Rekenkameronderzoek naar armoede en schuldhulpverlening Edam-Volendam versie bestuurlijk wederhoor def

Schulden uit de schaduw Rekenkameronderzoek naar armoede en schuldhulpverlening in Edam-Volendam Rekenkamer Edam-Volendam Versie t.b.v. bestuurlijk wederhoor 15 oktober 2025

1.

Colofon Datum: 15 oktober 2025 – versie voor bestuurlijk wederhoor Opdrachtgever: Rekenkamer Edam-Volendam Onderzoekers: Dr. I. (Imke) Imke Kruitwagen imke@necker.nl L.M. (Robert) Klaassen MSc robert@necker.nl J.M. (Julia) de Langen MA julia@necker.nl P.J. (Pieter) Beutler MA pieter.beutler@necker.nl

2.

Inhoudsopgave Colofon

2

Inleiding

5

Kernbevindingen (samenvatting)

8

Conclusies en aanbevelingen

11

Reactie van het college van B&W

13

Nawoord van de rekenkamer

14

1. 1.1 1.2 1.3

Armoedebeleid en schuldhulpverlening Gemeentelijke ambities en doelstellingen voor armoede en schuldhulpverlening De inzet van beleidsinstrumenten in de aanpak Verdeling van rollen en verantwoordelijkheden in de gemeente

16 16 19 21

2. 2.1 2.2

De inwoner in beeld De doelgroep van het armoede- en schuldhulpverleningsbeleid Aansluiting van de gemeentelijke inzet op de behoeften van de doelgroep

24 24 28

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Uitvoering en samenwerking Samenwerking met maatschappelijke partners Preventie (Vroeg)signalering, stress en schaamte Toegang Toekenning Casusregie

31 31 32 34 37 40 42

4 4.1 4.2

Monitoring en evaluatie Gebruik kwantitatieve en kwalitatieve informatie Inzicht in het doelbereik

45 45 47

Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording

49

Bijlage 2. Technische onderzoeksverantwoording

50

Bijlage 3. Overzicht maatschappelijke partners armoede en schuldhulpverlening

54

Bijlage 4. Overzicht inkomensregelingen

56

Bijlage 5. Begrippenlijst

59

3.

Bestuurlijke nota

4.

Inleiding Waarom dit onderzoek? Armoede en schuldenproblematiek zijn momenteel actuele politieke en maatschappelijke onderwerpen. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) leefden in 2023 537.800 Nederlanders in armoede. Dat is 3,1 procent van de Nederlandse bevolking van 17,3 miljoen inwoners. 1 Het aantal huishoudens met geregistreerde problematische schulden steeg van 618.090 Nederlandse huishoudens (7,7 procent) op 1 januari 2021 naar 747.560 Nederlandse huishoudens (8,9 procent) op 1 januari 2024.2 Gemeenten hebben een belangrijke rol in het tegengaan van armoede en het ondersteunen van inwoners met schulden, bijvoorbeeld door middel van kortingen, tegemoetkomingen en diverse minimaregelingen. Uit eerder onderzoek door Necker blijkt dat een succesvolle aanpak onder meer afhankelijk is van een persoonsgerichte inzet van hulp en middelen en een goede samenwerking tussen gemeenten en maatschappelijke partners als professionele hulpverleners, woningcorporaties en vrijwilligers.3 De Rekenkamer Edam-Volendam (hierna: de rekenkamer) heeft onderzoek gedaan naar het armoedebeleid en de uitvoering van schuldhulpverlening door de gemeente Edam-Volendam. De raad ervaart weinig grip op de (kosten van) schuldhulpverlening en beperkt inzicht in de effectiviteit en doelmatigheid van het huidige armoedebeleid.

Eén van de doelen van het collegeprogramma 20222026 is beter zicht vergaren op de doelmatigheid van ingezette voorzieningen en activiteiten. 4 Zowel raad als college voelt dus deze behoefte. Daarnaast nam de raad in het najaar van 2024 een motie aan met de oproep aan het college om een actualisatie van het armoede- en schuldhulpverleningsbeleid. 5 Het geldende beleidsplan stamt immers uit 2017 en liep af in 2022. Met dit onderzoek kan de rekenkamer de raad dus (1) inzicht bieden in de doelmatigheid en effectiviteit van het armoedebeleid, waaronder schuldhulpverlening, en (2) lessen trekken die gebruikt kunnen worden bij het opstellen en uitvoeren van nieuwe beleid. Daarbij put de rekenkamer ook uit lessen uit eerder onderzoek naar armoede en ongelijkheid door Necker in negen gemeenten verspreid over het land. Waar van toepassing vergelijkt de rekenkamer de situatie in Edam-Volendam in dit rapport op diverse plekken met die van andere gemeenten, zodat de gemeente relevante lessen kan meenemen in het vervolg op dit rekenkameronderzoek.

1 CBS (2024). Armoede en schulden: alle CBS-feiten en cijfers over armoede en schulden op landelijk en gemeentelijk niveau: link. 2 CBS (29 november 2024). Schuldenproblematiek in beeld: link. 3 Necker (2024). Rekenkameronderzoek naar armoede en ongelijkheid – innovaties in negen gemeenten: link. 4 Gemeente Edam-Volendam (2022). Collegeprogramma 2022-2026, p. 21. 5 Gemeente Edam-Volendam (7 november 2024). Motie concrete voorstellen armoedebestrijding en ondersteuningsregelingen:

link.

5.

Definitie van armoede Het definiëren van ‘armoede’ kan op veel verschillende manieren. De meeste definities richten zich op een tekort aan financiële middelen om een minimaal consumptieniveau te hanteren. 6 In de meeste definities is geen aandacht voor secundaire levensbehoeften zoals deelname aan het sociale leven of luxe goederen (zoals verjaardagscadeau’s). Deze tekorten kunnen echter wel leiden tot een verminderde positie in de samenleving. In dit onderzoek hanteren wij de meest gebruikelijke definities. Recent hebben SCP, CBS en NIBUD nog een nieuwe definitie van armoede geïntroduceerd in het publiek debat.7 In deze nieuwe definitie wordt uitgegaan van besteedbaar inkomen per huishouden. Daardoor vallen bijvoorbeeld huishoudens met weinig inkomen, maar veel spaargeld (bijvoorbeeld gepensioneerden) niet meer binnen de definitie. Echter, deze definitie wordt vooral gehanteerd in onderzoeken over populatie, en niet voor het bepalen van grenzen voor het verstrekken van ondersteuningsmaatregelen. Daarvoor gebruiken gemeenten percentages van het wettelijk sociaal minimum en een vermogensgrens.

Onderzoeksvragen De rekenkamer heeft de volgende centrale vraag geformuleerd voor het onderzoek: In welke mate is de inzet van middelen voor armoedebestrijding en schuldhulpverlening van gemeente Edam-Volendam doeltreffend en doelmatig? De hierboven geformuleerde centrale onderzoeksvraag zullen wij beantwoorden door antwoord te geven op een aantal deelvragen. Beleid in beeld 1. Welke ambities en doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van armoede en schuldhulpverlening? 2. Welke beleidsinstrumenten zet de gemeente hiervoor in? 3. Hoe zijn in de gemeente rollen en verantwoordelijkheden verdeeld als het gaat om armoedebestrijding en schuldhulpverlening? De inwoner in beeld 4. Wat is de samenstelling en omvang van de doelgroep van minimaregelingen en schuldhulpverlening in gemeente Edam-Volendam? 5. Sluit de inzet van middelen op het gebied van armoede en schuldhulpverleningen van de gemeente aan bij de behoefte van de inwoner? Uitvoering en samenwerking 6. Hoe werken verschillende gemeentelijke afdelingen met elkaar samen in de uitvoering van het armoedebeleid en schuldhulpverlening?

6 CBS. (z.d.). Begrippenlijst. 7 SCP, CBS, NIBUD. (17 oktober 2024). De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten

6.

7. Hoe werkt de gemeente samen met maatschappelijke partners op het gebied van armoedebeleid en schuldhulpverlening? 8. Hoe geeft de gemeente in de uitvoering vorm aan preventie, vroegsignalering, toegang, toekenning, casusregie en doelbereik op het gebied van armoede en schuldhulpverlening? Monitoring en evaluatie 9. Hoe en in welke mate heeft de gemeente inzicht in het behalen van doelen? 10. Hoe wordt kwantitatieve en kwalitatieve informatie gebruikt in de analyse van de effectiviteit van het beleid?

Leeswijzer De rapportage is opgebouwd uit een bestuurlijke nota en een nota van bevindingen. In de bestuurlijke nota zijn opgenomen: een inleiding, kernbevindingen, conclusies en aanbevelingen, de reactie van het college van B&W en een nawoord. De nota van bevindingen begint met een toelichting van het beleid op het gebied van armoede en schuldhulpverlening. Daarna geeft de rekenkamer inzicht in de doelgroep van het beleid en geeft de rekenkamer een eerste beeld van de match tussen het gemeentelijk beleid en de doelgroep. In het derde hoofdstuk werkt de rekenkamer dit verder uit. In het laatste hoofdstuk licht de rekenkamer tot slot de monitoring en evaluatie van het gevoerde beleid toe. In de bijlagen is een bronnenoverzicht, onderzoeksverantwoording, een overzicht van maatschappelijke partners opgenomen, een overzicht van inkomensregelingen en een begrippenlijst.

7.

Kernbevindingen (samenvatting) Het onderzoek van de rekenkamer heeft verschillende inzichten en bevindingen opgeleverd over het armoedebeleid en schuldhulpverlening in de gemeente Edam-Volendam. De kernbevindingen deelt de rekenkamer hieronder door de onderzoeksvragen bondig te beantwoorden. Voor een volledig beeld van de bevindingen en onderzoeksresultaten, verwijst de rekenkamer naar de nota van bevindingen.

Beleid in beeld 1. Welke ambities en doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van armoede en schuldhulpverlening? 2. Welke beleidsinstrumenten zet de gemeente hiervoor in? 3. Hoe zijn in de gemeente rollen en verantwoordelijkheden verdeeld als het gaat om armoedebestrijding en schuldhulpverlening? De gemeente Edam-Volendam heeft als streven dat al haar inwoners kunnen meedoen aan de samenleving. Daarom zet de gemeente met haar aanpak van armoede en schuldenproblematiek in op het versterken van de zelfredzaamheid van inwoners. De gemeente moedigt inwoners aan om hun eigen kracht en netwerk te benutten, terwijl de gemeente een vangnet biedt wanneer dit niet (meer) lukt. De missie die daaraan ten grondslag ligt, is om “inwoners zo snel mogelijk weer vanuit eigen kracht en verantwoordelijkheid te kunnen laten leven.” Preventie, maatwerk en het versterken van eigen regie staan hierin centraal. De gemeente kent diverse minimaregelingen waar inwoners een beroep op kunnen doen. Dit betreffen onder andere diverse tegemoetkomingen en aanvullende bijdragen zoals bijdragen voor kinderen die naar school gaan (in aanvulling op het kindgebonden budget) en bijdragen om deel te kunnen nemen aan maatschappelijke activiteiten. Voor de minimaregelingen hanteert Edam-Volendam inkomensgrens van 110 procent van de bijstandsnorm.

Daarmee kiest de gemeente ervoor om een kleinere groep mensen te ondersteunen dan de gemeente zou doen met een ruimere inkomensgrens. Armoedebestrijding en schuldhulpverlening is in Edam-Volendam belegd bij het Sociaal Domein. Hierin is het Breed Sociaal Loket (BSL) ondergebracht. Het BSL vormt de centrale toegang voor inwoners die ondersteuning nodig hebben bij schulden, armoede of andere ondersteuningsvragen. Bij het BSL zijn de diverse disciplines in het sociaal domein aangesloten (waaronder naast armoede- en schuldhulpverlening de ondersteuning via de Wmo, Jeugdwet en Participatiewet is ondergebracht), zodat ondersteuningsvragen van inwoners in samenhang bekeken worden.

De inwoner in beeld 4. Wat is de samenstelling en omvang van de doelgroep van minimaregelingen en schuldhulpverlening in gemeente Edam-Volendam? 5. Sluit de inzet van middelen op het gebied van armoede en schuldhulpverleningen van de gemeente aan bij de behoefte van de inwoner?

8.

Hoewel Edam-Volendam behoort tot de top 10 gemeenten met de rijkste inwoners van Nederland, betekent dit niet dat armoedeproblematiek afwezig is. Ook binnen deze relatief welvarende context zijn er inwoners die door uiteenlopende omstandigheden kampen met armoede en schulden. Het gaat naar inschatting op basis van landelijke data om zo’n 478 inwoners. Uit landelijke data blijkt dat in Edam-Volendam, net als in de rest van Nederland, het aantal huishoudens met geregistreerde problematische schulden sinds 2021 is gestegen van 520 naar 810 huishoudens. De gemeente ziet daarnaast een toename van het aantal mensen met een modaal inkomen of hoger dat tegelijkertijd met armoede- of schuldenproblematiek te maken heeft. Veel inwoners van Edam-Volendam kennen volgens de gesprekspartners schaamte rondom armoede of schulden, waardoor ze niet snel hulp accepteren. De inzet van de gemeente richt zich op twee pijlers: enerzijds vroegsignalering en preventie, zodat problemen tijdig in beeld zijn, en anderzijds een beroep doen op de zelfredzaamheid van inwoners. De gemeente probeert met deze aanpak in te spelen op de maatschappelijke context van EdamVolendam: er is een hoge gepercipieerde sociale cohesie, hoewel er onder inwoners met armoede- en schuldproblemen ook veel schaamte bestaat om hun problemen bespreekbaar te maken en hulp te zoeken.

De mate waarin de aanpak van de gemeente slaagt is mede door deze omstandigheden sterk afhankelijk van factoren die buiten de invloed van de gemeente liggen. Inwoners die bij de gemeente aankloppen ontvangen meestal hulp en ondersteuning, maar een groot deel van de inwoners is niet bij de gemeente in beeld en de gemeente weet die groep ook niet te bereiken met de huidige aanpak.

Uitvoering en samenwerking 6. Hoe werken verschillende gemeentelijke afdelingen met elkaar samen in de uitvoering van het armoedebeleid en schuldhulpverlening? 7. Hoe werkt de gemeente samen met maatschappelijke partners op het gebied van armoedebeleid en schuldhulpverlening? 8. Hoe geeft de gemeente in de uitvoering vorm aan preventie, vroegsignalering, toegang, toekenning, casusregie en doelbereik op het gebied van armoede en schuldhulpverlening? De samenwerking tussen de gemeente en de maatschappelijke partners verloopt over het algemeen goed, maar er zijn enkele verbeterpunten. Zo is de sociale kaart niet volledig en is het proces van doorverwijzen niet optimaal efficiënt. Preventie is een speerpunt in het beleidskader van Edam-Volendam voor het sociaal domein. Dit past ook bij de visie van de gemeente op zelfredzaamheid en samenkracht van inwoners. De gemeente organiseert samen met maatschappelijke partners veel acties op het gebied van preventie, gericht op verschillende doelgroepen. Preventie bestaat in Edam-Volendam uit een combinatie van het persoonlijk benaderen van inwoners en inzetten op zichtbaarheid van ondersteuning en hulp in brede zin. Sinds 2022 geeft de gemeente meer aandacht aan vroegsignalering. De gemeente Edam-Volendam heeft vroegsignalering actief en persoonsgericht ingericht, met een relatief hoog bereik onder inwoners (53%, t.o.v.

20% landelijk) en een bovengemiddelde inzet op huisbezoeken (15,5% van de meldingen, t.o.v. 9% landelijk). Consulenten zijn hiervoor getraind in gespreksvoering. Ondanks deze intensieve aanpak blijkt de hulpacceptatie laag: slechts 8,5% van de bereikte huishoudens stemde in met schuldhulpverlening, tegenover een landelijk gemiddelde van 20%. De lage hulpacceptatie hangt volgens gesprekspartners mogelijk samen met factoren als schaamte en een sterke doe-het-

9.

zelfhouding onder inwoners. Waarom mensen geen hulp accepteren wordt momenteel echter niet bijgehouden en is ook niet altijd te herleiden, geven gesprekspartners aan. Het Breed Sociaal Loket is in Edam-Volendam de centrale toegang tot hulp en ondersteuning voor inwoners met armoede- en schuldenproblemen. Daarnaast is er een belangrijke plek weggelegd voor het Wijksteunpunt in Edam, waar sociaal werkers inwoners kunnen begeleiden bij allerlei hulp- en ondersteuningsvragen. Uit gesprekken komt naar voren dat gemeente en maatschappelijke partners hun best doen om de toegang tot hulp en ondersteuning zo laagdrempelig mogelijk te organiseren. Toch hebben zowel gemeente als partners de indruk dat veel inwoners die hulp of ondersteuning nodig hebben niet bij hen aankloppen. Edam-Volendam kent ondersteuning via de diverse minimaregelingen direct toe aan aanvragers. De gemeente probeert maatwerk te bieden aan mensen die niet de eigen kracht hebben om zelfredzaam te zijn of mee te kunnen doen aan de samenleving. De gemeente maakt bij schuldhulpverlening gebruik van het zaakvolgsysteem iSamenleving om de casusregie in te richten. Via het BSL of een brede intake bij het Wijksteunpunt worden inwoners doorverwezen naar de juiste hulp. Voor veel casussen is er één consulent die de casusregie oppakt, maar bij multiproblematiek is de casusregie belegd bij een breder team.

In andere gevallen is de casusregie bij een maatschappelijk partner belegd. De werkwijze van de gemeente is er vooral op gericht om de regie bij de inwoner zelf te organiseren. Niet alle inwoners zijn daar echter toe in staat.

Monitoring en evaluatie 9. Hoe en in welke mate heeft de gemeente inzicht in het behalen van doelen? 10. Hoe wordt kwantitatieve en kwalitatieve informatie gebruikt in de analyse van de effectiviteit van het beleid? De gemeente haalt inzicht in de doelgroep voornamelijk uit landelijke data zoals van het CBS, maar houdt sinds 2024 ook zelf een aantal indicatoren bij. De data die verzameld wordt is absoluut van aard en geeft geen inzicht in de resultaten ten opzichte van de doelgroep of de grootte van het probleem. Net als in andere gemeenten bestaat in Edam-Volendam het beeld dat het gebruik van minimaregelingen veel beperkter is ten opzichte van de potentiële doelgroep. Met andere woorden: mensen die wel recht zouden hebben op bepaalde minimaregelingen maken hier vaak geen gebruik van, weten de weg niet goed te vinden of maken bijvoorbeeld vanwege schaamtegevoelens geen gebruik van gemeentelijke voorzieningen. De gemeente heeft beperkt zicht op de effecten van het armoedebeleid. Een mogelijke oorzaak hiervan is het ontbreken van concrete Kritieke Prestatie Indicatoren (hierna: KPI’s) in het beleid. Daarnaast ontbreekt het aan doelen op tactisch niveau waardoor het doelbereik van de gehele inzet moeilijk kan worden beoordeeld. Op dit moment wordt de monitoringsdata weinig gebruikt bij zowel de evaluatie als ontwikkeling van het beleid.

10.

Conclusies en aanbevelingen Conclusies 1. De gemeente Edam-Volendam zet sterk in op preventie en vroegsignalering, maar de hulpacceptatie is beperkt. De gemeente Edam-Volendam kent net als andere gemeenten een groot aantal minimaregelingen om mensen in armoede te ondersteunen. Toch accepteert slechts een klein deel verdere schuldhulp (8,5% vs. 20% landelijk). Factoren als schaamte en een sterke doe-het-zelf cultuur kunnen hierbij volgens gesprekspartners een grote rol spelen. De gemeente probeert daarop in te spelen door in de aanpak van armoede vooral te focussen op het versterken van de zelfredzaamheid van inwoners. Bovendien zet de gemeente door middel van huisbezoeken sterk in op vroegsignalering bij betalingsachterstanden. 2. Het bereik van de minimaregelingen kan worden vergroot, maar dan moeten er wel keuzes worden gemaakt. Het bereik van de regelingen kan vergroot worden, bijvoorbeeld door een hogere inkomensgrens te hanteren of door bepaalde regelingen automatisch toe te kennen aan inwoners die aanspraak maken op bijstand. Hier gaan echter wel kosten mee gepaard. Edam-Volendam hanteert voor de meeste minimaregelingen een norm van 110% van het wettelijk sociaal minimum, lager dan in een aantal omliggende gemeenten. Als de norm hoger zou liggen, zou het bereik van de regelingen hoger kunnen worden: meer mensen komen dan in aanmerking voor de minimaregelingen.

Daar gaat echter wel een nadere investering mee gepaard. 3. Er is onvoldoende inzicht in het doelbereik van het armoedebeleid. De gemeente heeft beperkt zicht op de effecten van het armoedebeleid. Een mogelijke oorzaak hiervan is het ontbreken van concrete Kritieke Prestatie Indicatoren (hierna: KPI’s) in het beleid. Daarnaast ontbreekt het aan doelen op tactisch niveau waardoor het doelbereik van de gehele inzet moeilijk kan worden beoordeeld. Op dit moment wordt de monitoringsdata weinig gebruikt bij zowel de evaluatie als de verdere ontwikkeling van het beleid. 4. Samenwerking is waardevol, maar versnipperd en niet volledig zichtbaar. De samenwerking met maatschappelijke partners verloopt in de basis goed. Toch ontbreekt een volledig overzicht van initiatieven, waardoor het lastig is zicht te houden op doelmatigheid en doeltreffendheid. Niet elke partner staat bijvoorbeeld op de sociale kaart. Ook worden niet alle partners structureel betrokken bij overleg en afstemming. De gemeente doet een beroep op maatschappelijke partners als brug tussen de gemeenschap en de overheid. Tegelijkertijd is het de vraag of inwoners die lastig door de gemeente bereikt worden wél bij maatschappelijke partners aankloppen voor hulp. Met name inwoners die te maken hebben met eenzaamheid of schaamte over hun situatie zijn ook voor maatschappelijke partners lastig in beeld te krijgen.

11.

Aanbevelingen 1. Blijf oog houden voor mensen in armoede en met problematische schulden De gemeente Edam-Volendam heeft een gerichte aanpak om mensen in armoede en met problematische schulden te ondersteunen. Juist omdat het om een relatief kleine doelgroep gaat en de hulpacceptatie relatief laag blijft, is het des te belangrijker om deze groep in beeld te houden en de huidige inzet voort te zetten en waar mogelijk te versterken. 2. Zet ervaringsdeskundigen in om de schaamte bij inwoners te doorbreken Breid de aanpak uit met meer persoonlijke en vertrouwenwekkende benaderingen. Denk hierbij aan de inzet van ervaringsdeskundigen die herkenning en vertrouwen bieden. Dit kan helpen om schaamte te doorbreken en de stap naar hulpverlening kleiner te maken. In andere gemeenten zijn hier goede ervaringen mee. De gemeente Venray zet bijvoorbeeld een ervaringsdeskundige in om huisbezoeken af te leggen in het kader van vroegsignalering. Deze persoon komt niet ‘namens de gemeente’ en wordt in de praktijk sneller vertrouwd. 3. Maak duidelijke keuzes over normstelling en toekenning Maak als gemeenteraad in het nieuwe beleidskader expliciete keuzes over normstelling en toekenning.

Overweeg een verhoging van de inkomensnorm (bijvoorbeeld van 110% naar 120%), automatische toekenning van regelingen aan inwoners die al een uitkering ontvangen (voorbeelden daarvan zijn in Venray, Hoorn en Nissewaard toegepast) en een duidelijke onderbouwing van de kosten en baten hiervan. Hiermee kan de raad sturen op zowel maatschappelijk bereik als financiële haalbaarheid. 4. Stel meetbare doelen op en monitor die doelen Ontwikkel een robuuste monitoringssystematiek waarin niet alleen het aantal aanvragen en verstrekkingen zichtbaar is, maar ook de effecten op langere termijn. Denk aan indicatoren zoals uitstroom uit schuldhulpverlening, vermindering van schuldenlast, duurzame verbetering van leefsituatie en klanttevredenheid. Dit maakt het mogelijk om beleid bij te sturen en effectiviteit zichtbaar te maken voor raad en inwoners. Het is belangrijk dat de raad ook in staat wordt gesteld kaders mee te geven over welke aspecten gemonitord worden op de lange termijn, zodat de raad waar nodig ook bij kan sturen. 5. Investeer in je maatschappelijke partners Zorg voor een volledig en actueel overzicht van alle betrokken organisaties en initiatieven in een digitale sociale kaart, en borg structurele ketenoverleggen waarin partners samen casuïstiek, signalen en ontwikkelingen bespreken.

Hierdoor wordt de samenwerking minder afhankelijk van losse contacten, wordt kennisdeling versterkt en kunnen ook moeilijk bereikbare inwoners beter in beeld komen. Heb in samenwerking met maatschappelijke partners in het bijzonder ook oog voor de toegankelijkheid van informatievoorziening over ondersteuning en regelingen, bijvoorbeeld voor mensen die minder digitaal vaardig zijn of mensen die minder taalvaardig zijn.

12.

Reactie van het college van B&W PM

13.

Nawoord van de rekenkamer PM

14.

Nota van Bevindingen

15.

1. Armoedebeleid en schuldhulpverlening In dit hoofdstuk gaat de rekenkamer in op hoe het armoedebeleid en de schuldhulpverlening van de gemeente Edam-Volendam eruitziet. In dit hoofdstuk beantwoordt de rekenkamer de volgende deelvragen: 1. Welke ambities en doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van armoede en schuldhulpverlening? 2. Welke beleidsinstrumenten zet de gemeente hiervoor in? 3. Hoe zijn in de gemeente rollen en verantwoordelijkheden verdeeld als het gaat om armoedebestrijding en schuldhulpverlening?

1.1 Gemeentelijke ambities en doelstellingen voor armoede en schuldhulpverlening Kernbevinding: de gemeente Edam-Volendam heeft als streven dat al haar inwoners kunnen meedoen aan de samenleving. Daarom zet de gemeente met haar aanpak van armoede en schuldenproblematiek in op het versterken van de zelfredzaamheid van inwoners. De gemeente moedigt inwoners aan om hun eigen kracht en netwerk te benutten, terwijl de gemeente een vangnet biedt wanneer dit niet (meer) lukt. De missie die daaraan ten grondslag ligt, is om “inwoners zo snel mogelijk weer vanuit eigen kracht en verantwoordelijkheid te kunnen laten leven.” Preventie, maatwerk en het versterken van eigen regie staan hierin centraal.

Edam-Volendam kent een integraal beleidskader voor het sociaal domein De gemeente Edam-Volendam heeft haar visie op armoedebeleid en schuldhulpverlening vastgelegd in verschillende beleidsdocumenten. In november 2017 heeft de gemeenteraad het beleidsplan schuldhulpverlening en armoede-aanpak 2018-2022 vastgesteld, als actualisatie van een eerdere beleidsnotitie schuldhulpverlening.8 Hiermee had de gemeente dus tot 2022 een apart beleidskader voor armoede en schuldhulpverlening als uitwerking van de wettelijke taken van de gemeente. Hierin formuleerde de gemeente ambities en doelstellingen voor de aanpak van beide onderwerpen, evenals de inrichting van preventieve maatregelen en vroegsignalering. In 2022 heeft de gemeente de stap gezet naar een integraal beleidskader voor het gehele sociaal domein, 9 waarbij het kader voor de armoede-aanpak uit het beleidsplan 2018-2022 wel bleef gelden. 10 Met die stap wilde de gemeente sociale problemen niet meer vanuit één wettelijk kader benaderen, maar ondersteuningsvragen van inwoners vanuit alle leefgebieden benaderen. De gemeente heeft daarmee nog wel specifieke ambities en doelstellingen voor armoede en schuldhulpverlening, maar ziet deze als onderdeel van een bredere (preventieve) aanpak in het sociaal domein.11

8 Gemeente Edam-Volendam (november 2017). Beleidsplan schuldhulpverlening en armoede aanpak 2018-2022. 9 Gemeente Edam-Volendam (mei 2022). Coalitieakkoord 2022-2026 Verbinden, verbeteren en vernieuwen, p. 5. 10 Zo komt naar voren uit de feitenverificatie van de conceptnota van bevindingen. 11 Gemeente Edam-Volendam (juli 2022). Integraal Beleidskader Sociaal Domein: Zelf, samen, organiseren, pp. 11-12.

16.

In november 2024 nam de gemeenteraad een motie aan met de oproep aan het college om het armoede- en schuldhulpverleningsbeleid te evalueren en te actualiseren.12 Uit de voor dit onderzoek gevoerde gesprekken komt naar voren dat de gemeente die stap wil zetten na de afronding van dit rekenkameronderzoek.13 Tabel 1: Overzicht relevante beleidsdocumenten over armoede en schuldhulpverlening Edam-Volendam.

Relevante (beleids-)documenten

Datum

Beleidsplan schuldhulpverlening en armoede-aanpak 2018-2022

November 2017

Aanvulling op Beleidsplan schuldhulpverlening en armoede-aanpak gemeente Edam-Volendam 2018-2022. In verband met wijziging van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening per 1 januari 2021

Mei 2021

Coalitieakkoord 2022-2026 Verbinden, verbeteren en vernieuwen

Mei 2022

Integraal beleidskader sociaal domein: Zelf, samen, organiseren

Juli 2022

Collegewerkprogramma 2022-2026 Verbinden, verbeteren en vernieuwen

2022

Vergelijking met andere gemeenten : een overkoepelend integraal beleidskader Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de Participatiewet, de Jeugdwet en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Hoewel dit wettelijke kader voor elke gemeente hetzelfde is, kiest iedere gemeente zijn eigen weg in de invulling hiervan. De gemeente Edam-Volendam hanteert op dit moment een integraal beleidskader voor het sociaal domein. Uit eerder onderzoek blijkt dat gemeenten het armoedebeleid verschillend vormgeven, maar dat er een trend is richting een aanpak waarbij armoedebeleid onderdeel is van een integrale aanpak in het sociaal domein. Dit gaat vaak gepaard met de stap naar een centraal loket voor ondersteuningsvragen, zoals ook in Edam-Volendam (zie prg. 1.3).14

De gemeente wil de zelfredzaamheid van inwoners versterken en zet in op vroegsignalering en preventie De gemeente heeft in het armoede- en schuldhulpverleningsbeleid een sterke focus op vroegsignalering, preventie, en het versterken van de zelfredzaamheid van inwoners. Zelfredzame inwoners in armoede weten de weg naar informatie, advies, regelingen en voorzieningen goed te vinden.15 Tegelijkertijd erkent de gemeente dat niet iedere inwoner in staat is om tijdig hulp te vragen of de weg naar ondersteuning te vinden. Daarom maakt de gemeente ook actief gebruik van intermediairs om gezinnen met schulden sneller in beeld te krijgen. Deze intermediairs (verbonden aan 12 Gemeente Edam-Volendam (7 november 2024). Motie concrete voorstellen armoedebestrijding en ondersteuningsregelingen:

link. 13 Op dit moment is het voornemen om in 2026 een aparte nota voor schuldhulpverlening op te stellen. In deze nota kan

nadrukkelijk de verbinding worden gelegd met andere beleidsstukken, zoals het armoedebeleid. Daarnaast staat ook een herziening van het bijstands- en minimabeleid op de planning voor 2026. 14 Zie: Necker (2024). Rekenkameronderzoek naar armoede en ongelijkheid – innovaties in negen gemeenten: link. 15 Gemeente Edam-Volendam. (2022). Collegewerkprogramma 2022-2026 Verbinden, verbeteren en vernieuwen. p. 21.

17.

Stichting Sportkoepel Edam-Volendam en burgerinitiatief Geven en Nemen16) brengen inwoners die ondersteuning van de gemeente nodig hebben sneller in beeld en leiden hen naar passende hulp. Deze aanpak is effectief, maar ook kwetsbaar: het functioneren hangt sterk af van enkele sleutelpersonen, waardoor continuïteit niet gegarandeerd is bij uitval. De gemeente definieert schuldpreventie als “een mix van maatregelen, activiteiten en voorzieningen die er op gericht zijn dat mensen financieel vaardig worden en zich zo gedragen dat zij hun financiën op orde houden.”17 Daarbij ligt de nadruk op kwetsbare momenten in het leven, zoals werkloosheid, scheiding of ziekte. De gemeente kiest voor een proactieve benadering: inwoners worden geïnformeerd en ondersteund rondom levensgebeurtenissen die tot inkomensverlies kunnen leiden. Dit gebeurt onder meer via voorlichting, verwijzing naar passende hulp en het aanbieden van hulpmiddelen.18 Speciale aandacht is er voor jongeren, door hen al op jonge leeftijd bewust te maken van het belang van financieel gezond gedrag. Daarnaast erkent de gemeente vroegsignalering als cruciale schakel binnen het armoede en schuldenbeleid. Het uitgangspunt is “vroegtijdig erop af.”19 Dit betekent dat de gemeente actief in contact treedt met inwoners, ook als zij zelf nog geen hulpvraag hebben geformuleerd.

Signalen van mogelijke financiële problemen pakt de gemeente op via verschillende bronnen, waaronder energieleveranciers, woningcorporaties, zorgverzekeraars en scholen. Samenwerking met maatschappelijke organisaties spelen een onmisbare rol. Door deze netwerkstructuur is het mogelijk om tijdig ondersteuning te bieden en zo escalatie van schulden of armoede te voorkomen.20 Ook zet de gemeente de regeling 'Kansen voor alle kinderen' voort en blijft er calamiteitenbudget beschikbaar om financiële noden vroegtijdig te ondervangen. Daarnaast werkt de gemeente “stress-sensitief”. Dit houdt in dat medewerkers van de gemeente rekening houden met de chronische stress die mensen in armoede vaak ervaren.21 In aansluiting op het bovenstaande wil de gemeente de saamhorigheid en verbondenheid in de gemeente versterken. De gemeente noemt dit samenkracht. Deze samenkracht is volgens de gemeente al veelvuldig in de samenleving aanwezig in de vorm van inwonersinitatieven en de inzet van maatschappelijke organisaties. Door factoren als de coronacrisis en eenzaamheid onder ouderen ziet de gemeente ook dat de samenkracht in de samenleving onder druk staat en blijvende aandacht nodig heeft.

De gemeente wil daarom maatschappelijke initiatieven als Geven en Nemen blijven stimuleren en inzetten op een goede samenwerking met en tussen maatschappelijke partners.22 Vergelijking met andere gemeenten: inzet op zelfredzaamheid Ook andere gemeenten zetten in de aanpak van armoede en schulden vaak in op zelfredzaamheid of het sociaal vangnet van inwoners. De gemeente Oisterwijk heeft dit bijvoorbeeld verbreed naar het begrip samenredzaamheid. Hierbij gaat het niet alleen om de mogelijkheden die inwoners zelf kunnen gebruiken, maar ook om het sociale netwerk van inwoners waarbij inwoners samen zorgen 16 Zie ook de facebookpagina van Stichting Geven en Nemen. 17 Gemeente Edam-Volendam. (november 2017). Beleidsplan schuldhulpverlening en armoede aanpak 2018-2022. p. 27. 18 Gemeente Edam-Volendam. (november 2017). Beleidsplan schuldhulpverlening en armoede aanpak 2018-2022. p. 28. 19 Gemeente Edam-Volendam. (november 2017). Beleidsplan schuldhulpverlening en armoede aanpak 2018-2022. p. 30. 20 Gemeente Edam-Volendam. (november 2017). Beleidsplan schuldhulpverlening en armoede aanpak 2018-2022. p. 26. 21 Jungmann, N., & Wesdorp, P. (2020). Wat is stress-sensitief werken?. In Stress-sensitief werken in het sociaal domein:

Inzichten en praktische handvatten voor hulp-en dienstverleners (pp. 1-22). Houten: Bohn Stafleu van Loghum. 22 Gemeente Edam-Volendam (juli 2022). Integraal Beleidskader Sociaal Domein: Zelf, samen, organiseren, pp. 15-16.

18.

dat problemen opgelost worden. Dit beroep op zelf- of samenredzaamheid heeft echter ook een keerzijde: niet iedere inwoner heeft een breed sociaal netwerk waarop bij armoede en schulden een beroep gedaan kan worden. Bovendien kampen inwoners in armoede vaak met gevoelens van schaamte, waardoor zij minder snel geneigd zijn anderen of de overheid om hulp te vragen. 23

1.2 De inzet van beleidsinstrumenten in de aanpak Kernbevinding: De gemeente kent diverse minimaregelingen waar inwoners een beroep op kunnen doen. Dit betreffen onder andere diverse tegemoetkomingen en aanvullende bijdragen zoals bijdragen voor kinderen die naar school gaan (in aanvulling op het kindgebonden budget) en bijdragen om deel te kunnen nemen aan maatschappelijke activiteiten. Voor de minimaregelingen hanteert Edam-Volendam een inkomensgrens van 110 procent van de bijstandsnorm. Daarmee kiest de gemeente ervoor om een kleinere groep mensen te ondersteunen dan de gemeente zou doen met een ruimere inkomensgrens.

Van bijstand tot schoolspullen: de minimaregelingen van de gemeente Edam-Volendam De gemeente Edam-Volendam heeft zoals elke gemeente een groot aantal regelingen om inwoners met financiële problemen te ondersteunen. De gemeente informeert inwoners via haar website uitgebreid over de mogelijkheden bij de verschillende minimaregelingen. Zo geeft de gemeente op de website niet alleen een overzicht van de beschikbare minimaregelingen, maar legt de gemeente ook uit wie voor welke regeling in aanmerking komt en hoe inwoners een regeling aan kunnen vragen. In de bijlage geeft de rekenkamer een opsomming van deze regelingen.

Edam-Volendam hanteert een lagere inkomensnorm dan omliggende gemeenten De gemeente Edam-Volendam hanteert voor de meeste ondersteuningsregelingen een inkomensnorm van 110 procent van de bijstandsnorm (het wettelijk sociaal minimum). Veel gemeenten in Nederland gebruiken deze methode om te bepalen of inwoners recht hebben op ondersteuning, maar het percentage mogen gemeenten zelf bepalen.24 In onderstaande tabel geeft de rekenkamer een overzicht van de normbedragen (in 2025) op basis van 110 procent van de bijstandsnorm. Tabel 2: Overzicht normbedragen op basis van 110 procent van de bijstandsnorm per 1 juli 2025, Edam-Volendam. 25

Leefvorm

Maximaal maandinkomen inclusief vakantietoeslag

Alleenstaanden (met of zonder kinderen) 18 tot 21 jaar

€371,78

21 jaar tot AOW-leeftijd

€1.505,97

Vanaf AOW-leeftijd

€1.683,23 (AOW + maximaal € 153,02 andere inkomsten)

Partners (o.a. getrouwd, samenwonend, gelijkgesteld) Beiden 18 tot 21 jaar zonder kinderen

€743,56

Beiden 18 tot 21 jaar met kinderen

€1.173,83

1 van beiden 18-21 jaar en 1 van beiden 21+, zonder kinderen

€1.447,47

1 van beiden 18-21 jaar en 1 van beiden 21+, met kinderen

€1.877,74

23 Zie: Necker (2024). Rekenkameronderzoek naar armoede en ongelijkheid – innovaties in negen gemeenten: link. 24 Er zijn ook gemeenten, zoals Amsterdam, die uitgaan van bruto inkomensgrenzen en van een percentage van het wettelijk

minimumloon. Zie: Gemeente Amsterdam (2025). Wat is een laag inkomen en weinig vermogen: link. 25 Gemeente Edam-Volendam (2025). Regelingen voor mensen met een laag inkomen: link.

19.

Beiden 21 jaar en ouder (met of zonder kinderen)

€2.151,38

Beiden AOW-leeftijd (met of zonder kinderen)

€2.304,48 (AOW + maximaal €209,50 andere inkomsten)

1 van beiden AOW-leeftijd en 1 jonger dan AOW-leeftijd (met of €2.304,48 zonder kinderen) *Het CPB schat het bruto modaal inkomen in 2025 op €46.500 per jaar.26 Voor enkele regelingen hanteert de gemeente ook een vermogensgrens. Gemeenten hebben beleidsvrijheid over hoe zij de draagkracht vanuit inkomen én vermogen beoordelen. In de vertaling hiervan kunnen inkomensgrenzen en vermogensgrenzen worden vastgesteld, waarbij ook de vrijlatingen niet verplicht van toepassing zijn (zoals dat bij algemene bijstand wel het geval is). 27 In sommige gevallen is de kostendelersnorm van toepassing. De kostendelersnorm houdt in dat de gemeente het inkomen toetst aan een lagere bijstandsnorm wanneer de aanvrager met één of meerdere volwassen huisgenoten samenwoont (kostendelers). De gedachte is dat huishoudens met meerdere volwassen medebewoners de kosten kunnen delen en daardoor minder snel een beroep hoeven te doen op bijstand. De kostendelersnorm is landelijk verplicht. Vanaf 2023 tellen alleen huisgenoten vanaf 27 jaar mee voor de kostendelersnorm. Vergelijking met andere gemeenten: inkomensgrens Edam-Volendam heeft met 110 procent van de bijstandsnorm als inkomensgrens een andere norm dan gemeenten in de regio.

De buurgemeenten Purmerend,28 Koggenland29 en Waterland30 en de nabijgelegen gemeenten Hoorn31 en Landsmeer32 hanteren voor (bijna) elke minimaregeling een inkomensgrens van 120 procent van de bijstandsnorm. De vaststelling van een inkomenspercentage is een politieke keuze. Er zijn gemeenten met een vergelijkbaar inwoneraantal als Edam-Volendam met een hogere inkomensgrens (zoals Bodegraven-Reeuwwijk33, Castricum34 en Moerdijk)35 die voor bepaalde regelingen een inkomensgrens van 120 procent van de bijstandsnorm hanteren. Zie figuur 1 voor een visuele weergave van deze percentages. De y-as staat voor het percentage van het wettelijk sociaal minimum.

26 Centraal Planbureau (2025). CEP 2025: link. 27 Zie hiervoor ook artikel 35 Participatiewet en de Memorie van toelichting bij de Wet werk en bijstand: link. 28 Gemeente Purmerend (2025). Inkomensgrenzen Meerdoen-regelingen: link. 29 Gemeente Koggenland (2025). Regelingen bij een laag inkomen: link. 30 Gemeente Waterland (2025). Regelingen bij een laag inkomen: link. 31 Gemeente Hoorn (2025). Inkomensgrenzen bij laag inkomen: link. 32 Gemeente Landsmeer (2021). Beleidsplan armoedebestrijding en schuldhulpverlening: link. 33 Gemeente Bodegraven-Reeuwwijk (2025). Hulp bij laag inkomen: link. 34 Zaffier (2025). Bijstandsnormen BUCH-gemeenten: link. 35 Werkplein Hart van West-Brabant (2025). Bijzondere kosten bijzondere bijstand: link.

20.

135% 130% 125% 120% 115% 110% 105% 100%

Figuur 1: inkomensgrens minimaregelingen als percentage van het wettelijk sociaal minimum

1.3 Verdeling van rollen en verantwoordelijkheden in de gemeente Kernbevinding: Armoedebestrijding en schuldhulpverlening is in Edam-Volendam belegd bij het Sociaal Domein. Hierin is het Breed Sociaal Loket (BSL) ondergebracht.36 Het BSL vormt de centrale toegang voor inwoners die ondersteuning nodig hebben bij schulden, armoede of andere ondersteuningsvragen. Bij het BSL zijn de diverse disciplines in het sociaal domein aangesloten (waaronder naast armoede- en schuldhulpverlening de ondersteuning via de Wmo, Jeugdwet en Participatiewet is ondergebracht), zodat ondersteuningsvragen van inwoners in samenhang bekeken worden.

De gemeente heeft stappen gezet naar een integrale aanpak van sociale problemen De gemeente Edam-Volendam zet stappen richting een samenhangende aanpak van sociale problemen. Volgens het beleidsplan schuldhulpverlening en armoede-aanpak moet de integrale werkwijze verder worden ontwikkeld door deze beleidsterreinen te verbinden met Wmo, Participatie en Jeugd. 37 Het doel is helder: signalen van armoede en schulden eerder opvangen en zo voorkomen dat problemen escaleren. De keuze voor integrale samenwerking is zowel intern als extern van aard. Binnen de gemeentelijke organisatie moeten afdelingen beter op elkaar aansluiten; extern gaat het om nauwere banden met maatschappelijke partners. 38 Het perspectief van de inwoner moet het startpunt zijn van de integrale aanpak: hun hulpvraag wordt niet geïsoleerd bekeken, maar in samenhang met andere leefgebieden zoals wonen, zorg en werk. Er ligt ook een duidelijke les uit het verleden. Toen de schuldhulpverlening volledig was uitbesteed, ontstonden knelpunten: de gemeente miste regie, had beperkt zicht op de voortgang en verwees inwoners te snel door naar externe partijen.39 Dat leidde tot versnippering en verminderde effectiviteit. Als antwoord daarop is het Breed Sociaal Loket ingericht. Het Breed Sociaal Loket moet het centrale aanspreekpunt zijn voor inwoners met vragen over schulden, armoede en andere sociale problemen.

36 Gemeente Edam-Volendam (2024). Organogram: link. 37 Gemeente Edam-Volendam. (november 2017). Beleidsplan schuldhulpverlening en armoede aanpak 2018-2022. p. 3. 38 Gemeente Edam-Volendam. (juli 2022). Integraal Beleidskader Sociaal Domein: Zelf, samen, organiseren. p. 5. 39 Gemeente Edam-Volendam. (november 2017). Beleidsplan schuldhulpverlening en armoede aanpak 2018-2022. p. 6.

21.

Het Breed Sociaal Loket heeft een centrale positie in de aanpak Het Breed Sociaal Loket (BSL) vormt de centrale toegang voor inwoners die ondersteuning nodig hebben bij schulden, armoede of andere ondersteuningsvragen. Er is een fysiek inlooppunt elke donderdag van 8:30–12:30 uur, zonder afspraak, op het Stadskantoor in Volendam. Via het online portaal ‘BSL Online’ kunnen inwoners formulieren uploaden, aanvragen indienen en de status van hun aanvraag volgen. Ook telefonisch contact is mogelijk. Het Breed Sociaal Loket is door de gemeente ingericht met drie lagen: frontoffice, midoffice en backoffice. 

Frontoffice De frontoffice fungeert als eerste aanspreekpunt voor inwoners met hulp- of ondersteuningsvragen. Medewerkers hebben hier vooral een ‘poortwachtersrol’: zij proberen snel duidelijk te krijgen waar iemand het beste geholpen kan worden. Dat kan betekenen dat een inwoner wordt doorverwezen naar een consulent in de midoffice, maar soms ook direct naar een maatschappelijke partner. De effectiviteit van de frontoffice hangt dus sterk samen met het vermogen om vragen goed te doorgronden en op de juiste plek neer te leggen.



Midoffice In de midoffice werken consulenten die specialistische kennis hebben van de belangrijkste wetten in het sociaal domein, zoals de Wmo, de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. Hun rol gaat verder dan het simpelweg toepassen van regels: volgens het integraal beleidskader moeten zij voortdurend balanceren tussen rechtmatigheid (het volgen van de wet) en doelmatigheid (het leveren van passende en werkbare ondersteuning). In de interviews kwam naar voren dat dit in de praktijk vaak neerkomt op de vraag: in hoeverre kan en moet er maatwerk geleverd worden voor de inwoner? 40



De backoffice ondersteunt de front- en midoffice, zodat zij zich kunnen concentreren op het directe contact met inwoners en de inhoudelijke beoordeling van hulpvragen.41

Daarnaast zijn de uitvoering van de Participatiewet, de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening en de Wet inburgering toegewezen aan één van de teamleiders binnen het BSL.42 Hoofdstuk 3 gaat nader in op hoe het BSL in de praktijk werkt. Vergelijking met andere gemeenten: centrale of decentrale toegang? Net als Edam-Volendam hebben veel gemeenten in de afgelopen jaren de stap gezet naar één loket voor het sociaal domein. De gemeente Oisterwijk kent bijvoorbeeld het Loket Wegwijs : een centrale plek waar inwoners met problemen op het gebied van armoede en schulden terecht kunnen en waarin zowel medewerkers van de gemeente als maatschappelijke partners vertegenwoordigd zijn. De gemeente Hoorn kent de volledig integrale toegang 1.Hoorn voor zowel 40 Gemeente Edam-Volendam (juli 2025). Presentatie themasessie gemeenteraad – werk & inkomen, schuldhulpverlening &

inburgering. 41 Gemeente Edam-Volendam. (juli 2022). Integraal Beleidskader Sociaal Domein: Zelf, samen, organiseren. p. 11. 42 Zo komt naar voren uit de feitenverificatie van de conceptnota van bevindingen.

22.

Wmo, jeugd en armoede – de uitvoering van de participatiewet is door Hoorn echter uitbesteed. De gemeente Diemen kiest voor een zogeheten brede intake: inwoners kunnen zich bij verschillende plekken melden, maar het is de bedoeling dat de betreffende consulent de situatie van inwoners breed bekijkt en wanneer nodig doorverwijst naar de juiste hulp en regelingen.43

43 Zie: Necker (2024). Rekenkameronderzoek naar armoede en ongelijkheid – innovaties in negen gemeenten: link.

23.

2. De inwoner in beeld In dit hoofdstuk gaat de rekenkamer in op de samenstelling en omvang van de doelgroep van minimaregelingen en schuldhulpverlening in Edam-Volendam. De rekenkamer gebruikt daarvoor inzichten van de gemeente zelf, alsmede inzichten uit eerder en eigen onderzoek naar deze doelgroep. Daarmee beantwoordt de rekenkamer de volgende deelvraag: 4. Wat is de samenstelling en omvang van de doelgroep van minimaregelingen en schuldhulpverlening in gemeente Edam-Volendam? Armoedebeleid moet passen bij, en afgestemd zijn op, de inwoners van de gemeente. Waar de ene gemeente veel ZZP’ers heeft met een groot armoederisico, heeft een andere gemeente vooral veel intergenerationele armoede. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de specifieke context van de gemeente Edam-Volendam en geeft de rekenkamer een eerste inzicht in hoeverre het gemeentelijk beleid aansluit bij de beoogde doelgroep. In hoofdstuk 3 werkt de rekenkamer dit nader uit, mede aan de hand van fictieve personen die de rekenkamer aan het eind van dit hoofdstuk introduceert. Mede aan de hand hiervan beantwoordt de rekenkamer in het vervolg van dit rapport de volgende vraag: 5. Sluit de inzet van middelen op het gebied van armoede en schuldhulpverlening van de gemeente aan bij de behoefte van de inwoner?

2.1

De doelgroep van het armoede- en schuldhulpverleningsbeleid

Kernbevinding: Hoewel Edam-Volendam behoort tot de top 10 gemeenten met de rijkste inwoners van Nederland, betekent dit niet dat armoedeproblematiek afwezig is. Ook binnen deze relatief welvarende context zijn er inwoners die door uiteenlopende omstandigheden kampen met armoede en schulden. Het gaat naar inschatting op basis van landelijke data om zo’n 478 inwoners. Uit landelijke data blijkt dat in Edam-Volendam, net als in de rest van Nederland, het aantal huishoudens met geregistreerde problematische schulden sinds 2021 is gestegen van 520 naar 810 huishoudens. De gemeente ziet daarnaast een toename van het aantal mensen met een modaal inkomen of hoger dat tegelijkertijd met armoede- of schuldenproblematiek te maken heeft. Veel inwoners van Edam-Volendam kennen volgens gesprekspartners schaamte rondom armoede of schulden, waardoor ze niet snel hulp accepteren.

Edam-Volendam kent minder armoede- en schuldenproblemen dan gemiddeld De gemeente Edam-Volendam bestaat sinds 2016 in haar huidige vorm, ontstaan uit de herindeling van de voormalige gemeenten Edam-Volendam en Zeevang. De gemeente wordt gekenmerkt door een verbonden gemeenschap met een sterke mate van sociale betrokkenheid (onder andere in het kerkelijk en verenigingsleven), een hoog aandeel ondernemers en succesvolle artiesten. Sectoren als kaasproductie, visserij, toerisme en topsport zijn onlosmakelijk verbonden met het imago van de gemeente. De gemeente kent een hechte sociale structuur. Die verbondenheid heeft een keerzijde: schaamte maakt dat inwoners hun financiële problemen liever binnenshuis oplossen. Hulp wordt pas gezocht als de situatie onhoudbaar is, en dan is de schade vaak groter. Bovendien weten inwoners de weg naar formele hulp niet altijd te vinden. Wie uiteindelijk bij de gemeente aanklopt, heeft vaak te maken met een complexe en hevige problematiek. Een voorbeeld van een casus met complexe en hevige problematiek is bijvoorbeeld een inwoner die zowel schulden heeft als psychische problemen. Ook kleine ondernemers en ZZP’ers kunnen met schuldenproblematiek te maken hebben.

24.

Belastingschulden komen blijkens de gevoerde gesprekken veel voor, mede als gevolg van uitgestelde betalingen in de coronaperiode. Ook neemt het aantal inwoners met psychische problemen toe, wat de aanpak bemoeilijkt. De gemeente zegt hier in het eigen beleid het volgende over: 44 “Wat opvalt, ook in onze gemeente, is dat de groep mensen met schulden aan het veranderen is. Waar voorheen de groep mensen met problematische schulden merendeels bestond uit personen met een bijstandsuitkering of werkenden met een zeer laag inkomen, zien we sinds het begin van de kredietcrisis in 2008 een toename van mensen met een modaal inkomen of hoger. Door ontslag, echtscheiding en de crisis op de woningmarkt zijn zij in financiële problemen geraakt.” – beleidsplan schuldhulpverlening en armoede-aanpak De veranderende bevolkingssamenstelling en maatschappelijke ontwikkelingen hebben invloed op de vraag en aanbod van ondersteuning binnen de gemeente Edam-Volendam. De Nederlandse samenleving vergrijst in hoog tempo: naar verwachting zullen er in 2030 ruim 2 miljoen mensen 75 jaar en ouder zijn.

Uit een recente analyse van het CBS blijkt dat deze vergrijzing zich binnen de gemeente Edam-Volendam sterker manifesteert dan in veel andere gemeenten.45 Dit leidt enerzijds op een toenemende druk op voorzieningen voor maatschappelijke ondersteuning, bijvoorbeeld als gevolg van dementie en anderzijds tot een afname van het aantal mantelzorgers en vrijwilligers. Tegelijkertijd groeit het aantal inwoners met ondersteuningsvragen op meerdere gebieden.46 In 2023 leefde volgens het CBS 1,3 procent van de inwoners van Edam-Volendam in armoede (ten opzichte van 3,1 procent landelijk gemiddeld). Afgerond betreft dit ongeveer 478 inwoners.47 Daarmee behoort Edam-Volendam tot de categorie gemeenten met het laagste aandeel inwoners in armoede. 48 Het aantal huishoudens met geregistreerde problematische schulden is in Edam-Volendam ook lager dan landelijk gemiddeld. Op 1 januari 2024 hadden 810 huishoudens in Edam-Volendam te maken met problematische schulden (5,2 procent van de huishoudens), ten opzichte van 8,9 procent landelijk gemiddeld.49 Hoewel ook dit percentage vrij laag lijkt, is het aantal huishoudens met problematische schulden in Edam-Volendam net als in de rest van Nederland flink gestegen: op 1 januari 2021 waren er in Edam-Volendam namelijk 520 huishoudens met problematische schulden (3,5 procent van het aantal huishoudens).50

Percentages inwoners in armoede en huishoudens met schulden Edam-Volendam Landelijk 1,3%

Percentage inwoners in armoede

Percentage huishoudens met geregistreerde problematische…

3,1% 5,2% 8,9%

Figuur 2: cijfers armoede en schulden CBS 2023 44 Gemeente Edam-Volendam. (november 2017). Beleidsplan schuldhulpverlening en armoede aanpak 2018-2022. p. 15. 45 Centraal Bureau voor de Statistiek. (1 januari, 2024). Jongeren en ouderen per gemeente. 46 Gemeente Edam-Volendam. (juli 2022). Integraal Beleidskader Sociaal Domein: Zelf, samen, organiseren. p. 4. 47 Het aantal inwoners van de gemeente Edam-Volendam was volgens het CBS op 1 januari 2023 36.760 inwoners. 1,3 procent

hiervan is 477,88, dus afgerond 478 inwoners. 48 CBS (2024). Armoede en schulden: alle CBS-feiten en cijfers over armoede en schulden op landelijk en gemeentelijk niveau: link. 49 CBS (2024). Schuldenproblematiek in beeld – huishoudens met geregistreerde problematische schulden, per gemeente: link. 50 CBS (2024). Schuldenproblematiek in beeld – huishoudens met geregistreerde problematische schulden, per gemeente: link.

25.

Wat kenmerkt de inwoners van Edam-Volendam? Om een beeld te krijgen van de kenmerken van groepen inwoners hebben wij een model gebruikt dat op basis van een grote hoeveelheid data en indicatoren een inschatting geeft van de groepen inwoners in Edam-Volendam, en hoe deze vertegenwoordigd zijn. Dit model is eveneens door Necker gebruikt in het onderzoek naar armoede in negen gemeenten in 2024. In bijlage 2 is een technische verantwoording opgenomen waarin de werkwijze om te komen tot deze profielen nader is toegelicht. Elk van deze acht profielen heeft eigen kenmerken. Deze profielen zijn ingedeeld aan de hand van inkomen, de wijze waarop deze groepen contact willen hebben met de gemeente, opleidingsniveau en sociale omgeving. Op sommige onderdelen overlappen de profielen elkaar, of lijken profielen een brede groep mensen te beschrijven. De profielen onderscheiden we van elkaar op basis van enkele bepalende kenmerken: inkomen, opleidingsniveau, sociaal netwerk en de houding ten opzichte van de overheid. Door voor Edam-Volendam te bepalen wat de samenstelling en grootte van ieder profiel is, kunnen we inschatten wat inwoners van de gemeente verwachten bij armoede en schulden. Profiel: Oranje  Alle leeftijden  Praktisch opgeleid.  Inkomen modaal of onder modaal.  Weinig vertrouwen in de gemeente; moet actief worden opgezocht.

Profiel: Rood  Leeftijd 55 jaar en ouder.  Opleidingsniveau theoretisch.  Inkomen hoger dan gemiddeld.  Met (pre)pensioen.

Profiel: Groen  Leeftijd 65 jaar en ouder.  Inkomen beneden modaal.  Praktisch opgeleid.  Gepensioneerd, wonen alleen of met hun partner.  Worden lastig bereikt door de gemeente.

Profiel: Geel  Leeftijd tussen de 30 en 65.  Inkomen modaal of boven modaal.  Opleidingsniveau theoretisch.

Profiel: Bruin  Leeftijd 30 - 65 jaar.  Inkomen beneden modaal of modaal.  Praktisch opgeleid.  Gezinnen met kinderen.  Veel last van schaamte rondom geldproblematiek.

Profiel: Roze  Leeftijd 25 tot 65 jaar.  Praktisch opgeleid.  Beneden modaal inkomen.  Weinig vertrouwen in de overheid en moeilijk te bereiken.

26.

Profiel: Paars  Leeftijd tussen de 18 en 40.  Theoretisch opgeleid.  Verdienen boven modaal óf gaan dit binnenkort doen.

Profiel: Blauw  Leeftijd tot 45.  Praktisch of theoretisch opgeleid.  Gemiddeld inkomen.  Alleenstaand of samenwonend, vaak voor het eerst in een koopwoning.

De verdeling over de gemeente Edam-Volendam In onderstaand overzicht zijn de inwoners van Edam-Volendam ingedeeld in acht profielen. De grijze balk is het percentage van een bepaalde groep gemiddeld in Nederland, de gekleurde balk is het percentage van een bepaalde groep in de gemeente Edam-Volendam. 35 30 25 20 15 10 5 0 Oranje

Groen

Bruin

Paars

Rood

Geel

Roze

Blauw

Figuur 4: Overzicht verdeling inwonersprofielen Edam-Volendam.

In bovenstaande grafiek valt met name op dat de inwonersprofielen rood (55 jaar en ouder, theoretisch opgeleid, hoger dan gemiddeld inkomen) en geel (middelbare leeftijd, theoretisch opgeleid, modaal of bovenmodaal inkomen) in Edam-Volendam veel sterker vertegenwoordigd zijn dan landelijk gemiddeld. Dit zijn inwonersgroepen die relatief minder ondersteuning van de gemeente nodig hebben en ook minder snel te kampen hebben met armoede- of schuldenproblematiek. Daarnaast zijn de profielen oranje (lager opgeleid, weinig vertrouwen in de overheid) en paars (relatief jong, theoretisch opgeleid) en in mindere mate de profielen blauw (gemiddeld inkomen tot 45 jaar), roze en bruin (allebei praktisch opgeleid en relatief weinig vertrouwen in de overheid) in EdamVolendam minder vertegenwoordigd dan landelijk gemiddeld. Met name de laatste twee groepen hebben veelal meer ondersteuning nodig van de gemeente bij armoede- en schuldenproblematiek. Onderstaande afbeelding geeft per wijk aan welk profiel het meest aanwezig is. 51 Deze laten zien dat de inwonersprofielen die cijfermatig gezien het grootst zijn, niet in iedere wijk de grootste inwonersprofielen zijn. In deze afbeelding is duidelijk te zien dat in het merendeel van Edam-Volendam 51 Deze kaart is gebaseerd op de postcodegebieden van de gemeente Edam-Volendam, conform de werkwijze van Citisens (zie

bijlage 2). Deze gebieden komen niet altijd overeen met de wijkindeling zoals de gemeente die zelf hanteert.

27.

de gele en rode profielen goed vertegenwoordigd zijn. Profielen die meer ondersteuning nodig hebben (roze, bruin, groen), zijn op het eerste gezicht minder duidelijk aanwezig, maar zijn in bepaalde wijken wel duidelijk vertegenwoordigd. Met name (verspreid) in de dorpskernen Volendam, Edam en Oosthuizen.

Figuur 5: Overzichtskaart: grootste inwonersprofiel per postcodegebied in de gemeente Edam-Volendam.

2.2

Aansluiting van de gemeentelijke inzet op de behoeften van de doelgroep

Kernbevinding: De inzet van de gemeente richt zich op twee pijlers: enerzijds vroegsignalering en preventie, zodat problemen tijdig in beeld zijn, en anderzijds een beroep doen op de zelfredzaamheid van inwoners. Dit in aansluiting op de verschillende ondersteuningsregelingen die er in de gemeente bestaan. De gemeente probeert met deze aanpak in te spelen op de maatschappelijke context van Edam-Volendam: er is een hoge gepercipieerde sociale cohesie, hoewel er onder inwoners met armoede- en schuldproblemen

28.

ook veel schaamte bestaat om hun problemen bespreekbaar te maken en hulp te zoeken. De mate waarin de aanpak van de gemeente slaagt is mede door deze omstandigheden sterk afhankelijk van factoren die buiten de invloed van de gemeente liggen. Inwoners die bij de gemeente aankloppen ontvangen meestal hulp en ondersteuning, maar een groot deel van de inwoners is niet bij de gemeente in beeld en de gemeente weet die groep ook niet te bereiken met de huidige aanpak.

De gemeente probeert met het armoedebeleid in te spelen op de sociale context De huidige inzet van de gemeente – het bieden van toegankelijke ingangen en het stimuleren van eigen regie – past bij een bevolking die in grote mate zelf- of samenredzaam is. Deze aanpak werkt vooral voor inwoners die weten waar zij hulp kunnen vinden en in staat zijn die stap te zetten. Zoals uit de vorige paragraaf naar voren kwam is een groot deel van de inwoners van de gemeente ook in staat om die stap te zetten of terug te vallen op andere hulpmiddelen van bijvoorbeeld familie en vrienden. Uit de voor dit onderzoek gevoerde gesprekken komt het beeld naar voren dat inwoners van de gemeente in eerste instantie geneigd zijn om bij financiële problemen eerst een beroep te doen op het eigen sociale netwerk. Pas wanneer de hulp en ondersteuning via die weg niet mogelijk is, doen inwoners een beroep op de gemeente of andere organisaties die hulp en ondersteuning kunnen bieden. Consulenten van het Breed Sociaal Loket en het Wijksteunpunt (zie ook hoofdstuk 3) zien blijkens de gesprekken dan ook vaak gevallen voorbijkomen van multiproblematiek: inwoners die met meerdere (financiële) problemen te kampen hebben en dus genoodzaakt zijn bij de overheid of maatschappelijke organisaties aan te kloppen.

De gemeente probeert met vroegsignalering, met name in de vorm van huisbezoeken naar aanleiding van signalen van ‘vastelastenpartners’ (zie paragraaf 3.3.) dit soort gevallen tijdig in beeld te krijgen. De integrale aanpak van de gemeente en maatschappelijke partners biedt de ruimte om de persoonlijke situatie van inwoners met een hulpvraag vanuit meerdere perspectieven te benaderen en zo een passende (maatwerk)oplossing te vinden. In hoofdstuk 3 gaat de rekenkamer hier nader op in.

Het risico bestaat dat kwetsbare doelgroepen uit beeld blijven Tegelijkertijd is er een risico dat juist de meest kwetsbare groepen buiten beeld blijven. Inwoners die door schaamte of onbekendheid geen contact zoeken, melden zich pas bij complexe problematiek, waardoor hulp zwaarder en kostbaarder wordt. De gemeente is hierbij sterk afhankelijk van maatschappelijke partners, die op hun beurt ook merken dat bepaalde doelgroepen moeilijk bereikbaar zijn. Gemeente en partners zetten diverse middelen in om deze inwoners toch in beeld te krijgen, zoals met de eerder genoemde vroegsignalering, maar ook door de drempel om hulp en ondersteuning te vragen zo laag mogelijk te maken. In het volgende hoofdstuk gaat de rekenkamer verder in op de inzet van de gemeente in de praktijk, evenals de inzet van maatschappelijke partners.