Rekenkameronderzoek afvalinzameling EV Rapportage.pdf

RAPPORT Rekenkameronderzoek Afval Versie bestuurlijk wederhoor Onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid en uitvoering afvalbeheer in Edam-Volendam Klant:

Rekenkamercommissie Edam-Volendam

Referentie: BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009 Status:

S1/09

Datum:

16 januari 2023

Projectgerelateerd

HASKONINGDHV NEDERLAND B.V.

Laan 1914 no.35 3818 EX Amersfoort Mobility & Infrastructure Trade register number: 56515154 +31 88 348 20 00 T +31 33 463 36 52 F info@rhdhv.com E royalhaskoningdhv.com W

Titel document: Rekenkameronderzoek Afval -

Versie bestuurlijk wederhoor

Ondertitel: Rekenkameronderzoek Afval Referentie: BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009 Status: 09/S1 Datum: 16 januari 2023 Projectnaam: Rekenkameronderzoek Afval Projectnummer: BI1565-101-100 Auteur(s): Paul Mul Opgesteld door: Paul Mul en Michiel Huijgen Gecontroleerd door: Paul Mul Datum: 5 oktober 2022

Classificatie Projectgerelateerd

Behoudens andersluidende afspraken met de Opdrachtgever, mag niets uit dit document worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt of worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het document is vervaardigd. HaskoningDHV Nederland B.V. aanvaardt geen enkele verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid voor dit document, anders dan jegens de Opdrachtgever. Let op: dit document bevat mogelijk persoonsgegevens van medewerkers van HaskoningDHV Nederland B.V.. Voordat publicatie plaatsvindt (of anderszins openbaarmaking), dient dit document te worden geanonimiseerd of dient toestemming te worden verkregen om dit document met persoonsgegevens te publiceren. Dit hoeft niet als wet- of regelgeving anonimiseren niet toestaat. 16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

i

Projectgerelateerd

Inhoud 1

Inleiding

1

1.1

Context en aanleiding onderzoek

1

1.2

Onderzoeksvragen

1

1.3

Onderzoeksmethodologie

2

2

Conclusies onderzoek

3

2.1

Conclusies Beleid en Governance

3

2.2

Conclusies Uitvoering Afvalbeheer

3

2.3

Conclusies gerealiseerde prestaties

4

3

Aanbevelingen

6

4

Bevindingen Beleid en Governance

9

4.1

Afvalbeleid van Edam-Volendam

9

4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4

Landelijk Afvalbeleid Afvalbeleid in Edam-Volendam Afvalbeleid in vergelijkbare gemeenten Kernbevindingen afvalbeleid

9 10 11 13

4.2

Monitoring van de resultaten van het afvalbeleid

13

4.2.1 4.2.2

Huidige monitoringmethodiek en KPI’s Kernbevindingen monitoring

13 14

4.3

Rol gemeenteraad bij het afvalbeheer in Edam-Volendam

14

5

Bevindingen Uitvoering Afvalbeheer

17

5.1

De interne organisatie van de gemeente Edam-Volendam

17

5.2

De gecontracteerde uitvoerende partijen

17

5.3

Relatie met HVC

18

5.4

Kernbevindingen organisatie afvalbeheer

19

6

Bevindingen gerealiseerde prestaties afvalbeheer

20

6.1

Gerealiseerde prestaties afvalbeheer: de milieuresultaten

20

6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4

Prestaties restafval Prestaties afvalscheiding Benchmark milieuprestaties Kernbevindingen milieuresultaten

20 22 24 28

6.2

Serviceniveau in Edam-Volendam

30

6.2.1 6.2.2 6.2.3

Service afvalinzameling algemeen Service breng- en haalvoorzieningen Kernbevindingen resultaten dienstverlening

30 31 36

6.3

Financiële Prestaties

37

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

ii

Projectgerelateerd

6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4 6.3.5 6.3.6

Kosten afvalinzameling Kosten afvalverwerking Kosten afvalinzameling en -verwerking grof vuil Totale directe kosten afvalbeheer Benchmark financiële prestaties Kernbevindingen financiële prestaties

37 39 40 42 43 45

6.4

Opbouw en trend afvalstoffenheffing

46

6.4.1 6.4.2 6.4.3 6.4.4 6.4.5 6.4.6

Opbouw afvalstoffenheffing Dekking van de afvalstoffenheffing Trend hoogte afvalstoffenheffing Edam-Volendam D. Benchmark van de afvalstoffenheffing Reinigingsrecht Kernbevindingen afvalstoffenheffing

46 48 48 49 49 49

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

iii

Projectgerelateerd

1

Inleiding

1.1

Context en aanleiding onderzoek

De inzameling van huishoudelijk afval is één van de meest zichtbare vormen van gemeentelijke dienstverlening. Bij veranderingen van het inzamelsysteem kan een gemeente rekenen op reacties vanuit de samenleving. Het onderwerp heeft mede daarom vaak veel politieke belangstelling. Afvalbeheer maakt een belangrijk onderdeel uit van de transitie naar een circulaire economie, waar veel gemeenten mee bezig zijn. Vanuit de Rijksoverheid zijn er ambitieuze doelen geformuleerd voor gescheiden inzameling en recycling van huishoudelijk afval voor 2020 en 2025: in die jaren moet de hoeveelheid restafval worden teruggebracht naar respectievelijk 100 kg / inwoner. Voor veel gemeenten waaronder ook Edam-Volendam is dat een grote opgave. Daarom zijn er landelijk vele ontwikkelingen en experimenteren gemeenten volop om het ultieme systeem te zoeken om invulling te kunnen geven aan genoemde doelstellingen In het kader van deze ontwikkelingen heeft de Rekenkamercommissie Edam-Volendam heeft Royal HaskoningDHV daarom gevraagd onderzoek te doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het afvalbeleid van de gemeente Edam-Volendam. De uitkomsten van dit onderzoek staan als volgt weergegeven in dit rapport: • • • •

Hoofdstuk 1: beschrijving onderzoeksvragen en methodologie voor dit onderzoek Hoofdstuk 2: Belangrijkste conclusies van dit onderzoek Hoofdstuk 3: Aanbevelingen voor de Gemeente Edam-Volendam om het afvalbeheer te verbeteren Hoofdstuk 4 t/m 6: Nota van Bevindingen met daarin de detailuitkomsten van de verschillende deelvragen van dit onderzoek. Zie ook paragraaf 1.2.

N.b.: De reactie in het kader van het bestuurlijk wederhoor is nog niet ontvangen: deze rapportage is daarmee nog niet definitief. De bestuurlijke reactie zal onderdeel uitmaken van de definitieve rapportage.

1.2

Onderzoeksvragen

De volgende vraag staat centraal in dit Rekenkameronderzoek: Is de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval in Edam-Volendam doelmatig en doeltreffend georganiseerd (beleid en beheer)? Op basis van onze ervaringen en uitdagingen in het vakgebied stellen we voor uw deelvragen als volgt te structureren en te beantwoorden in ons onderzoek: Beleid en Governance 1. Welk beleid heeft Edam-Volendam geformuleerd t.a.v. afvalbeheer en hoe verhoudt het beleid zich tot de landelijke doelstellingen en beleidsinspanningen van andere gemeenten (benchmark)? 2. Welke sturingswensen / kaders heeft raad de afgelopen vijf jaar met betrekking tot het afvalbeleid neergelegd? Hoe wordt daar invulling aan gegeven en wat heeft dat opgeleverd?

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

1

Projectgerelateerd

3. Hoe is het afvalbeheer georganiseerd in Edam-Volendam? Wie voert welke taken uit? Hoe is de sturings- en verantwoordingsrelatie vormgegeven? Heeft de harmonisatie van het afvalbeheer na de fusie per 1-1-2016 met de gemeente Zeevang inmiddels volledig plaatsgevonden? Uitvoering Afvalbeheer 4. Hoe is de uitvoering van het afvalbeheer vormgegeven (in samenwerking met uitvoerende organisaties als HVC en GP-groot)? En meer specifiek: hoe is het proces van aanbesteding/contractering gelopen met verbonden partijen? 5. Wat zijn de alternatieven voor de wijze waarop het afvalsysteem wordt vormgegeven in Edam-Volendam (via nascheiding van PMD), zoals omgekeerd inzamelen, gedifferentieerde tarieven en inzamelfrequentie? En hoe scoren die t.o.v. de huidige strategie?

1.

Gerealiseerde prestaties 6. Leidt het huidige afvalbeheer (o.b.v. nascheiding van PMD) in Edam-Volendam tot realisatie van de beleidsdoelen in relatie tot kosten, milieu en service? 7. Is het huidige afvalbeheer doelmatig (uitgedrukt in euro’s per taak of inspanning)? En meer specifiek: zijn de tarieven voor verwerking en inzameling marktconform? Welke taken /posten zijn dat wel of niet? 8. Is de dienstverlening voor afvalinzameling hoogwaardig en zijn bewoners daarover tevreden (service)? 9. Hoe verhouden de afvalbeheer prestaties (kosten, milieu en service) ten aanzien van landelijke benchmarks? 10. Hoe is de afvalstoffenheffing opgebouwd in Edam-Volendam? Hoe heeft deze opbouw zich ontwikkeld in de afgelopen jaren? Hoe verhoudt dit zich (in hoogte en reikwijdte) tot andere gemeenten. Welke (landelijke) ontwikkelingen spelen hierbij een rol?

In deel II van dit Rekenkameronderzoek (de nota van bevindingen) worden deze drie onderdelen in een hoofdstuk verder uitgewerkt: • Beleid en Governance: hoofdstuk 4 • Uitvoering Afvalbeheer: hoofdstuk 5

•

Gerealiseerde Prestaties: hoofdstuk 6

1.3

Onderzoeksmethodologie

Bovenstaande vragen zijn gebruikt als uitgangspunt voor het onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het afvalbeheer in Edam-Volendam. Er zijn vier onderzoeksmethodes toegepast: • • • •

Documentenanalyse: op basis van beleidsplannen, begrotingsstukken, contractstukken en rapporten en is een beeld geschetst van de situatie van het afvalbeheer in Edam-Volendam; Benchmarking: op basis van openbare benchmarks en kentallen van RHDHV zijn de prestaties (data) van afvalbeheer in Edam-Volendam vergeleken met benchmark data; Interviews met betrokkenen: de bevindingen van de documentenanalyse zijn verder aangevuld met informatie uit interviews met medewerkers van de gemeente; Bewonersenquête: Resultaten van een enquête die gehouden is onder bewoners van de gemeente Edam-Volendam. Kritieke resultaten zijn opgenomen door het rapport heen. De resultaten van alle enquêtevragen zijn bijgevoegd in Appendix A1.

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

2

Projectgerelateerd

2

Conclusies onderzoek

In dit hoofdstuk zijn de conclusies opgesteld die uit ons onderzoek volgen. Deze conclusies zijn gebaseerd op de uitkomsten van het onderzoek dat in hoofdstukken 4 t/m 6 is beschreven (Nota van Bevindingen). Nadere argumentatie voor deze conclusies treft u in deze Nota. De hoofdstukken corresponderen daarbij met de paragrafen 1 t/m 3 in dit hoofdstuk.

2.1

Conclusies Beleid en Governance

Conclusie 1: met de ingezette strategie worden de beleidsdoelen niet gehaald Voor Edam-Volendam vormen, zoals voor de meeste andere Nederlandse gemeenten, de landelijke VANGdoelstellingen (100 kg restafval per inwoner, 75% afvalscheiding) het uitgangspunt van het afvalbeleidsplan 2017-2022. Hierin zet Edam-Volendam in op de strategie ‘omgekeerd inzamelen’ met nascheiden van PMD. Dit is een strategie die minder vaak voorkomt in Nederland. Communicatie is ook een belangrijk onderdeel van de strategie. Met de ingezette strategie (zie ook conclusie 6) worden de doelstellingen niet gehaald. Gemeenten van vergelijkbare orde (qua inwonertal en hoogbouwhuishoudens) die wel deze doelstelling halen hanteren andere een andere strategie met meestal tariefdifferentiatie voor restafval (bij HVC ook wel recycletarief genoemd) en bronscheiding van PMD. Conclusie 2: beleidsplan focust op milieudoelen Voor het afvalbeleidsplan 2017-2022 van Edam-Volendam zijn beleidsdoelstellingen aan de hand van People Planet Profit opgesteld. In het beleidsplan ontbreken echter eenduidige doelen (en KPI’s) omtrent financiën (bijvoorbeeld hoogte, stijging of kostendekkendheid afvalstoffenheffing) of op het gebied van dienstverlening. Hierdoor is Edam-Volendam minder goed in staat om prestaties en voortgang op deze beleidsdoelstellingen te meten en hierop nader te handelen.

Conclusie 3: omgekeerd inzamelen en de afvalstoffenheffing zijn belangrijke thema’s in de raad Voor de raad zijn in de afgelopen jaren de hoogte van de afvalstoffenheffing, de implementatie van omgekeerd inzamelen in voormalig gemeente Zeevang (zie conclusie 9) en de gevolgen van de verkoop van de restafvalverwerker AEB de belangrijkste thema’s geweest. Om afvalscheiding verder te stimuleren bleef de raad in de afgelopen jaren bij het bestaande afvalbeleidsplan.

2.2

Conclusies Uitvoering Afvalbeheer

Conclusie 4: GP Groot voert meeste inzameltaken uit De meeste directe afvaltaken zijn uitbesteed via periodieke aanbestedingen aan externe afvalbedrijven. GP Groot voert de meeste inzameltaken uit voor Edam-Volendam (o.b.v. tonnage en omzet). De uitvoering gaat in de praktijk conform contractafspraken (en naar wens). Zelf voert de gemeente nog enkele directe afvalbeheertaken uit: de exploitatie van de twee milieustraten en het transport van ingezameld afval naar een verwerker. In totaal zijn 12,67 fte medewerkers van de gemeente Edam-Volendam bezig met het afvalbeheer. De meeste daarvan worden ingezet voor de uitvoering van afvaltaken (8,7 fte). Conclusie 5: HVC (mede eigendom van de gemeente) speelt een kleine rol in het afvalbeheer De gemeente is aandeelhouder van HVC. Dat brengt bepaalde verplichtingen met zich mee en heeft ook financiële consequenties. Ten opzichte van andere aandeelhoudende gemeenten voert HVC een beperkt aantal taken uit voor Edam-Volendam. Het aflopende restafvalcontract met AEB is aanleiding om de relatie en takenpakket met HVC te heroverwegen. De gemeente heeft in het voorjaar van 2022 de intentie uitgesproken met HVC als restafvalverwerker verder te gaan. 16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

3

Projectgerelateerd

2.3

Conclusies gerealiseerde prestaties

Conclusie 6: VANG-doelen zijn o.b.v. huidige strategie niet haalbaar Edam-Volendam heeft circa 202 kilogram fijn en grof restafval per inwoner en staat daarmee nog ver af van de VANG-doelstelling om maximaal 100 kg/inw restafval per inwoner te produceren. De hoeveelheid fijn restafval is 11% hoger dan in regionale gemeenten en 66% hoger dan in Nederlandse gemeenten met dezelfde hoogbouwklasse. Het systeem van omgekeerd inzamelen met nascheiding van PMD heeft voor een verbetering van prestaties gezorgd sinds 2017, maar om VANG-doelstellingen te behalen is meer nodig. Er is in Nederland geen enkele gemeente die met de ingezette strategie van Edam-Volendam de VANGdoelstellingen haalt. Conclusie 7: grootste potentie zit bij GFT en PMD-scheiding, papierscheiding gaat goed Kijkend naar de gescheiden stromen valt op dat de ingezamelde hoeveelheden van GFT (86 kg brongescheiden per inwoner) en nagescheiden PMD (ca 20 kg per inwoner) meer dan 35% lager uitvallen dan het benchmarkgemiddelde van vergelijkbare Nederlandse gemeenten. Voor die stromen ligt er dus het meeste potentieel om de afvalscheidingsprestaties te verbeteren: er bevindt zich bijvoorbeeld nog 64 kg per inwoner aan GFT in het restafval. Het hoge serviceniveau dat de gemeente biedt voor de GFT-inzameling resulteert dus niet in veel GFT scheiding.

De hoeveelheid gescheiden oud papier en karton is wel hoger in vergelijking met het benchmark gemiddelde. Het hoge serviceniveau (zie conclusie 8) van de papierinzameling heeft daarmee een positief effect op de hoeveelheid papier. Daarnaast valt op dat op de twee milieustraten veel puin (circa 5x meer dan het gemiddelde in de benchmark) en hout A/B (2x meer dan gemiddeld in de benchmark) wordt ingezameld. Een verklaring hiervoor is dat ook (kleine / ZZP) aannemersbedrijven naast burgers ook gebruik maken van deze voorzieningen en dat er relatief veel verbouwingen zijn bij huishoudens. Conclusie 8: gemeente biedt een hoge service aan inwoners Edam-Volendam kent een hoog serviceniveau: • de frequentie die gehanteerd wordt voor de aan huis ingezamelde fracties is hoog (zoals wekelijkse inzameling GFT en papier t.o.v. vierwekelijks in de benchmark), • er zijn relatief veel brengvoorzieningen voor de inwoners (zoals de hoge dichtheid van ondergrondse restafval containers met daardoor korte loopafstanden), • er zijn twee milieustraten voor een relatief beperkt aantal inwoners, waarvan één ruime openingstijden heeft. Het hoge serviceniveau wordt bevestigd door de enquêteresultaten, waar men zich over het algemeen tevreden toont over de huidige afvalinzameling, de inzamelmiddelen en de milieustraten.

Ruim 70% van de burgers die aangesloten zijn op een ondergrondse container voor hun restafval in de plaatsen Edam en Volendam zien dat bijvoorbeeld als een verbetering t.o.v. de oude situatie. Conclusie 9: inwoners willen geen wijzigingen in het afvalsysteem Uit de enquête komt ook naar voren dat men liever geen verdere wijzigingen in het afvalsysteem wenst. Ruim 80% van de respondenten uit het voormalige Zeevang wil niet overstappen naar ondergrondse restafvalcontainers. Liever blijven de huidige grijze minicontainer voor restafval (die aan huis wordt geledigd) gebruiken. Ook hebben inwoners een sterke voorkeur voor het openhouden van beide milieustraten, hoewel de milieustraat in Oosthuizen een stuk kleiner is en krappere openingstijden heeft.

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

4

Projectgerelateerd

Conclusie 10: de afvalbeheerkosten zijn 45% hoger t.o.v. de benchmark De totale kosten voor het afvalbeheer in Edam-Volendam bedragen ca € 3,8 miljoen ofwel € 244 per huishouden. In vergelijking met de benchmark liggen de totale kosten voor het afvalbeheer 45% hoger in Edam-Volendam (€ 244 vs. € 168 in de benchmark). In hoofdzaak zijn twee stromen verantwoordelijk voor deze hoge kosten: restafval en grof restafval. Het is niet dat er niet doelmatig gewerkt wordt. Het hogere kostenniveau kan vrijwel volledig verklaard worden op basis van de gemaakte beleidskeuzes: het geboden hoge serviceniveau en de ingezette strategie waarbij er relatief veel “duur” (grof) restafval wordt ingezameld. De inzameling en verwerking van het afval zelf worden uitgevoerd voor marktconforme prijzen (vergelijkbaar met de benchmark). Er zijn ook positieve zaken op vlak van kosten: de totale afvalbeheerkosten voor de inzameling en verwerking van GFT, oud papier en karton en glas zijn juist wat lager ten opzichte van de benchmark. Conclusie 11: de inzamel- en verwerkingskosten van restafval zijn 2x hoger t.o.v. de benchmark Het inzamelen en verwerken van restafval kost in Edam-Volendam € 96,- per huishouden ten opzichte van € 48 in de benchmark. Dit komt door: • Hoge verwerkingskosten: restafval is een dure stroom om te verwerken. Doordat de gemeente veel restafval heeft (190 kg/inw vs.

115 kg/inw in de benchmark), maakt de gemeente hoge kosten. Iedere extra kg/inw restafval leidt tot € 0,24 extra kosten per huishouden. • Hoge inzamelkosten: de gemeente biedt een hoog serviceniveau aan inwoners (hoge inzamelfrequentie). Die service heeft een prijskaartje. Daarnaast zijn ondergrondse containers (zeker in een hoge dichtheid) een relatief duur inzamelsysteem. • Nascheiding PMD: door nascheiding van PMD heeft de gemeente extra kosten door de verwerking van restafval en minder opbrengsten uit de producentenverantwoordelijkheid (via Nedvang). De overstap van een systeem met minicontainers in voormalig Zeevang naar een systeem met ondergrondse containers zal waarschijnlijk leiden tot een nog iets hoger kostenniveau. Conclusie 12: grof vuil kost 2,75x meer dan de benchmark Het inzamelen en verwerken van grof vuil kost in Edam-Volendam € 75,- per huishouden ten opzichte van € 27 in de benchmark. Dit heeft meerdere oorzaken: • Grote hoeveelheid grof vuil: er wordt in Edam-Volendam relatief veel grof vuil ingezameld (296 kg/inw vs. 155 kg/inw gemiddeld in Nederland). Dat leidt tot hoge verwerkingskosten. • Veel “duur” grof restafval (44 kg/inw vs. 23 kg/inw in de benchmark): dit kost ca € 150 per ton. Daardoor zijn de verwerkingskosten voor grof vuil hoog. Dit is een neveneffect van de tweewekelijkse ophaalservice: zo wordt relatief veel duur grof restafval ingezameld.

• Hoge service grof vuil: de gemeente Edam-Volendam biedt een hoge service met twee milieustraten en een tweewekelijkse ophaalservice aan huis. Daar hangt een prijskaartje aan (€ 35 per aansluiting). De geboden service zelf is “marktconform”: de hoge kosten komen door de gemaakte keuze om een hoog serviceniveau te bieden. (zie bovenstaande punt). Conclusie 13: de afvalstoffenheffing is relatief hoog en voor 90% dekkend De afvalstoffenheffing is 22% hoger dan gemiddeld in Nederland, maar in lijn met regionale en WestNederlandse gemeenten. Edam-Volendam streeft naar een 100% dekkingsgraad van de afvalstoffenheffing, maar behaalde in 2021 90%. De resterende 10% wordt bijgepast uit de algemene middelen. Daarnaast is het aandeel van het aandeel van kosten voor kwijtschelding of straatreiniging in de afvalstoffenheffing betrekkelijk laag. Er worden verder weinig kosten toegerekend aan de afvalstoffenheffing, zoals straatreiniging en kwijtscheldingen.

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

5

Projectgerelateerd

3

Aanbevelingen

Op basis van het Rekenkameronderzoek zijn de volgende aanbevelingen geformuleerd: 1. Zet meer in op restafvalreductie 2. Overweeg het handhaven van het minicontainersysteem voor restafvalinzameling in de dorpskernen 3. Houd het hoge serviceniveau op peil voor gescheiden fracties om afvalscheiding zoveel mogelijk te stimuleren. 4. Neem kwantitatieve doelstellingen op in toekomstige beleidsvorming die rechtstreeks betrekking hebben op milieu, service en kosten 5. Anticipeer op mogelijke gevolgen van het inbesteden van afval bij HVC Aanbeveling 1: Zet meer in op restafvalreductie De hoeveelheid fijn en grof restafval is ver boven het landsgemiddelde. Deze hoeveelheid draagt voor een belangrijk deel bij aan de kosten. Met name de opbrengst van de GFT en nagescheiden PMD-fractie is laag vergeleken met vergelijkbare gemeenten. Voor een substantiële verlaging van deze hoeveelheid richting de VANG-doelstelling van 100 kg restafval per inwoner zijn er verschillende opties. Optie 1: Servicedifferentiatie (grof) restafval: De gemeente Edam-Volendam heeft door ‘omgekeerd inzamelen’ al ingezet op servicedifferentiatie fijn restafval. Het serviceniveau is hierbij wel hoog: de hoge dichtheid van containers zorg voor korte loopafstanden en is in die zin een beperkte stimulans om afval wel te scheiden.

Het idee van servicedifferentiatie is namelijk een hoge service bieden voor het scheiden van grondstoffen en een lage service bieden voor het aanbieden van restafval. Voor grof restafval worden in Edam en Volendam (80% van inwoners) wekelijkse inzamelrondes gehouden door het gehele dorp. Door over te gaan op grofafvalinzameling op afspraak, mogelijk ook tegen betaling, kunnen inwoners meer gestimuleerd worden grof afval (gescheiden) naar de milieustraat te brengen. Optie 2: Tariefdifferentiatie restafval: Door een tarief te hanteren voor de hoeveelheid restafval die aangeboden wordt worden burgers gestimuleerd hun afval beter te scheiden. De best presterende gemeenten op het gebied van de VANG-doelstellingen gebruiken deze maatregel. Een overgang naar een dergelijk systeem vergt wel initiële investeringen voor de nodige organisatorische wijzigingen. Omdat de meeste vormen van tariefdifferentiatie werken met een vorm van volume en frequentie, zal deze vorm minder goed passen bij de huidige strategie (omgekeerd inzamelen met nascheiding van PMD): het PMD dat in het restafval zit heeft een groot volume waardoor de financiële prikkel van tariefdifferentiatie niet goed werkt. Een optie is ook om tariefdifferentiatie op basis van gewicht te doen. Die optie werkt vooral goed bij minicontainers en minder goed bij ondergrondse containers (relatief duur en onnauwkeurig).

Optie 3: Bronscheiding PMD: PMD neemt een aanzienlijk aandeel in van het fijne afval dat in Nederlandse huishoudens geproduceerd wordt. Uit de benchmark blijkt dat de PMD-opbrengst per huishouden via bronscheiding hoger is dan de opbrengst die nu uit nascheiding wordt gegenereerd. Bij de overgang naar een nieuwe restafvalverwerker kan overwogen worden over te gaan naar dit systeem, waarbij PMD bijvoorbeeld in minicontainers bij huishoudens aangeboden kan worden. Optie 4: Nascheider met hoog uitsorteerrendement: wanneer Edam-Volendam wil blijven inzetten op nascheiding en dichter bij de VANG-doelen wil komen, zou de gemeente twee dingen moeten doen: 1. de na te scheiden stroom zo geschikt mogelijk maken voor nascheiding: zo schoon en droog mogelijk maken (dus maximale scheiding van GFT en luiers) zodat deze makkelijker uit te sorteren is (dan plakken de materialen minder aan elkaar vast); 2. kiezen voor een afvalbedrijf met een maximaal uitsorteerrendement (en passend bij de na te scheiden afvalstroom – veel nascheiders richten zich op “vies” restafval uit de hoogbouw), zodat de hoeveelheid restafval maximaal kan worden gereduceerd.

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

6

Projectgerelateerd

Aanbeveling 2: Overweeg het handhaven van het minicontainersysteem voor restafvalinzameling in de dorpskernen Uit ons onderzoek blijkt ook dat er vanuit kosten of service-oogpunt restafvalinzameling met minicontainers aantrekkelijker is dan inzameling met minicontainers: de inzamelkosten per huishouden zijn hoger (56 euro vs. 29 euro per huishouden inzamelkosten voor resp. ondergrondse containers en minicontainer). Uit de enquête die voor dit rekenkameronderzoek uitgevoerd is blijkt dat een ruime meerderheid van de inwoners van de voormalige gemeente Zeevang niet wil overgaan naar een ondergrondse restafvalcontainer. Op milieugebied kan de restafvalproductie mogelijk dalen door deze systeemwijziging, maar het verlagen van de inzamelfrequentie van de minicontainers (een goedkopere maatregel is) kan dat effect ook hebben. Aanbeveling 3: Houd het hoge serviceniveau op peil voor gescheiden fracties om afvalscheiding zoveel mogelijk te stimuleren. Het serviceniveau is hoog in Edam-Volendam, dit wordt ook zo ervaren door de inwoners. Zoals omschreven in aanbeveling 1, doet Edam-Volendam er goed aan te inventariseren waar het serviceniveau mogelijk verlaagd kan worden voor minder restafvalinzameling (zie conclusie 1). Daar staat tegenover dat het serviceniveau op peil zou moeten worden gehouden voor de gescheiden stromen.

De hoge inzamelfrequentie voor papier en GFT (aan huis) en de vele mogelijkheden via verenigingen en verzamelcontainers om papier weg te gooien helpen burgers deze stromen beter te scheiden. Uit de enquête blijkt ook de wens om de twee milieustraten in Edam-Volendam open te houden. Hoewel dit serviceniveau bovengemiddeld is, kan het verlagen van dit serviceniveau (minder dienstverlening milieustraten, lagere frequentie, minder inzamelpunten) juist meer restafvalproductie in de hand werken. Aanbeveling 4: Neem kwantitatieve doelstellingen op in toekomstige beleidsvorming die rechtstreeks betrekking hebben op milieu, service en kosten Het afvalbeleidsplan 2017-2022 heeft geen cijfermatige doelstellingen en monitoringswijze die rechtstreeks betrekking hebben op milieu, service en kosten. Verbetering op deze dimensies zijn wel belangrijke uitgangspunten voor het beleidsplan, maar de voortgang hierop kan niet tussentijds of aan het einde van de beleidstermijn geëvalueerd worden. Het verdient daarmee de aanbeveling om in het nieuwe beleidsplan kwantitatieve indicatoren te hanteren voor die dimensies en daar ook doelstellingen aan te koppelen die realistisch zijn in vergelijking tot de historische prestaties en toekomstige beleidswijzigingen.

Voor milieu kan bijvoorbeeld een percentage daling van het aantal kg restafval per inwoner gebruikt worden, voor service het aantal meldingen/klachten over afvalinzameling en voor kosten de hoogte van (bepaalde onderdelen van) de afvalstoffenheffing. Daarbij is het belangrijk dat het bijhouden en administreren van de juiste gegevens van groot belang is. Onderzoek mogelijk met een derde partij hoe de gegevens op een efficiënte en juiste wijze gemonitord kunnen worden zodat ambtenaren genoeg tijd over houden om die gegevens te kunnen interpreteren of te communiceren naar de Raad of het college teneinde het beleid aan te sturen. Aanbeveling 5: Anticipeer op mogelijke gevolgen van het inbesteden van afval bij HVC De gemeente Edam-Volendam heeft de intentie uitgesproken om met HVC samen te werken voor toekomstige afvalverwerking. Dit kan gevolgen hebben voor de wijze van afvalinzameling (bijvoorbeeld bronscheiding/ nascheiding van PMD) of de organisatie en takenpakketten van de afvalbeheerdiensten door de gemeente. Het is goed de gevolgen van inbesteding op het afvalbeheer van Edam-Volendam met HVC te bespreken en het nieuwe afvalbeleidsplan daarop af te stemmen.

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

7

Projectgerelateerd

DEEL II: NOTA VAN BEVINDINGEN

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

8

Projectgerelateerd

4

4.1

Bevindingen Beleid en Governance

Stap 1

Stap 4 Beleidsevaluatie

Beleidsvorming

Stap 3 Beleidsuitvoering

Stap 2 Besluitvorming

Gemeenten werken idealiter (bewust en onbewust) aan de hand van de stappen van de beleidscyclus (zie de figuur hiernaast). De figuur geeft de dynamiek weer van beleidsvorming, uitvoering, evaluatie en bijsturing in een cirkel die telkens opnieuw doorlopen wordt. In dit hoofdstuk staan de bevindingen over het onderwerp Beleid en Governance inzake het afvalbeheer in EdamVolendam. Nader uitgewerkt zijn: 1. Afvalbeleid van Edam-Volendam 2. Monitoring van de resultaten van het afvalbeleid 3. Rol gemeenteraad bij afvalbeheer in Edam-Volendam

Afvalbeleid van Edam-Volendam

In deze paragraaf over afvalbeleid gaan we in op: 1. Landelijk Afvalbeleid 2. Afvalbeleid in Edam-Volendam 3. Afvalbeleid in vergelijkbare gemeenten en bewezen strategieën 4. Kernbevindingen Afvalbeleid

4.1.1

Landelijk Afvalbeleid

De landelijke doelstellingen voor huishoudelijk afval zijn in 2014 vastgelegd in het VANG-programma (Van Afval Naar Grondstof). Dit programma is onderdeel geworden van het Rijksbrede programma circulaire economie en valt onder de Transitieagenda consumptiegoederen. De belangrijkste streefwaarden ten aanzien van huishoudelijk afval zijn: • Maximaal 100 kg restafval per inwoner per jaar in 2020; • Minimaal 75% afvalscheiding in 2020; • Maximaal 30 kg restafval per inwoner per jaar in 2025. De landelijke doelen waren de afgelopen jaren vooral gericht op “kwantiteit”: verminderen van het aantal kg restafval per inwoner. Vanwege het teruglopen van de kwaliteit van afvalstromen (vervuiling met restafval) is er tegenwoordig meer aandacht voor de “kwaliteit” van afvalstromen. Dit blijkt uit de herijking van het uitvoeringsprogramma VANG dat in maart 2022 uitgekomen is. Die richt zich in de periode 2021-2025 op het beter scheiden van afval en het verbeteren van de kwaliteit van de gescheiden stromen. De kwantitatieve eis is anders geformuleerd: 55% recycling van huishoudelijk afval in 2025, en daarna 60% in 2030.

In de begeleidende kamerbrief geeft de Staatssecretaris daarbij aan dat de ambitie van 100 kg restafval per inwoner nog steeds wordt nagestreefd “maar op zodanige wijze dat dit niet ten koste gaat van de kwaliteit.” 1 Om deze reden, en ook omdat het beleid van Edam-Volendam geschreven is in het kader van het vorige uitvoeringsprogramma zullen de VANG-doelstellingen uit het vorige uitvoeringsprogramma gehanteerd worden.

1

Kamerbrief over Uitvoeringsprogramma Van Afval Naar Grondstof - Huishoudelijk Afval 2021-2025. Beschikbaar op: Kamerbrief over Uitvoeringsprogramma Van Afval Naar Grondstof - Huishoudelijk Afval 2021-2025 | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl 16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

9

Projectgerelateerd

4.1.2

Afvalbeleid in Edam-Volendam

Voor het afvalbeleid in Edam-Volendam zijn de volgende beleidsdocumenten relevant: • Beleidsplan afvalbeheer 2017-2022, inclusief voortgangsrapportage Beleidsplan afvalbeheer 20172022 en actieplan afval Edam-Volendam 2018-2021 • Presentatie en notitie herijking afvalbeleid (2021) • Voortgangsrapport duurzaamheidsagenda Edam-Volendam Beleidsplan afvalbeheer 2017-2022 In het beleidsplan afvalbeheer staat de landelijke doelstelling van 100 kg/inw restafval centraal. Het andere speerpunt is het harmoniseren van de afvalinzameling tussen de twee voormalige gemeenten EdamVolendam en Zeevang die sinds 2016 samen de gemeente Edam-Volendam vormen. Centraal in de uitvoer van dit beleid is het wijzigen van het inzamelingssysteem voor restafval: van hoofdzakelijk zakkeninzameling naar ondergrondse restafvalcontainers (ORAC’s). Er wordt beoogd dat door de extra moeite die het burgers kost om restafval aan te bieden ze meer gestimuleerd worden tot scheiden van GFT, papier en andere stromen. Dit systeem van ‘restafval op afstand’ wordt ook wel omgekeerd inzamelen genoemd. De combinatie van deze inzamelsystematiek met het nascheiden van Plastic, Metaal en Drankkarton (PMD) bij de afvalverwerker (Afval Energie Bedrijf, AEB) wordt verwacht een trendbreuk te realiseren om van 267 kg restafval naar 100 kg per inwoner te komen.

Andere ambities zijn het verbeteren van de bronscheiding van de GFT-fractie door betere voorlichting en communicatie en ook het verbeteren van bronscheiding voor oud papier en karton, glas en textiel. Voor textiel is tevens het plan geweest om meer inzamelmiddelen beschikbaar te stellen binnen de gemeente. Voortgangsrapport Duurzaamheidsagenda Edam-Volendam (2018) Circulaire economie is volgens de gemeenteraad van Edam-Volendam een van de drie belangrijkste pijlers voor duurzaamheid. Het afvalbeleid (en de beschreven doelstellingen) die hiervoor beschreven zijn vormen de basis van deze aanpak. Dit beleid wordt gezien als de stap richting een afvalloze gemeente, waarbij al het afval dat in de gemeente vrijkomt weer als grondstof gebruikt wordt. Aanvullend op de maatregelen uit het beleidsplan worden het voorkomen van zwerfafval, het stimuleren van afvalscheiding bij bedrijven (in samenwerking met ODIJmond) en het inventariseren van een marktplaats voor grondstoffen voor bedrijven (in samenwerking met MRA Noord) genoemd. Notitie en presentatie herijking afvalbeleid (2021) In dit document wordt een update gegeven van het huidige beleidsplan waarin specifiek wordt ingegaan op vragen die ontstaan zijn uit de gemeenteraad en ook een update wordt gegeven van de uitvoer van het beleid.

Het doorvoeren van plaatsen van ORAC’s loopt volgens schema, maar er worden vragen gesteld over de plaatsing ervan in de buitengebieden, met name in het gebied van de voormalige gemeente Zeevang waar het afval nog met grijze (240-liter) rolcontainers ingezameld wordt. In het document wordt gepleit voor het volgen van het bestaande beleid voor het invoeren van ORAC’s in die gebieden zodat er uniformiteit ontstaat en er ook daar minder restafval wordt aangeboden. Overige punten uit de herijking: • Er wordt een afname in restafval geconstateerd, echter zijn de VANG-doelstellingen nog steeds ver uit zicht; • Ervaringen met ondergrondse containers zijn positief (schoner straatbeeld); • ORACs zijn uitgerust met volmeldsysteem, waardoor inzameling met voertuigen wordt geoptimaliseerd; • Voorlichtingsacties en communicatie-uitingen zijn op touw voor het stimuleren van afvalscheiding door burgers. 16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

10

Projectgerelateerd

Hoewel de VANG-doelstellingen een speerpunt vormen in het afvalbeleid, valt op dat er geen concrete acties zijn opgenomen om deze te behalen. De aandacht is vooral gevestigd op (de uitvoer van de) plaatsing van ondergrondse restafvalcontainers, dat gezien wordt als belangrijke sturing van vermindering van de hoeveelheid restafval. Echter blijkt niet duidelijk of en hoe het volledig doorvoeren van omgekeerd inzamelen leidt tot het behalen van 100 kg restafval.

4.1.3

Afvalbeleid in vergelijkbare gemeenten

In dit rapport worden de prestaties van Edam-Volendam steeds vergeleken een groep gemeenten in de regio. Tevens worden er vergelijkingen gemaakt met gemeenten met dezelfde hoogbouwklasse die niet regionaal zijn, maar waar op landelijk niveau een benchmark beschikbaar is. Belangrijk: bij het vergelijken van gemeenten op het gebied van afvalinzameling wordt vaak onderscheid gemaakt in hoogbouwklassen. Hiermee kunnen gemeenten onderling qua prestaties maar ook qua uitvoer van bepaalde inzamelstrategieën beter vergeleken worden. In deze rapportage worden de hoogbouwklassen aangehouden zoals gebruikelijk bij de benchmark huishoudelijk afval (zie onderstaande tabel). Edam-Volendam kent de laagste hoogbouwklasse (D), vergelijkbaar met vele omliggende gemeenten. Hoogbouwklasse

Percentage huishoudens dat hoogbouw is

A

>49% hoogbouw

B

30-49% hoogbouw

C

20 – 29% hoogbouw

D

<20% hoogbouw

Tabel 4-1 Percentage hoogbouw per hoogbouwklasse zoals vastgesteld in de benchmark huishoudelijk afval

In de tabel (zie volgende pagina) staan de beleidsdoelen en andere belangrijke kenmerken met betrekking tot het afvalbeheer van enkele gemeenten in de regio. De regionale gemeenten onderschrijven net als Edam-Volendam de landelijke VANG-doelen. Hoe de gemeenten presteren m.b.t. restafval en afvalscheiding staat in paragraaf 6.1. Vergelijking tariefstructuur Gemeenten kunnen ook sturen op basis van de tariefstructuur van de afvalstoffenheffing. Voor de tarieven zijn over het algemeen twee opties: • Vaste afvalstoffenheffing per huishouden, al dan niet op basis van huishoudgrootte (personen); • Tariefdifferentiatie (diftar): het gratis kunnen aanbieden van (de meeste) grondstofstromen en moeten betalen voor het aanbieden van restafval (en eventueel enkele andere stromen). Er zijn verschillende mogelijkheden voor een betaalsysteem voor restafval. Uit de tabel blijkt dat Edam-Volendam met de afvalstoffenheffing op basis van aantal personen per huishouden niet afwijkt van wat gemeenten in de regio doen. Dit is in lijn met het landelijke beeld. Hoewel circa 50% van de Nederlandse gemeenten tariefdifferentiatie ingevoerd heeft, betreft dit met name gemeenten uit de provincies buiten de randstad. Het aantal Nederlandse gemeenten met tariefdifferentiatie is wel groeiende. Sinds 2022 maken ook regionale (HVC) gemeenten Hollands Kroon en Medemblik gebruik van een recycletarief.

Ook is het zo dat de gemeenten met de beste milieuprestaties (laagste restafvalhoeveelheid en hoogste percentage afvalscheiding) een diftarsysteem hanteren in plaats van de vaste afvalstoffenheffing.

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

11

Projectgerelateerd

Gemeente 2

InHoogbouwwoners klasse

EdamVolendam

36.000

D

GP-Groot

Conform landelijke Vaste afvalstoffenheffing o.b.v. Omgekeerd inzamelen VANG-doelstellingen aantal personen in huishouden en nascheiding

Waterland

17.000

D

Remondis

Conform landelijke Vaste afvalstoffenheffing o.b.v. Frequentieverlaging VANG-doelstellingen aantal personen in huishouden restafval en scheiding Bronscheiding PMD en Conform landelijke Vaste afvalstoffenheffing o.b.v. intensivering VANG-doelstellingen aantal personen in huishouden communicatie

Uitvoering

Doelstellingen beleid

Tarief-systeem

Inzamelstrategie

Beemster

10.000

D

Gemeentelijke dienst Purmerend

Koggenland

23.000

D

HVC

Frequentieverlaging Conform landelijke Vaste afvalstoffenheffing o.b.v. restafval en VANG-doelstellingen aantal personen in huishouden bronscheiding PMD

Medemblik

45.000

D

HVC

Vaste afvalstoffenheffing o.b.v. Minicontainer inzameling Conform landelijke aantal personen in huishouden restafval VANG-doelstellingen – sinds 2022 diftar Bronscheiding PMD

Hollands Kroon

48.000

D

HVC

Vaste afvalstoffenheffing o.b.v. Laagfrequente Conform landelijke aantal personen in huishouden inzameling van restafval VANG-doelstellingen – sinds 2022 diftar en bronscheiding PMD

Purmerend

81.000

B

Gemeentelijke dienst Purmerend

Conform landelijke Vaste afvalstoffenheffing VANG-doelstellingen

Overige informatie

Onderzoek naar draagvlak recycletarief (resultaten niet bekend) Beleid vanaf 2022 afgestemd met Purmerend, Onderzoek naar draagvlak recycletarief (resultaten niet bekend)

Nascheiding PMD in hoogbouw.

Tabel 4-2 Algemene gegevens m.b.t. afvalinzameling van gemeenten in de regio van Edam-Volendam (bron: CBS Statline en rapport afvalstoffenheffing 2020 van Rijkswaterstaat

2

Bron gegevens per gemeente: CBS Statline en rapport Afvalstoffenheffing 2020 van Rijkswaterstaat

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

12

Projectgerelateerd

Vergelijking Inzamelstrategieën Een veel geziene inzamelstrategie is servicedifferentiatie, oftewel de service op grondstofstromen (meestal GFT, PMD en papier) verhogen en de service op restafval verlagen. De gemeente Edam-Volendam heeft met haar ‘omgekeerd inzamelen’-beleid een vorm van servicedifferentiatie toegepast: de service op restafval is verlaagd omdat burgers afval verder weg moeten brengen naar een ondergrondse container. Een andere wijze van servicedifferentiatie op restafval is verlaging van de inzamelfrequentie van huis-aanhuis inzameling, wat toegepast kan worden bij laagbouwaansluitingen. In sommige gemeenten wordt extra ingezet op gescheiden inzameling van plastic, blik en drinkverpakkingen (PMD) en wordt er ingezet op een lagere frequentie van restafvalinzameling, om afvalscheiding te stimuleren. Er valt op dat in geen van de gemeenten gebruik gemaakt wordt van toepassing ondergronds inzamelen in laagbouwgebied, zoals in Edam-Volendam wel gedaan wordt. Vanaf 1 januari 2022 maken Medemblik en Hollands Kroon gebruik van een recycletarief, resultaten hiervan zijn nog niet bekend.

4.1.4 •

•

• •

Kernbevindingen afvalbeleid

Voor Edam-Volendam vormen, zoals voor de meeste de andere Nederlandse gemeenten, de VANGdoelstellingen die uitgaan van 100 kg restafval per inwoner naar 30 kg per inwoner in 2025 de basis voor het afvalbeleid. Edam-Volendam heeft ingezet op ‘omgekeerd inzamelen’, nascheiden van PMD en intensiever communiceren over afvalscheiding voor het verlagen van de hoeveelheid restafval en het verbeteren van de opbrengsten voor gescheiden stromen. Omliggende gemeenten zetten in op frequentieverlaging restafvalinzameling (van minicontainers) in combinatie met bronscheiding van PMD of hebben een minder uitgesproken strategie gehanteerd. Gemeenten van vergelijkbare orde halen de beste milieuresultaten als ze een diftarsysteem (bij HVC ook wel recycletarief genoemd) hanteren in plaats van een vaste afvalstoffenheffing.

4.2

Monitoring van de resultaten van het afvalbeleid

I

4.2.1

Huidige monitoringmethodiek en KPI’s

In het beleidsplan 2017-2022 zijn de volgende beleidsindicatoren vastgesteld aan de hand van People Planet Profit (3Ps): People • Harmonisatie inzamelsystemen beide gemeenten (niet kwantitatief) Planet: • Hoeveelheid restafval (kg/inw) • Samenstelling restafval • Scheidingspercentage van recyclebaar afval Profit • Afvalstoffenheffing (EUR/huishouden)

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

13

Projectgerelateerd

Bij het formuleren van afvalbeleid wordt ook gerefereerd aan de afvaldriehoek (milieu, service, kosten) die vergelijkbaar is met het 3P-model (respectievelijk planet, people, profit). Dit model wordt ook door vele andere gemeenten erkend en gebruikt voor het evalueren van verschillende alternatieven. Opvallend aan het beleidsplan van Edam-Volendam is dat het service-element van het afvalbeleid grotendeels lijkt te ontbreken gezien het people-element slechts de harmonisatie tussen 2 gemeenten bevat. In de voortgangsrapportage wordt wel gerapporteerd over wat de burgers vinden van nieuwe inzamelmiddelen, echter blijkt dat deze bevindingen niet systematisch gemonitord worden. Daarnaast valt op dat er naast de VANG-doelstellingen geen concrete streefwaarden zijn opgenomen in het beleid van 2017-2022 voor de People en de Profit-doelstellingen. Voor het People-element zou dit mogelijk het aantal gerealiseerde restafvalcontainers kunnen zijn, of de dekking van het grondgebied van de gemeente door deze nieuwe containers. Voor de afvalstoffenheffing vernamen we dat zowel kostendekkendheid belangrijk is, maar dat de kosten voor de burgers niet teveel mogen toenemen als gevolg van de verhoging van de afvalstoffenheffing, beide principes kunnen uiteraard haaks op elkaar staan.

Deze doelen of principes staan echter niet vermeld in het beleidsplan, noch wordt er ingegaan op de prestatie ervan in de voortgangsrapportage. Het verdient dan ook de aanbeveling om een doelstelling hiervoor op te nemen zodat het beleid consequent kan worden uitgevoerd. In het kader van de scope van onderzoek zijn de prestaties op KPI’s in hoofdstuk 6 inzichtelijk gemaakt. De trends per KPI worden in genoemde paragrafen uitgebreid beschouwd. • • •

4.2.2 •

• •

Hoeveelheid restafval (zie paragraaf 5.3) Scheidingspercentage en -doelstelling (zie paragraaf 5.3) Afvalstoffenheffing (zie hoofdstuk 6)

Kernbevindingen monitoring

Voor het verbeteren van het milieuresultaat wordt gekeken naar hoeveelheid restafval, scheidingspercentage en samenstelling restafval. Het harmoniseren van inzamelsystemen over de gehele gemeente is instrumenteel voor het verder doorvoeren van omgekeerd inzamelen en daarmee verbeteren van het milieuresultaat. Er is geen eenduidig financieel doel geformuleerd, waardoor de belangen van de kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing en het (verhoogde) bedrag dat door de burgers haaks op elkaar kunnen staan Hoewel dienstverlening van belang lijkt te zijn volgens de voortgangsrapportage is het geen onderdeel van de monitoringsmethodiek en is er ook beperkt zicht op.

4.3

Rol gemeenteraad bij het afvalbeheer in Edam-Volendam

Over de voortgang van het beleid wordt de Raad middels voortgangsrapportages ingelicht. Daarnaast wordt de begroting (en verantwoording) van de afvalstoffenheffing jaarlijks aan de Raad gestuurd. Onderwerpen met betrekking tot afval waarover de raad zich heeft uitgesproken Er valt op dat de raad zich met name uitspreekt tegen te forse verhoging van de afvalstoffenheffing. In principe is het doel dat de afvalbeheerkosten volledig gedekt zijn door de afvalstoffenheffing (en reinigingsrechtbijdrage) die jaarlijks afgedragen wordt. In 2020 was deze nog voor 76% gedekt. Als uitgegaan wordt van gelijkblijvende kosten dient de afvalstoffenheffing dus behoorlijk te stijgen.

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

14

Projectgerelateerd

Een ander belangrijk item is de breedte van de implementatie van ondergrondse restafvalcontainers. De raad is van mening dat volgens het Beleidsplan Afvalbeheer er ook in de voormalige gemeente Zeevang ondergrondse containers geplaatst worden, behalve in gebieden waar ze door de lage bebouwingsdichtheid niet efficiënt zijn. De lage bebouwingsdichtheid is gedefinieerd als minder dan 40 huizen in een straal van 250 meter. Burger moeten daarbij mee kunnen beslissen over de locatie van de container, omdat de loopafstanden tot deze containers in dergelijke gebieden lang kunnen zijn. Uit de bewonersenquête blijkt dat de grote meerderheid van de inwoners van het voormalige Zeevang niet willen overstappen naar een ondergrondse container. Ruim 80% (n=545) is het oneens met de overgang naar een ondergrondse container voor restafval. In het commentaar dat respondenten konden bijvoegen maken burgers zich zorgen over de extra afstanden die ze moeten lopen of de rommel die op of naast de containers komen te staan.

Figuur 4-1 – Resultaat enquête t.b.v. van rekenkameronderzoek: stelling onder respondenten in voormalig gemeentegebied Zeevang over overstap naar een systeem met ondergrondse containers vanuit het systeem met minicontainers

Andere onderwerpen betreffen: • Raadsvragen 2021 inzake privatisering AEB • Motie d.d. 4 november 2021 (INGETROKKEN): onderzoek naar gedifferentieerde afvaltarieven en beperking verhoging afvalstoffenheffing tot 5% voor het behalen van scheidingsdoelstellingen (Zeevangs Belang) – Motie ingetrokken • Motie d.d. 4 november 2021 (INGETROKKEN): beperken van verhoging afvalstoffenheffing tot 3% (i.p.v. 7%) om de kosten voor de burgers te beperken (VVD) – Motie ing • Motie d.d. 5 november 2020 (UITGEVOERD): prijsvraag voor ideeën voor betere scheiding en minder afval (motie Groenlinks) • Motie d.d. 5 november 2020 (IN UITVOERING): Effectievere bewustwordings- en informatiecampagne te verhogen teneinde kostendekkendheid van afvalstoffenheffing • Motie d.d. 5 november 2020 (VERWORPEN): Inzicht brengen in hoeveelheid afval per burger en een voorstel te schrijven maken zodat de vervuiler betaalt • Motie d.d. 28 mei 2020 (INGETROKKEN): motie beleidsplan afvalbeheer voor definitie van buitengebied en in dat gebied geen ondergrondse containers te plaatsen. Buitengebied is wel nader gedefinieerd in de herijking. 16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

15

Projectgerelateerd

• • • •

Motie d.d. 7 november 2019 (Groenlinks) (VERWORPEN): Nieuwe inzamelmethodiek die burgers stimuleert afval goed gescheiden aan te bieden. Motie d.d. 7 november 2019 (VVD) (AANGENOMEN): beperking van verhoging afvalstoffenheffing gezien onzekerheden in de markt en vermoedelijk hoge hoeveelheden bedrijfsafval. Motie d.d. 14 december 2017 (Groenlinks) (UITGEVOERD): Intensiveren informatiecampagne over afvalscheiding Raadsvragen 2017 t.a.v. financiële dekking vergoedingenverordeningen inzamelen oud papier (UITGEVOERD)

Kernbevindingen rol gemeenteraad • •

•

•

De raad wordt regelmatig middels de programmabegroting en voortgangsrapportages geïnformeerd over de uitvoer van het beleid en de prestaties De hoogte van de afvalstoffenhefffing is een van de belangrijkste thema’s: de raad beseft het lage dekkingspercentage van de afvalstoffenheffing, maar een meerderheid wil de afvalstoffenheffing niet teveel laten toenemen. De reikwijdte van de dekking van de ondergrondse restafvalcontainers is een ander belangrijk thema: De raad wil dat burgers in voormalig Zeevang-gebied middels participatie kunnen meebeslissen over de meest optimale plaatsing van ondergrondse containers Afvalscheiding kan volgens de raad het beste gestimuleerd worden door betere informatiecampagnes in combinatie met het bestaande beleid van omgekeerd inzamelen. Een minderheid in de raad wil andere inzamelstrategieën onderzoeken ten behoeve van betere afvalscheidingsprestaties en mogelijk lagere kosten.

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

16

Projectgerelateerd

5

Bevindingen Uitvoering Afvalbeheer

In dit hoofdstuk over de organisatie van het afvalbeheer gaan we nader in op: 1. De interne organisatie van Edam-Volendam 2. De gecontracteerde uitvoerende partijen 3. Relatie met HVC 4. Kernbevindingen organisatie afvalbeheer

5.1

De interne organisatie van de gemeente Edam-Volendam

Belangrijke functies met betrekking tot huishoudelijk afvalbeheer van medewerkers werkzaam binnen de gemeente Edam-Volendam zijn weergegeven in tabel 5-1. Beleid en coördinatie

Uitvoering afvaltaken

Beleidsmedewerker

0,5 Milieustraten

Contractbeheerder

0,86 Transport

Coördinator

0,33 Onderhoud en toezicht

Administratief

0,44

TOTAAL

2,13 TOTAAL

Uitvoering overig 6,2 Communicatie

0,2

2 KCC

0,5

0,5 Handhaving

0,89

Belastinginning

0,25

8,7 TOTAAL

1,84

Tabel 5-1 – Belangrijkste functies m.b.t. beheer huishoudelijk afvalinzameling

In totaal zijn 12,67 fte medewerkers van de gemeente Edam-Volendam bezig met het afvalbeheer. De meeste daarvan worden ingezet voor de uitvoering van afvaltaken (8,7 fte). De medewerkers actief in beleid en coördinatie en uitvoering van directe afvaltaken worden 100% toegerekend aan het product afval. De functies onder “uitvoering overig vallen onder de overhead of uitvoerende afdeling (handhaving wordt toegerekend aan de afdeling veiligheid).

5.2

De gecontracteerde uitvoerende partijen

De onderstaande tabel laat de externe partijen zien die de fijne afvalstromen inzamelen en verwerken. Stroom

Inzameling

Verwerking

Restafval

GP Groot

AEB

GFT

GP Groot

HVC

GP Groot en verenigingen

Kras

Glas

Renewi

Renewi

Textiel

Reshare en verenigingen

Reshare

Luiers

PreZero

Niet bekend*

overig

GP Groot

Divers

Oud papier en karton

*Door capaciteitsgebrek deze stroom momenteel verbrand.

Tabel 5-2 Uitvoerende partijen voor fijne afvalinzameling in Edam-Volendam

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

17

Projectgerelateerd

De inzameling en verwerking van afval wordt periodiek door de gemeente aanbesteed. Uitzondering daarop vormt de verwerking van GFT: als aandeelhouder van HVC kan de gemeente deze stroom inbesteden. De verwerking van afval wordt meestal gedaan door een ander bedrijf dan de inzamelaar. GP Groot is in omzet en tonnage gemeten verreweg de grootste externe partij in Edam-Volendam met betrekking tot de uitvoering van afvaltaken. GP Groot zamelt het afval in, maar verwerkt het niet. GP Groot is sinds 2017 de partij die voor de gemeente Edam-Volendam onder andere de inzameling van huishoudelijk afval verzorgt. GP Groot is geselecteerd uit een openbare aanbesteding die uitgevoerd is in 2017. Afspraken met GP Groot zijn vastgelegd in een contract dat in 2017 is ingegaan en doorloopt tot april 2023. De scope van de werkzaamheden betreft restafval, GFT, Oud papier en karton, Grof huishoudelijk afval, HDO en Afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA). Over het algemeen voert GP Groot de werkzaamheden naar wens uit. Bij de aan huis inzameling van oud papier en karton zijn in een deel van de gemeente ook verenigingen betrokken. Een deel van het textiel wordt eveneens door verenigingen aan huis ingezameld (via zakken). Op dit moment wordt het restafval nog verwerkt door de AEB.

Vanwege de verkoop van de AEB door de gemeente Amsterdam aan afvalverwerker AVR en het aflopende contract moet de gemeente op zoek naar een nieuwe verwerker van restafval via een aanbesteding of inbesteding (bijv. via HVC). De raad heeft bij op 28 april 2022 de intentie uitgesproken per 1 januari met HVC als restafvalverwerker verder te gaan. Grof afval Grof afval kan worden ingezameld via de twee milieustraten in Volendam en Oosthuizen of via de tweewekelijkse aan huis route voor grof vuil. De milieustraten worden beheerd door de gemeente zelf. In de dorpen Edam en Volendam wordt het grof vuil twee wekelijks opgehaald door GP Groot, in Zeevang kan op afspraak grof afval worden opgehaald. Het inzamelbeleid wordt in de toekomst voor beide gebieden nog geharmoniseerd. De meeste grof vuil stromen worden nader vermarkt of verwerkt door Renewi.

5.3

Relatie met HVC

In 2016 fuseerde de gemeente Zeevang met Edam-Volendam. De gemeente Zeevang was aandeelhouder van HVC. Daarmee is de nieuwe fusiegemeente ook aandeelhouder geworden van HVC. Dat biedt mogelijkheden, maar brengt ook verplichtingen met zich mee. Deze verplichtingen zijn vastgelegd in de Ballotage Overeenkomst. Toetredende partijen nemen deze verplichtingen over. Gemeenten hebben bijvoorbeeld de verplichting om al het brandbare afval en het GFT ter verwerking aan HVC aan te bieden. Vanwege het lopende contract bij de AEB vormt de gemeente Edam-Volendam nu een uitzondering ten aanzien van de verwerking van restafval. De Ballotage Overeenkomst werkt als een aandeelhoudersovereenkomst waarin staat hoe aandeelhouders zich zullen gedragen. Naast genoemde verplichtingen bevat de Ballotage Overeenkomst ook belangrijke afspraken over de financiële positie en garantstellingen van aandeelhoudende gemeenten. Naast de middels de Ballotage Overeenkomst verplichte verwerking van restafval en GFT kan HVC ook aanvullende taken voor gemeenten uitvoeren. Er zijn diverse aandeelhouders die (vrijwel) alle afvaltaken hebben inbesteed bij HVC (zoals Hollands Kroon, Medemblik en Koggenland). Heroverweging van de uitgevoerde taken is voor de gemeente op dit moment actueel vanwege de noodzaak een nieuwe verwerker voor restafval te contracteren.

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

18

Projectgerelateerd

5.4 • •

• •

Kernbevindingen organisatie afvalbeheer

In totaal zijn 12,67 fte medewerkers van de gemeente Edam-Volendam bezig met het afvalbeheer. De meeste daarvan worden ingezet voor de uitvoering van afvaltaken (8,7 fte). De meeste directe afvaltaken zijn uitbesteed via periodieke aanbestedingen aan externe afvalbedrijven. GP Groot voert de meeste taken uit voor Edam-Volendam (o.b.v. tonnage en omzet). De uitvoering gaat in de praktijk conform contractafspraken (en naar wens). Zelf voert de gemeente nog enkele directe afvalbeheertaken uit: de exploitatie van de twee milieustraten en het transport van ingezameld afval naar een verwerker. De gemeente is aandeelhouder van HVC. Dat brengt bepaalde verplichtingen met zich mee en heeft ook financiële consequenties. Ten opzichte van andere aandeelhoudende gemeenten voert HVC een beperkt aantal taken uit voor Edam-Volendam. Het aflopende restafvalcontract met AEB is aanleiding om de relatie en takenpakket met HVC te heroverwegen. De gemeente heeft dan ook de intentie uitgesproken met HVC als restafvalverwerker verder te gaan.

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

19

Projectgerelateerd

6

Bevindingen gerealiseerde prestaties afvalbeheer

In deze paragraaf gaan we in op de gerealiseerde prestaties omtrent afvalbeheer in Edam-Volendam 1. Milieuprestaties 2. Serviceprestaties 3. Kosten prestaties 4. De afvalstoffenheffing

6.1

Gerealiseerde prestaties afvalbeheer: de milieuresultaten

In deze paragraaf over de gerealiseerde milieuresultaten in Edam-Volendam gaan we nader in op: 1. Prestaties restafval; 2. Prestaties afvalscheiding; 3. Benchmark milieuprestaties; 4. Kernbevindingen milieuresultaten.

6.1.1

Prestaties restafval

De hoeveelheid restafval bestaat uit fijn restafval, grof restafval en verbouwingsrestafval. We gaan in op: • De totale hoeveelheid restafval • Prestaties fijn restafval • Prestaties grof restafval Noot vooraf: De coronapandemie en de daaruitvolgende lockdowns hebben behoorlijke impact gehad op de hoeveelheden afval die redelijkerwijs niet door het afvalbeleid voorzien kon worden. We zullen daarom hoofdzakelijk de afvalvolumes van 2019 (het laatste jaar voor de pandemie) evalueren. De totale hoeveelheid restafval In figuur 6.1 is de hoeveelheid restafval voor Edam-Volendam en het gemiddelde in Nederland weergegeven voor de periode tussen 2001 en 2020 3. De figuur toont dat de hoeveelheid restafval tot pakweg 2017 min of meer gelijk is gebleven, terwijl het gemiddelde in heel Nederland daalde. Vanaf 2017, ten tijde van de invoer van het beleid met omgekeerd inzamelen en nascheiding, is de hoeveelheid restafval gedaald. In 2019 is de totale hoeveelheid restafval volgens de CBS-cijfers met ruim 20% gedaald ten opzichte van 2017. In 2020 nam de hoeveelheid restafval weer toe. Dit volgt een landsbrede trend: door de coronapandemie is er meer huishoudelijk afval geproduceerd: mensen waren meer thuis door de lockdowns en ruimden daarbovenop hun huizen op wat ook tot een verhoging van het grof restafval leidde.

Het gaat voorbij de scope van dit onderzoek om causale oorzaken voor deze ontwikkeling te duiden.

3

Bron: CBS Statline

16 januari 2023

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BI1565-ZZ-XX-RP-Z-0009

20

Projectgerelateerd

Figuur 6-1 ontwikkeling van restafvalhoeveelheid (zowel fijn en grof) sinds 2001 in Edam-Volendam en Nederland

De landelijke doelstelling is maximaal 100 kg/inw restafval in 2020. Deze doelstelling wordt zowel landelijk als in Edam-Volendam bij lange na niet gehaald. Ongeveer 15% van de gemeenten in Nederland haalde deze doelstelling wel. Prestaties fijn restafval Het fijne restafval is het ongescheiden afval dat in ondergrondse containers of in minicontainers aan huis wordt ingezameld. De hoeveelheid fijn restafval is in Edam-Volendam in 2019 184 kg/inw. Sinds de invoering van het beleid in 2017 is dit een vermindering van 27%. Uit de jaarrapportage van 2020 blijkt dat deze hoeveelheid met 15% is gestegen in 2020; in heel Nederland is deze toename 5%. Via een sorteeranalyse kan de samenstelling van het restafval worden bepaald. Onderstaand zijn de grootste nog aanwezige stromen in het restafval in Edam-Volendam weergegeven. Deze hoeveelheden zijn bepaald door het gemiddelde te nemen van de percentages afvalhoeveelheden in de gemeentebrede sorteeranalyses van 2018 en 2020. 1. 2. 3. 4. 5. 6.

37% is GFT 17% is PMD 14% overig herbruikbaar 9% is recyclebaar papier 4% is glas 4% is textiel

(65 kg/inw) (30 kg/inw) (24 kg/inw) (15 kg/inw) (7 kg/inw) (7 kg/inw)

Dit geeft aan waar nog potentieel zit voor aanvullende bronscheiding en voor welke stromen het zinvol kan zijn om aanvullende maatregelen te nemen. Bij de meeste gemeenten in Nederland zit vaak het meeste potentieel bij GFT (30 tot 35%) 4. Voor Edam-Volendam zit met 37% daarmee aan de hoge kant. Dit is opvallend omdat Edam-Volendam wel een dekkend inzamelsysteem voor GFT in de hele gemeente heeft. PMD is logischerwijs een grote stroom omdat deze niet apart wordt ingezameld in Edam-Volendam. Er valt verder op dat de hoeveelheid ‘overig herbruikbaar’ een grote stroom is. Volgens de eindrapportages van de Afvalspiegel betreft dit met name puin, hout en luiers.

4

Bron: RWS, 2019. Samenstelling van het huishoudelijk restafval, sorteeranalyses 2019.