dit percentage zelfs nog wat hoger: 77 procent. In een landelijk survey onder wijkagenten (854 respondenten, respons 40 procent), in 2011, was 59 procent het eens met deze stelling (Van der Torre e.a., 2011).

" 81 procent van de politierespondenten vindt dat er in het werkgebied veel meer tijd en middelen beschikbaar zouden moeten zijn voor opsporingsonderzoeken naar (georganiseerde) misdaad, gebaseerd op informatie van basispolitie. Onder wijkagenten ligt dit percentage op 87 procent. " 71 procent van de wijkagenten heeft (een sterke) behoefte aan meer inzet van rechercheurs om de (georganiseerd) misdaad in hun wijk aan te pakken. " 51 procent van de politierespondenten is het (zeer) oneens met de stelling 'De politie pakt de georganiseerde misdaad in mijn werkgebied goed aan'. Dit percentage ligt op 61 procent bij wijkagenten.

3.2.3

Op de rit, maar complex: een beleidstheorie, normen en overlegstructuren

Er zijn recent, namelijk in 2022, enkele hoofdlijnen geformuleerd die onder woorden brengen wat de gedachte (beleidstheorie) achter de gemeentelijke ondermijningsaanpak is in de acht Kempengemeenten. Daaraan bestond behoefte omdat strategische bovenlokale plannen abstract waren: IV-ambtenaren en burgemeesters hadden behoefte aan duidelijkheid. Het resulteerde in drie pijlers: bestuurlijke weerbaarheid (gemeentelijke alertheid op en aanpak van ondermijning); 7 Zie: Beke, Van der Torre en Van Duin, 2012; Van der Torre en Van Valkenhoef, 2017; Tops e.a., 2018; De Middeleer e.a., 2018; Fijnaut e.a., 1996.

15

maatschappelijke weerbaarheid (samenwerking met en signalering door inwoners en ondernemers) en het organiseren van concrete actie in de uitvoering "(...) op die plaatsen waar het optreden het meest gewenst is." Zie verder hoofdstuk 4. Deze drie beleidslijnen dienen gestalte te krijgen binnen daartoe ingerichte overlegstructuren. Zie tabel 3.4 voor een overzicht. De zogenoemde 'Brabantse norm weerbare overheid' beoogt vooral de bestuurlijke weerbaarheid - in de hele provincie Noord-Brabant - naar een hoger minimumniveau te tillen. Die norm telt vijf onderdelen met in totaal 47 sub-normen, namelijk: 1.) Bewustwording & organisatie (6 sub-normen); 2.) informatiepositie & informatiebeveiliging (10 sub-normen); 3.) beleid & handhaving (14 sub-normen); 4.) integriteit & veilige werkomgeving (14 sub-normen); en 5.) communicatie (3 sub-normen). Op basis van de interviewronde valt over de drie pijlers van de ondermijningsaanpak, de overlegstructuren en de Brabantse norm het volgende te zeggen: -

-

-

-

De twee weerbaarheidspijlers (maatschappelijke en bestuurlijke weerbaarheid) helpen de IVambtenaren om op gemeenteniveau een soort mini-uitvoeringsprogramma te maken. Ze plannen of organiseren enkele interne trainingen of bijeenkomsten (voor ambtenaren en/of raadsleden, alsook voor burgers). Het vergroten van de meldingsbereidheid van burgers krijgt voorrang. De actielijn staat in de praktijk in de kinderschoenen, getuige een klein aantal RIEC-acties per gemeente (die wel tijdrovend kunnen zijn). Zie hoofdstuk 6. In drie van de vier gemeenten wordt overigens ook per jaar een gering aantal KIT-acties opgezet (toelichten?), al valt dat beleidsmatig niet onder de genoemde 'actielijn'. De integrale overlegstructuur legt een claim op de tijd van de IV-ambtenaren en van de basisteam programmaleider ondermijning. Een geïnterviewde IV-ambtenaar geeft aan de vorm (vast of selectief; fysiek of digitaal) van deelname aan de Werkgroep Ondermijning te heroverwegen. Zie tabel 3.4 voor de overlegvormen op basisteamniveau, dus in het Kempengebied met acht gemeenten. De optelsom van de Brabantse normen is een zware last voor de vier gemeenten. Thans wordt gesteld dat het een groeimodel is, waardoor het geen probleem is als aan veel of heel wat normen niet wordt voldaan.

Toch speelt de vraag of de norm niet bijgesteld dient te worden om te kunnen dienen als realistisch ijkpunt voor kleine(re) Brabantse gemeenten. Ook zal de norm tijd kosten vanwege monitoring en verantwoording (over niet-gerealiseerde normen).

Tabel 3.4: Overlegvormen in het kader van de Ondermijningsaanpak op basisteam-niveau Ondermijningsoverleg op het niveau van basisteam De Kempen I. Bestuurlijk Overleg Ondermijning De Kempen (BOO) Frequentie: zes keer per jaar Deelnemers: 8 burgemeesters, 2 Teamchefs van politie, Gebiedsofficier (OM), Teamleider Belastingdienst, de Basisteamprogrammaleider. Taken: sturen op de brede aanpak van ondermijning in de Kempen; op deze 'stuurtafel' staan complexe integrale casus centraal, plus samenwerking voor het vergroten van bestuurlijke en maatschappelijke weerbaarheid. II. Ambtelijk voorbereidingsoverleg (AVO) Frequentie: twee keer per maand Deelnemers: operationeel specialist A (politie), District Recherche Eindhoven, beleidsadviseur van het OM, projectleider van Belastingdienst, de Accountmanager van TF-RIEC, IVC'ers van de 8 gemeenten (op afroep bij casusoverleg), o.v.v. de Basisteamprogrammaleider. Taken: Screening/selectie van signalen; stap naar acties en monitoring; samenhang organiseren in aanpak; voorbereiding BOO-vergaderingen.

16

III. Werkgroep Ondermijning (WO) Frequentie: een keer per maand Deelnemers: IVC'ers van de 8 gemeenten, Teamleider KIT, Accountmanager Taskforce-RIEC, o.v.v. de Basisteamprogrammaleider. Taken: Monitoren/uitvoering acties wat betreft Bestuurlijke weerbaarheid en Maatschappelijke weerbaarheid (MW); ondersteuningsaanbod vanuit TF-RIEC organiseren; verdeling werklast; samenhang organiseren bij de aanpak; zorg voor verbinding tussen AVO en de acht gemeenten; voorbereiding BOO-vergaderingen.

3.3

Afsluiting

Dit hoofdstuk beschreef eerst vijf belangrijke deeltaken bij de gemeentelijke aanpak van ondermijning. Daarna werden drie empirische kern-bevindingen gepresenteerd over de gemeentelijke ondermijningsaanpak in de vier bestudeerde Kempen-gemeenten. De volgende hoofdstukken gaan daar nader op in.

17

4.

Context, plannen en ambities: wat is werkbaar?

Inleiding Dit hoofdstuk presenteert en analyseert het geldende Integrale Veiligheidsplan (paragraaf 4.2) en kijkt naar de concretisering ten behoeve van de uitvoering (paragraaf 4.3). Dat resulteert in een lange lijst met prioriteiten (zeven) en activiteiten (ruim zeventig). Paragraaf 4.4 gaat in op de werk- en overlegstructuur bij de ondermijningsaanpak en op de gehanteerde beleidstheorie. Allereerst schetst paragraaf 4.1 de (organisatorische) context van de beleidspraktijken op het terrein van veiligheid en ondermijning. Paragraaf 4.5 is een kort slotwoord. De hoge verwachtingen en vele voorgenomen acties nopen in de uitvoeringspraktijk tot getemperde ambities.

4.1

De context: rust en dynamiek

In de acht Kempengemeenten is ondermijning benoemd als gemeentelijke prioriteit. Er zijn veiligheidsplannen opgesteld, er is een visie op papier gezet, er is op provinciaal niveau een Brabantse norm ontwikkeld, er zijn overlegvormen actief en er is een programmaleider ondermijning actief. Toch is ondermijning niet meer of minder dan één van de taken op het brede IV-dossier. In de vier Kempengemeenten krijgt de gemeentelijke ondermijningsaanpak gestalte in een lastige context, met enkele belangrijke kenmerken: a. b. c. d. e.

Veiligheidsbeleid: een zaak van enkele ambtenaren Verplaatsingsrisico's Onderzoek in vier 'rustige' gemeenten: twijfel over ondermijningsaanpak Organisatorische dynamiek Een doorlopende discussie: gemeentelijke herindelingen?

Ad a.) Veiligheidsbeleid: een zaak van enkele ambtenaren Het gemeentelijk veiligheidsbeleid is geen derde pijler van het lokaal bestuur - naast ruimtelijke ordening en sociaal beleid - in de vier onderzochte (kleinere) gemeenten. De IV-taak rust op de schouders van één of twee IV-ambtenaren. Ad b.) Verplaatsingsrisico's De criminele praktijken in en rondom Eindhoven en Tilburg resulteren in verplaatsingsrisico's. Als bijvoorbeeld de gemeenten Eindhoven, Tilburg en Veldhoven vaker en gericht optreden tegen ondermijnende effecten van georganiseerde misdaad, kan dat criminelen ertoe aanzetten om (vaker) actief te worden in de vier onderzochte Kempen-gemeenten. Criminelen uit deze gemeenten kennen de nabijgelegen Kempengemeenten: fysiek weten ze de weg en er bestaan sociale contacten; een categorie criminelen trekt naar de Kempengemeenten voor tijdverdrijf (o.a. recreatie, stropen en motorrijden). Eindhoven en Veldhoven liggen tegen Eersel aan en Oirschot ligt op korte reisafstand van Tilburg. Ad c) Onderzoek in vier 'rustige' gemeenten: twijfel over ondermijningsaanpak De vier Kempen-gemeenten zijn relatief welvarend, ordelijk en rustig; we kregen het steeds te horen en op pad in het gebied kregen we dezelfde indruk. Dit is gunstig, al is het mogelijk een rem op politiek-bestuurlijke investeringen in IV- of boa-formatie.

Toch wordt op IV-ambtenaren en boa's een stevig beroep gedaan met de ondermijningsambities, zoals vastgelegd in de Brabantse norm. Die ambities bijten met de rust en geringe formatie, alsook met de geringe informatie in de vier gemeenten over lokale ondermijning. Gemeenten twijfelen hoe het zit qua ondermijning en over de vraag wat nodig is.

18

Ad d.) Organisatorische dynamiek Er is in de organisatorische omgeving veel dynamiek, getuige (mogelijke) reorganisaties en personele wisselingen. Dit dwarsboomt de inspanningen bij de ondermijningsaanpak. De dynamiek was een gespreksonderwerp in de interviewronde, waarbij onder meer werd gewezen op: "

" "

"

"

In 2016 gingen de vier Kempengemeenten een samenwerking aan bij Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH). Er werd een zogenoemde uitvoeringsorganisatie gevormd. Een reorganisatie veranderde dit per 1 januari 2023. Bladel vervult sindsdien de functies geheel zelf. De drie andere gemeenten haalden de beleidsfuncties (minus APV, horecabeleid en evenementenbeleid) en de medewerkers juridische zaken terug naar de eigen organisatie. Er is recent een nieuwe basisteam-programmaleider ondermijning aangesteld, net als een coördinator voor het Kempen Interventie Team. Respondenten wijzen op veel personele wisselingen bij het RIEC: in de top en onder professionals waarmee de vier gemeenten samenwerken, zoals de accountmanager en de intelligence specialist. Het bovenstaande gaat gelijk op met een lopende discussie over de meest passende taakstelling van de Taskforce-RIEC en over de schaal die daarbij het best past. Dit is nog onduidelijk, al bestaat er onvrede of ongemak over de vele overlegniveaus en over de forse schaalgrootte, namelijk twee provincies: Noord-Brabant en Zeeland.

Op gemeenteniveau treffen we ook de nodige dynamiek aan in de personele sfeer: een IVambtenaar die net is gestart (nadat de voorganger er niet lang werkte), de tijdelijke vervanging van een IV-ambtenaar door een ingehuurde externe kracht; twee boa-vacatures (die thans met tijdelijke inhuur worden opgevangen) en een waarnemend burgemeester (die onlangs door een 'vaste', kroonbenoemde burgemeester is opgevolgd). Op de dag dat we de laatste gesprekken voeren (november 2023), krijgen we te horen dat een ervaren IVambtenaar in dezelfde gemeente op het punt staat om te vertrekken.

Ad e.) Een doorlopende discussie: gemeentelijke herindelingen? Er is en wordt gediscussieerd over gemeentelijke herindelingen in Oost-Brabant. Dit rapport is niet de plaats voor een reconstructie of weergave van (actuele) politiek-bestuurlijke standpunten wat dat betreft. Het staat echter vast dat de vraag speelde en speelt of de schaalgrootte van de gemeenten in het Kempengebied toereikend is voor politiek-bestuurlijke opgaven in de regio. In januari 2017 kopte het Brabants Dagblad een vergaand idee, namelijk om van 21 gemeenten terug te gaan naar drie.8 Later kwamen andere (her-)indelingen op tafel, maar hoe het ook zij: de vier onderzochte gemeenten zijn zelfstandig en hebben een kroonbenoemde burgemeester. Voor dit onderzoek zijn enkele zaken relevant. Zo vraagt een optelsom van gemeenten veel overlegmomenten en -structuren met en vanuit bovengemeentelijk opererende instanties, zoals RIEC, politie en justitie. Daarnaast stelt de kleine schaal van de vier gemeenten grenzen aan de beschikbare (specialistische) veiligheidscapaciteit en aan de personele ruimte op andere afdelingen om een bijdrage te leveren aan de ondermijningsaanpak.

Ten slotte kunnen de twee reorganisaties van de VTH-organisatie (sinds 2016) in de vier Kempen-gemeenten worden gezien als een micro-zoektocht naar een balans tussen een bovengemeentelijk schaalvoordeel en de meerwaarde van lokale focus en aanwezigheid van ambtenaren.

8 Bron: Brabants Dagblad, Burgemeester Eindhoven: van 21 naar 3 gemeenten in Zuidoost Brabant, 9 januari 2017. Het betrof de volgende drie gemeenten: één rondom Eindhoven (inclusief de gemeente Oirschot), één rondom Helmond en een grote Kempengemeente, met daarin onder meer de gemeenten Eersel, Bladel en Reusel-De Mierden (met daarnaast: Bergeijk, Valkenswaard, Heeze-Leende en Cranendonck).

19

4.2

Het Integraal Veiligheidsplan De Kempen: zeven prioriteiten

Tijdens onze interviewronde is het integraal Veiligheidsplan De Kempen 2023-2026 net van kracht. Het geldt voor de acht Kempengemeenten, dus: Best, Bergeijk, Bladel, Eersel, Oirschot, Reusel-De Mierden, Veldhoven en Waalre. Het plan telt zeven prioriteiten, waaronder ondermijning. Deze prioriteiten zetten we op een rij. Daarbij geven we steeds een korte toelichting op het plan, gevolgd door enkele opmerkingen van onze kant, gebaseerd op het veldwerk. Het betreft de volgende zeven prioriteiten:

1. Verbinding Zorg & Veiligheid Door het decentrale karakter van de zorg op basis van de Jeugdwet en Wet maatschappelijke ondersteuning is de zorgtaak van gemeenten toegenomen, terwijl tegelijkertijd de hinder of overlast van kwetsbare (of "onbegrepen") personen toeneemt. Er wordt onder meer gewezen op jeugdoverlast en woonoverlast. Dit vraagt om zorg en preventie, maar ook om grenzen stellen; zoekend naar "(...) een optimale balans tussen preventie, zorg en repressie". Dit vergt 'regie' en 'verbinding' tussen zorg- en veiligheidspartners. Er worden casusregisseurs ingezet die werken op basis van het uitgangspunt: "1 gezin, 1 plan, 1 regisseur". Er is een sub-netwerk waarin gemeenten samenwerken met specialisten/ functionarissen bij politie, justitie, GGZ-instellingen, verslavingszorg, Veilig Thuis en het Zorg­ en Veiligheidshuis. Opmerkingen op basis van ons veldwerk Dit is inmiddels een vaste deeltaak in de portefeuille van IV-ambtenaren. In de gemeente Oirschot wordt nadrukkelijk gewezen op de werklast op dit thema, onder meer vanwege overlast van personen (met onbegrepen gedrag) die tussen wal en schip dreigen te vallen. In de drie andere gemeenten is het ook een actueel thema. Steeds geldt: één of enkele casus kunnen tijdrovend zijn, namelijk als een oplossing bepaald niet voor het oprapen ligt.

2. Jeugd De jeugdoverlast en -criminaliteit wordt als tweede prioriteit genoemd. Dit kan "(...) een enorme impact op de jongeren en het gezin" hebben; daarom zijn vroegtijdige signalering en actie nodig. Overlast en criminaliteit komt "regelmatig voor in combinatie met drugsgebruik"; dat vergroot de kans op criminalisering en daarmee op zogenoemde "jonge aanwas." De klassieke jeugdgroepen (op straat) zijn vervangen door coalities (fluïde netwerken) en er zijn digitale contacten en invloeden. Opmerkingen op basis van ons veldwerk In de interviewronde komt vooral in Bladel de jeugdproblematiek naar boven (onder meer rondom scholengemeenschappen), met overlast, geweld en ook wel drugsgebruik en drugshandel. Dit waaierde uit naar Reusel-De Mierden. Toch wordt jeugdcriminaliteit of jonge aanwas in de gespreksronde niet benoemd als prioritair thema in de vier gemeenten. Er wordt beleid gevoerd om het drugsgebruik te reduceren, al blijkt dat op afstand te staan van IV-ambtenaren. Zie verder hoofdstuk 6.

3. Gedigitaliseerde criminaliteit Deze prioriteit betreft bescherming van gemeentelijke systemen tegen digitale aanvallen. Voorts worden met digitale criminaliteit slachtoffers gemaakt onder burgers. Ook worden ongeregeldheden die online worden aangejaagd tot deze prioriteit gerekend.

20

Opmerkingen op basis van ons veldwerk Digitale criminaliteit kan worden getypeerd als georganiseerde misdaad met ondermijnende effecten. In de interviewronde werd niet gewezen op georganiseerd daderschap in de vier Kempengemeenten; wel op slachtofferschap en de noodzaak om bedrijven en burgers daarvoor te waarschuwen.

4. Maatschappelijke onrust Er wordt wat dit betreft gewezen op maatschappelijke onvrede en onrust ten tijde van de coronapandemie: die pandemie heeft "(...) deze problematiek meer aan de oppervlakte gebracht én verdiept". In het kader van polarisatie, radicalisering, extremisme wordt voor de regio Oost-Brabant met name gewezen op rechts-extremisme en op antioverheidsextremisme. Opmerkingen op basis van ons veldwerk Dit is deels een vraagstuk op zich, al werkt het met een kleine omweg door op het ondermijningsdossier. Anti-overheidsgevoelens - niet per se in extreme vorm overigens kunnen een blokkade zijn voor burgers om de overheid te informeren over misdaad. Nog een stap verder is het een mogelijke rechtvaardigheidsgrond voor criminele activiteiten, zoals milieucriminaliteit (b.v. mestfraude) of hennepteelt. Deze patronen kwamen in beeld bij een studie in het Groningse Ommeland (Van der Torre e.a., 2023) en we schatten in dat het - tot op zekere hoogte - relevantie en betekenis heeft in het onderzochte Kempen-gebied. Respondenten wezen overigens niet of nauwelijks op dit patroon. Van onze kant schatten we in dat pogingen om, in het kader van de ondermijningsaanpak, de meldingsbereidheid te verhogen, te maken krijgen met (het overwinnen van) anti-overheidssentimenten.