Concept Vergunningen, Toezicht- en handhavingsbeleid 2022-2026.pdf

Het wordt aan de vakkennis van de toezichthouders overgelaten om de wijze van toezicht en de diepgang te bepalen.

43

4.6.1.2 SLOPEN VAN BOUWWERKEN Artikel 2.3 van de Wabo bepaalt dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning. De taak om te inspecteren of gesloopt wordt conform de vergunning en wet- en regelgeving ligt bij de gemeente. Voor wat betreft de vergunning gaat dat enkel om de ruimtelijke aspecten. Het technische gedeelte zit in de melding. Daarnaast zijn in het Bouwbesluit voorschriften opgenomen met betrekking tot plichten tijdens de sloop, zoals de veiligheid op het sloopterrein, wijze van slopen en verpakken en opslaan van asbest en aanwezige bescheiden op de bouwplaats. Tijdens de uitvoering kunnen er allerlei redenen zijn om af te wijken van de vergunning en wet- en regelgeving, zowel bewust als onbewust. Het wordt aan de toezichthouders overgelaten om de wijze van toezicht en de diepgang te bepalen. Afhandeling van de inspectie sloop vindt plaats in het zaaksysteem. De werkwijze en het proces met betrekking tot sloopmeldingen ligt dan ook vast in het zaaksysteem. Ook wordt gebruik gemaakt van het toezichtsmatrix met urenraming meldingsplichtige sloop van de Stichting Integraal Toezichtsprotocol. In de toezichtsmatrix met urenraming zijn de niveaus van diepgang vastgelegd (het landelijk geadviseerde niveau) die lokaal bestuurd vastgesteld kunnen worden.

De urenraming in het Excel document is het rekenblad waarmee de vertaling is gemaakt van de niveaus van diepgang naar de tijdsbesteding per project. Eveneens wordt gebruik gemaakt van de checklist. Hiermee gaat de bouwtoezichthouder op pad. Tenslotte is er een werkconstructie uitgewerkt naar de niveaus van diepgang. De bouwtoezichthouder kan in de werkinstructie lezen waar hij, afhankelijk van het niveau van diepgang, op moet controleren. De sloop die wordt uitgevoerd bij bedrijven waar asbest is aangetroffen vallen onder het basistakenpakket en worden afgehandeld door de Omgevingsdienst IJmond op basis van hun Uitvoeringsprogramma. 4.6.1.3 AANLEGGEN In het Beschermd Stadsgezicht Edam en in voorbereidingsbesluiten is sprake van een aanlegvergunningenstelstel. Er staat hierin opgenomen binnen welke situaties een vergunningsplicht geldt en wanneer de vergunning verleend kan worden. Voor de omgevingsvergunningen aanleggen geldt ten aanzien van de inspectie en toezicht geen aparte werkwijze of toetsmatrix. Er wordt gebruikt gemaakt van dezelfde werkwijze als bij bouwactiviteiten. 4.6.1.4 WIJZIGEN VAN EEN MONUMENT Er geldt een verscherpt toezicht wat betreft beschermde, provinciale en/of gemeentelijke monumenten. Het behouden van de cultuurhistorische en monumentale waarde heeft de hoogste prioriteit.

Voor de monumentenvergunningen geldt eveneens dat de inspectie/toezicht strategie uit het zaaksysteem volgt. De bezoek- en controlefrequentie zal in de praktijk hoger liggen dan bij de reguliere bouwwerkzaamheden. De bouw wordt direct stilgelegd bij geconstateerde overtredingen of afwijkingen. 4.6.1.5 STRIJDIG GEBRUIK BESTEMMINGSPLAN In merendeel van de gevallen wordt de inspectie in combinatie met inspecties voor andere activiteiten uitgevoerd. Er kan op zo’n moment alvast een indruk worden verkregen of het bouwwerk of de gronden conform de ontheffing gebruikt zullen gaan worden. Wanneer het bouwwerk in gebruik is genomen kan was worden nagegaan of het gebruik conform de ontheffing is. Tijdens de oplevering van activiteiten vindt altijd expliciet een inspectie plaats ten aanzien van het gebruik van de bouwwerken en gronden. De controle op afwijkend gebruik tijdens de fase hierna maakt onderdeel uit van het gebiedsgericht toezicht. Er is daarnaast sprake van signaal gestuurd toezicht waarbij op basis van signalen gericht toezicht wordt gehouden. 4.6.2 TOEZICHT Bij toezicht gaat het over controles op de naleving van wet- en regelgeving, als het vergunde eenmaal is gerealiseerd en het zonder formeel juridische instrumenten tegemoet treden van overtredingen. Het gaat hier over de controles in het kader van handhaving en het gebruik.

4.6.2.1 TIJDELIJKE VERGUNNINGEN EN ONTHEFFINGEN Een omgevingsvergunning kan geheel of gedeeltelijk gelden voor een bepaalde termijn. Dit is geregeld in artikel 2.33 van de Wabo. Conform artikel 2.24 kan daarbij worden aangegeven dat na het verstrijken van de termijn 44

de bestaande toestand moet worden hersteld of dat de toestand in overeenstemming moet worden gebracht met de wettelijk voorgeschreven toestand. Het gaat hier over het toezicht en de handhaving van de instandhoudingstermijn van vergunningen en ontheffingen. Vergunningen en ontheffingen kunnen voor een bepaalde periode worden verstrekt. Wanneer de termijn verstreken is, is men verplicht de situatie in de vorige toestand te herstellen, of met het bestemmingsplan in overeenstemming te brengen. Hierin heeft de gemeente een beginselplicht tot handhaven. Wanneer er sprake is van tijdelijkheid in een omgevingsvergunning, wordt hierop actief toezicht gehouden en waar nodig handhavend opgetreden. De afdeling die het archief beheert geeft een signaal zodra de tijdelijke vergunning verloopt. Waarna een controle volgt op locatie: staat het tijdelijke bouwwerk er nog of niet? Indien het bouwwerk nog aanwezig is, wordt de vergunninghouder verzocht het bouwwerk binnen een bepaalde termijn te verwijderen en de situatie in de oude staat terug te brengen. Na het verstrijken van de termijn zal weer een hercontrole plaatsvinden. Wanneer het bouwwerk dan nog niet verwijderd is, zal een handhavingstraject op worden gestart. 4.6.2.2 INTREKKEN VAN VERGUNNINGEN In artikel 2.33 Wabo zijn op dit moment nog de mogelijkheden genoemd voor het bevoegd gezag om een omgevingsvergunning in te trekken.

Burgemeester en wethouders kunnen op grond van het gestelde in de Wabo de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken. Bij komst van de Omgevingswet zal dit hierin geregeld worden. Er worden door de gemeente jaarlijks vele omgevingsvergunningen verleend. De meeste bouwwerken worden binnen korte tijd na afgifte van de vergunning gerealiseerd. Het komt echter ook voor dat er geen of pas na een aantal jaar gebruik van de omgevingsvergunning wordt gemaakt. Het ongebruikt laten voortbestaan van (oude) bouwrechten is om een aantal redenen onwenselijk:

1. Er moet worden voorkomen dat (nieuwe) planologische en stedenbouwkundige inzichten worden doorkruist door bouwwerken (en ontheffingen) die in het verleden zijn vergund maar nooit zijn gerealiseerd;

2. er moet worden voorkomen dat nieuwe bouwwerken worden gebouwd naar verouderde bouwtechnische inzichten;

3. uit administratief oogpunt is het gewenst dat de papieren situatie, het bouwarchief, overeenkomt met de feitelijke situatie; en

4. voor omwonende is het erg onplezierig als zij worden geconfronteerd met oude bouwrechten waar voor hen geen rechtsmiddelen meer tegen open staan.

Gezien voornoemde redenen is het wenselijk om na verloop van een bepaalde periode de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en eventueel het afwijken van het bestemmingsplan in te trekken. Er zal hieronder worden ingegaan op de mogelijkheden om aan een omgevingsvergunning een geldigheidsduur te koppelen en de bevoegdheid om deze in te trekken. Procedure intrekken Na het verstrijken van een termijn van 26 weken hebben burgemeester en wethouders de bevoegdheid de omgevingsvergunning in te trekken. Hierbij zal altijd sprake zijn van een belangenafweging. Tijdens de vergunningverlening moet de vergunninghouder er al van op de hoogte worden gesteld, dat wanneer een onherroepelijke omgevingsvergunning niet gebruikt is na 26 weken, of de werkzaamheden langer dan 26 weken stil hebben gelegen, de gemeente op grond van de Wabo bevoegd is om de omgevingsvergunning in te trekken. In beginsel wordt uitgegaan van een geldigheidsduur voor een omgevingsvergunning van 26 weken. De vergunninghouder ontvangt na 26 weken een voornemen tot intrekken van de omgevingsvergunning. Hierin krijgt vergunninghouder de gelegenheid om binnen 2 weken zijn zienswijze op het voornemen tot intrekken van de omgevingsvergunning te laten blijken. Wanneer er niet wordt gereageerd, zal de omgevingsvergunning worden ingetrokken.

Als de vergunninghouder wel reageert, zal afhankelijk van de zienswijze worden bekeken of de vergunning al dan niet moet worden ingetrokken. De vergunninghouder zal in ieder geval aannemelijk 45

moeten maken dat hij binnen afzienbare tijd c.q. op korte termijn zal starten met de bouwwerkzaamheden. Wanneer de vergunninghouder aannemelijk heft kunnen maken dat hij binnen afzienbare tijd gaat starten met de werkzaamheden, krijgt hij 26 weken uitstel. Uitstel wordt maximaal 2 keer verstrekt, daarna wordt de omgevingsvergunning zonder verdere vooraankondiging ingetrokken. Echter, de afgelopen periode is in specifieke gevallen wat soepeler omgegaan met deze termijnen in verband met COVID-19. Hoe dit de aankomende tijd zal verlopen is nog onduidelijk. Wanneer bouwwerkzaamheden 26 weken of langer stilliggen, wordt de intrekkingsprocedure gestart. Als de omgevingsvergunning geheel is ingetrokken, dient de vergunninghouder het bouwwerk in de originele staat terug te brengen. Indien stedenbouwkundige ontwikkelingen een bijzondere reden vormen om een omgevingsvergunning in te trekken, zal bij gelegenheid van die ruimtelijke ontwikkeling op dit punt een besluit kunnen worden genomen en de intrekkingsprocedure op een eerder moment worden gestart dan hierboven is aangegeven. Het intrekken van de omgevingsvergunning is een voor bezwaar- en beroep vatbaar besluit. Er is sprake van een discretionaire bevoegdheid, waarbij het besluit zorgvuldig en weloverwogen tot stand moet komen.

In beginsel zal een belangenafweging moeten plaatsvinden tussen het belang bij intrekking en het belang bij het in stand houden van de omgevingsvergunning. In samenhang met hetgeen is opgemerkt over de mogelijkheid om in het geval dat stedenbouwkundige ontwikkeling een bijzondere redenen vormen om een omgevingsvergunning eerder in te trekken, is het wenselijk, dat bij gelegenheid van de actualisering van een bestemmingsplan door de betrokken afdeling niet alleen de feitelijke situatie wordt onderzocht of geïnventariseerd, maar daarbij ook wordt geïnventariseerd (en beoordeeld) van welke omgevingsvergunningen nog geen gebruik is gemaakt. FINANCIËLE CONSEQUENTIES Over restitutie van leges is niets geregeld in de legesverordening van de gemeente, indien een omgevingsvergunning wordt ingetrokken. De leges die zijn betaald bij de aanvraag van de omgevingsvergunning worden dan ook niet terugbetaald. Het gaat hier om het intrekken van een omgevingsvergunning op een grond die de vergunninghouder kan beïnvloeden. Daarom ontstaat bij een intrekking op deze grond geen recht op schadevergoeding ex artikel 4.2 van de Wabo. 4.6.2.3 GEBIEDSGERICHT TOEZICHT Gebiedsgericht toezicht heeft betrekking op toezicht en handhaving van activiteiten die zijn gerelateerd aan geografische gebieden. Hierbinnen zijn de volgende thema’s te onderscheiden:

- toezicht op APV en niet inrichting gebonden milieuactiviteiten; - toezicht op (strijdig)gebruik en illegaal oprichten van bouwwerken en ruimten; - toezicht op de kwaliteit en veiligheid van de openbare weg en ruimte; en - toezicht openbare orde en veiligheid. Gebiedsgericht toezicht vindt plaats door meerdere toezichthouders. Dit geldt ook voor medewerkers buiten de sectie Werken & Projecten en de Afdeling Openbare Werken. Zij kunnen ook functioneren als ogen en oren op de straat. Dat gebeurt in combinatie met de Bouw- en Milieu-inspecteurs (toezicht illegale bouw en milieuovertredingen) als ook de medewerkers van Wijkbeheer (toezicht afvalinzameling en bomenkap). Zij weten door hun gebiedskennis welke handhavingstaken in welke gebieden specifieke aandacht vragen. Bij het toezicht op de openbare ruimte worden de BOA’s in gezet. Dit gaat over toezicht op de naleving van de APV. Voor toezicht en handhaving op bouw- en milieuregelgeving geldt in principe dat de knip ligt bij datgene wat vanaf de openbare ruimte zichtbaar is. Al het overige valt onder vergunningsgericht of objectgericht toezicht. Wanneer complexe(re) overtredingen worden geconstateerd op het gebied van bouw, milieu en/of brandveiligheid heeft de gebiedsgerichte toezichthouder voornamelijk een signaalfunctie.

Om effectief te kunnen ingrijpen bij eenvoudige overtredingen, worden BOA’s ingezet in het openbaar gebied.

46

Gebiedsgericht toezicht vindt plaats op de volgende twee manieren: 1. klachtencontrole: toezicht naar aanleiding van een klacht of melding; en 2. regulier gebiedstoezicht: regulier toezicht op basis van ogen en oren op straat. Controle op verleende vergunningen beperkt zich uitsluitend tot vergunningsactiviteiten met een zeer korte uitvoeringstermijn, hierbij kun je denken aan het vellen van houtopstand of het realiseren van een uitrit. Als het om vergunningen met een langere uitvoeringstermijn gaat zijn deze opgenomen binnen het vergunningsgerichte toezicht. Naar aanleiding van een klacht of melding van burgers/bedrijven (extern) of van andere afdelingen/collega’s/bestuur (intern). Deze klachten kunnen per telefoon, schriftelijk of per e-mail binnenkomen. Alle klachten en meldingen worden in principe, afhankelijk van de bestuurlijke prioriteit, zo veel mogelijk meegenomen tijdens het reguliere toezicht. We onderkennen daarbij klachten met een lage, gemiddelde en hoge prioriteit, afhankelijk van de ernst van de klacht en of er sprake is van een ‘momentopname’ klacht. Bij ernstige klachten en meldingen zal gelet op hun urgentie vaak direct actie ondernomen worden. Dit is in de regel binnen twee werkdagen. Bij klachten die voortduren en minder urgent zijn wordt in de regel binnen 10 dagen gereageerd door middel van een toezichtbezoek.

4.6.2.4 OBJECTGERICHT TOEZICHT Toezicht tijdens de gebruiksfase kenmerkt zich als toezicht op grond van een langlopende vergunning of algemene voorschriften bij bestaande objecten tijdens de gebruiksfase. Dit gaat over periodiek toezicht op het gebied van onder andere (brand)veiligheid en milieu. De taak van de gemeente ligt hier bij het nagaan of de vergunninghouder zich houdt aan de opgelegde voorschriften. Brandveiligheid De Veiligheidsregio Zaanstreek Waterland (VrZW) voert het toezicht op het brandveilig gebruiken van bouwwerken uit voor de gemeente Edam-Volendam. Reguliere controles op het brandveilig gebruiken voeren zij uit. Daarnaast verschuift de aandacht ook steeds meer naar zelftoezicht. Dit is een goede manier van toezicht om (brand)veiligheid onder de aandacht te brengen bij gebouweigenaren/gebruikers. Een reguliere controle wordt veelal met een personeelslid gedaan en bereikt in sommige gevallen niet de essentie van het veiligheidsniveau. De informatie blijft hangen op werknemersniveau en bereikt dan niet de eigenaren/gebruikers. Zij zullen pas op de hoogte worden gesteld, zodra er een brief komt van de gemeente. Met zelftoezicht wordt geprobeerd het (brand)veiligheid niveau te verhogen met digitale achtergrondinformatie, verdieping van wat mensen misschien al weten, maar niet zeker wisten.

Zelftoezicht geeft eigenaren/gebruikers de kans om zelf actie te ondernemen naar de gemeente. Het resultaat hiervan is tijdswinst bij zowel de gemeente als bij de VrZW. Het (brand)veiligheidsbewustzijn van eigenaren/gebruikers wordt verhoogd door zelftoezicht. Zelftoezicht is reproduceerbaar, voor een ieder makkelijk in te vullen en genereert een antwoordenreeks waarmee belangrijke data vergaard kan worden. Ieder jaar vinden er één á twee controlemomenten plaats: één traditioneel en één in de vorm van bijvoorbeeld een (ontruimings)oefening e/of voorlichting voor de volgende gebouwen:

- de bouwwerken in prioriteit 1 en 2 + peuterspeelzalen (vergunningsplichtig bouwwerk in prioriteit 3) + bouwwerken die vallen onder algemeen gebruik prioriteit 3 in de categorie wonen met zorg en woongebouwen met inpandige gangen.

Bij bouwwerken met prioriteit 3 en 4 wordt toezicht gehouden door middel van:

- Zelftoezicht aan de hand van een checklist. Aan de hand van de teruggestuurde checklists steekproefsgewijs controle uitvoeren. Degenen die de checklist niet toesturen: 100% controle. Wel nazorg: nabellen bij geen respons bijvoorbeeld;

- Thema controles (o.a. horeca, feestdagen in december en (sport)evenementen en eventueel in overleg met brancheverenigingen);

47

- Signaaltoezicht (ogen en oren van anderen gebruiken: meldingen van burgers, toezichthouders etc.). - Goed gedrag belonen: volgende keer checklistcontrole of lagere controlefrequentie. 4.6.2.5 MILIEU Branches zijn geprioriteerd op basis van de risicoanalyse en probleemanalyse. De risicoanalyse bestaat uit een aantal gekozen categorieën van bedrijven die kenmerkend zijn voor de gemeente. De branches hebben prioriteit hoog, gemiddeld of laag meegekregen. BEZOEKFREQUENTIE MILIEU-INRICHTINGEN De afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling heeft als doel gesteld om jaarlijks ongeveer een kwart van het bedrijvenbestand te bezoeken. Dit betekent globaal gezien, dat jaarlijks ongeveer 300 bedrijven worden bezocht. Uit de risicoanalyse blijkt, dat ook met een minder grote frequentie aan bedrijfsverzoeken kan worden volstaan. Door het grote bedrijfsverloop in de gemeente en omdat graag de vinger aan de pols wordt gehouden, houden we vooralsnog vast aan de kwantitatieve doelstelling van 300 bedrijfsbezoeken per jaar. De bedrijven die een hoge prioriteit hebben op grond van de risicoanalyse, worden eens per jaar bezocht. De bedrijven die een lage prioriteit hebben worden eens per zes tot tien jaar bezocht. De prioriteitenstelling wordt aan de hand van ervaringen tijdens controles en specifieke handhavingszaken in algemene zin, of specifiek bedrijfsgericht aangepast. Soort

Aantal

RUD bedrijven

105

Edam-Volendam

1244

Totaal

1349

Niet –inrichtingsgebonden toezicht op overtredingen in het vrije veld De aanpak van niet-inrichtingsgebonden onderwerpen als asbest, afvalstortingen, bodemtaken, Flora en Fauna verloopt op projectbasis, of volgt de (bouw)activiteiten of Wabo omgevingsprojecten. Omdat hier het aanbod vooral bepalend is, wordt in de uitvoeringsprogrammering tijd vrijgehouden voor werkzaamheden die zich minder goed voor inplanning lenen. Daarnaast wordt samenwerking gezocht met de ervaren toezichthouders van collega-overheden die voorheen het bevoegd gezag waren. 4.6.2.6 KWALITEIT BESTAANDE BOUW De taak om toezicht te houden op de technische staat (constructief, bouwkundig, installatietechnisch, bouwfysisch, hygiëne) en het gebruik van bestaande bouwwerken, ligt bij de gemeente Edam-Volendam. Dit wordt bij bestaande bouw steekproefsgewijs gecontroleerd. Bij de categorie bouwen met een lage prioriteit vindt toezicht plaats op basis van signalen. Voor een aantal specifieke zaken is bij ‘projecten en thematisch toezicht’ beschreven wat het beleid en de strategie is. Het is voorstelbaar dat bij de inwerkingtreding van de Wet private kwaliteitsborging meer aandacht kan komen voor het toezicht op de kwaliteit van de bestaande bouw.

4.7 HANDHAVING De mate van naleving van de regels wordt bepaald door een groot aantal factoren, zoals kennis van de regels, het nut van een regel, tot de baten van het bewust overtreden van de regel. Door consequent te handhaven in de meest brede zin van het woord is een aantal factoren te beïnvloeden. Alle activiteiten die erop gericht zijn om er voor te zorgen dat regels worden nageleefd, worden samengevat in een naleefstrategie. Deze strategie richt zich enerzijds op het stimuleren van de naleving en anderzijds op het reduceren van de risico’s die kunnen voortkomen uit het niet naleven van de voorschriften. Er zijn vier strategieën te onderscheiden, namelijk: preventiestrategie, toezichtstrategie, sanctiestrategie en gedoogstrategie.

48

4.7.1 PREVENTIES TRATEGIE De preventiestrategie richt zich op het vergroten van de bewustwording bij burgers en bedrijven. Het gevolg hiervan is dat er minder toezicht en repressieve handhaving hoeft plaats te vinden, omdat er minder overtredingen worden begaan. Om spontane naleving mogelijk te maken moeten regels aan een tweetal voorwaarden voldoen: ze moeten duidelijk, eenduidig en dus handhaafbaar zijn en voor iedereen kenbaar zijn. Heldere regels Veel van de regels die de gemeente moet handhaven zijn wettelijk bepaald. Hierbij kun je denken aan de Wabo, de Woningwet, het Bouwbesluit 2012, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening en in de toekomst de Omgevingswet. De handhaafbaarheid van deze regels kan de gemeente niet direct beïnvloeden. De gemeente stelt zelf verordeningen vast. Voorbeelden hiervan zijn de APV, de Bouwverordening, beleid (welstand), bestemmingsplanvoorschriften en vergunningvoorschriften (milieu, bouw, sloop). Hierop heeft de gemeente wel invloed. Regels zijn handhaafbaar wanneer ze voldoen aan de volgende criteria: 1.

Actueel, op basis van geldende wetgeving en beleid

2.

Eenduidig, op één manier uit te leggen en niet tegenstrijdig

3.

Controleerbaar, gebaseerd op zichtbare en/of meetbare feiten

Vergunningverleners en handhavers kunnen met deze criteria voorafgaand aan de afgifte van complexe omgevingsvergunningen overleggen over de handhaafbaarheid van de te stellen voorschriften en kunnen handhavers conceptbestemmingsplannen vooraf doornemen op tegenstrijdigheden en controleerbare regels. Deze regels moeten voor alle burgers en bedrijven bekend zijn. Niet alleen uit het oogpunt van preventie, maar ook om burgers en bedrijven in de gelegenheid te stellen om zich goed te kunnen informeren. Bij het communiceren over nieuwe gemeentelijke regels maakt de Gemeente Edam-Volendam gebruik van de gemeentelijke pagina De Stadskrant (Edam) en de NIVO (Volendam) en van de gemeentelijke website. De gemeente zal in de beleidsperiode het gebruik van het instrument communicatie verder inventariseren. Door actiever te communiceren over de regels, de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven, de uit te voeren controles en mogelijke consequenties bij overtredingen, zal het naleefgedrag naar verwachting positief beïnvloed worden. Handhavingsbeschikkingen kunnen daarnaast worden gepubliceerd (naming and shaming), hetgeen ook een preventieve wering heeft voor potentiële overtreders. Er moet hier wel prudent mee om worden gegaan. Nadat een handhavingsbeschikking onherroepelijk is en de rechtmatigheid van het besluit vaststaat kan men tot publicatie overgaan.

Het klantcontactcenter (KCC) speelt ook een belangrijke rol in het voorlichten van burgers en bedrijven over de regelgeving. Door aan de voorkant goede informatie te geven, wordt handhaving aan de achterkant voorkomen. 4.7.2 TOEZICHTSTRATEGIE Hier staat de vraag centraal hoe de gemeente als bevoegd gezag het toezicht uitoefent. Hoe komt de gemeente er achter dat een overtreding plaatsvindt en hoe actief is de gemeente om een overtreding op te sporen? Het gaat dan niet specifiek om de strategieën per activiteit, maar om de algemene strategie. Het hangt af van de prioriteit op welke wijze toezicht wordt uitgevoerd. In de tabel hieronder wordt duidelijk hoe het toezicht op de prioriteiten doorgaans plaatsvindt. Echter, niet alle taken lenen zich voor de toezichtstrategie die uit de prioriteit voortvloeit. Er wordt daarom echt gezegd ‘doorgaans’.

49

Prioriteit

Mate van toezicht

Hoog

Het toezicht op naleving van de regels vindt proactief plaats op basis van een vaste controlefrequentie. Verder wordt actief gezocht naar overtredingen door het uitvoeren van surveillances, via gevelcontroles en waarnemingen ter plaatse en bureaucontroles (advertenties, luchtfoto’s).

Gemiddeld

Het toezicht vindt minder intensief en vooral steekproefsgewijs plaats, dan wel door gebiedsgerichte controles of door surveillances.

Laag

Er is sprake van passief toezicht. In principe wordt alleen naar aanleiding van meldingen of handhavingsverzoeken toegezien op naleving van de regels.

Het staat voorop dat op alle prioriteiten gehandhaafd zal worden. De intensiteit hiervan is daarentegen verschillend. Hoe hoger de prioriteit, hoe actiever er gehandhaafd wordt. Naar aanleiding van handhavingsverzoeken en meldingen, zal ongeacht de prioriteit, in beginsel altijd handhavend opgetreden worden. Wel kan de prioriteitstelling bepalend zijn voor het tijdsbestek waarop gehandhaafd wordt. Integraal toezicht Voor de uitvoering van de handhaving in Edam-Volendam is het uitgangspunt, het zoveel mogelijk integraal uitvoeren van het toezicht. Er wordt op deze manier tegemoet gekomen aan de ambities die de gemeente heeft in het kader van verbetering van de dienstverlening naar het bedrijfsleven en inwoners toe. Hiermee wordt ook tegemoet gekomen aan de eisen die in de Wabo aan het toezicht worden gesteld. Uit de Wabo vloeit onder meer voort, dat het bestuursorgaan zijn controles moet afstemmen en coördineren om te voorkomen dat gemeentelijke toezichthouders en andere toezichthouders, van bijvoorbeeld de Provincie of het Waterschap, onwetend van elkaar bedrijven bezoeken. Hieronder worden vier vormen van integraal toezicht beschreven. Na elkaar controleren: hierin zijn inspectiemomenten leidend. Dat wil zeggen dat, in eerste aanleg, verschillende toezichthouders, afhankelijk van de fase van handhaving, een inspectie uitvoeren. Deze inspecties worden programmatisch opgepakt.

Omdat de inspecties over een relatief groter tijdsbestek worden uitgevoerd, heeft deze aanpak een sterkere preventieve uitwerking. Deze vorm van controleren is de klassieke vorm van toezicht. Voor elkaar signaleren: facetcontroles/inspecties door één handhaver/toezichthouder. De handhaver/toezichthouder neemt tijdens de inspectie (binnen het model; na elkaar controleren) andere punten van aandachtsvelden mee. Het voordeel van deze aanpak is dat overtredingen in een eerder stadium worden gesignaleerd. Deze aanpak vergt wel de nodige afstemming en uitleg binnen een organisatie. Voor elkaar controleren: hierin wordt de integrale controle van de aandachtsvelden, door één handhaver/toezichthouder uitgevoerd. Dit heeft voornamelijk betrekking op situaties die worden gekenmerkt door een zeer geringe complexiteit. In de praktijk betekent dit dat dergelijke controles alleen mogelijk zijn bij locaties waarin voor beide aandachtsvelden het risico klein is. Controleren met elkaar: vanuit bouwen/RO, milieu, veilig gebruik bouwwerken en de APV gezamenlijk een integrale controle uitvoeren. Met name van toepassing in situaties die door een groter dan gemiddelde complexiteit of bestuurlijke prioriteit worden gekenmerkt. In Edam-Volendam krijgt dit vorm door specifieke projecten zoals: vuurwerkcontroles, en grote bouwprojecten.

50

De vier vormen van integraal toezicht zijn in onderstaande figuur nog eens weergegeven.

Het hangt af van de situatie van de burger of het bedrijf, welke vorm van integraal toezicht gehanteerd wordt. Er wordt hierbij aangesloten bij de omgevingsvergunning. De toezichthouder zal bij een enkelvoudige omgevingsvergunning, hierbij kun je denken aan de bouw van een dakkapel, vanuit zijn vakgebied een controle uitvoeren waarbij hij oog- en oorfunctie voor andere beleidsvelden heeft. Bij een meervoudige omgevingsvergunning, hierbij kun je denken aan de activiteiten milieu en brandveilig gebruik, zullen de toezichtmomenten waar mogelijk gecoördineerd worden in één bezoek, waardoor de belasting voor het bedrijf tot een minimum beperkt wordt. Als gecoördineerd toezicht niet mogelijk is, worden de controles uitgevoerd vanuit de verschillende vakgebieden. Bovenstaande ziet er schematisch gezien als volgt uit: Situatie

Wijze van toezicht

Vorm van integraliteit

Enkelvoudige omgevingsvergunning

Toezicht door het betreffende taakveld

Signaleren voor elkaar

Meervoudig omgevingsvergunning

Gecoördineerd toezicht met meerdere toezichthouders

Controleren met elkaar

Toezicht door betreffende taakvelden (over langere tijd)

Controleren na elkaar (met signaalfunctie voor andere taakvelden)

51

4.7.3 SANCTIESTRATEGIE Zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke instrumenten staan tot de beschikking om naleving van de regelgeving af te dwingen. In de sanctiestrategie staat beschreven wanneer de gemeente welke middelen inzet. Gemeentelijke handhaving primair bestuursrechtelijk De intentie van het toepassen van de sanctiestrategie is het herstel naar een legale situatie. Dit is de reden dat de toe te passen handhavingsmaatregelen in de eerste plaats bestuursrechtelijk van aard zijn. Uitzondering op dit algemene uitgangspunt is de handhaving van bepaalde overlastgevende feiten uit de APV. Bij deze feiten is herstel van de illegale situatie niet mogelijk en ligt een punitief handhavingsinstrument – het opleggen van een bestuurlijke strafbeschikking of een naheffingsaanslag – meer voor de hand. Bestuursrechtelijk optreden De bestuursrechtelijke handhaving is gebaseerd op de zogenaamde driestappenstrategie: 1. Na constatering van een overtreding wordt onderzocht of de overtreding gelegaliseerd kan worden. Als dit niet mogelijk is, ontvangt de overtreder een constateringbrief met een termijn voor het ongedaan maken van de overtreding; 2. Is de overtreding na de hercontrole niet beëindigd, dan stuurt de gemeente een voornemen tot bestuursrechtelijk optreden aan de overtreder.

In dit voornemen wordt de overtreder een termijn gesteld om een zienswijze op het voornemen in te dienen en een termijn om de overtreding ongedaan te maken; 3. Duurt de overtreding na de volgende (2e) hercontrole nog steeds voort, dan volgt een formele aanschrijving met dwangmiddelen. Als bij een volgende controle blijkt dat de overtreding nog altijd voortduurt, worden de aangekondigde dwangmaatregelen uitgevoerd. In een aantal situaties kan van deze driestappenstrategie worden afgeweken:

- indien de bouwtoezichthouder tijdens de realisatiefase een overtreding constateert, wordt eerst getracht

de overtreding in overleg op te lossen. Leidt dit niet tot het gewenste resultaat, dan wordt afgezien van het versturen van een constateringbrief en direct een voornemen tot bestuursrechtelijk optreden verzonden (tweestappenmodel);

- bij overtredingen in de openbare ruimte (APV) die bestuursrechtelijk worden afgedaan, wordt eveneens

afgezien van het versturen van een constateringbrief en direct een voornemen tot bestuursrechtelijk optreden verzonden/bekend gemaakt. Dit uitsluitend in kwesties die een direct verband houden met het omgevingsvergunningplichtige bouwwerken. Overige handhaving APV valt toe aan de sectie Bestuursondersteuning;

- in spoedeisende situaties, waarbij direct optreden gewenst is, worden gelijk bestuursrechtelijke maatregelen genomen;

- indien sprake is van recidive, nalatig gedrag, een calculerende of malafide instelling van de overtreder, wordt gelijk een voornemen kenbaar gemaakt.

Bestuursrechtelijke instrumenten Er staan voor de bestuursrechtelijke aanpak van overtredingen een aantal instrumenten ter beschikking: het intrekken van een vergunning, het opleggen van een last onder dwangsom, het opleggen van een last onder bestuursdwang en het opleggen van een bestuurlijke boete. Omdat het opleggen van een bestuurlijke boete niet gericht is op herstel van de illegale situatie wordt daar niet voor gekozen.

52

Intrekking vergunning Een eerder verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken door de gemeente als bestuurlijke sanctie op onrechtmatig gedrag van de houder van de beschikking. In artikel 5.19 van de Wabo zijn de voorwaarden voor het intrekken van een omgevingsvergunning als sanctie opgenomen. Dit is bijvoorbeeld het geval indien er niet in overeenstemming met de omgevingsvergunning is gehandeld. Intrekking is slechts mogelijk op gronden die in verschillende wet- en regelgeving waarvoor de gemeente bevoegd gezag is, zijn opgenomen. Hierbij valt te denken aan het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens of het niet nakomen van de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen. In veel gevallen zijn nog aanvullende handhavingsmaatregelen nodig in de vorm van een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang, omdat intrekking niet altijd leidt tot herstel van de illegale situatie. De situatie waarin de gemeente gebruik maakt van de intrekkingsbevoegdheid, wordt van geval tot geval beoordeeld en wordt dus begrenst door de kaders gesteld in artikel 5.19 van de Wabo. Last onder dwangsom Bij het opleggen van een last onder dwangsom geeft de gemeente de overtreder een last of bevel om een overtreding binnen de zogenaamde begunstigingstermijn ongedaan te maken. Wanneer de overtreder dat niet doet, verbeurt hij een dwangsom aan de gemeente.

De dwangsom kan op verschillende manieren worden vastgesteld: een bedrag ineens, per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd of per overtreding van de last. De hoogte van de dwangsom dient in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en het beoogde voordeel van de overtreding. Schorsing bestreden besluit Het indienen van een bezwaarschrift tegen een last onder dwangsom zorgt er niet voor dat het besluit wordt geschorst. Dit betekent dat het besluit in werking treedt en ook geldig is. In sommige gevallen kan echter blijken dat de begunstigingstermijn niet haalbaar is. De gemeente kan deze termijn dan opschorten. Wanneer de gemeente na een gedegen afweging is gebleken dat de begunstigingstermijn wel haalbaar is, mede ook gelet op de beginselplicht om te handhaven, zal de begunstigingstermijn niet zomaar opgeschort worden. Wanneer de bezwaarde voornoemd standpunt niet volgt, kan zij schorsing van het besluit aanvragen bij de voorzieningenrechter. Last onder bestuursdwang Bij het opleggen van een last onder bestuursdwang maakt de gemeente de overtreding ongedaan op kosten van de overtreder. Primair last onder dwangsom De gemeente heeft een bepaalde beleidsvrijheid in de keuze of zij een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang oplegt.

Afgezien van bijzondere omstandigheden kiest de gemeente Edam-Volendam om de volgende redenen voor het opleggen van een last onder dwangsom boven het toepassen van bestuursdwang:

- Het opleggen van een last onder dwangsom legt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van die taken bij de overtreder en geeft de gemeente slechts de plicht te toetsen of na het verstrijken van de termijn de overtreding ongedaan is gemaakt;

- Toepassen van bestuursdwang leidt vaker tot hogere bestuurslasten (voorbereidingen uitvoering) dan het

opleggen van een last onder dwangsom. Ook is het nog maar de vraag of de kosten op de overtreder verhaald kunnen worden;

- Bij herhalende overtredingen is een dwangsom effectiever, omdat de last na de verwijdering of het ongedaan maken van de overtredingen blijft bestaan. Als de overtreding opnieuw plaatsvindt, wordt de dwangsom alsnog of opnieuw verbeurd;

- Bij vernietiging in beroep kan het besluit tot het opleggen van een dwangsom eenvoudiger worden teruggedraaid dan reeds toegepaste bestuursdwang.

53

In een aantal bijzondere situaties zal afwijkend van de hoofdregel, geen dwangsom worden opgelegd, maar worden gekozen voor bestuursdwang:

- tegen de overtreding is eerder een dwangsom opgelegd, die niet tot het gewenste resultaat heeft geleid; - de overtreder is niet te achterhalen; - de overtreding is dusdanig ernstig of brengt zodanige risico’s met zich mee dat deze onmiddellijk moet worden beëindigd. In dit laatste geval wordt spoed bestuursdwang toegepast. Hieronder staan enkele situaties genoemd waarbij toepassing van spoed bestuursdwang voor de hand ligt:

o illegale lozingen en andere ernstige milieubedreigende situaties; o het stilleggen van de bouw in geval van illegale bouw of onvoorziene veiligheid of gezondheidssituaties tijdens vergunde bouwwerkzaamheden;

o illegale sloop (bijvoorbeeld met asbest) of onvoorziene veiligheid- of gezondheidssituaties tijdens vergunde sloopwerkzaamheden;

o brandgevaarlijke situaties die acuut levensbedreigend kunnen zijn; of o bedreiging van de openbare orde. De bovenstaande opsomming is niet limitatief. Het dient per aangetroffen situatie van geval tot geval beoordeeld te worden. Bij het opleggen van spoed bestuursdwang wordt zoveel mogelijk de normale bestuursdwangprocedure gevolgd met een aangepaste korte begunstigingstermijn. In acute gevallen kan de bestuursdwang mondeling worden aangezegd en meteen worden geëffectueerd. Vervolgens dient de bestuursdwang alsnog op schrift te worden gesteld en bekend te worden gemaakt. Strafrechtelijk optreden Het gaat hier om een bevoegdheid waarvoor de Politie en het Openbaar Ministerie verantwoordelijk zijn. In tegenstelling tot bestuursrechtelijke handhaving is het doe hierbij niet om de overtreding ongedaan te maken, deze is slechts punitief. Beide middelen kunnen tegelijkertijd worden ingezet. Bestuursrechtelijk handhaven wordt daarentegen als leidend gezien, omdat daarmee de overtreding ongedaan gemaakt kan worden. Gemeenten hebben sinds 1 januari 2010 ook mogelijkheden om strafrechtelijke handhaving toe te passen. Hiervoor is de bestuurlijke strafbeschikking in het leven geroepen. Bij de bestuursrechtelijke strafbeschikking kan een BOA een proces-verbaal opstellen. Deze bestuurlijke strafbeschikking kan ingezet worden tegen kleine overlastfeiten.

De bestuurlijke strafbeschikking wordt op eenzelfde wijze afgehandeld als een proces-verbaal dat door de politie wordt opgesteld. Prioritering toepassen sanctiestrategie De juridische handhavingscapaciteit is beperkt. Er zijn derhalve grenzen aan het handhavend optreden van de gemeente. Bij het bepalen van de prioriteit waarmee de gemeente de juridische handhaving oppakt spelen de uitkomsten van de risicoanalyses een rol. Dit betekent dat de juridische handhavingscapaciteit in beginsel wordt ingezet op handhavingstaken die hoog in de risicoanalyse scoren en dat weinig tot geen capaciteit wordt ingezet op taken die een lage prioriteit hebben. Desalniettemin kunnen zich ook bij de lage prioriteiten overtredingen voordoen waartegen direct sanctionerend dient te worden opgetreden. Aanvullend op de prioritering uit de risicoanalyse wordt de volgende prioriteitsstelling gehanteerd:

I. Spoedshalve bestuursdwang: direct optreden is vereist wegens acute veiligheids- of gezondheidsrisico’s, het gevaar van onomkeerbare schade aan belangrijke waarden of een combinatie van deze factoren;

II. Hoge prioriteit: snel optreden is noodzakelijk omdat de overtreding op kortere of langere termijn

veiligheids- en gezondheidsrisico’s oplevert, de overtreding direct leidt tot ernstige aantasting van ruimtelijke kwaliteit, leefomgeving of milieuwaarden, of een combinatie van deze factoren;

54

III. Gemiddelde prioriteit: optreden is noodzakelijk omdat de overtreding direct of indirect leidt tot aantasting van ruimtelijke kwaliteit, leefomgeving of milieuwaarden;

IV. Lage prioriteit: de overtreding leidt tot een geringe aantasting van ruimtelijke kwaliteit, leefomgeving of milieuwaarden, of een combinatie van deze factoren;

V. Geen prioriteit: de overtreding is in strijd met geldende wet- en regelgeving, maar levert geen substantiële

risico’s op, of slechts risico’s die de overtreder zelf kunnen treffen. In deze gevallen kan een kennisgeving volgen dat de overtreding is geconstateerd en zo nodig gewezen worden op de risico’s. De gemeente treedt in dit geval alleen op bij handhavingsverzoeken.

Voor elke overtreding kan op basis van bovenstaande prioritering voor elke overtreding de prioriteit worden bepaald. Hierbij dient wel te worden aangegeven, dat de inschatting van de risico’s in de concrete situatie altijd een subjectief element zal bevatten. In het (voorgenomen) besluit zal waar dat nodig is, worden verantwoord waarom deze prioriteit is gekozen. Dit is vooral van belang bij relatief ondergeschikte overtredingen waarop een handhavingsverzoek is ingediend. 4.7.4 GEDOOGSTRATEGIE Onder gedogen wordt verstaan: het door het bestuur bewust afzien van het gebruik van ter beschikking staande handhavingsmiddelen bij constatering van een overtreding van regels, alsmede het door het bestuur op verzoek vooraf verklaren dat tegen een overtreding die nog zal plaatsvinden - al dan niet vooruitlopend op vergunningverlening - niet zal worden opgetreden. Een gedoogbeslissing is geen besluit en kan dus niet worden aangevochten bij de bestuursrechter, dit geldt ook voor de intrekking of de weigering ervan. Zo heeft de Afdeling bepaalt in haar uitspraak van 24 april 2019.

1 Tevens is overwogen dat voor zover het verlenen of weigeren van een gedoogbeslissing kan worden aangemerkt als een bestuurlijk rechtsoordeel, daartegen slechts rechtsmiddelen kunnen worden aangewend indien het voor de betrokkene onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. Van de regel dat tegen gedoogbeslissingen geen beroep openstaat, mag dus slechts in “zeer uitzonderlijke gevallen” worden afgeweken. De algemene lijn in de jurisprudentie is dat het indienen van een aanvraag voor een vergunning of het afwachten van een besluit omtrent handhaving niet als een onevenredig bezwarende weg kan worden aangemerkt. Mogelijke gedoogsituaties De volgende situaties komen voor het afzien van bestuursrechtelijk handhavend optreden in aanmerking:

1. wanneer handhaving, bijvoorbeeld de uitoefening van bestuursdwang of het opleggen van een last onder

dwangsom, tot aperte onbillijkheden zou leiden, kan gedogen aanvaardbaar of zelfs geboden zijn, mits de betrokken belangen door het gedogen niet onevenredig worden geschaad. Dit kan bijvoorbeeld bij overmachts- of overgangssituaties:

o

overmachtssituaties. Van overmachtssituaties is bijvoorbeeld sprake bij werkzaamheden die direct voortvloeien uit calamiteiten. Vooruitlopend op legalisatie zal dan tijdelijk moeten worden gedoogd;

o

overgangssituaties met betrekking tot nieuwe regelgeving. Bijvoorbeeld in afwachting van nieuwe (soepelere of strengere) wetgeving, indien het belang van handhaving niet in redelijke verhouding staat met de nadelige gevolgen daarvan voor alle bestaande situaties en er geen beter alternatief is dan gedogen (bijvoorbeeld het verlenen van een vergunning met globalere voorschriften).

2. Het belang, dat de overtreden norm primair beoogt te beschermen, is doorgaans gediend met naleving en zo nodig handhaving. In uitzonderingsgevallen, waarin de wetgever niet heeft voorzien, kan het voorkomen dat het achterliggende belang beter is gediend met (tijdelijk) en al dan niet onder voorwaarden afzien van handhavend optreden.

1

RvS, 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356.

55

3. Andere belangen dan het door de overtreden norm te beschermen belang moeten worden meegenomen in de afweging. Te denken valt hier bijvoorbeeld aan:

o

van gemeentewege verstrekte inlichtingen en toezeggingen, die bij betrokkene de verwachting wekte dat niet zou worden gehandhaafd: het vertrouwensbeginsel. Onder omstandigheden kan het vertrouwensbeginsel zwaarder wegen dan het belang dat met handhaving is gediend;

o

andere rechtsbeginselen, wel kan de gemeente gehouden zijn op andere wijze aan de belangen van derden tegemoet te komen, bijvoorbeeld in de vorm van nadeelcompensatie;

o

de belangen van de overtreder.

Naast de bovengenoemde vermelde situaties kunnen zich in het geval van bouwzaken nog twee situaties voordoen waarin gedogen aanvaardbaar is: 1. Situaties waarin handhavend optreden onevenredig is. Dit betreft situaties die wel in strijd zijn met wet- en regelgeving, maar die feitelijk geen inbreuk maken op enig publiek belang. Het gaat per definitie om ondergeschikte overtredingen. Deze overtredingen zullen wel worden geïnventariseerd, waarbij het uitgangspunt is dat ernaar wordt gestreefd de gemeentelijke regelgeving zo aan te passen dat dergelijke situaties op termijn niet meer als overtreding behoeven te worden aangemerkt. Dit zal echter nooit in alle gevallen mogelijk zijn; 2. Situaties waarin sprake is van concreet zicht op legalisatie. Deze situatie doet zich voor als de overtreding op het moment van constateren weliswaar in strijd is met de regelgeving, maar er concreet zicht is op mogelijke legalisering. Dat wil zeggen dat er al regelgeving of besluitvorming wordt voorbereid waarmee de strijdigheid wordt opgeheven. Ook kan het soms zijn dat er voldoende concreet zicht op legalisering bestaat doordat op voorhand aannemelijk is dat de overtreder uit eigen beweging de overtreding binnen een korte periode zal beëindigen waardoor weer wordt voldaan aan de geldende voorschriften en handhaving voor de tussenliggende periode niet redelijk is. Richtlijnen voor gedogen

- gedogen dient een uitzondering te zijn. Zodra de uitzonderlijke omstandigheden zich niet langer voordoen, is handhaving van de regel weer uitgangspunt. Het zodra mogelijk legaliseren van de strijdige situatie verdient de voorkeur boven (eindeloos) gedogen;

- indien mogelijk dienen aan het gedogen voorwaarden te worden verbonden die het primair door de wettelijke norm te beschermen belang zoveel mogelijk beschermen;

- er moeten altijd bijzondere omstandigheden worden aangevoerd, die afwijking van de regel rechtvaardigen. Het gedogen van een overtreding zal dan vrijwel nooit tot precedentwerking leiden.

4.7.5 OPTREDEN TEGEN EIGEN OVERHEID OF ANDERE OVERHEDEN De verantwoordelijkheid voor het toezicht en handhaving van een groot aantal regels ligt bij de gemeente Edam-Volendam. Om haar geloofwaardigheid te behouden is het van groot belang dat de gemeente zelf ook de regels naleeft en daarmee een voorbeeldfunctie vervult. Wanneer toch voorkomt dat door een gemeentelijke afdeling een overtreding wordt begaan, dan wordt de zaak eerst besproken tussen het afdelingshoofd Ruimtelijke Ontwikkeling en het afdelingshoofd van de afdeling die de overtreding heeft begaan. Ook wordt de gemeentesecretaris hierbij betrokken. Wanneer deze bespreking niet leidt tot het gewenste resultaat, dan wordt in een uiterst geval handhavend opgetreden. Tegen overtredingen die door andere overheden zijn begaan, wordt opgetreden als tegen ieder ander. 4.7.6 PROJECTEN EN THEMATISCH HANDHAVEN Elke gemeente kent naast het reguliere toezicht wel een aantal onderwerpen waar specifieke aandacht is vereist. Dit kan komen doordat een bepaald bouwwerk een typisch regionale aangelegenheid is, of omdat het recent politieke of bestuurlijke aandacht heeft gekregen. In onderstaande paragrafen worden de situaties kort geschetst en in welke mate de gemeente Edam-Volendam prioriteit aan deze zaken geeft. 56

Erfafscheidingen/Privacyschermen Een erfafscheiding is een bouwwerk, bedoeld om het erf af te bakenen, af te scheiden van een buurerf of van de openbare ruimte. Erfafscheidingen die grenzen aan de openbare ruimte, bijvoorbeeld aan een straat of een openbare groene ruimte kunnen van grote invloed zijn op de ruimtelijke kwaliteit. Voor alle erfafscheidingen grenzend aan (openbare) voorkant, voor de voorgevel en geplaatst op de erfgrens of achter de voorgevel doch grenzend aan het openbaar toegankelijk gebied geldt een vergunningsvrije hoogte van 1 meter. Erfafscheidingen moeten passen bij het karakter van de omgeving. In het buitengebied passen bijvoorbeeld andere erfafscheidingen dan in een stedelijk centrumgebied. Erfafscheidingen moeten verder op een zorgvuldige, deugdelijke manier worden geplaatst en moeten worden gemaakt van duurzame materialen. Het handhaven van erfafscheidingen/privacyschermen heeft een lage prioriteit binnen Edam-Volendam. Een uitzondering hierop zijn echter de nieuwbouwwijken (bijv. de Broeckgouw), omdat hier sprake is van een nieuwe situatie. In de nieuwbouwwijken heeft het handhaven van illegale erfafscheidingen derhalve een gemiddelde prioriteit. Dit geldt vanzelfsprekend eveneens voor het Beschermd Stadsgezicht, gemeentelijke monumenten, en binnen het cultuurhistorisch attentiegebied.

Balkonhekjes Voor de aanleg van een balkon is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig. Is het gebouw een monument of valt het onder beschermd dorps- of stadsgezicht dan gelden speciale regels. Ook in Edam-Volendam komt het steeds meer voor dat uitbouwen aan de achterzijde van de woning worden voorzien van hekjes, om het zo te kunnen gebruiken als balkon of dakterras. Omdat deze hekjes veelal aan de achterzijde van woningen worden aangebracht zijn ze beperkt zichtbaar en daarom lastig te handhaven. Het aanbrengen van een dakterras of balkon leidt meestal tot een toename van de belastingen op het dak. Bij plannen voor het aanleggen van een dakterras of balkon moet in alle gevallen een constructeur geraadpleegd worden om een en ander rekenkundig te onderzoeken. Omdat handhaving van situaties aan de achterzijde van woningen lastig is, wordt er in eerste instantie voor gekozen om goede voorlichting te verzorgen. Door middel van publicaties op de website van de gemeente, de gemeentepagina in de Nivo en Stadskrant, en met foldermateriaal zal aandacht geschonken worden aan dit onderwerp. Het handhaven van balkon- of dakterrashekjes aan de achterzijde heeft een lage prioriteit, tenzij het gaat om (constructief) onveilige situaties. Airco-units In de praktijk zien we al vaker geplaatste airco-units binnen de gemeente Edam-Volendam.

Een airco-unit wordt gedefinieerd als een installatie voor de regeling van temperatuur en vochtigheidsgraad van de lucht in binnenruimten. De airco-unit wordt veelal aan de buitengevel geplaatst. Vaak aan de achterzijde, maar ook steeds vaker op de voor- of zijgevel. Het plaatsen van een airco-unit is in principe altijd vergunningsplichtig. Vandaag de dag zijn er vele woningen binnen de gemeente met een airco-unit die zonder de benodigde omgevingsvergunning zijn geplaatst. Vergunningsplichtige airco-units aan de achterzijde van een woning (veelal geplaatst op een aanbouw) hebben een beperkte ruimtelijke uitstraling. In die gevallen wordt alleen opgetreden als er sprake is van strijd met de redelijke eisen van welstand. In de andere gevallen, geplaatst op de voorgevel, in het beschermd stadsgezicht of aan of bij een (gemeentelijk) monument wordt wel handhavend opgetreden. Handhaving heeft hier een gemiddelde prioriteit. In de volgende situatie wordt tegen een airco-unit in principe niet direct gehandhaafd in verband met een lage prioriteit, mits voldaan wordt aan de hieronder genoemde voorwaarden: -de airco-unit wordt geplaatst aan de achtergevel van de woning; -er mag maximaal 1 airco-unit aan deze gevel aanwezig zijn; -de oppervlakte van de airco-unit bedraagt maximaal 0,5 m²; en -de afstand van de airco-unit tot de perceelgrens bedraagt ten minste 1 m.

57

Reclameobjecten Onze leefomgeving wordt in toenemende mate beïnvloed door reclame. Steeds vaker worden reclameobjecten geplaatst. Ten behoeve van een gezonde economische ontwikkeling van de gemeente is het belangrijk dat bedrijven zichzelf en hun producten binnen redelijke grenzen voldoende kunnen presenteren. Het handhaven van reclameobjecten heeft een lage prioriteit. De gemeente zal echter handhavend optreden bij een exces en waar nodig reclameobjecten verwijderen van haar eigen grond. Dit gebeurt binnen het eigendomsrecht. Zonnepanelen binnen grenzen dakvlak Steeds meer huizen hebben zonnepanelen op het dak, zo ook in de gemeente Edam-Volendam. Niet alle huizen met zonnepanelen voldoen aan de geldende regels voor het plaatsen van zonnepanelen. De vraag is in deze, wat is belangrijker: het welstandsoogmerk of het duurzaamheidsoogmerk? Deze twee botsen in de praktijk nogal vaak. Gemeente Edam-Volendam geeft in beginsel een lage prioriteit als het gaat om het handhaven van zonnepanelen binnen de grenzen van het dakvlak. Wanneer de zonnepanelen buiten de grenzen van het dakvlak zijn geplaatst heeft dit een gemiddelde prioriteit, net als in het Beschermd Stadsgezicht, Cultuurhistorisch attentiegebied en (gemeentelijke) monumenten. Pergola’s/Bouwwerk geen gebouw zijnde Het Bor geeft geen definitie van tuinmeubilair.

Volgens de artikelsgewijze toelichting op Bijlage II bij het Bor (Stb. 2010, 43) zou bij tuinmeubilair gedacht kunnen worden aan een pergola of een zonnewijzer. In het normale spraakgebruik heeft meubilair de betekenis van (stuk) huisraad of een samenstel van meubels. Volgens het Etymologisch woordenboek van het Nederlands ligt in het woord meubel de betekenis besloten van ‘roerend, verplaatsbaar’. Er zijn daarentegen om te bepalen of sprake is van een pergola, een aantal uitspraken geweest die handvatten bieden om te bepalen of er sprake is van een pergola: Relevant bij de beoordeling of er sprake is van een pergola is of: 1) het bouwwerk bedoeld is voor de begroeiing van planten; 2) het bouwwerk gelet op de constructie, omvang, situering en verschijningsvorm de uiterlijke kenmerken van een pergola heeft; 3) het bouwwerk van ondergeschikte aard aan de tuin is. Er moet aan alle voorwaarden worden voldaan. Het feit dat er bijvoorbeeld planten langs het bouwwerk geleid worden, maakt op zichzelf niet dat sprake is van een pergola (Rb. Den Haag, 26 april 2018, ECLI:RBDHA:2018. r.o. 6.3). Wanneer duidelijk zichtbaar is dat het bouwwerk een visueel overheersend karakter heeft in de tuin, of bijvoorbeeld constructief is verbonden aan de gevel is ondanks de begroeiing geen sprake van een vergunningsvrije pergola.

We spreken dan van in veler gevallen van een ‘bouwwerk geen gebouw zijnde’. Het handhaven van deze vergunningsplichtige bouwwerken heeft in beginsel een lage prioriteit. Vanzelfsprekend heeft het handhaven hiervan binnen het Beschermd Stadsgezicht, Cultuurhistorisch attentiegebied, (gemeentelijke) monumenten en in de nieuwbouwwijken een gemiddelde prioriteit. Staat open erven en terreinen Verwaarloosde open erven en terreinen van particulieren of bedrijven betekenen soms een ergerlijke aantasting van de omgeving. Er vindt verwilderde begroeiing plaats, er wordt afval gestort of het terrein wordt gebruikt voor de opslag van allerlei goederen. De verloedering kan aanleiding zijn voor een onveilig gevoel, maar zorgt zeker ook voor een onverzorgd uiterlijk van de omgeving. Het gaat meestal om terreinen die bestemd zijn om te bebouwen, maar waarbij de bebouwing om de een of andere reden uitblijft. Met het Bouwbesluit c.q. Bbl in de hand kunnen verloederde terreinen worden aangepakt. Daarnaast biedt het Activiteitenbesluit (hoofdstuk 2) (Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer) een aantal handvatten om dit te doen bij bedrijven. Bij deze bepalingen gaat het echter met name over overlast, hinder, 58

schade of verontreiniging en niet om het aangezicht van de omgeving. Er zijn echter ook veel langdurige braakliggende terreintjes die eigenlijk geen hinder of overlast veroorzaken, maar waarbij het uit oogpunt van sociale veiligheid gewenst is die terreintjes te egaliseren en in te zaaien. Met het oog op de hierboven genoemde situaties is het wenselijk om de navolgende beleidsregel bij bovengenoemde artikelen vast te stellen: Open erven en terreinen die voor bebouwing bestemd zijn moeten, indien zij langer dan zes maanden niet bebouwd zijn, geëgaliseerd zijn, vrij van afval en begroeid met gras of andere planten met een hoogte van niet meer dan 30 centimeter. De open erven en terreinen mogen niet gebruikt worden voor de opslag van goederen. Handhaving in deze situaties heeft een gemiddelde prioriteit. Hygiënische woonsituaties Bij een hygiënisch woonprobleem is sprake van een onhygiënische toestand van een gebouw of een terrein veroorzaakt door het gedrag van één of meerdere bewoners. Ernstige vervuiling (stankoverlast, ongedierte, fecaliën, brandgevaar) kan de gezondheid van de veroorzaker en/of zijn omgeving in gevaar brengen. De bewoners zijn doorgaans mensen met psychische, psychosociale, psychiatrische, verslavings-en/ of lichamelijke problemen.

Het kan gaan om dementerende ouderen, mensen die vereenzaamd en geïsoleerd zijn en over het algemeen zorg vermijden of het niet makkelijk vinden zorg te accepteren. De gemeente heeft naar schatting twee à drie keer per jaar met een ernstige vervuiling te maken. Het is geen routinewerk en bij het oplossen van dergelijke situaties zijn diverse instanties betrokken. te pakken.

59

BIJLAGENOVERZICHT

Bijlage 1: Risicoanalyse vergunningverlening en toezicht & handhaving Bijlage 2: Toetsmatrix Bijlage 3: Tabel tafel van 11 Bijlage 4: Basiswerkwijze inspectie en toezicht Bijlage 5: Leidraad sancties, bedragen en termijnen

60

BIJLAGE 1:RISICOANALYSE VERGUNNINGVERLENING EN TOEZICHT & HANDHAVING

Financieel / economisch

Natuur

Volksgezondheid

Imago

Subtotaal Kans Risico Prioriteit Schaal 1-5Effect x Kans

Leefbaarheid

Bouwen Omgevingsvergunning bouwen

Effecten Schaal 1-5

Veiligheid

Activiteiten

> B12Nieuwbouw woongebouwen (appartementen) > Nieuwbouw publiekstoegankelijke bouwwerken > Verbouw publiekstoegankelijke bouwwerken > Nieuwbouw en verbouw bedrijfsgebouwen klasse 1 > Nieuwbouw en verbouw bedrijfsgebouwen klasse 2 > Nieuwbouw grondgebonden woningen > Aan- en uitbouwen klasse 1 bij woonfunctie > Aan-/uitbouwen Klasse 2 bij een woonfunctie > Vrijstaande gebouwen bij een woonfunctie > Bouwwerken geen gebouw zijnd Tijdelijke omgevingsvergunning bouwen Zeecontainers Illegale bouw (bouwen zonder vergunning) Vergunningvrije bouwwerken (strijdigheid met bouwregelgeving of bp.)

5 5 4 4 5 4 3 4 2 4 3 3 3 2

4 4 3 3 4 4 3 3 3 2 3 4 3 3

5 5 4 3 4 4 2 3 2 3 3 2 3 2

3 3 2 3 4 3 2 2 2 2 3 3 3 2

4 4 4 3 4 3 4 4 2 2 3 2 3 2

4 5 4 3 4 3 2 3 2 2 3 3 3 2

25 26 21 19 25 21 16 19 13 15 18 17 18 13

3 3 3 2 2 3 3 3 3 2 3 4 3 3

75 Hoog 78 Hoog 63 Hoog 38 Gemiddeld 50 Hoog 63 Hoog 48 Gemiddeld 57 Hoog 39 Gemiddeld 30 Gemiddeld 54 Hoog 68 Hoog 54 Hoog 39 Gemiddeld

Welstandsexcessen Omgevingsvergunning monument

1 2

3 3

2 3

2 2

1 2

5 4

14 16

3 3

42 Gemiddeld 48 Gemiddeld

Gebruik en staat vanopen erven en terreinen 4 4 Gebruik en (technische) staat van bestaande bouwwerken (bouwvalligheid) 5 3 Hinderlijk en/of schadelijk gebruik van open erven, terreinen en bouwwerken 4 4 Plichten tijdens en bij voltooiing bouw en ingebruineming bouwwerk 4 3 Overbevolking 4 3 Illegale permanente bewoning recreatiewoningen 3 3

2 3 3 3 2 3

2 3 3 3 3 2

4 4 3 3 3 3

3 3 3 3 4 1

19 21 20 19 19 15

3 1 3 3 2 1

57 Hoog 21 Gemiddeld 60 Hoog 57 Hoog 38 Gemiddeld 15 Laag

Regulier toezicht naleving omgevingsvergunningen brandveilig gebruik Regulier toezicht naleving Gebruiksbesluit Gebruik zonder omgevingsvergunning Gebruik in afwijking van een omgevingsvergunning Gebruik zonder melding volgens bepalingen bouwbesluit Gebruik in strijd met melding volgens bepalingen bouwbesluit Brandveilig gebruik bouwwerken zonder vergunning- of meldingsplicht

4 3 5 4 4 3 3

3 2 4 3 3 2 3

4 3 5 4 4 3 3

3 2 4 3 3 2 3

3 2 4 3 3 2 3

5 5 5 5 5 5 3

22 17 27 22 22 17 18

3 3 3 3 3 3 3

66 Hoog 51 Hoog 81 Zeer hoog 66 Hoog 66 Hoog 51 Hoog 54 Hoog

Slopen zonder melding of omgevingsvergunning met asbest Slopen zonder melding of omgevingsvergunning zonder asbest Slopen in afwijking melding of omgevingsvergunning met asbest Slopen in afwijking melding of omgevingsvergunning zonder asbest

4 3 4 3

3 3 3 3

3 2 3 2

3 2 3 2

5 3 5 3

3 2 3 2

21 15 21 15

3 3 3 3

63 Hoog 45 Gemiddeld 63 Hoog 45 Gemiddeld

Gebruik in strijd met bestemmingsplan 2 Gebruik in strijd met een vergunde afwijking van een bestemmingsplan 2 Het uitvoeren van werken of werkzaamheden zonder omgevingsvergunning 2 Het uitvoeren van werkzaamheden in strijd met vergunning 2

3 3 3 3

2 2 3 3

3 3 4 4

2 2 2 2

3 3 3 3

15 15 17 17

4 2 3 2

60 Hoog 30 Gemiddeld 51 Hoog 34 Gemiddeld

Welstand en monumenten

Gebruik bouwwerken

Brandveilig gebruik Bouwwerken

Slopen

Ruimtelijke Ordening

61

Woonfunctie (overig)

Bijeenkomstfunctie (kinderopvang)

Bijeenkomstfunctie (overig)

celfunctie

gezondheidszorgfunctie (met bedgebied)

gezondheidszorgfunctie (overig)

industriefunctie licht

industriefunctie overig

kantoorfunctie

logiesfunctie

onderwijsfunctie

sportfunctie

winkelfunctie

parkeergarage / stalling

overige gebruiksfunctie (overig)

bouwwerk geen gebouwzijnde (wegtunnel)

bouwwerk geen gebouwzijnde (overig)

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

Omschrijving Algemene sterkte van de bouwconstructie B 1 Sterkte bij brand B 1 Afscheiding van vloer, trap en hellingbaan A 1 Overbrugging van hoogteverschillen A 1 Trap A 1 Helllingbaan A 1 Beweegbare constructie-onderdelen A 2 Beperking van het ontstaan van een brandgevaarlijke situatie C 2 Beperking van het ontwikkelen van brand en rook C 2 Beperking van uitbreiding van brand C 2 Verdere beperking van uitbreiding van brand en beperking van verspreiding van rook C 1 Vluchtroutes C 1 Hulpverlening bij brand C 1 Hoge en ondergrondse gebouwen, nieuwbouw C 1 Inbraakwerendheid, nieuwbouw A Veiligheidszone en plasbrandaandachtsgebied, nieuwbouw C 2 Aanvullende regels tunnelveiligheid A