Uitspraak van de Raad van State

\)if IK’.

■('<.:

Pagina 1 van 1

Betreft : Raad van de gemeente Echt-Susteren AANTEKENEN

mr. N.A. Rijsterborgh Postbus 1750 6201 BT MAASTRICHT

Datum

Ons nummer

Uw kenmerk

30 augustus 2023

202006208/1/R2

Z20/069983-D-72072

Inlichtingen

Onderwerp

Mw. A.M. Kisoensingh 070-4264865

Echt-Susteren Bp Centrum Echt

Procedure

Beroep

Geachte heer/mevrouw, In bovengenoemde procedure heeft de Afdeling een tussenuitspraak gedaan. Een afschrift van deze uitspraak treft u hierbij aan. De behandeling van de zaak is daarmee nog niet beëindigd. In de uitspraak kunt u lezen welke opdracht de Afdeling heeft gegeven. De verdere behandeling wordt voortgezet onder het zaaknummer: 202006208/5. Voor zover de opdracht met zich brengt dat er een nieuw IMRO-bestand geupload moet worden, kunt u gebruikmaken van de gebruikersnaam en het wachtwoord dat u eerder hebt ontvangen. Aangezien dit bericht geautomatiseerd is aangemaakt, is dit niet ondertekend. Hoogachtend, de griffier

Postbus 20019 - 2500 EA Den Haag - T 070 426 44 26 - F 070 365 13 80 - www.raadvanstate.nl Bij correspondentie de datum en het nummer van deze brief vermelden

Kaaa vanState 202006208/1/R2. Datum uitspraak: 30 augustus 2023

AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51 d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen: 1. H.J.G.M. Housmans en A. Peters-Housmans, beiden wonend te Echt, gemeente Echt-Susteren (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Housmans), en andere, 2. Albert Heijn B.V., gevestigd te Amsterdam, en andere, 3. E. Delsing, wonend te Echt, gemeente Echt-Susteren, 4. P.H.M.M. Smeets, wonend te Echt, gemeente Echt-Susteren, 5. Schulpen Supermarkt B.V., gevestigd te Maasbracht, 6. Ondernemingsvereniging Maasbracht, gevestigd te Maasbracht, 7. Cardon Beheer B.V., gevestigd te Echt (hierna: Cardon), 8. Stichting Klankbordgroep Groot Pey, gevestigd te Echt, 9. het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw en de raad van de gemeente Maasgouw, beide zetelend te Maasbracht (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: de gemeente Maasgouw), appellanten, en de raad van de gemeente Echt-Susteren verweerder.

202006208/1/R2

2

30 augustus 2023

Procesverloop Bij besluit van 16 oktober 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrum Echt" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben Housmans en andere, Albert Heijn en andere, Delsing, Smeets, Schulpen Supermarkt, Ondernemingsvereniging Maasbracht, Cardon, Stichting Klankbordgroep Groot Pey en de gemeente Maasgouw beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. Exploitatiemaatschappij De Valk B.V., Caaj B.V., H.P.C.M. de Boer en C.A.A.J. de Boer (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: De Boer) en Jumbo Supermarkten B.V., initiatiefnemers, hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Housmans en andere, Albert Heijn en andere, Delsing, Smeets, Schulpen Supermarkt, Ondernemingsvereniging Maasbracht, Stichting Klankbordgroep Groot Pey, de gemeente Maasgouw, de raad en De Boer hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2023, waar zijn verschenen: - Housmans en andere, vertegenwoordigd door mr. E.H.E.J. Wijnen, advocaat te Tilburg; - Albert Heijn en andere, vertegenwoordigd door mr. B. de Haan, advocaat te Arnhem, bijgestaan door drs. J.H.M. Seerden en T.J. Polman; - Schulpen Supermarkt, vertegenwoordigd door R.A. Schulpen, bijgestaan door mr. G.A.M. van de Wouw, advocaat te Noorbeek en drs. M.C.J. Romijn; - Smeets, vertegenwoordigd door mr. G.A.M. van de Wouw, advocaat te Noorbeek; - Cardon, vertegenwoordigd door mr.

G.A.M. van de Wouw, advocaat te Noorbeek; - Stichting Klankbordgroep Groot Pey, vertegenwoordigd door ir. T.H.M. Bougie, J.J.M. Janssen en G.J.A.. Boonen; - de gemeente Maasgouw, vertegenwoordigd door mr. E.G.M. Huisman, advocaat te Tilburg, T.J.C.M. Snijckers, mr. E.J.T.H.M. Savelkoul en P.H. Kooistra, bijgestaan door drs. J.H.M. Seerden; en - de raad, vertegenwoordigd door N.A. Rijsterborgh, advocaat te Maastricht, bijgestaan door H.B.M. Bloem MSc, R.B. van Lieshout MSc, mr. R. Evens, drs. E.M.T. Beunen en drs. L.M.M. van Horen. Voorts zijn ter zitting als partij gehoord: - De Boer, vertegenwoordigd door mr. R.J.J.M.M. Metsemakers, advocaat te Urmond, C.A.A.J. de Boer en J.S.G. van den Heuvel; en - Jumbo Supermarkten B.V., vertegenwoordigd door mr. J. Zweers, advocaat te Den Haag.

202006208/1/R2

3

30 augustus 2023

Overwegingen Inleiding 1. Het plan voorziet in een actualisatie van de juridisch-planologische regeling voor het centrum van Echt. Beoogd wordt de structuur van het centrumgebied te verbeteren, In dat verband voorziet het plan onder andere in de mogelijkheid om een foodmarkt, foodgerelateerde detailhandel, horeca en ambachtelijke bedrijven in de foodsector met ondergeschikte detailhandel en horeca te realiseren op het terrein van de voormalige dakpannenfabriek De Valk, dat gelegen is aan de Aasterbergerweg. De gemeente Maasgouw vreest dat het plan zal leiden tot onaanvaardbare gevolgen voor het woon-, leef- en bedrijfsklimaat in de aangrenzende gemeente Maasgouw. De Stichting Klankbordgroep Groot Rey vreest dit voor de kern Rey. De overige appellanten zijn concurrenten van de exploitanten van de in het plan voorziene foodmarkt. Zij vrezen dat hun bedrijfsbelangen daardoor op onaanvaardbare wijze worden geschaad. Ingetrokken beroepsgronden 2. Ter zitting heeft Schulpen Supermarkt de beroepsgrond ingetrokken over het aanvullen van de zienswijze in de ontwerpfase. Schulpen Supermarkt en Smeets hebben ter zitting de beroepsgronden ingetrokken over de goede procesorde en verboden staatssteun. De gemeente Maasgouw heeft ter zitting de beroepsgrond over de Dienstenrichtlijn ingetrokken.

Housmans en andere hebben ter zitting de beroepsgrond over de bouwhoogte van de voorziene woningen aan de Bovenstestraat ingetrokken. Toetsingskader 3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen. Planologische regeling voor een foodmarkt en foodgerelateerde detailhandel 4. Housmans en andere en Albert Heijn en andere betogen dat de bestemmingsomschrijving voor "Detailhandel - Foodmarkt" in artikel 7.1 van de planregels en de gebruiksregels in artikel 7.4.1 van de planregels onvoldoende duidelijk en afgebakend zijn en daardoor te ruim geïnterpreteerd kunnen worden.

Housmans en andere stellen dat de maximaal toegestane winkelvloeroppervlakte (hierna: wvo) voor de foodmarkt, foodgerelateerde detailhandel en horeca geldt voor de gehele bestemming waarbinnen meerdere gebouwen, percelen en gebruikers aanwezig zijn. Overschrijding

202006208/1/R2

4

30 augustus 2023

van het aantal m2 wvo is daardoor niet handhaafbaar. Ook voeren Housmans en andere aan dat de begripsbepaling van een foodmarkt onvoldoende onderscheidend is ten opzichte van reguliere supermarkten, waardoor handhaving eveneens wordt bemoeilijkt. Verder stellen zij dat de bestemming "Detailhandel - Foodmarkt" vanwege de definitie van foodgerelateerde detailhandel meer toelaat dan is beoogd en vallen naast een foodmarkt ook reguliere winkels die voedselproducten verkopen, zoals Hema, Dille & Kamille en Xenos, binnen de bestemmingsomschrijving. Het plan laat door het voorgaande meer toe dan de raad heeft beoogd. Dit is volgens hen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en leidt tot een niet-handhaafbare situatie. 4.1. Artikel 7.1 van de planregels luidt: "De voor "Detailhandel Foodmarkt" aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. één foodmarkt uitsluitend op de begane grond; b. foodgerelateerde detailhandel uitsluitend op de begane grond; c. horeca in de categorie 1 uitsluitend op de begane grond; d. horeca in de categorie 2, met Uitzondering van cafés, bars, danscafés en pubs, uitsluitend op de begane grond en uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "horeca"; e. ambachtelijke bedrijven in de foodsector met ondergeschikte detailhandel en horeca; [...]." Artikel 7.4.1 van de planregels luidt: "a.

Er is één foodmarkt op de begane grond toegestaan, met dien verstande dat de winkelvloeroppervlakte niet meer mag bedragen dan 2.500 m2. b. De winkelvloeroppervlakte aan zelfstandige horeca in de categorie horeca 1 en categorie 2, met uitzondering van cafés, bars, danscafés en pubs mag niet meer bedragen dan 1.000 m2. c. De winkeloppervlakte aan foodgerelateerde detailhandel mag niet meer bedragen dan 350 m2, Artikel 1.9 luidt: "ambachtelijke bedrijven in de foodsector: bedrijven die op originele of traditionele wijze producten ten behoeve van de foodsector produceren, zoals een kleine stadsbrouwerij of een ijsmakerij, waarbij de producten ook ter plaatse genuttigd, afgehaald en verkocht kunnen worden." Artikel 1.43 luidt: "foodmarkt: één super- en versmarkt met foodcafé die gebruik maakt van vers- of streekproducten, gericht is op ontmoeten, beleven en gezondheid, en waarin voedsel en drank wordt samengesteld, eventueel bereid en al dan niet ter plekke wordt genuttigd." Artikel 1.44 luidt: "foodgerelateerde detailhandel: detailhandel die deel uitmaakt van het foodmarkt-concept." Artikel 1.59 luidt: "ondergeschikte detailhandel: detailhandel welke dient ter ondersteuning van de hoofdfunctie en daar onderdeel van uitmaakt, waarbij de detailhandelsfunctie qua oppervlak, aard en ruimtelijke uitstraling ondergeschikt is aan de hoofdfunctie." Artikel 1.61 luidt: "ondergeschikte

horeca: horeca welke dient ter ondersteuning van de hoofdfunctie en daar onderdeel van uitmaakt, waarbij de horecafunctie qua oppervlak, aard en ruimtelijke uitstraling ondergeschikt is aan de hoofdfunctie." Artikel 1.76 luidt: "supermarkt: een zelfbedieningszaak in goederen met hoofdzakelijk een grote verscheidenheid aan levens- en genotsmiddelen

202006208/1/R2

5

30 augustus 2023

en dagelijkse levensbenodigdheden inclusief versartikelen zoals groenten, brood, vlees en zuivelproducten." 4.2. In de plantoelichting staat dat de raad heeft beoogd op de locatie De Valk binnen de bestemming "Detailhandel - Foodmarkt" een foodmarkt met een omvang van maximaal 2.500 m2 wvo volgens het zogenoemde foodmarkt-concept mogelijk te maken. Daarnaast heeft de raad beoogd daar 350 m2 wvo foodgerelateerde detailhandel en 1.000 m2 wvo zelfstandige horeca mogelijk te maken. In de plantoelichting staat dat een foodmarkt volgens dit concept een aantal onderscheidende kenmerken heeft ten opzichte van een reguliere supermarkt. De raad heeft daarbij gewezen op het ter plaatse ook samenstellen, bereiden en aanbieden van verse producten en maaltijden, zoals broodjes en pizza's in combinatie met een drankje. Dit kan dan ter plaatse ook worden genuttigd in een zogenoemd foodcafé. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat onder samenstellen van voedsel moet worden verstaan het samenstellen van ingrediënten tot een product, zoals een broodje. Onder het bereiden van voedsel moet, zö heeft de raad ter zitting toegelicht, worden verstaan het bakken van voedsel, zoals pizza's. Ook worden kant-en-klaar-maaltijden voor thuisgebruik ter plaatse vers bereid en aangeboden.

Daarnaast staat volgens dit concept de beleving centraal vanwege het aanbieden van een breed assortiment levensmiddelen met de nadruk op vers- en streekproducten alsmede gezonde producten. Dit wordt volgens de raad versterkt door de ontmoetingsfunctie van het foodcafé en de afzonderlijk van de foodmarkt ook te vestigen detailhandel, gericht op voedselwaren. Bij die detailhandel kan volgens de plantoelichting worden gedacht aan de verkoop en bereiding van versspecialiteiten, zoetwaren en chocolade, biologische producten, slow food, gezondheids- en reformproducten, bier en wijn, koffie en thee, en specerijen. Verder wordt beoogd zelfstandige horeca toe te staan, met uitzondering van cafés, bars, danscafés en pubs. 4.3. De Afdeling overweegt dat in artikel 7.4.1 van de planregels voldoende duidelijk is bepaald wat de maximaal toegestane winkelvloeroppervlakten voor een foodmarkt, foodgerelateerde detailhandel en horeca zijn. Het aantal vierkante meters is meetbaar, ook als de betreffende functies zijn verspreid binnen de bestemming "Detailhandel Foodmarkt". De Afdeling ziet in wat Housmans en andere in zoverre hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat deze bepaling niet handhaafbaar is en tot een rechtsonzekere situatie leidt. Het betoog slaagt in zoverre niet. 4.4. Over het begrip "foodmarkt" overweegt de Afdeling als volgt.

Het plan voorziet in een foodmarkt als super- en versmarkt waar in ieder geval ook voedsel en drank worden samengesteld, die beschikt over een foodcafé en die zich richt op ontmoeten, beleven en gezondheid. Het als onderscheidend bedoelde bereiden en ter plekke nuttigen van voedsel en drank is echter niet vereist om aan de definitie van een foodmarkt te voldoen. Volgens de definitie van een reguliere supermarkt kan een breed assortiment aan levens- en genotsmiddelen worden aangeboden, inclusief versartikelen zoals groenten, brood, vlees en zuivelproducten. De definitie van een reguliere supermarkt staat er niet aan in de weg ook in een reguliere supermarkt vers voedsel en dranken samen te stellen en te verkopen.

202006208/1/R2

6

30 augustus 2023

Bovendien is het bij een foodmarkt behorend foodcafé niet gedefinieerd en aan een minimale omvang gebonden, zodat niet is uitgesloten dat ook een reguliere supermarkt een ruimte kan inrichten die kan worden aangeduid als foodcafé. Een foodmarkt onderscheidt zich daarom niet voldoende van een reguliere supermarkt. Naar het oordeel van de Afdeling is de definitiebepaling voor een foodmarkt onvoldoende duidelijk en bepaalbaar. Het betoog slaagt in zoverre. Over het begrip "foodgerelateerde detailhandel" overweegt de Afdeling dat het in die definitie bepalende element foodmarkt-concept niet in de planregels is gedefinieerd. Zoals hiervoor is overwogen, is de definitiebepaling voor een foodmarkt onvoldoende duidelijk en bepaalbaar. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee de definitie van foodgerelateerde detailhandel ook niet voldoende duidelijk en bepaalbaar. Het betoog slaagt in zoverre. Gelet op het voorgaande is wat de raad heeft beoogd niet in het plan geborgd. In wat Housmans en andere en Albert Heijn en andere hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de. definitiebepaling van de begrippen "foodmarkt" en "foodgerelateerde detailhandel" in de planregels, in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en in strijd met de rechtszekerheid is vastgesteld.

Het betoog slaagt. Ladder voor duurzame verstedelijking 5. Housmans en andere, Albert Heijn en andere, Smeets, Schulpen Supermarkt, Cardon, Ondernemersvereniging Maasbracht, Stichting Klankbordgroep Groot Pey en de gemeente Maasgouw betogen dat het plan, voor zover het de bestemming "Detailhandel - Foodmarkt" betreft, in strijd is met de verantwoordingsplicht uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), omdat de behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling onvoldoende is aangetoond. Volgens hen bevat het aan het plan ten grondslag gelegde rapport "Echt, Effectenstudie Jumbo Foodmarkt locatie De Valk. Gemeente Echt-Susteren” van 28 augustus 2020, opgesteld door adviesbureau BRO (hierna: het BRO-rapport) verschillende gebreken. Appellanten verwijzen naar de in opdracht van Albert Heijn en andere opgestelde tegenrapporten "Onderbouwing beroep ontwikkeling foodmarkt-bestemmingsplan Echt-Centrum" van 31 januari 2022, opgesteld door Rho Adviseurs (hierna: het Rho-rapport uit 2022) en de "Notitie reactie op onderbouwing BRO inzake komst Jumbo Foodmarkt Echt" van 2 februari 2022, opgesteld door Bureau Stedelijke Planning (hierna: het BSP-rapport). De gemeente Maasgouw verwijst naar het in haar opdracht opgestelde tegenrapport "Onderbouwing bedenkingen bestemmingsplan centrum Echt - ontwikkeling Foodmarkt Echt.

Ruimtelijk-economisch onderzoek" van 26 november 2020, opgesteld door Rho Adviseurs (het Rho-rapport uit 2020). Schulpen Supermarkt verwijst naar het rapport "Second opinion marktonderbouwing plan De Valk in Echt (gemeente Echt-Susteren)", opgesteld door Seinpost Adviesbureau in september 2020. Zij voeren in de kern genomen alle aan dat de kwantitatieve en de kwalitatieve behoefte aan de voorziene ontwikkeling onvoldoende is onderbouwd.

202006208/1/R2

7

30 augustus 2023

- Relativiteitsvereiste 5.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het plan vanwege het betoog van Housmans en andere, Albert Heijn en andere, Smeets, Schulpen Supermarkt, Ondernemersvereniging Maasbracht en de gemeente Maasgouw dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. 5.2. Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept." 5.3. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, geldt voor zover de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in rechte wordt ingeroepen door een concurrent die bij het besluit belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb, omdat zijn onderneming werkzaam is in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied, het volgende. Als een zodanige concurrent stelt dat het besluit strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro oplevert, dienen daarbij feiten en omstandigheden naar voren te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten.

Relevante leegstand als hiervoor bedoeld wordt niet al aangenomen als de voorziene ontwikkeling, die mogelijk wordt gemaakt door een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning, leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot een daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van een in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het

202006208/1/R2

8

30 augustus 2023

bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, wat echter niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand. 5.4. De kortste afstand van Albert Heijn en andere tot het plangebied is ongeveer 300 m. De afstand van het pand van Smeets tot het plangebied is ongeveer 1,3 km. De afstand van de panden van Schulpen Supermarkt en van de ondernemers verenigd in de Ondernemersvereniging Maasbracht tot het plangebied is mèer dan 4 km. Naar het oordeel van de Afdeling hebben Albert Heijn en andere, Smeets, Schulpen Supermarkt en Ondernemersvereniging Maasbracht aan de hand van de door hen overgelegde rapporten van Rho, BSP en Seinpost niet aannemelijk gemaakt dat in de omgeving van hun panden relevante leegstand zal optreden als gevolg van het plan. Hun panden liggen niet in de directe omgeving van de voorziene foodmarkt. Albert Heijn en andere hebben ondernemingen buiten het plangebied en het kernwinkelgèbied van Echt.

Niet aannemelijk gemaakt is dat zich als gevolg van de voorgenomen ontwikkeling relevante leegstand zou kunnen voordoen in de omgeving van hun bedrijfspanden. Leegstandseffecten in de omgeving van de bedrijfspanden van Smeets, Schulpen Supermarkt en van de ondernemers van de Ondernemingsvereniging Maasbracht zijn vanwege de grote afstand tot het plangebied ook niet aan de orde. Weliswaar is op voorhand niet uitgesloten dat de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling op locatie Dé Valk kan leiden tot een verminderde vraag en daardoor tot een daling van omzet en inkomsten van de ondernemingen van Albert Heijn en andere, Smeets, Schulpen Supermarkt en de ondernemers van de Ondernemingsvereniging Maasbracht, maar dat is op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het plan tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. Dat is niet anders in het geval de omzetdaling zou leiden tot een beëindiging van de bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van de in gebruik zijnde bedrijfsgebouwen.

Gesteld noch gebleken is dat de bedrijfsgebouwen van Albert Heijn en andere, Smeets, Schulpen Supermarkt en Ondernemersvereniging Maasbracht dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen hebben dat een andersoortig gebruik, al dan niet door transformatie, niet of slechts onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort. Gelet op het voorgaande strekt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro naar het oordeel van de Afdeling kennelijk niet tot bescherming van de belangen van Albert Heijn en andere, Smeets, Schulpen Supermarkt, en Ondernemersvereniging Maasbracht. Dat betekent dat deze beroepsgrond, voor zover aangevoerd door Albert Heijn en andere, Smeets, Schulpen Supermarkt, eh Ondernemersvereniging Maasbracht, inhoudelijk buiten beschouwing dient te blijven. 5.5. Wat betreft de gevolgen voor de gemeente Maasgouw, overweegt de Afdeling dat het belang van de gemeente Maasgouw is gelegen in het

202006208/1/R2

9

30 augustus 2023

beschermen van belang van een goede ruimtelijke ordening in de gemeente Maasgouw, in het bijzonder in het gevrijwaard blijven van een aantasting van de consumentenvoorzieningen en het woon- en leefklimaat in Maasbracht. De ruimtelijke ordening van het grondgebied van de gemeente Maasgouw is een belang dat is toevertrouwd aan de raad en het college van burgemeester en wethouders van deze gemeente. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de gemeente Maasgouw zich niet beroept op schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van haar belang. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 8:86a van de Awb in de weg staat aan beroep van de gemeente Maasgouw op de ladder voor duurzame verstedelijking. Wat betreft de gevolgen voor Housmans en andere en Cardon, overweegt de Afdeling dat hun bedrijfspanden zijn gelegen in het plangebied en het kernwinkelgebied van Echt. Gelet hierop zijn relevante leegstandseffecten in de omgeving van hun bedrijfspanden niet uitgesloten. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 8:86a van de Awb in de weg staat aan het beroep van Housmans en andere en Cardon op de ladder voor duurzame verstedelijking. 5.6.

De Afdeling zal het betoog, voor zover aangevoerd door Housmans en andere, Cardon, de gemeente Maasgouw en Stichting Klankbordgroep Groot Rey hierna inhoudelijk behandelen. Inhoudelijke beoordeling 5.7. Housmans en andere, Cardon, de gemeente Maasgouw en Stichting Klankbordgroep Groot Pey voeren aan dat de berekening van de kwantitatieve marktruimte is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten en daarmee onvoldoende is onderbouwd. Zij stellen dat in het BRO-rapport is uitgegaan van een overcapaciteit, maar er is geen rekening gehouden met een reeds verleende en onherroepelijke omgevingsvergunning voor de huidige Jumbo-supermarkt aan de Zuidpoort, waarmee deze supermarkt mag uitbreiden tot 2.300 - 2.500 m2 wvo. Rekening houdend met de realisering van de Jumbo-supermarkt op locatie De Valk en de komst van een Lidl-supermarkt uit Pey op de locatie van de huidige Jumbo-supermarkt, wordt het supermarktaanbod in de kern van Echt uitgebreid met in totaal 3.500 m2 wvo. Deze appellanten stellen dat de aanzienlijke overcapaciteit niet kan worden gerechtvaardigd door de beweerdelijke kwalitatieve behoefte. Daarvoor is de overcapaciteit te groot. Zij verwijzen in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:201 9:1 668, onder 5.10.

Housmans en andere stellen dat in de effectenberekening ten onrechte wordt uitgegaan van een toename van de bestedingen aan dagelijkse goederen per inwoner. Het plan zal volgens hen leiden tot het verdwijnen van 30-45% van het bestaande aanbod en supermarkten, waardoor de gemiddelde omzet per m2 wvo per inwoner lager zal zijn dan waar in het BRO-rapport van wordt uitgegaan. Zij stellen dat de gemiddelde omzet al 19-22% lager is dan het landelijke gemiddelde. Verder voeren deze appellanten aan dat de kwalitatieve behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling onvoldoende is onderbouwd. Appellanten stellen dat het versterken dan wel compacter maken van het centrum geen

202006208/1/R2

10

30 augustus 2023

argument kan zijn voor de conclusie dat er een kwalitatieve behoefte bestaat. Bovendien wordt het centrum met de voorgenomen ontwikkeling niet compacter. De huidige structuur blijft bestaan en met de toevoeging van de foodmarkt op locatie De Valk wordt het centrum juist groter in plaats van compacter. Housmans en andere stellen dat het saneren van de plancapaciteit voor detailhandel evenmin een argument is om te onderbouwen dat een kwalitatieve behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling bestaat. Bovendien neemt die plancapaciteit juist toe. Housmans en andere stellen voorts dat combinatiebezoeken geen kenmerkend aspect zijn van de foodmarkt en de voorziene extra detailhandel en horeca. Een bezoeker komt vanaf de A2 in minder dan 1 km terecht op locatie De Valk waar veel detailhandel en horeca aanwezig is en zal het bestaande centrum niet bereiken. Bovendien geldt voor combinatiebezoeken als voorwaarde dat andere winkels dichtbij moeten liggen (maximaal 80 m) en zichtbaar moeten zijn vanaf de entree van de supermarkt. De eerste winkel ligt echter op minimaal 1 50 m afstand. Het begin van het centrum ligt op een afstand van 250 m. Het kernwinkelgebied op 310 m. Er ontbreekt ook een zichtrelatie tussen de foodmarkt en het centrumgebied. 5.8.

Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien." Het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. Zoals de Afdeling in de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:201 7:1 724, heeft overwogen, verplicht artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro het betrokken bestuursorgaan om in de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, de behoefte aan dé voorgenomen stedelijke ontwikkeling te beschrijven. Bij deze behoefte gaat het, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, niet alleen om de kwantitatieve behoefte. Het kan ook gaan om de kwalitatieve behoefte, zijnde de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling.

In de beschrijving dient inzichtelijk te worden gemaakt dat het plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in het verzorgingsgebied van de voorziene ontwikkeling zal leiden. De omstandigheid dat een kwantitatieve behoefte ontbreekt, de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot een overaanbod in een bepaalde branche, de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot marktverschuiving in een bepaalde branche, of tot sluiting van ondernemingen, of dat deze zal leiden tot leegstand betekenen nog niet dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 201 9, ECLI:NL;RVS:201 9:1 668, kan, anders dan appellanten betogen, niet worden opgemaakt dat de kwalitatieve behoefte minder bepalend is als er sprake is van een aanzienlijk kwantitatief overschot in het aanbod. In het geval

202006208/1/R2

11

30 augustus 2023

genoemd in die uitspraak was onvoldoende gemotiveerd waarom er een kwalitatieve behoefte bestond, ondanks het aanzienlijke kwantitatieve overschot. Van belang is dus dat de kwalitatieve behoefte voldoende gemotiveerd wordt. De Afdeling zal dat hierna beoordelen. Verder moet inzichtelijk zijn dat het plan niet zal leiden tot leegstand die vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar is. Ook hierop zal de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden ingaan. 5.9. In het BRO-rapport staat dat er op basis van de uitgevoerde berekeningen, waarbij de theoretisch behaalde omzet per m2 wvo van € 6.675 m2 onder het landelijke gemiddelde ligt, gèen uitbreidingsruimte valt aan te tonen. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. Het ontbreken van een theoretische distributieve uitbreidingsruimte betekent volgens het BRO-rapport nog niet dat er geen kwalitatieve behoefte is of dat de effecten van het plan onaanvaardbaar zijn. Volgens het BRO-rapport bestaat er een kwalitatieve behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling. Uit de marktruimteberekening blijkt volgens het BRO-rapport dat de voorgenomen ontwikkeling extra bestedingen zal aantrekken en zorgt voor marktruimte in de horecasector.

Volgens het BRO-rapport zal de ontwikkeling van de locatie De Valk met een Jumbo Foodmarkt met alle andere juridische, functionele en ruimtelijke ingrepen resulteren in een versterking van het centrum van Echt. Het centrum heeft te maken met leegstand, is weinig compact en daarmee weinig toekomstbestendig. Het plan brengt daar volgens het BRO-rapport een verbetering in en is in dat opzicht noodzakelijk. De Jumbo Foodmarkt zal volgens het BRO-rapport zorgen voor extra aantrekkingskracht. Door combinatiebezoeken zullen andere ondernemers in het centrum van die ontwikkeling profiteren. Als gevolg van de voorgenomen ontwikkeling zullen zich ook andere positieve effecten voor het centrumgebied voordoen, zoals de transformatie van het beeldbepalende, nu leegstaande Rijksmonument op de locatie De Valk. De Valklocatie zal dienen als entreefunctie en ervoor zorgen dat de zichtbaarheid van het centrumgebied wordt verbeterd. Verder zal de Jumbo Foodmarkt zorgen voor een kwaliteitsslag bij de andere bestaande supermarkten in het centrum en een carrousel van supermarktontwikkelingen in Echt op gang kunnen brengen. De bestaande Jumbo zal worden opgeheven en die locatie zal worden ingevuld met de bestaande Lidl-supermarkt uit Pey. Met deze verplaatsing zal deze supermarkt moderniseren en dichter tegen het centrum van Echt liggen.

Verder vindt een sanering van harde plancapaciteit voor detailhandel plaats ter grootte van 10.645 m2 wvo. Tot slot wordt met de voorgenomen ontwikkeling uitvoering gegeven aan de beleidskaders van lokale, regionale en provinciale overheden. Verder staat in het BRO-rapport dat uit de distributieve berekeningen en effectenanalyses een kans op verdringing en daarmee leegstand in de gemeente Echt-Susteren en de regio kan worden afgeleid. Ten aanzien van de gemeente Echt-Susteren moet rekening worden gehouden met een omzeteffect van maximaal 15% op bestaande dagelijkse artikelenwinkels, in het bijzonder supermarkten. Volgens het BRO-rapport is de verwachting dat dit effect beperkt zal blijven tot 7,5% omdat het plan zal leiden tot een carrousel van supermarktontwikkelingen. Daarnaast moet volgens het BRO-rapport rekening worden gehouden met de indicatie dat het artikelaanbod in de gemeente momenteel al 11 % beneden het landelijk

202006208/1/R2

12

30 augustus 2023

gemiddelde ligt. Op basis van de omzeteffecten kan volgens het BRO-rapport niet worden uitgesloten dat een supermarkt uit Echt verdwijnt. De kans dat twee supermarkten verdwijnen wordt gezien het omzeteffect en de kwalitatieve meerwaarde klein geacht. Het verdwijnen van één supermarkt wordt niet onaanvaardbaar geacht, omdat de kans groot is dat dit een solitaire supermarkt betreft die momenteel geen toegevoegde waarde heeft voor het centrum en daarmee de detailhandelsstructuur. Van onaanvaardbare leegstand zal ook geen sprake zijn,, omdat het vastgoed niet van dien aard is dat een herontwikkeling en/of transformatie ervan niet mogelijk is. In omliggende gebieden moet volgens het BRO-rapport ook rekening worden gehouden met enige omzeteffecten, maar deze zijn niet van dien aard dat een verdringing en een leegstand worden verwacht. Ook hier moet er volgens het BRO-rapport rekening mee worden gehouden dat het bestaande aanbod in de regio momenteel beneden het landelijk gemiddelde ligt. Per saldo zijn als gevolg van de voorgenomen ontwikkeling volgens het BRO-rapport geen onaanvaardbare effecten op de consumentenverzorging, detailhandelsstructuur, de leegstand en in het verlengde daarvan het woon-, leef- en ondernemersklimaat in het secundaire verzorgingsgebied (de regio) te verwachten.

Wat betreft de horeca staat in het BRO-rapport dat op basis van de indicatieve marktberekening kan worden geconcludeerd dat het vraagpotentieel in de gemeente de verwachte omzet van de nieuwe horeca overstijgt en geen negatieve effecten zullen optreden voor de bestaande horeca. De formule zal een eigen markt verwerven en de bestaande horeca zal daarvan kunnen meeprofiteren. De conclusie van het BRO-rapport is dat de voorgenomen ontwikkeling voorziet in een kwalitatieve behoefte en er geen onaanvaardbare effecten op de leegstand zijn te verwachten. 5.10. De Afdeling ziet in de gegeven omstandigheden en in wat appellanten onder verwijzing naar de rapporten van Rho en BSP hebben aangevoerd geen grond om eraan te twijfelen dat de met het plan voorziene ontwikkeling zal resulteren in verbetering van de consumentenverzorging en de lokale detailhandelstructuur in het centrum van Echt. De in het plan voorziene ontwikkeling op locatie De Valk is per saldo positief voor het functioneren en het perspectief van het kernwinkelgebied van Echt, omdat het onder meer vanwege combinatiebezoeken zal leiden tot een verhoogde aantrekkingskracht van het centrumgebied, en het centrum voorts compacter wordt gemaakt.

De raad heeft aannemelijk gemaakt dat het winkelaanbod meer geconcentreerd wordt en daarmee leidt tot een compacter centrum, doordat ter plaatse van de Gelrestraat en het zuidelijk deel van de Bovenstestraat overwegend woonbestemmingen zijn toegekend en voor andere gronden in het plangebied in het voorgaande planologisch regime toegekende detailbestemmingen niet langer in het plan zijn opgenomen. Anders dan appellanten veronderstellen, bedraagt de afstand van de beoogde ingang van de voorziene foodmarkt tot de eerste winkel in het centrumgebied ongeveer 100 m en is het centrumgebied vanaf daar ook zichtbaar. De raad heeft aan de hand van het BRO-rapport inzichtelijk gemaakt dat het kernwinkelgebied van Echt zal profiteren van combinatiebezoeken door toekomstige bezoekers van de voorziene ontwikkeling. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich op het standpunt

202006208/1/R2

13

30 augustus 2023

kunnen stellen dat het plan voorziet in een kwalitatieve behoefte. De raad moet daarbij dan wel inzichtelijk maken dat het plan met de daarin gemaakte ruimtelijke keuzes niet leidt tot leegstand die vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar is. Voor zover Housmans en andere en Cardon vrezen voor leegstandseffecten in het centrumgebied, overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorgenomen ontwikkeling mogelijk leidt tot enige leegstand in de vorm van het verdwijnen van een supermarkt, maar dat het daarbij dan niet gaat om leegstand die uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar is. Daarbij heeft de raad van belang kunnen achten dat de supermarktpanden in Echt niet van dien aard zijn dat een herinvulling of transformatie ervan niet mogelijk is. Voor zover de gemeente Maasgouw vreest voor leegstandseffecten in het kernwinkelgebied van Maasbracht, overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat die effecten verwaarloosbaar zijn, zodat de voorgenomen ontwikkeling niet zal leiden tot onaanvaardbare effecten met betrekking tot de consumentenverzorging, detailhandelstructuur of de leegstand in Maasbracht. Wat betreft de vrees van Stichting Klankbordgroep Groot Pey voor leegstand in de kern van Pey, overweegt de Afdeling als volgt.

De raad heeft toegelicht dat Pey beschikt over twee supermarkten, waarvan er één zal verhuizen naar het centrum van Echt. Er zal volgens de raad altijd één supermarkt in Pey aanwezig zijn, omdat Pey een eigen verzorgingsgebied betreft. Van een onaanvaardbare leegstand zal volgens de raad geen sprake zijn, omdat op grond van het geldende bestemmingsplan ter plaatse van de bestaande supermarkten in Pey ook een andere invulling of transformatie mogelijk is. De Afdeling ziet in wat Stichting Klankbordgroep Groot Pey heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat dit effect leidt tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in Pey. 5.11. Gelet op het voorgaande heeft de raad voldoende gemotiveerd dat het plan voorziet in een kwalitatieve behoefte en niet leidt tot onaanvaardbare leegstand. Daarom kunnen de betogen dat een kwantitatieve behoefte ontbreekt - wat daar ook van zij - niet afdoen aan de conclusie dat het plan voorziet in een behoefte. Het plan is daarom niet in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro vastgesteld. De betogen slagen niet. Provinciale Omgevingsverordening Limburg 2014 6. Housmans en andere betogen dat het plan in strijd is met artikel 2.4.3, tweede lid, van de Provinciale Omgevingsverordening Limburg 2014 (hierna: Omgevingsverordening). 6.1.

Artikel 2.4.3, tweede lid, van de Omgevingsverordening luidt: "Een ruimtelijk plan voor een gebied gelegen in de regio Midden-Limburg voorziet niet in de toevoeging van vestigingsmógelijkheden voor detailhandel aan de bestaande voorraad detailhandel alsmede aan de bestaande planvoorraad detailhandel anders dan in overeenstemming met de thematische principes zoals beschreven in paragraaf 6.3 van POL2014, het beleidskader werklocaties Midden-Limburg en de bestuursafspraken regionale uitwerking POL2014 voor de regio Midden-Limburg, zoals verwoord in de bij deze paragraaf behorende bijlage 2."

202006208/1/R2

14

30 augustus 2023

6.2. Gelet op hetgeen onder 7.1 en 8.2 is overwogen, heeft de raad rekening gehouden met het POL2014 en het regionaal beleidskader werklocaties Midden-Limburg en zich op het standpunt mogen stellen dat het plan daarmee niet in strijd is. Het plan is dan ook niet in strijd met artikel 2.4.3, tweede lid, van de Omgevingsverordening. Het betoog slaagt niet. Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2014 7. Housmans en andere, Albert Heijn en andere, Smeets, Schulpen Supermarkt en de gemeente Maasgouw betogen dat het plan in strijd is met het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2014 (hierna: POL2014). Zij voeren hiertoe aan dat het plan in strijd is met de basisprincipes en spelregels als vermeld in het POL2014, die voor onder meer de gemeenten Midden-Limburg het vertrekpunt vormen voor de verdere regionale visievorming over detailhandel. Albert Heijn en andere, Smeets en Schulpen Supermarkt stellen in dat verband dat het plan in strijd is met het basisprincipe dat er wordt ingezet op compactere winkelgebieden, omdat het centrum van Echt door de realisatie van de foodmarkt juist minder compact wordt.

Het plan is volgens Albert Heijn en andere ook in strijd met het basisprincipe dat er ruimte is voor nieuwe winkelgebieden als deze leiden tot een versterking van de winkelstructuur, omdat de uitbreiding van het winkelgebied in het plan geen toegevoegde waarde biedt voor de winkelstructuur van Echt. Albert Heijn en andere, Smeets en Schulpen Supermarkt voeren verder aan dat het plan in strijd is met het basisprincipe dat er ruimte is voor nieuwe winkelgebieden als deze aantoonbaar toegevoegde waarde bieden aan de regio. Volgens Albert Heijn en andere heeft de raad niet onderbouwd dat het plan toegevoegde waarde biedt aan de regio. Volgens Smeets en Schulpen Supermarkt leidt het plan tot een aantasting van de regio, omdat het plan geen harde plancapaciteit voor supermarkten saneert. Verder stellen Housmans en andere, Albert Heijn en andere en de gemeente Maasgouw dat het plan in strijd is met het basisprincipe dat supermarkten die niet (meer) in te passen zijn in binnensteden, zich in uitzonderingsgevallen aan de rand van steden kunnen vestigen. Volgens deze appellanten is de foodmarkt een reguliere supermarkt die in het huidige winkelgebied van Echt, namelijk het bedrijfspand Zuiderpoort 31, kan worden gerealiseerd.

Ter onderbouwing van deze stelling voeren appellanten aan dat dit bedrijfspand over onherroepelijke omgevingsvergunningen beschikt, waarmee uitbreiding tussen 2.300 en 2.500 m2 winkelvloeroppervlak van een supermarkt mogelijk is. In het kader van dit basisprincipe voeren Smeets en Schulpen Supermarkt tevens aan dat er door een gebrek aan visuele en functionele verbinding met het centrum van Echt een nieuwe binnenstad ontstaat op locatie De Valk. Ook stellen Housmans en andere, Albert Heijn en andere en de gemeente Maasgouw dat het plan niet voldoet aan het basisprincipe dat winkels in principe niet op bedrijventerreinen thuishoren. Het perceel waar het plan een foodmarkt mogelijk maakt was op grond van het voorgaande bestemmingsplan "De Loop 2012 - eerste herziening" namelijk bestemd als bedrijventerrein. Voorts stellen Albert Heijn en andere, Smeets en Schulpen

202006208/1/R2

15

30 augustus 2023

Supermarkt dat het plan niet voldoet aan het basisprincipe dat er voor initiatieven voor grotere nieuwe winkelgebieden regionale afstemming plaatsvindt. Volgens hen heeft deze afstemming niet plaatsgevonden. Albert Heijn en andere voeren aan dat dit volgt uit het feit dat de gemeente Maasgouw een zienswijze tegen het plan heeft ingediend en zich tegen het plan heeft gekeerd. Smeets en Schulpen Supermarkt stellen dat de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt niet met de buurgemeenten zijn afgestemd, maar hen slechts zijn medegedeeld. Ook zijn de bestuurlijke overleggen op basis van onjuiste informatie gevoerd, omdat in deze overleggen is medegedeeld dat de supermarktlocatie in de naast Echt gelegen kern Pey door de gemeente Echt-Susteren niet langer als zodanig zou worden bestemd. 7.1. De raad is bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden aan provinciaal beleid. Wel moet de raad daarmee rekening houden, wat betekent dat hij dit beleid in de belangenafweging moet betrekken. In de plantoelichting is vermeld dat een compacter centrum wordt gerealiseerd door te voorzien in de foodmarkt in combinatie met het saneren van plancapaciteit voor detailhandel aan de randen van het centrum van Echt.

Ook volgt uit de plantoelichting dat door de realisatie van een foodmarkt de winkelstructuur in Echt wordt versterkt, omdat deze een entreefunctie voor het centrum van Echt zal vervullen, die tot extra bezoekersstromen naar en combinatiebezoeken aan het centrum zal leiden. Uit het BRO-rapport en de plantoelichting volgt dat het plan toegevoegde waarde voor de regio heeft, omdat het initiatief op locatie De Valk voorziet in een regionale aantrekkingskracht. Wat betreft de stelling van appellanten dat het plan in strijd is met het principe dat supermarkten die niet in te passen zijn in binnensteden, zich in uitzonderingsgevallen aan de rand van steden kunnen vestigen, heeft de raad toegelicht dat er geen ruimte is voor de realisatie van de foodmarkt met aanverwante functies en parkeergelegenheid in de binnenstad van Echt. Gelet op de omvang van 3.850 m2 wvo van de voorziene ontwikkeling, volstaat ook de locatie aan de Zuiderpoort daarvoor niet. Overigens is de verleende omgevingsvergunning voor uitbreiding van het bedrijfspand aan de Zuiderpoort inmiddels ingetrokken.

Ten aanzien van de stelling van Housmans en andere, Albert Heijn en andere en de gemeente Maasgouw dat het plan in strijd is met het basisprincipe dat winkels in principe niet op bedrijventerreinen thuishoren, overweegt de Afdeling dat provinciaal noch gemeentelijk beleid uitsluit dat winkels op bedrijventerreinen mogelijk kunnen worden gemaakt en dit nog afgezien van de omstandigheid dat met het plan de functie van de locatie De Valk als bedrijventerrein grotendeels komt te vervallen. Met betrekking tot de stelling van Albert Heijn en andere, Smeets en Schulpen Supermarkt dat het plan niet voldoet aan het basisprincipe dat voor initiatieven voor grotere nieuwe winkelgebieden regionale afstemming plaatsvindt, stelt de Afdeling vast dat de provinciale structuurvisie geen eisen stelt aan de wijze waarop afstemming moet plaatsvinden. Uit de stukken is gebleken dat de deelnemende gemeenten van het Samenwerkingsverband Midden-Limburg meerdere ambtelijke en bestuurlijke overleggen hebben gevoerd over het plan. Daarmee is de Afdeling van

202006208/1/R2

16

30 augustus 2023

oordeel dat de raad heeft mogen stellen dat een regionale afstemming in de zin van het POL2014 heeft plaatsgevonden. Gelet op het voorgaande heeft de raad rekening gehouden met het POL2014 en zich op het standpunt mogen stellen dat het plan daarmee niet in strijd is. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het POL2014 niet of op een onjuiste wijze in de belangenafweging heeft betrokken. De betogen slagen niet. Regionaal Beleidskader werklocaties Midden-Limburg 8. De gemeente Maasgouw, Smeets en Schulpen Supermarkt betogen dat het plan in strijd is met het Regionaal Beleidskader werklocaties Midden-Limburg (hierna: regionaal beleidskader). Smeets en Schulpen supermarkt voeren aan dat het plan in strijd is met de uitgangspunten in het regionaal beleidskader voor de vestiging van winkels. Zij stellen dat het plan in strijd is met het uitgangspunt dat bestaande locaties het vetrekpunt zijn voor nieuwe planinitiatieven. Volgens hen is er voldoende plancapaciteit op het perceel van het bedrijfspand aan de Zuiderpoort 31 beschikbaar. Ook stellen zij dat het plan in strijd is met het uitgangspunt dat er enkel ruimte voor concrete initiatieven is die de bestaande structuur aantoonbaar niet negatief beïnvloeden. Het BRO-rapport toont volgens hen aan dat er sprake is van een dergelijke negatieve beïnvloeding.

Voorts stellen Smeets en Schulpen Supermarkt dat het plan in strijd is met het uitgangspunt dat er met de verplaatsing van winkels naar randen van de kernen in beginsel terughoudend wordt omgegaan. Smeets en Schulpen Supermarkt leggen aan deze laatste stelling ten grondslag dat de supermarktlocaties in de kern Pey onderscheidenlijk in de kern Maasbracht in onaanvaardbare mate onder druk komen te staan. Verder stellen de gemeente Maasgouw, Smeets en Schulpen Supermarkt dat het plan in strijd is met het uitgangspunt dat er wordt ingezet op compactere winkelgebieden. Volgens hen toont het Rhorapport aan dat het centrum juist groter en dus minder compact wordt. Smeets en Schulpen Supermarkt voeren voorts aan dat het plan in strijd is met de gemaakte afspraken in het regionaal beleidskader ten behoeve van onder meer een toekomstbestendige winkelstructuur. Zij stellen in dit verband dat het plan in strijd is met de afspraak dat de ruimtevraag in beginsel binnen de bestaande voorraad wordt geaccommodeerd. Volgens hen had de foodmarkt daarom ook op de locatie aan de Zuiderpoort kunnen worden ingepast. Ook stellen zij dat het plan in strijd is met de afspraak dat gemeenten de haalbaarheid van saldering door initiatiefnemers bij gewenste nieuwe ontwikkelingen onderzoeken.

Zij stellen dat de gemeente EchtSusteren niet de moeite heeft gedaan om initiatiefnemers Jumbo en De Boer te bewegen tot saldering. Dit blijkt volgens hen uit het feit dat het plan geen saldering mogelijk maakt. Ook stellen de gemeente Maasgouw, Smeets en Schulpen Supermarkt dat het plan in strijd is met de afspraak dat nieuwe plannen en uitbreidingen boven de drempelwaarden altijd regionaal worden afgestemd. 8.T. De raad is bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden aan regionaal beleid. Wel moet de raad daarmee rekening houden, wat betekent dat hij dit beleid in de belangenafweging moet betrekken. In

202006208/1/R2

17

30 augustus 2023

het regionaal beleidskader staan onder meer uitgangspunten en afspraken over de ontwikkeling van detailhandelsvoorzieningen in de regio MiddenLimburg. Dit beleidskader is een uitwerking van de POL2014 en heeft als doel om vraag en aanbod van bestaande werklocaties, waaronder die van winkels, in balans te brengen. In de plantoelichting is vermeld dat het plan invulling geeft aan het regionaal beleidskader, omdat het de ontwikkeling van een foodmarkt binnen het monumentale fabriekscomplex van De Valk mogelijk maakt. De raad heeft toegelicht dat deze ontwikkeling voldoet aan de gestelde voorwaarden in het regionaal beleidskader, namelijk doordat een verbinding met het Ursulinenplein kan worden gelegd en dat de invulling bij voorkeur een verplaatsende supermarkt is. 8.2. Met betrekking tot de stellingen van appellanten over de strijdigheid van het plan met de uitgangspunten in het regionaal beleidskader overweegt de Afdeling als volgt. Gelet op hetgeen hiervoor onder 7.1 is overwogen over het P0L2014, waarvan het regionaal beleidskader een nadere uitwerking is, en de gegeven motivering van de raad, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met deze uitgangspunten. Met betrekking tot de stellingen over de strijdigheid van het plan met de afspraken in het regionaal beleidskader, overweegt de Afdeling als volgt.

Op pagina 46 van het regionaal beleidskader staat de afspraak dat ten behoeve van een toekomstbestendige ruimtelijk-economische werk- en winkelstructuur een ruimtevraag in beginsel binnen de bestaande voorraad wordt geaccommodeerd. Deze afspraak belet dus niet om nieuwe plannen buiten de bestaande voorraad vast te stellen. Voorts staat op pagina 47 van het regionaal beleidskader de afspraak: "Gemeenten onderschrijven dat met oog op geconstateerde overschotten van kantoren en detailhandelsbestemmingen verdere groei van de planvoorraad niet wenselijk is, en zullen de haalbaarheid van saldering door initiatiefnemers bij gewenste nieuwe ontwikkelingen onderzoeken." In de plantoelichting is vermeld dat het plan in Echt leidt tot saldering van plancapaciteit voor detailhandel met een omvang van 10.645 m2 bvo. Gelet hierop heeft raad voldoende onderbouwd dat ook met de in het plan voorziene foodmarkt c.a. per saldo sprake is van een aanzienlijke afname van de beschikbare bestaande detailhandelscapaciteit in Echt. Daarmee heeft de raad het regionaal beleidskader op dat onderdeel voldoende in haar afwegingen betrokken. Ten aanzien van de afspraak met betrekking tot een regionale afstemming overweegt de Afdeling als volgt.

Op pagina 1 5 van het regionaal beleidskader staat dat initiatieven met een omvang boven de drempelwaarde van 1.000 m2 bvo via de regionale afstemmingsprocedure in paragraaf 6.2 worden behandeld. Tussen partijen is niet in geschil dat aan deze drempelwaarde wordt voldaan. In paragraaf 6.2 van het regionaal beleidskader staat: "Boven de drempelwaarden geldt [...] de juridischplanologische procedure, maar wordt eerst regionaal afgestemd met regiogemeenten en provincie. Deze afstemming verloopt via bepaalde procedurestappen. De gemeenten maken in het bestuurlijk overleg van het werkveld Energie en Economisch Beleid afspraken over de wijze waarop de regionale afstemming plaatsvindt. Daarbij wordt zoveel als mogelijk aansluiting gezocht bij de huidige vergadercyclus van het ambtelijk en bestuurlijk overleg binnen het werkveld. De regionale behandeling van een initiatief doet echter geen afbreuk aan de autonome bevoegdheid van de

202006208/1/R2

18

30 augustus 2023

afzonderlijke SML-gemeenten om als belanghebbenden formeel-juridisch op het initiatief te reageren. Hoewel de SML-gemeenten zich juist inspannen om dergelijke procedures aan de voorkant te voorkomen, blijft de mogelijkheid bestaan dat gemeenten in regionaal verband niet tot eenzelfde standpunt komen. Indien de initiatiefgemeente het plan vervolgens toch in procedure brengt, kan een andere, belanghebbende gemeente zich in het uiterste geval genoodzaakt voelen om formeel-juridisch te reageren." Uit de stukken blijkt dat er voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan meerdere ambtelijke en bestuurlijke overleggen in het werkveld Energie en Economisch Beleid zijn gevoerd. Het regionaal beleidskader stelt zelf geen inhoudelijke eisen aan de wijze waarop deze afstemming plaatsvindt. Uit het regionaal beleidskader volgt dus niet, anders dan appellanten veronderstellen, dat regionale afstemming betekent dat elke gemeente moet instemmen met het plan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad heeft mogen stellen dat een regionale afstemming met betrekking tot het plan in de zin van het regionaal beleidskader heeft plaatsgevonden. Gelet op het voorgaande heeft de raad rekening gehouden met het regionaal beleidskader en zich op het standpunt mogen stellen dat het plan daarmee niet in strijd is.

Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het regionaal beleid niet of op een onjuiste wijze in de belangenafweging heeft betrokken. De betogen slagen niet. Handelingsperspectief 9. Albert Heijn en andere, Smeets, Schulpen Supermarkt, de gemeente Maasgouw en de Ondernemingsvereniging Maasbracht betogen dat het plan in strijd is met het Handelingsperspectief supermarktstructuur Midden-Limburg (hierna: het Handelingsperspectief). Zij voeren hiertoe zowel argumenten aan die gaan over algemene uitgangspunten als ook argumenten die gaan over concrete voorwaarden vermeld in het Handelingsperspectief. Albert Heijn en andere stellen dat het plan in strijd is met het algemene uitgangspunt dat nieuwe ontwikkelingen in principe alleen binnen de (toekomstige) winkelstructuur zijn toegestaan. Het initiatief op locatie De Valk valt volgens Albert Heijn en andere buiten de bestaande winkelstructuur, omdat het kan worden beschouwd als een solitair winkelcentrum. Voorts stellen Albert Heijn en andere en de gemeente Maasgouw dat de onderbouwing van het plan zich niet verhoudt tot de cijfers over het functioneren van supermarkten in Echt-Susteren in het Handelingsperspectief.

Albert Heijn en andere voeren in dit verband aan dat de ontwikkeling op locatie De Valk wordt onderbouwd vanuit een toename van de bestedingen van vijf procent, terwijl de tabel "indicatie functioneren supermarken in Echt-Susteren" in de bijlagen bij het Handelingsperspectief een dalende omzet voor de supermarkten in de gemeente Echt-Susteren voorziet. Schulpen Supermarkt voert aan dat uit het Handelingsperspectief volgt dat het behoud van een supermarkt in kleinere kernen als Pey en Maasbracht cruciaal voor deze kernen is. Omdat de gemeente Echt-Susteren op verplaatsing van de Lidl uit de kern Pey naar het centrum van Echt aanstuurt, en hiermee tevens het voortbestaan van de Jan binders

202006208/1/R2

19

30 augustus 2023

supermarkt in Pey in gevaar wordt gebracht, is het plan hiermee in strijd. Voorts stellen de gemeente Maasgouw en de Ondernemingsvereniging Maasbracht dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met het algemene uitgangspunt dat terughoudend met nieuwe planinitiatieven moet worden omgegaan, en de omstandigheid dat de regio beschikt over een ruimer aanbod aan supermarkten dan het landelijk gemiddelde. Daarnaast heeft de raad volgens de gemeente Maasgouw bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening gehouden met het in het Handelingsperspectief genoemde gegeven dat de gemiddelde omzet per m2 supermarkt in Midden-Limburg relatief laag is. Albert Heijn en andere en de gemeente Maasgouw stellen dat het plan in strijd is met de voorwaarde in het Handelingsperspectief dat er in de regel geen planologisch onderscheid tussen supermarktformules wordt gemaakt. Volgens Albert Heijn en andere maakt het plan een onderscheid tussen een foodmarkt en een supermarkt, terwijl een foodmarkt in feite een reguliere supermarkt is. Albert Heijn en andere, Smeets, Schulpen Supermarkt en de gemeente Maasgouw voeren ook aan dat het plan in strijd is met de voorwaarde dat supermarktuitbreidingen regionaal worden afgestemd. Het plan is wel besproken, maar er is niet volgens de afspraken in de bestuurlijke overleggen gehandeld.

Ook zijn de deelnemende gemeenten in de bestuurlijke overleggen niet uitdrukkelijk akkoord gegaan met het plan, want dat was onder de voorwaarde dat de planologische omissies in het plan zouden worden gerepareerd. Ook zijn de bestuurlijke overleggen onvoldoende inhoudelijk gevoerd, aldus de gemeente Maasgouw. Een oude versie van het BRO-rapport is het uitgangspunt van de regionale afstemming geweest. Uit deze versie van het BRO-rapport blijkt dat de gemeente Echt-Susteren inzette op de verplaatsing van de bestaande Jumbo-supermarkt, aldus de gemeente Maasgouw. Deze koers werd onder meer bepaald door de voorwaarde in het provinciale beleid dat uitbreiding van een winkelgebied slechts mogelijk is als de ontwikkeling gepaard gaat met het verdwijnen van minstens zoveel bestaande voorraad elders in de regio. Pas in de overleggen van 1 2 mei 2020 en 20 mei 2020 is duidelijk gemaakt dat de Lidl uit Pey zich op de huidige locatie van de Jumbo zou vestigen. Dit alles betekent volgens de gemeente Maasgouw dat de regio zich niet vóór de (definitieve) besluitvorming over het plan heeft kunnen buigen. Verder voeren Smeets, Schulpen Supermarkt en de gemeente Maasgouw aan dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat nieuwe winkelontwikkelingen mogelijk zijn, mits evenredige reële plancapaciteit wordt geschrapt. Volgens hen saneert het plan geen capaciteit voor supermarktmeters.

De gemeente Maasgouw voert in dit verband ook aan dat rekening moet worden gehouden met alle soorten plancapaciteit waar detailhandel wordt toegestaan, inclusief de bestemming "Gemengd Aanloopgebied" met de functieaanduiding "specifieke vorm van gemengd 1" (locatie Jumbo Zuiderpoort). Op deze bestemming is een supermarkt en overige detailhandel toegestaan. Ook zijn volgens de gemeente Maasgouw en de Ondernemingsvereniging Maasbracht de omgevingsvergunningen voor uitbreiding van het bedrijfspand aan de Zuiderpoort 31 niet meegenomen in de onderbouwing van het plan.