[23.01325] - Bijlage bij voorstel - Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet IPLO

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Programma Aan de slag met de Omgevingswet

Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

Inhoudsopgave

Voorwoord en leeswijzer

4

1

Inleiding

5

1.1 1.2

Waarom een regeling voor nadeelcompensatie in de Omgevingswet? Welke bestaande regelingen verdwijnen?

5 5

2

Nadeelcompensatie op grond van de Omgevingswet

7

2.1 2.2

Werking Belangrijkste vernieuwingen bij inwerkingtreding van de Omgevingswet

7 8

3

Schade-oorzaken

10

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11 3.12

Inleiding Schadeoorzaken Omgevingswet Verschuiving schadeoorzaken Projectbesluit als schadeoorzaak Vergunningvrije activiteiten als schadeoorzaak Uitgezonderde besluiten en maatregelen Samenloop en onderscheid van schadeoorzaken Afbakening ten opzichte van feitelijk handelen en andere oorzaken Afbakening ten opzichte van andere schadeoorzaken in de Omgevingswet Afbakening ten opzichte van regelingen voor schade bij kabels enleidingen Werking van de algemene nadeelcompensatieregeling in de Awb Afbakening met onrechtmatige daad

10 11 14 15 15 16 17 17 18 18 18 19

4

Schade

20

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8

Welke schade? Vergoeding bijkomende schade Alleen schade boven het normaal maatschappelijk risico wordt vergoed Causaal verband tussen oorzaak en schade Directe en indirecte schade Geen vergoeding schaduwschade Geen vergoeding immateriële schade Alleen objectief bepaalbare schade

20 20 20 21 22 22 23 24

5

Geen (volledige) schadevergoeding: actieve risico-aanvaarding

25

5.1 5.2

Risico-aanvaarding en actieve risicoaanvaarding Nadere regeling: overdracht recht op schadevergoeding van eigenaar naar koper

25 25

6

Geen (volledige) schadevergoeding: passieve risico-aanvaarding

27

6.1 6.2 6.3

Passieve risico-aanvaarding in de Awb Aanvullende regeling in de Omgevingswet Verschil met de Wro

27 27 29

7

Geen (volledige) schadevergoeding: overige gevallen

30

7.1 7.2 7.3

Schadebeperkingsplicht Eigen schuld Schadevergoeding al anderszins verzekerd

30 30 30

8

Schadeberekening

32

8.1 8.2 8.3

Inleiding Indirecte schade in de vorm van waardedaling Toetsing aan beginsel van gelijke lasten (normaal maatschappelijk risico) 8.3.1 Normaal maatschappelijk risico bij waardedaling onroerende zaak bij indirecte schade

32 32 34

2 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

34

8.4 8.5

8.3.2 Anticumulatie normaal maatschappelijk risico bij waardedaling 8.3.3 Normaal maatschappelijk risico in andere gevallen Verrekening met voordelen ten gevolge van de schadeoorzaak Schadevergoeding in geld of anderszins

35 37 37 37

9

Praktijkvoorbeelden

39

9.1 9.2 9.3 9.4

Inleiding Beschrijving casus Methodiek schade: algemeen Indirecte schade

39 39 43 46

10

Preventie van schade

52

10.1 10.2 10.3

Inleiding Voorkomen van schade met een omgevingsdialoog Voorkomen van schade met de planvorming

52 52 55

11

Indiening verzoek schadevergoeding

59

11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6 11.7 11.8

Algemeen Moment van indiening aanvraag Op welk besluit moet de aanvraag zich richten? Bij wie moet de aanvraag worden ingediend? Uiterste termijn voor indiening van het verzoek Bundeling en timing van aanvragen en voordelen daarvan Aanvraagvereisten Griffierecht

59 59 61 61 62 63 63 64

12

Procedure

65

12.1 12.2 12.3

In behandeling nemen aanvraag Procedure behandeling Aanvulling van de regels door bestuursorganen (onder andere nadeelcompensatieverordening)

65 65

13

Rechtsbescherming

69

13.1 13.2 13.3

Bezwaar Beroep Hoger Beroep

69 70 71

14

Verhaal van de kosten van nadeelcompensatie op de initiatiefnemer

72

14.1 14.2 14.3

Verhaal van de kosten van nadeelcompensatie op initiatiefnemer via een overeenkomst 72 Verhaal van de kosten van nadeelcompensatie via een beschikking 72 Verhalen van de kosten van nadeelcompensatie via kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling 73

67

15

Overgangsrecht

74

15.1 15.2 15.3 15.4

Overgangsrecht lopende procedures om schadevergoeding Nog in te dienen verzoeken voor oude of in voorbereiding zijnde besluiten Overgangsrecht tijdelijk deel omgevingsplan Overgangsrecht nadeelcompensatie- en planschadeverordeningen

74 74 77 77

Begrippenlijst

78

Bijlage 1: Kruimelgevallen waarvoor geen schadevergoeding mogelijk is

79

Colofon

82

3 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

Voorwoord en leeswijzer

Deze handreiking geeft een systematische uitleg van de wettelijke regeling van nadeelcompensatie in de Omgevingswet. Waar nodig wordt ook de basisregeling in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitgelegd. Daarnaast komen de belangrijkste verschillen met planschade onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) aan bod. De handreiking is geen receptenboek voor toepassing van de wet. De tekst is bedoeld voor juridische adviseurs en voor medewerkers van overheden die met het onderwerp te maken hebben. Ook voor degenen die een aanvraag om schadevergoeding willen doen kan de handreiking nuttig zijn, maar de tekst heeft een sterk juridisch gehalte. Een eenvoudigere inleiding op de onderwerpen is te vinden op de website van het Informatiepunt Leefomgeving (www.iplo.nl), waar veel informatie over alle aspecten van de Omgevingswet staat. De opbouw van deze handreiking is als volgt: Hoofdstuk 1 en 2 zijn inleidende hoofdstukken over nadeelcompensatie. In de hoofdstukken 3 t/m 8 worden de inhoudelijke aspecten van schade en schadevergoeding besproken. Hoofdstuk 9 laat aan de hand van voorbeelden zien hoe het systeem werkt en wat de verschillen zijn met de Wro. Hoofdstuk 10 laat zien hoe schade soms voorkomen of beperkt kan worden. De hoofdstukken 11 tot en met 13 beschrijven de aanvraag, de procedure en de rechtsbescherming.

Soms is het mogelijk voor de overheid om de kosten nadeelcompensatie door te leggen naar een initiatiefnemer. Daarover gaat hoofdstuk 14. Tot slot beschrijft hoofdstuk 15 het overgangsrecht. De handreiking is opgesteld onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Eerdere conceptteksten zijn voorgelegd aan een klankbordgroep met deelnemers van medeoverheden. Deze handreiking is zorgvuldig tot stand gekomen. Mochten er desondanks onjuistheden in staan of mocht u problemen ervaren met de toegankelijkheid van dit bestand, dan verzoeken wij u om dit door te geven via het Informatie Leefomgeving (IPLO). Dit kan via helpdesk.iplo@rws.nl of via www.iplo.nl/contact onder vermelding van 'handreiking nadeelcompensatie'.

4 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

1

Inleiding

1.1

Waarom een regeling voor nadeelcompensatie in de Omgevingswet? Nadeelcompensatie is de vergoeding van schade die de overheid veroorzaakt in de uitoefening van haar taak of bevoegdheid. Het gaat om schade die uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico en een burger of bedrijf onevenredig zwaar treft in vergelijking tot andere burgers of bedrijven.1 Dit soort schade hoeft een burger of bedrijf niet of niet geheel te dragen, maar moet de overheid geheel of gedeeltelijk vergoeden. Het gaat bij nadeelcompensatie om schade die de overheid veroorzaakt hoewel ze rechtmatig een besluit neemt. Schade die de overheid veroorzaakt door te handelen in strijd met de wet onrechtmatige schade - valt niet onder de Omgevingswet. De basisregeling voor nadeelcompensatie staat in titel 4.5 van de Awb. In deze titel staan grondslagen, inhoudelijke eisen en procedurele bepalingen over toekenning van nadeelcompensatie. De regeling in de Awb gaat over allerlei manieren waarop schade kan ontstaan. Het bleek dat deze regeling niet zonder meer kan worden toegepast op besluiten uit de Omgevingswet. Bij voornemens voor nieuwe ontwikkelingen zou onduidelijk zijn wat de schadeoorzaken zouden zijn en op welk moment de schade geclaimd zou kunnen worden. Er zijn in het omgevingsrecht ook speciale regels nodig over de schadefactoren en de risico-aanvaarding.

Daarom voorziet de Omgevingswet in regels over nadeelcompensatie. Als de schade veroorzaakt wordt door een in de Omgevingswet aangewezen besluit of maatregel geldt voor de schade de regeling in de Omgevingswet en gelden de regels van de Awb aanvullend. De Omgevingswet is de opvolger van een groot aantal bestaande wetten. In veel van die wetten was een regeling voor schadevergoeding opgenomen. In de Omgevingswet worden deze samengevoegd tot een geheel nieuwe regeling. De Omgevingswet bevat een regeling voor nadeelcompensatie in de afdelingen 1 en 2 van hoofdstuk 15. Afdeling 2 van hoofdstuk 15 bevat een afzonderlijke regeling voor schade door gedoogplichten op grond van de Omgevingswet. Die gedoogplichten staan in hoofdstuk 10 van de Omgevingswet. Een gedoogplicht is de plicht voor een eigenaar van een onroerende zaak om te dulden dat een ander zijn onroerende zaak gebruikt. Een voorbeeld is het dulden van een ondergrondse gasleiding op eigen terrein of het onderhoud aan een sloot door het waterschap. De schade door gedoogplichten wordt in deze handreiking niet besproken. Tot nadeelcompensatie wordt niet gerekend de schadeloosstelling bij onteigening. Voor meer informatie over de regelgeving rondom onteigening kan de website van het IPLO (www.iplo.nl) worden geraadpleegd. Daar is onder meer de handreiking grondeigendom Omgevingswet te vinden.

1.2

Welke bestaande regelingen verdwijnen? De Omgevingswet is de opvolger van een groot aantal bestaande wetten. Sommige daarvan hadden een eigen regeling voor vergoeding van schade of nadeelcompensatie ten gevolge van een rechtmatig besluit op grond van de desbetreffende regeling. De volgende wettelijke regelingen zijn opgegaan op in de Omgevingswet: ^ Ontgrondingenwet (artikelen 26 t/m 28), ^ Spoedwet wegverbreding (artikel 17), ^ Tracéwet (artikel 22), • Waterwet (artikel 7.14), ^ Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo, artikel 4.2), ^ Wet ruimtelijke ordening (Wro, artikelen 6.1 t/m 6.7) (planschade),

1

Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 16 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet).

5 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

^ ^ ^ ^

Mijnbouwwet (artikel 40, elfde lid), Monumentenwet 1988 (artikelen 22 t/m 29 en 58). Dit betreft regels die op grond van het overgangsrecht van de Erfgoedwet blijven gelden totdat de Omgevingswet in werking treedt, Wet luchtvaart (voor zover de daarin genoemde besluiten opgaan in de Omgevingswet), en Wet milieubeheer (artikelen 15.20 en 15.21, voor zover de daarin genoemde besluiten opgaan in de Omgevingswet).

Bij wetten die gedeeltelijk zijn opgegaan in de Omgevingswet, moet worden nagegaan of de schade veroorzaakt is door een besluit op grond van artikel 15.1 van de Omgevingswet (zie paragraaf 3.2), of door een besluit in die specifieke wet. Een voorbeeld daarvan is de Wet luchtvaart. Wanneer de schade het gevolg is van een besluit op grond van de Wet luchtvaart (zoals een luchthavenbesluit) kan om vergoeding daarvan worden verzocht op grond van de regeling in de Wet luchtvaart. Is de schade het gevolg van een besluit op grond van de Omgevingswet, zoals een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit of een vergunning voor een beperkingengebiedactiviteit, dan kan om vergoeding daarvan worden verzocht op grond van afdeling 15.1 van de Omgevingswet.2 Op de wetten die niet opgaan in de Omgevingswet, zoals de Wegenwet of de Wegenverkeerswet 1994, is titel 4.5 Awb van toepassing, tenzij de specifieke wet een eigen schaderegeling bevat. Als een bedrijf bijvoorbeeld schade lijdt als gevolg van een wegreconstructie die wordt uitgevoerd op grond van een verkeersbesluit, kan op grond van titel 4.5 Awb om nadeelcompensatie worden verzocht. Afdeling 15.1 is daarop niet van toepassing. Voor een deel is de regeling in de Omgevingswet de opvolger van de regeling voor planschade in de Wro. In de Omgevingswet vervangt de term nadeelcompensatie de term planschade.

2

Kamerstukken II, 2017/18, 34986, nr. 3, p. 35-36 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet).

6 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

2

Nadeelcompensatie op grond van de Omgevingswet

2.1

Werking De Awb bevat een algemene regeling voor nadeelcompensatie. Die is heel breed. Ook schade door feítelijk handelen valt eronder. Voor besluiten en maatregelen die vallen onder de Omgevingswet is bepaald dat alleen in verband met bepaalde, in de Omgevingswet genoemde, besluiten schade kan worden vergoed. Afdeling 1 van hoofdstuk 15 wijst een aantal besluiten of maatregelen aan, die als oorzaak van de schade kunnen optreden. Alleen schade veroorzaakt door die besluiten of maatregelen komt voor vergoeding in aanmerking. Aangewezen zijn besluiten of maatregelen: ^ die rechtstreeks werkende rechten en verplichtingen voor burgers en bedrijven bevatten, of ^ die rechtstreeks gevolgen hebben voor burgers en bedrijven door verandering van de fysieke leefomgeving. De belangrijkste zijn: ^ het (gemeentelijk) omgevingsplan (opvolger van onder meer het bestemmingsplan), ^ een omgevingsvergunning, ^ een projectbesluit voor realisatie van een project van het Rijk, provincie of waterschap, en ^ rechtsreeks werkende regels in een verordening van provincie of waterschap. De schade moet redelijkerwijs toe te rekenen zijn aan de schadeoorzaak. De schade moet: ^ het rechtstreekse gevolg zijn van het besluit of de maatregel. Bijvoorbeeld de bouw van een woning of aanleg van een weg, of ^ het gevolg zijn van de feitelijke uitvoering van de activiteit. Bijvoorbeeld een tijdelijke wegafsluiting.

^ De schade kan ook het gevolg zijn van een activiteit, die pas later zichtbaar wordt. Bijvoorbeeld schade door grondwateronttrekking kan zich jaren later openbaren. Bij de vraag of de schade moet worden vergoed, en zo ja hoeveel, spelen een aantal factoren een rol. Het moet gaan om schade die boven het normaal maatschappelijk risico uitsteekt. Bovendien moet de schade de aanvrager onevenredig treffen ten opzichte van anderen. Niet alleen schade door een besluit, regel of maatregel op grond van de Omgevingswet maar ook schade bij de uitvoering en schade ten gevolge daarvan die zich later manifesteert komen voor vergoeding in aanmerking. De Omgevingswet bevat enkele bepalingen over de schade die afwijken van de Awb: ^ Een omgevingsplan is geen schadeoorzaak, als er nog een omgevingsvergunning nodig is. ^ Het moment van de aanvraag om schadevergoeding verschuift bij activiteiten op grond van een omgevingsplan die gemeld moeten worden of vergunningvrij zijn naar de start van de activiteit. De Omgevingswet bevat afwijkende bepalingen over indirecte schade. Dit is schade ten gevolge van activiteiten in de omgeving. Bij indirecte schade in de vorm van waardedaling van een onroerende zaak: a. gaat het om een vergelijking van de feitelijke situatie voor en na de activiteit en niet meer om een vergelijking van de maximale invulling van het bestemmingsplan. b. geldt een forfait van 4%.

Dat wil zeggen dat de eerste 4% waardedaling niet vergoed wordt. c. is er geen actieve risicoaanvaarding door de aanvrager als de aanvraag betrekking heeft op schade die voortvloeit uit een omgevingsplan en de aanvrager een particuliere woning voor zichzelf heeft gekocht. Dan kan niet gesteld worden dat de aanvrager de schade had kunnen voorzien. Voor directe schade (schade op het eigen perceel doordat activiteiten daar worden verboden) bevat de Omgevingswet ook een afwijkende bepaling.

7 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

Bij directe schade door het verbieden van een activiteit heeft de aanvrager het risico van het ontstaan van schade aanvaard als: ^ Van de voorgenomen wijziging van het omgevingsplan of de omgevingsverordening ten minste een jaar van tevoren kennis is gegeven. ^ Gedurende drie jaar voor de kennisgeving geen activiteit is verricht die in overeenstemming met het omgevingsplan of omgevingsverordening was. ^ In de tijd na de kennisgeving tot het besluit tot wijziging omgevingsplan of omgevingsverordening de activiteit niet is verricht. Burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van een waterschap en gedeputeerde staten zijn bevoegd gezag voor een aanvraag om nadeelcompensatie voor de in de Omgevingswet benoemde gevallen. De overheid mag een griffierecht vragen van ten hoogste ē 500 per aanvraag. De aanvrager krijgt het griffierecht terug als nadeelcompensatie wordt toegewezen. De beslistermijn is 8 weken met de mogelijkheid van 8 weken verlenging. Als een adviescommissie is ingesteld wordt de beslistermijn een half jaar, met de mogelijkheid tot verlenging met een half jaar. De aanvraag moet ingediend worden binnen 5 jaar nadat de aanvrager bekend is geworden met de schade en bekend is geworden met het voor de schade verantwoordelijke bestuursorgaan.

Bij indirecte schade in de vorm van waardedaling moet de aanvraag worden gedaan binnen 5 jaar na kennisgeving van de vergunning, of als geen vergunning of melding is vereist, als met de activiteit is gestart. Tegen het besluit op de aanvraag om schadevergoeding kan een bezwaarschrift worden ingediend. Vervolgens is er beroep mogelijk bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

2.2

Belangrijkste vernieuwingen bij inwerkingtreding van de Omgevingswet De belangrijkste wijziging is dat met de Omgevingswet ook de regeling van nadeelcompensatie in de Awb in werking treedt. Daarmee wordt nadeelcompensatie bij rechtmatig handelen van de overheid in den brede voor het eerst wettelijk goed geregeld. Veel specifieke regelingen met een beperkte strekking komen daardoor te vervallen. De Awb-regeling heeft betrekking op alle handelingen, waaronder besluiten, maatregelen en feitelijk handelen, die schade veroorzaken. De Omgevingswet beperkt dat tot een lijst van aangewezen besluiten, regels en maatregelen. Ten opzichte van planschade onder de Wro zijn de belangrijkste wijzigingen de volgende: ^ Het omgevingsplan is geen schadeoorzaak, als er nog een omgevingsvergunning nodig is. ^ Het eerste moment van de aanvraag om schadevergoeding verschuift bij activiteiten op grond van een omgevingsplan die gemeld moeten worden, naar de kennisgeving van de melding en bij vergunningvrije activiteiten naar de start van de activiteit. ^ Bij indirecte schade (schade door activiteiten in de omgeving) in de vorm van waardedaling van een onroerende zaak: - gaat het om een vergelijking van de feitelijke situatie voor en na de activiteit en niet meer om een vergelijking van de maximale invulling van het omgevingsplan.

- geldt een forfait van 4%, dat wil zeggen dat de eerste 4% waardedaling niet vergoed wordt. - is er geen actieve risicoaanvaarding door de aanvrager als de aanvraag betrekking heeft op schade die voortvloeit uit een omgevingsplan en de aanvrager een particuliere woning voor zichzelf heeft gekocht. Dan kan niet gesteld worden dat de aanvrager de schade had kunnen voorzien. ^

De Omgevingswet regelt dat als iemand de kans heeft gekregen om nieuwe mogelijkheden te benutten, maar dat niet heeft gedaan, hij geen recht meer heeft op schadevergoeding. Dat heet passieve risicoaanvaarding. In de Wro werd die niet specifiek geregeld. De Omgevingswet

8 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

^ ^

^

doet dat wel. Bij directe schade (schade door het verbieden van een activiteit of het schrappen van een onbenutte activiteit) heeft de aanvrager het risico van het ontstaan van schade aanvaard als: - van de voorgenomen wijziging van het omgevingsplan of de omgevingsverordening ten minste een jaar te voren is kennis gegeven. - gedurende drie jaar voor de kennisgeving geen activiteit is verricht die in overeenstemming met het omgevingsplan of de omgevingsverordening was. - in de tijd na de kennisgeving tot het besluit de activiteit niet is verricht. Niet alleen schade door een besluit, maar ook schade bij de uitvoering en schade ten gevolge van een besluit die zich later manifesteert, komen voor vergoeding in aanmerking. Burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van een waterschap en gedeputeerde staten zijn bevoegd gezag voor een aanvraag om nadeelcompensatie voor de in de Omgevingswet benoemde gevallen. De gemeenteraad is niet langer bevoegd. De overheid mag een griffierecht vragen van ten hoogste ē 500 per aanvraag. De aanvrager krijgt het griffierecht terug als nadeelcompensatie wordt toegewezen.

9 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

3

Schade-oorzaken

3.1

Inleiding3 Nadeelcompensatie als gevolg van een rechtmatig besluit of rechtmatige maatregel die op de Omgevingswet is gebaseerd, kan alleen verkregen worden voor een aantal in de Omgevingswet aangewezen besluiten en maatregelen. Artikel 15.1 wijst die besluiten en maatregelen aan (zie verdere toelichting in paragraaf 3.2). Het gaat niet alleen om schade door het nemen van een besluit, maar ook om schade door intrekking of wijziging.4 Tevens gaat het om schade door weigering van een besluit of maatregel.5 Als een ander besluit of een andere maatregel op grond van de Omgevingswet de schade veroorzaakt, kan degene die de schade leidt geen nadeelcompensatie krijgen op grond van de Omgevingswet. Instructieregels geen schadeoorzaak De (regels in) besluiten of maatregelen die als schadeoorzaken worden genoemd, hebben met elkaar gemeen dat zij rechtstreeks werkende rechten en verplichtingen voor burgers of bedrijven bevatten of rechtstreekse gevolgen voor hen hebben. Daarom zijn instructieregels niet aangewezen. Instructieregels van het Rijk of de provincie betreffen doorgaans een deelaspect van de fysieke leefomgeving, hebben geen rechtstreeks werkende gevolgen voor burgers en bedrijven en zijn om die reden niet als schadeoorzaak aangewezen.

Instructieregels van het Rijk of de provincie die zich richten tot gemeenten moeten eerst door het gemeentebestuur worden verwerkt in het omgevingsplan na een integrale en lokale afweging. Omgevingsvisie en programma geen schadeoorzaak Ook andere instrumenten uit de wet die burgers en bedrijven niet binden, zoals een omgevingsvisie of programma zijn niet aangewezen als schadeoorzaak. Pas nadat besluiten zijn genomen of regels zijn vastgesteld waarin visies of programma's zijn verwerkt, kan worden vastgesteld wat de omvang van eventuele schade is als gevolg van die besluitvorming. Beoordeling per afzonderlijke schadeoorzaak Artikel 15.1 lid 1 Omgevingswet somt de specifieke schadeoorzaken op. Uiteraard is het nemen van de genoemde besluiten of het treffen van de genoemde maatregelen een schadeoorzaak. Maar ook het wijzigen of intrekken wordt aangemerkt als een schadeoorzaak. De in artikel 15.1 lid 1 genoemde regels, besluiten en maatregelen gelden ieder als afzonderlijke schadeoorzaak. Dat betekent dat per schadeoorzaak wordt beoordeeld of schade is ontstaan en of die schade aan de regel, het besluit of maatregel kan worden toegerekend.

Als bij afzonderlijke omgevingsvergunningen toestemming is verleend voor activiteiten, bijvoorbeeld voor de aanleg van een golfterrein, het kappen van bomen en het maken van een uitweg, dan geldt ieder van de verleende vergunningen als schadeoorzaak. Toch regelt de Omgevingswet in twee gevallen wel een samenvoeging van oorzaken. Als bij één omgevingsvergunning toestemming is verleend voor meerdere vergunningplichtige activiteiten, zoals voor de aanleg van een golfterrein en het in verband daarmee kappen van bomen en het maken van een uitweg, dan gelden de onderdelen van de omgevingsvergunning gezamenlijk als één schadeoorzaak. De omgevingsvergunning als geheel is in artikel 15.1 lid 1 immers als schadeoorzaak aangewezen.6

3

De meeste tekst van deze paragraaf is ontleend aan de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet, Kamerstukken II, 2017/18, p. 230-232. 4 Artikel 15.1 aanhef Omgevingswet. 5 Dat volgt uit artikel 15.1 lid 2 Omgevingswet. 6 Deze en vorige 2 alinea's: Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 226 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet).

10 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

De andere uitzondering betreft het projectbesluit. Die uitzondering komt in paragraaf 3.4 aan de orde.

3.2

Schadeoorzaken Omgevingswet De Omgevingswet noemt in artikel 15.1 lid 1 de volgende schadeoorzaken:

Gemeente Programma * een in een programma opgenomen beschrijving van een activiteit als gevolg waarvan de activiteit is toegestaan (artikel 15.1, lid 1, onder c). Zowel een gemeente, waterschap, provincie als Rijk kunnen een programma vaststellen. Voor nadeelcompensatie gaat het om rechtstreeks werkende regels in een programma, waarbij een specifiek benoemde activiteit wordt toegestaan. Voor die activiteiten is daardoor geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer nodig voor het aspect (de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving) waarop het programma ziet. Het gaat hier bijvoorbeeld om het beheerplan voor Natura 2000-gebieden in de Wet natuurbescherming. Dat is een programma onder de Omgevingswet. Omgevingsplan * een regel in het omgevingsplan, als het gaat om een regel als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid (artikel 15.1, lid 1, onder d). Artikel 4.1 gaat over regels over activiteiten, die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Dat zijn rechtstreeks werkende regels, die activiteiten beïnvloeden. Bijvoorbeeld regels die activiteiten toestaan, onder voorwaarden toestaan, verplicht opleggen of verbieden. Het gaat hier onder andere om regels die een functie toedelen aan locaties (voorheen bestemmingen genoemd), maar ook om het verbod om een boom te kappen of de aanwijzing tot monument.

Ook maatwerkregels in het omgevingsplan kunnen een schadeoorzaak zijn.7 Omgevingsvergunning * een omgevingsvergunning of het weigeren daarvan (artikel 15.1, lid 1, onder k). Maatwerkvoorschrift * een maatwerkvoorschrift, zoals bedoeld in artikel 4.5 van de Omgevingswet (artikel 15.1, lid 1, onder i). Met een maatwerkvoorschrift kunnen bij beschikking of omgevingsvergunning voor een bepaald geval specifieke voorschriften worden gesteld. Toestemming voor gelijkwaardige maatregel * een toestemming om een gelijkwaardige maatregel te treffen (artikel 15.1, lid 1, onder j). Maatregelen bij ongewoon voorval (noodmaatregelen) * een beslissing tot het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 19.4 (artikel 15.1, lid 1, onder m), * een beslissing tot het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 19.5 (artikel 15.1, lid 1, onder n), * een maatregel als bedoeld in artikel 19.15 (artikel 15.1, lid 1, onder o). 7

Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 231 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet).

11 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

Een ongewoon voorval is een gebeurtenis die afwijkt van de normale gang van zaken, zoals een storing, ongeluk of calamiteit, die merkbare nadelige gevolgen heeft of dreigt te hebben voor de fysieke leefomgeving. Artikel 19.4 maakt het mogelijk om de veroorzaker maatregelen op te leggen om de nadelige gevolgen te voorkomen of te beperken. Artikel 19.5 maakt het mogelijk dat als de veroorzaker niet bekend is de overheid de maatregelen zelf treft. Het treffen van de maatregelen kan schade veroorzaken. Artikel 19.15 ziet op maatregelen die de beheerder van een waterstaatwerk treft bij gevaar voor een waterstaatswerk, zoals een dijk. Het gaat hierbij om het treffen van een maatregel, waarvoor geen besluit in de zin van artikel 1.3 Awb wordt genomen, die mogelijk wel tot schade kan leiden. Denk aan het als noodmaatregel openzetten van een stuw in een gebied dat niet als bergingsgebied is aangewezen.

Waterschap Programma * een in een programma opgenomen beschrijving van een activiteit als gevolg waarvan de activiteit is toegestaan (artikel 15.1, lid 1, onder c). Waterschapsverordening * een regel in een waterschapsverordening, als het gaat om een regel als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, (artikel 15.1, lid 1, onder e). Artikel 4.1 gaat over regels over activiteiten, die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Dat zijn rechtstreeks werkende regels, die activiteiten beïnvloeden. Peilbesluit * een peilbesluit als bedoeld in artikel 2.41 (artikel 15.1, lid 1, onder a). In vrijwel alle gebieden in Nederland wordt het oppervlaktewaterpeil op een bepaald niveau gehouden. Dat peil wordt bepaald in een peilbesluit. Een hoger of lager waterpeil heeft gevolgen voor de landbouw, voor gebouwen en voor ander gebruik van gronden. De uitvoering van een peilbesluit kan dus schade veroorzaken. In de Omgevingswet is bepaald dat op grond van het peilbesluit een aanvraag om schadevergoeding kan worden gedaan. Dat kan niet op grond van de feitelijke peilwijzigingen die soms dagelijks worden uitgevoerd. Toekomstige inkomensschade als gevolg van peilverhogingen of -verlagingen kan aan de hand van een kapitalisatiemethode worden vastgesteld. Omgevingsvergunning * een omgevingsvergunning of het weigeren daarvan (artikel 15.1, lid 1, onder k).

Projectbesluit * een projectbesluit (artikel 15.1, lid 1, onder l). Met een projectbesluit wordt de uitvoering van een of meer activiteiten mogelijk gemaakt, die voorheen niet waren toegestaan. Zie voor de relatie van een projectbesluit met het omgevingsplan, een omgevingsvergunning en uitvoeringsvergunningen paragraaf 3.4. Maatregelen bij ongewoon voorval (noodmaatregelen) * een beslissing tot het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 19.4 (artikel 15.1, lid 1, onder m), * een beslissing tot het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 19.5 (artikel 15.1, lid 1, onder n), * een maatregel als bedoeld in artikel 19.15 (artikel 15.1, lid 1, onder o).

12 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

Provincie Programma * een in een programma opgenomen beschrijving van een activiteit als gevolg waarvan de activiteit is toegestaan (artikel 15.1, lid 1, onder c). Omgevingsverordening * een regel in een omgevingsverordening, als het gaat om een regel als bedoeld in artikel 4.1, lid 1 (artikel 15.1, lid 1, onder f). Artikel 4.1 gaat over regels over activiteiten, die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Dat zijn rechtstreeks werkende regels, die activiteiten beïnvloeden. Omgevingsvergunning * een omgevingsvergunning of het weigeren daarvan (artikel 15.1, lid 1, onder k). Projectbesluit * een projectbesluit (artikel 15.1, lid 1, onder l). Beperken toegang tot natuurgebied (Natura 2000-gebied) * een besluit op grond van artikel 2.45, eerste of derde lid (artikel 15.1, lid 1, onder b). Dit betreft de bevoegdheid om de toegang tot een Natura 2000-gebied geheel of gedeeltelijk te beperken. Dit is meestal een bevoegdheid van gedeputeerde staten. Als een minister het gebied beheert, is die bevoegd. Als het gaat om een bijzonder nationaal natuurgebied is de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bevoegd.

Maatregelen bij ongewoon voorval (noodmaatregelen) * een beslissing tot het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 19.4 (artikel 15.1, lid 1, onder m), * een beslissing tot het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 19.5 (artikel 15.1, lid 1, onder n), * een maatregel als bedoeld in artikel 19.15 (artikel 15.1, lid 1, onder o).

Rijksoverheid (minister) Algemene maatregel van bestuur * een regel in een algemene maatregel van bestuur, als het gaat om een regel als bedoeld in artikel 4.3, eerste of derde lid (artikel 15.1, lid 1, onder g). Het gaat om rechtstreeks werkende regels die zijn opgenomen in een algemene maatregel van bestuur. Het betreft onder andere de direct werkende regels over onderwerpen, die zijn opgesomd in de artikelen 4.20 tot en met 4.39 Omgevingswet. Voorbeelden zijn de regels over bouwactiviteiten (Besluit bouwwerken leefomgeving) en milieubelastende activiteiten (Besluit activiteiten leefomgeving). Ministeriële regeling * een regel in een ministeriële regeling, als het gaat om een regel als bedoeld in artikel 4.1, tweede lid, of 4.3, vierde lid (artikel 15.1, lid 1, onder h). Het gaat om rechtstreeks werkende regels. Artikel 4.1, lid, 2, betreft meet- en rekenvoorschriften over activiteiten die zijn opgenomen in een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevings­ verordening. Artikel 4.3, lid 4, betreft uitvoeringstechnische, administratieve en meet- of rekenvoor­ schriften over een aantal activiteiten.

13 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

Programma * een in een programma opgenomen beschrijving van een activiteit als gevolg waarvan de activiteit is toegestaan (artikel 15.1, lid 1, onder c). Omgevingsvergunning * een omgevingsvergunning of het weigeren daarvan (artikel 15.1, lid 1, onder k). Projectbesluit * een projectbesluit (artikel 15.1, lid 1, onder l). Beperken toegang tot natuurgebied (Natura 2000-gebied) * een besluit op grond van artikel 2.45, eerste of derde lid (artikel 15.1, lid 1, onder b). Maatregelen bij ongewoon voorval (noodmaatregelen) * een beslissing tot het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 19.4 (artikel 15.1, lid 1, onder m). * een beslissing tot het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 19.5 (artikel 15.1, lid 1, onder n). * een maatregel als bedoeld in artikel 19.15 (artikel 15.1, lid 1, onder o).

3.3

Verschuiving schadeoorzaken Omgevingsvergunning op grond van het omgevingsplan Een regel in het omgevingsplan over activiteiten kan schade veroorzaken. Het kan voorkomen dat voor de uitvoering van de activiteit nog een omgevingsvergunning nodig is op grond van het omgevingsplan. Als het omgevingsplan regelt dat voor een activiteit een omgevingsvergunning nodig is, geldt het omgevingsplan niet als schadeoorzaak. Dan wordt de omgevingsvergunning als schadeoorzaak aangemerkt. Dat is een wijziging ten opzichte van de Wro. Hiervoor is gekozen omdat ten tijde van de wijziging van het omgevingsplan vaak nog geen reële schatting van de schade kan worden gemaakt, omdat niet zeker is of en hoe een nieuw ontwikkeling zal worden gerealiseerd. De omgevingsvergunning voor de activiteit is dus de exclusieve schadeoorzaak.8 In lijn met de Omgevingswet is het begrip 'activiteit' feitelijk van aard en slaat het dus op de activiteit die een initiatiefnemer verricht of wil gaan verrichten. Omgevingsvergunning op grond van een omgevingsverordening of waterschapsverordening Deze verschuiving geldt ook als een omgevingsverordening of waterschapsverordening een regel over activiteiten bevat en bepaald is dat nog een omgevingsvergunning nodig is.

Dan geldt de omgevings­ vergunning als schadeoorzaak en niet de omgevingsverordening of waterschapsverordening.9 Omgevingsvergunning op grond van artikel 5.1 Omgevingswet De verschuiving geldt ook als een omgevingsvergunning op grond van artikel 5.1 van de Omgevingswet nodig is om de activiteit uit te kunnen voeren. Als voor een bouwplan een omgevings­ vergunning voor bouwen nodig is op grond van artikel 5.1, is die vergunning dus de schadeoorzaak.10 Als voor eenzelfde activiteit zowel een vergunning op grond van een omgevingsplan als artikel 5.1 nodig zijn, gelden beide vergunningen als schadeoorzaak.

8 Artikel 15.1 lid 2 Omgevingswet. 9 Artikel 15.1 lid 2 Omgevingswet. 10 Artikel 15.1 lid 2 Omgevingswet.

14 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

De omgevingsvergunning is dus het schadeveroorzakend besluit als deze nodig is vanuit: ^ het omgevingsplan, • de omgevingsverordening, • de waterschapsverordening, of ^ de Omgevingswet. Er is een uitzondering. Voor het projectbesluit is een bijzondere regeling getroffen (zie paragraaf 3.4). Niet alleen de verlening van een omgevingsvergunning, maar ook de wijziging, intrekking of weigering van een omgevingsvergunning kan een schadeoorzaak zijn.11

3.4

Projectbesluit als schadeoorzaak Voor het projectbesluit is een bijzondere regeling getroffen. Het projectbesluit kan wel de magneetactiviteit voor schade genoemd worden. Als een projectbesluit het omgevingsplan wijzigt geldt het projectbesluit als enige schadeoorzaak.12 Ook als een projectbesluit zelf geldt als omgevingsvergunning13 geldt het projectbesluit als enige schadeoorzaak. Dit is niet uitdrukkelijk in de Omgevingswet tot uitdrukking gebracht, omdat in die gevallen geen omgevingsvergunning wordt verleend naast het projectbesluit.14 Het projectbesluit heeft echter geen bijzondere positie als een later verleende omgevingsvergunning ter uitvoering van het projectbesluit de schade veroorzaakt. Dan is de omgevingsvergunning het schadeveroorzakende besluit. Als een projectbesluit met het oog op het uitvoeren, in werking hebben of de instandhouding van het project de regels van een omgevingsplan wijzigt met een vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit, dan geldt de omgevingsvergunning die wordt verleend op basis van het aldus gewijzigde omgevingsplan als exclusieve schadeoorzaak.15

3.5

Vergunningvrije activiteiten als schadeoorzaak Schade die zich na het verrichten van een vergunningvrije activiteit manifesteert, komt voor vergoeding op grond van artikel 15.1 in aanmerking als: ^ de activiteit is toegestaan in het omgevingsplan, de waterschapsverordening, de omgevingsverordening, de algemene maatregel van bestuur of de ministeriële regeling; ^ de schade aan een regel in een van die besluiten is toe te rekenen; en ^ de mogelijkheden die de regel of het samenstel van regels biedt, nog niet of niet volledig zijn benut. Als bijvoorbeeld een omgevingsplan meerdere uitbreidingen van bestaande bebouwing vergunningvrij toestaat, kan voor elk van de uitbreidingen een aanvraag om schadevergoeding worden ingediend, maar niet tweemaal voor dezelfde uitbreiding. Een ander voorbeeld zijn omgevingsplanregels van een centrumfunctie die meerdere activiteiten toelaten die wat betreft effecten op de fysieke leefomgeving van elkaar afwijken. Als het plan detailhandel en horeca op dezelfde locatie mogelijk maakt, kan voor elk van de activiteiten schadevergoeding worden verkregen als deze na elkaar worden verricht. Vestigt zich echter een

11 Artikel 15.1 aanhef Omgevingswet. 12 Artikel 15.1 lid 3 Omgevingswet. 13 Krachtens artikel 5.52 lid 2 Omgevingswet. 14 Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 228-229 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet). 15 Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 228-229 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet). Gedoeld wordt op artikel 15.1 lid 3 Omgevingswet.

15 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

andere winkel in een pand die wat betreft effect op de omgeving op één lijn is te stellen met de vorige winkel, dan kan niet opnieuw schadevergoeding worden verkregen.16

3.6

Uitgezonderde besluiten en maatregelen De Omgevingswet noemt enkele gevallen waarin een in artikel 15.1 aangewezen besluit of maatregel toch niet als schadeoorzaak wordt geaccepteerd. Kruimelgevallen Artikel 15.7, lid 4, bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan te wijzen waarbij geen aanspraak op vergoeding van schade bestaat. Er mogen alleen gevallen worden aangewezen waarvan op voorhand zeker is dat de schade niet uitstijgt boven het normaal maatschappelijk risico (dat is het risico op schade dat elke burger moet accepteren) en die niet kan leiden tot onevenredige gevolgen voor benadeelden ten opzichte van andere burgers. De memorie van toelichting noemt (bouw)activiteiten waarvoor op rijksniveau is bepaald dat deze vergunningvrij zijn. Het gaat dan onder meer om dakkapellen aan de achterzijde, kozijn- en gevelwijzigingen, zonnepanelen, verkeersborden en vangrails. Met het bouwen van deze bouwwerken moet steeds rekening worden gehouden. Bij deze categorie vergunningvrije activiteiten kan worden aangenomen dat de aard en de omvang van de schade gering is.17 De kruimelgevallen zijn aangewezen in artikel 9.1 van het Omgevingsbesluit. Het gaat om een aantal omgevingsplanactiviteiten met betrekking tot bouwwerken. Aangewezen zijn bouwwerken als bedoeld in artikel 2.2918, onder a tot en met r, van het Besluit bouwwerken leefomgeving.

Zie voor een opsomming bijlage 1 bij deze handreiking. Overige uitzonderingen Binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de Omgevingswet kan nog een planschadeclaim worden ingediend op grond van de Wro.19 Het is echter niet de bedoeling dat de omzetting van regels naar een omgevingsplan een extra kans biedt om een verzoek om schadevergoeding in te dienen. Als voor een activiteit op grond van een regel in een omgevingsplan een omgevingsvergunning is vereist, is niet het omgevingsplan maar de omgevingsvergunning het schadeveroorzakende besluit. Hiermee verschuift het moment dat om nadeelcompensatie kan worden verzocht van de vaststelling van het omgevingsplan naar het moment dat de omgevingsvergunning wordt verleend. Dat zou betekenen dat een benadeelde die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet geen gebruik heeft gemaakt van zijn recht om een verzoek om vergoeding van planschade in te dienen, door de verschuiving van het schademoment opnieuw die mogelijkheid krijgt. De Omgevingswet bevat een artikel om dat te voorkomen.20 Het is daardoor niet mogelijk om vergoeding te krijgen van schade die voortvloeit uit een omgevings­ vergunning die na de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt verleend op grond van het tijdelijk deel van een omgevingsplan.

Dat tijdelijk deel bestaat onder andere uit de voormalige bestemmingsplannen.21 Ook is het niet mogelijk is om schadevergoeding te krijgen als gevolg van het opnemen - na de inwerkingtreding van de Omgevingswet - in een omgevingsplan van op dat moment al bestaande onherroepelijke aanwijzingen van:

16 Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 230 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet). 17 Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 246 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet). 18 Als de Wet kwaliteitsborging niet tegelijk met de Omgevingswet in werking is getreden is het artikelnummer 2.15F. 19 Artikel 4.19 lid 1 Invoeringswet Omgevingswet. 20 Artikel 22.13 Omgevingswet. 21 Zie voor de complete inhoud van het tijdelijk deel van het omgevingsplan artikel 4.6 Invoeringswet Omgevingswet samen met artikel 22.6 Omgevingswet.

16 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

^ ^ ^

monumenten en archeologische monumenten als gemeentelijk monument of provinciaal monument, bestaande aanwijzingen van gemeentelijke en provinciale stads- of dorpsgezichten, en bestaande aanwijzingen van rijksbeschermde stads- of dorpsgezichten.

Als na de inwerkingtreding van de Omgevingswet nieuwe besluiten worden genomen tot aanwijzing van gemeentelijke of provinciale monumenten of van gemeentelijke, provinciale of rijksbeschermde stads- of dorpsgezichten, is het uiteraard wel mogelijk om een verzoek om schadevergoeding in te dienen.22

3.7

Samenloop en onderscheid van schadeoorzaken De in artikel 15.1 genoemde regels, besluiten en maatregelen gelden ieder als afzonderlijke schadeoorzaak. Dat betekent dat per regel, besluit of maatregel wordt beoordeeld of schade is ontstaan en of die schade aan de regel, het besluit of maatregel kan worden toegerekend. Vermenging schadeoorzaken bij omgevingsvergunningen Als bij afzonderlijke omgevingsvergunningen toestemming is verleend voor activiteiten, bijvoorbeeld voor de aanleg van een golfterrein, het kappen van bomen en het maken van een uitweg, dan geldt ieder van de verleende vergunningen als schadeoorzaak. De beoordeling van de aanvraag om schadevergoeding volgt daarmee de regel, het besluit of de maatregel die de schade heeft veroorzaakt. Wel is het mogelijk om voor de afzonderlijk vergunde activiteiten een gebundelde aanvraag om schadevergoeding in te dienen. Maar als bij één omgevingsvergunning toestemming is verleend voor meerdere vergunningplichtige activiteiten, zoals de aanleg van een golfterrein en het in verband daarmee kappen van bomen en het maken van een uitweg, dan gelden de onderdelen van de omgevingsvergunning gezamenlijk als één schadeoorzaak. De omgevingsvergunning als geheel is in artikel 15.1, eerste lid, immers als schadeoorzaak aangewezen.23

3.8

Afbakening ten opzichte van feitelijk handelen en andere oorzaken Zoals hiervoor aangegeven gaat het om schade die is toe te rekenen aan regels, besluiten en maatregelen, die staan in artikel 15.1 van de Omgevingswet. In alle andere gevallen is alleen de Awb van toepassing. Dat betekent voor de Omgevingswet dat niet alleen schade door de regels, besluiten en maatregelen zelf, maar ook schade die ontstaat bij de feitelijke uitvoering van het besluit of de maatregel eronder valt. Dat is breder dan onder de Wro. Die beperkte zich tot schade door de besluiten zelf. Dus bij een omgevingsvergunning voor bouwen komt schade als gevolg van de feitelijke uitvoering van de activiteit (zogenoemde uitvoeringsschade), zoals tijdelijke hinder als gevolg van bouwwerkzaamheden of een tijdelijke wegafsluiting, voor vergoeding in aanmerking. En bij een omgevingsvergunning voor slopen komt schade voor omwonenden tijdens de sloop voor vergoeding in aanmerking. Het feitelijk handelen moet toe te rekenen zijn aan het besluit of de maatregel die eraan voorafgaat. In de praktijk kan het lastig zijn om te bepalen of de schade is toe te rekenen aan door een besluit of maatregel op grond van de Omgevingswet. Dat speelt vooral bij schade door feitelijke werkzaamheden voor grote stedelijke en infrastructurele projecten. In zo'n geval hoort het bestuursorgaan uit te gaan van een ruime uitleg van de aanvraag.

22 Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 490-492 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet). 23 Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 226 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet).

17 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

3.9

Afbakening ten opzichte van andere schadeoorzaken in de Omgevingswet Voor gedoogplichten op grond van hoofdstuk 10 van de Omgevingswet is een andere regeling getroffen. Die staat in afdeling 15.2 van de Omgevingswet. Die regeling gaat voor. Voor onteigening is ook een specifieke regeling getroffen in de Omgevingswet. De regeling van nadeelcompensatie is daarop niet van toepassing. Voor meer informatie over de regelgeving rondom onteigening kan de website van het IPLO (www.iplo.nl) worden geraadpleegd. Daar is onder meer de handreiking grondeigendom Omgevingswet te vinden.

3.10

Afbakening ten opzichte van regelingen voor schade bij kabels en leidingen Kabels en leidingen vormen in de praktijk een aparte categorie als het gaat om nadeelcompensatie. Kabels en leidingen worden meestal aangelegd en zijn in beheer bij private partijen. Omdat ze geen bestuursorgaan zijn, staan ze buiten de regeling van nadeelcompensatie in de Awb en de Omgevingswet. Wanneer iemand hierdoor schade leidt moet hij de aannemer of netbeheerder aanspreken. Met name overheden kunnen te maken krijgen met de kosten van het verleggen van kabels en leidingen. Het Gemeentelijk Platform Kabels & Leidingen heeft voor gemeenten model beleidsregels vastgesteld voor compensatie voor de verlegkosten die een leidingbeheerder maakt.

3.11

Werking van de algemene nadeelcompensatieregeling in de Awb De Awb bevat een algemene regeling voor nadeelcompensatie. De Omgevingswet bevat een bijzondere regeling die afwijkt van de Awb. Omdat de Omgevingswet een bijzondere regeling is, gaat die voor op de Awb. De regels in de Awb gelden, tenzij de Omgevingswet daarvan afwijkt. Op de nadeelcompensatieregeling in de Omgevingswet zijn de volgende bepalingen in de Awb van toepassing: ^ de grondslag voor toekenning van nadeelcompensatie (artikel 4:126 Awb), ^ eisen die aan een aanvraag om schadevergoeding worden gesteld (artikel 4:127), ^ de mogelijkheid tot het heffen van een recht voor de behandeling van een aanvraag om schadevergoeding (artikel 4:128), ^ de vergoeding van bijkomende schade en proceskosten (artikel 4:129), ^ de beslistermijn (artikel 4:130), ^ de verjaringstermijn (artikel 4:131). De regels in de Awb zijn dwingend recht. Daarvan mag niet worden afgeweken in een omgevingsplan, gemeentelijke verordening, waterschapsverordening, omgevingsverordening of andere provinciale verordening, ministeriële regeling of algemene maatregel van bestuur. Wel is aanvulling toegestaan als de bepaling niet uitputtend bedoeld is. Als het gaat om schade die niet is toe te rekenen aan besluiten en handelingen die vallen onder de Omgevingswet, kan degene die schade leidt een beroep doen op de nadeelcompensatieregeling in de Awb.

18 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

3.12

Afbakening met onrechtmatige daad De Omgevingswet en de Awb bevatten geen regeling voor de vergoeding van schade door onrechtmatig handelen door de overheid. Vergoeding daarvoor is wel mogelijk op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek.

19 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

4

Schade

4.1

Welke schade? Alle mogelijke schade die is toe te rekenen aan een schade-oorzaak uit artikel 15.1 Omgevingswet (zie paragraaf 3.2) kan voor nadeelcompensatie in aanmerking komen. Het gaat om alle mogelijke schade die is toe te rekenen aan het besluit of de maatregel. Denk daarbij in de eerste plaats aan schade die het rechtstreekse gevolg is van de regel, het besluit of de maatregel. Bijvoorbeeld de bouw van een woning of de aanleg van een weg die mogelijk wordt gemaakt door een omgevingsvergunning respectievelijk een projectbesluit. Dat kan schade zijn in de vorm van waardedaling van een onroerende zaak.24 Het kan ook inkomensschade zijn of het moeten maken van extra kosten (bijvoorbeeld bij omrijschade). Het kan echter ook gaan om schade die zich later manifesteert of openbaart. Schade als gevolg van de feitelijke uitvoering van de activiteit (zogenoemde uitvoeringsschade), zoals tijdelijke hinder als gevolg van bouwwerkzaamheden of een tijdelijke wegafsluiting, komt ook voor vergoeding op grond van afdeling 15.1 in aanmerking.25 Verder kan gevolgschade voor vergoeding in aanmerking komen, als deze schade het gevolg is van het verrichten van de activiteit, maar zich pas later openbaart. Bijvoorbeeld schade als gevolg van een grondwateronttrekking die zich openbaart een aantal jaren nadat de activiteit is verricht.26

4.2

Vergoeding bijkomende schade Als schadevergoeding wordt toegekend heeft de benadeelde ook recht op de vergoeding van een aantal bijkomende kosten. Op grond van artikel 4:129 Awb vergoedt het bestuursorgaan ook: ^ de redelijke kosten ter voorkoming of beperking van schade, ^ de redelijke kosten ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand of andere deskundige bijstand bij de vaststelling van de schade, ^ het betaalde griffierecht voor behandeling van de aanvraag om schadevergoeding, en ^ de wettelijke rente die wordt gerekend over het schadebedrag.

4.3

Alleen schade boven het normaal maatschappelijk risico wordt vergoed Het toekennen van nadeelcompensatie is een uitzondering op een hoofdregel. De hoofdregel is dat schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen in beginsel tot het normale maatschappelijke of het normale bedrijfsrisico hoort. Degene die de schade lijdt, moet die daarom dragen. Als de schade het normale maatschappelijke of bedrijfsrisico te boven gaat, komt die in aanmerking voor vergoeding. Op de schade is het zogenoemde beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten van toepassing (ook bekend in het Frans als égalitébeginsel: égalité devant les charges publiques). Dat is in de Awb vastgelegd.27 Volgens dat beginsel komt alleen schade voor vergoeding in aanmerking die uitgaat boven het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico ('abnormale last') en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft ('speciale last').28 Aan beide voorwaarden moet worden voldaan.29 Abnormale last Het vereiste van de abnormale last houdt in dat alleen de schade die buiten het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico valt, voor vergoeding in aanmerking komt. Dit betekent dat wanneer degene die vanwege het verrichten van activiteiten schade of hinder aan de fysieke leefomgeving veroorzaakt, wordt geconfronteerd met kosten of schade als gevolg van

24 Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 227 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet). 25 Idem. 26 Idem. 27 Artikel 4:126 lid 1 Awb. 28 Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 234 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet). 29 Kamerstukken II, 2010-11, 32621, nr. 3, p.23 (memorie van toelichting wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten).

20 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

(aangescherpte) verplichtingen (op grond van de vergunning of regelgeving), deze schade of kosten in beginsel binnen het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico vallen. Als voorbeeld kan worden gedacht aan het aanscherpen van vergunningvoorschriften vanwege de best beschikbare technieken of voorschriften die met het oog op de bescherming van archeologische of monumentale waarden aan een omgevingsvergunning worden verbonden. De kosten of schade die het gevolg zijn van het moeten voldoen aan de vergunningvoorschriften of verscherpte regelgeving, maar niet boven het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico uitstijgen, komen vanwege het vereiste van de 'abnormale last' in beginsel niet voor vergoeding in aanmerking.30 Bij kosten of schade als gevolg van verplichtingen vanwege archeologische monumenten vloeit dit ook voort uit het beginsel uit het verdrag van Valletta dat 'de verstoorder betaalt'. Dit beginsel houdt in dat de initiatiefnemer van een activiteit die een archeologisch monument dreigt te verstoren, in beginsel de kosten van maatregelen voor behoud in situ van het archeologisch monument draagt.

Of, dat diegene, waar dat niet mogelijk is, de kosten van het archeologisch onderzoek, met inbegrip van documentatie, conservering van archeologische vondsten en rapportage draagt.31 Speciale last Het vereiste van de speciale last houdt in dat sprake moet zijn van een last die op een beperkte groep burgers of bedrijven onevenredig zwaar drukt ten opzichte van een vergelijkbare groep (de referentiegroep).

Een voorbeeld van een vergelijking met de referentiegroep betreft het arrest van de Hoge Raad van 18 januari 1991, ECLI:NL:PHR:1991:AC4031 (Leffers/Staat). De Hoge Raad oordeelt dat vanwege de regeling waarbij het voeden van varkens met voedsel- of slachtafval ('swill') werd verboden, een kleine groep van bedrijfsmatige varkensmesters die, in tegenstelling tot de referentiegroep, hun bedrijf geheel hadden ingericht op het gebruik van swill, in onevenredige mate in hun belang werden getroffen als gevolg van het verbod. Voor deze groep gold dat zij niet van de ene op de andere dag op een andere manier van het voeden van varkens konden overgaan zonder aanzienlijke schade te lijden. Tot de referentiegroep behoren niet alle varkenshouders, maar uitsluitend de varkenshouders die swill gebruiken. De kleine groep bedrijven die hun bedrijfsvoering volledig hadden ingericht op het gebruik van swill werden door het verbod ten opzichte van de referentiegroep onevenredig zwaar getroffen.

Over het algemeen bestaat een referentiegroep dus ook uit een beperkte groep. Bij archeologische monumenten bestaat de referentiegroep niet uit alle eigenaren, maar alleen uit eigenaren van een bepaald archeologisch (rijks)monument met dezelfde bescherming. Dit betekent dat de situatie van een eigenaar van een archeologisch rijksmonument wordt vergeleken met de situatie van andere eigenaren van een vergelijkbaar archeologisch rijksmonument. Alleen wanneer een specifieke groep of benadeelde zich ten opzichte van de referentiegroep zou onderscheiden waarvoor de last onevenredig hoog is, komt deze (specifieke groep van) benadeelde(n) voor nadeelcompensatie in aanmerking op grond van het égalitébeginsel.32 Zie verder over toepassing onder de Omgevingswet paragraaf 8.3.

4.4

Causaal verband tussen oorzaak en schade De schade moet redelijkerwijs toe te rekenen zijn aan de schadeoorzaak. De schade moet: ^ het rechtstreekse gevolg zijn van het besluit of de maatregel. Bijvoorbeeld de bouw van een woning of aanleg van een weg,

30 Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 234-235 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet). 31 Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 235 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet). 32 Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 235 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet).

21 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

^ ^

het gevolg zijn van de feítelijke uitvoering van de activiteit. Bijvoorbeeld een tijdelijke wegafsluiting, of een vervolg zijn van de activiteit, die pas later zichtbaar wordt. Bijvoorbeeld schade door grondwateronttrekking kan zich jaren later openbaren.

Tussen de schadeoorzaak en de schade moet een oorzakelijk verband (causaal verband) bestaan, anders wordt de schade niet vergoed. Schade komt voor vergoeding op grond van afdeling 15.1 in aanmerking als de schade redelijkerwijs valt toe te rekenen aan de regel of het samenstel van regels, het besluit of de maatregel die aan de aanvraag om schadevergoeding ten grondslag is of zijn gelegd.33 Voor de uitleg van het causaal verband wordt zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij artikel 6:98 van het Burgerlijk Wetboek. Het komt erop neer dat de schade in zodanig verband moet staan tot de oorzaak, dat de schade als een gevolg daarvan kan worden toegerekend. De Awb en Omgevingswet bevatten geen specifieke regels over de causaliteit.34 Ook moet zijn voldaan aan het vereiste dat de overheidshandeling een noodzakelijke voorwaarde is voor het optreden van de schade (het conditio sine qua non-vereiste). Als zonder de overheids­ handeling de schade niet was opgetreden, komt die niet voor vergoeding in aanmerking. Als de schade echter niet valt toe te rekenen aan de regel, het besluit of de maatregel die in artikel 15.1 wordt genoemd, komt deze niet voor vergoeding in aanmerking op grond van afdeling 15.1.

Alleen objectief te verwachten gevolgen die de regel, het besluit of de maatregel heeft voor de fysieke leefomgeving en overlast die inherent is aan de schadeoorzaak, kan aan de overheid worden toegerekend. Zie paragraaf 4.8. Bovendien kan schade alleen op grond van afdeling 15.1 voor vergoeding in aanmerking komen, als deze het gevolg is van rechtmatig gebruik van de toestemming. Schade die wordt veroorzaakt door fouten tijdens de bouw of illegaal gebruik van locaties, komt niet voor vergoeding in aanmerking.

4.5

Directe en indirecte schade Directe schade is schade die het gevolg is van het aanpassen van bestaande rechten. Bijvoorbeeld het beperken van de uitbreidingsmogelijkheden van het eigen bedrijf. Indirecte schade is schade veroorzaakt door activiteiten in de omgeving. Bijvoorbeeld waardedaling door de bouw van een hoge flat. De Omgevingswet kent enkele verschillen tussen directe en indirecte schade: ^ Alleen bij indirecte schade is het artikel in de Omgevingswet over de drempel van 4% voor waardedaling van onroerende zaken van toepassing.33 35 34 ^ Alleen bij indirecte schade is het artikel in de Omgevingswet over actieve risicoaanvaarding van toepassing.36

4.6

Geen vergoeding schaduwschade Schaduwschade is het negatieve effect op de waarde van onroerende zaken door de voorbereiding van een besluit of activiteit. Het wordt zo genoemd omdat de nieuwe ontwikkeling zijn schaduw al vooruitwerpt.37 Een koper zal in meer of mindere mate rekening houden met de kans dat de nieuwe ontwikkeling gerealiseerd zal worden en zijn prijs daar op afstemmen. Als een lagere prijs resulteert

33 Artikel 15.1 lid 1 Omgevingswet, gelezen in samenhang met artikel 4:126 lid 1 Awb. 34 Kamerstukken II 2012/13, 32 621, B, blz. 4. 35 Artikel 15.7 Omgevingswet. 36 Artikel 15.5 Omgevingswet. 37 Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p. 22 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet).

22 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

dan overeengekomen zou zijn zonder de nieuwe ontwikkeling, is er sprake van schaduwschade. De regeling nadeelcompensatie uit afdeling 15.1 Omgevingswet voorziet niet in vergoeding van deze schaduwschade. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen schaduwschade bij de voorbereiding van besluitvorming en schaduwschade in de periode tussen wijziging van het omgevingsplan en de start van een activiteit. Schaduwschade bij de voorbereiding van een besluit Schaduwschade bij de voorbereiding van besluitvorming speelt volgens experts vooral rondom de grote projecten, omdat de voorbereidingstijd van dergelijke projecten vaak lang is. Uit interviews met een aantal betrokkenen komt naar voren dat de problematiek zich voornamelijk manifesteert in de onzekerheid over de toekomstige ontwikkelingen en over de verkoopbaarheid van de onroerende zaak. Doen zich schrijnende gevallen voor, dan worden deze in de praktijk geregeld opgelost, zo kan uit de interviews worden geconcludeerd. Bij het voorkomen van deze vorm van schaduwschade is een belangrijke rol weggelegd voor participatie en omgevingsmanagement door overheden en initiatiefnemers.38 De regering trekt hieruit de conclusie dat "een zekere periode van onzekerheid, die hoort bij elke besluitvormingsprocedure, kan worden gerekend tot het normaal maatschappelijk risico dat elke burger moet dragen."39 Dit is in lijn met andere wetgeving.