6. 201722064-Bijlage bij toelichting 1 notitie spuitzonering Ploen-Noord
Tekst van het document
Nadeelcompensatierisicoanalyse Spuitzonering De Ploen-Noord (gemeente Duiven)
aelmans Projectgegevens
Rapportnummer
:
REN250236.002/MRO
Datum
:
18 november
rapportage
2025
Nadeelcompensatierisicoanalyse Spuitzonering De Ploen-Noord (gemeente Duiven)
Opdrachtgever
:
Gemeente
Duiven
de heer
(geanonimiseerd)
Postbus
6
6920 AA
DUIVEN
Contactpersoon Aelmans
Rentmeesters
& Makelaars
Opsteller rapportage
Rentmeesters
Berlicumseweg 5248
NT
+31
(0)73
onze
RM/RT (geanonimiseerd) B,
(geanonimiseerd)
(geanonimiseerd)
/RT
B.V.
Rosmalen 303 27 00
www.aelmans.com
Aelmans
de heer
6D
info@aelmans.com
Op
& Makelaars
:
i
Handtekening
Aelmans
B.V.
]N
d
hi
En
Nvm
dienstverlening zijn de Algemene voorwaarden van de NVM van toepassing die u vindt op www.nvm.nl en Rentmeesters & Makelaars B.V. is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel onder nummer 85001465.
jn
EN
www.aelmans.com.
Dit
rapport is opgesteld in opdracht, is vertrouwelijk en mag niet worden gedupliceerd of aan derden openbaar worden gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de opdrachtgever. Alleen aan het volledige originele document kunnen rechten worden ontleend door de opdrachtgever. Derden (met uitzondering van bevoegde gezagen) kunnen geen rechten ontlenen aan dit rapport. Aelmans
Rentmeesters & Makelaars B.V. is niet aansprakelijk voor schade die direct dan wel indirect voortvloeit uit conclusies, aannames en/of aanbevelingen die vermeld staan in dit rapport. Aelmans Rentmeesters & Makelaars B.V. is niet aansprakelijk voor mogelijke beslissingen die de opdrachtgever naar aanleiding van dit rapport zelf neemt.
Inhoud 1
Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
2
Nadeelcompensatie o. g. v. de Omgevingswet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 2. 1
Algemene inleiding nadeelcompenstieregelingen uit de Awb en de Ow
. .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . ..
3
2. 2
Systematiek nadeelcompensatie t. a. v. directe schade
.. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . ..
6
2. 3
Blijven er (veel) andere gebruiksmogelijkheden over?
.. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . ..
7
2. 4
Aan welke gebruik ontleent het object zijn hoogste waarde?
.. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . ..
8
3
Potentieel schadeveroorzakend besluit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
4
Vergelijking oude en nieuwe regime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
5
4. 1
Wijze van vergelijken directe schade bij nadeelcompensatieregeling Omgevingswet
4. 2
Welke planologische regimes moeten met elkaar worden vergeleken?
4. 3
Kan
er sprake
. .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .
14
. .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .
17
4. 3. 1
Vermogensschade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
4. 3. 2
Inkomensschade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Normaal maatschappelijk risico onder de Omgevingswet: onderscheid tussen indirecte en
directe schade 5. 2
7
12
Normaal maatschappelijk risico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 5. 1
6
zijn van nadeel?
. . .. . .. .
. .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .
Toepasselijk percentage normaal maatschappelijk risico in casu
. .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .
20 24
Impact voor grondeigenaren/gebruikers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 6. 1
Ligging spuitzone
.. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .
28
6. 2
Geraakte percelen
.. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .
29
6. 3
Overwegingen
per perceel
. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .
30
Conclusie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
REN250236. 002/MRO
1
Inleiding Op 7 oktober 2025 heeft de gemeenteraad van Duiven het bestemmingsplan De Ploen-Noord vastgesteld. Dit plan voorziet in de realisatie van ca. 130 woningen. Gelet op de heersende jurisprudentie rondom het onderwerp gewasbestrijdingsmiddelen is binnen de begrenzingen van het plangebied voorziening in een zogenaamde ‘spuitzone’. Dit om te kunnen aantonen dat er sprake van een goede ruimtelijke ordening in die zin dat ter plaatse van de (nieuwe) woningen sprake dient te zijn van een goed woon- en leefklimaat. Zie onderstaande afbeelding.
In artikel 11. 4 Voorwaardelijke verplichting – Spuitzone van voornoemd bestemmingsplan is de volgende regeling opgenomen:
“Het gebruiken van de gronden gelegen binnen de aanduiding 'overige zone -spuitzone' voor gevoelige functies voor gewasbeschermingsmiddelen is niet toegestaan. Het strijdig gebruik wordt pas opgeheven indien een aanvaardbaar verblijfsklimaat is gegarandeerd voor de desbetreffende gevoelige functies voor gewasbeschermingsmiddelen. Van een aanvaardbaar verblijfsklimaat is sprake indien op basis van een planologisch besluit het gebruik van chemische gewasbeschermingsmiddelen op agrarische percelen in een zone van 50 meter rond de gevoelige functies voor gewasbeschermingsmiddelen is uitgesloten en er ten tijde van het verlenen van een omgevingsvergunning geen chemische gewasbeschermingsmiddelen worden toegepast. ” Met een wijziging van het omgevingsplan wil de gemeente het spuitverbod ‘naar buiten toe’ laten werken: een verbod opnemen buiten de contouren van het plangebied van De Ploen-Noord.
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
1
REN250236. 002/MRO
In onderstaande afbeelding is deze spuitzone (rode lijn) t. o. v. het plangebied (groene stippellijn) zichtbaar gemaakt.
Het instellen van een verbod middels de wijziging van een omgevingsplan heeft consequenties voor de belanghebbenden bij de gronden die daarmee ‘belast’ worden. Deze consequenties leiden mogelijk tot schade(n) die op grond van de nadeelcompensatieregelingen in de Awb en de Omgevingswet voor vergoeding in aanmerking komen. In deze nadeelcompensatierisicoanalyse (NCRA) wordt ingegaan op de vraag of er een risico bestaat dat op basis van deze regelingen tot tegemoetkoming in schade moet worden overgegaan en zo ja hoe hoog dit risico in termen van euro’s is.
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
2
REN250236. 002/MRO
2
Nadeelcompensatie
2. 1
Algemene inleiding nadeelcompensatieregelingen uit de Awb en de Ow
o. g. v.
de Omgevingswet
Uit het overgangsrecht zoals opgenomen in artikel 4. 18 van de Invoeringswet Omgevingswet (als het nadeelcompensatieverzoek betrekking heeft op een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan) of in artikel 4. 19 Invoeringswet Omgevingswet (als het nadeelcompensatieverzoek betrekking heeft op een bestemmingsplan beheersverordening wijzigingsplan of uitvoeringsplan) volgt dat de regeling van afdeling 15. 1 Omgevingswet onverkort van toepassing is op eventuele toekomstige nadeelcompensatieclaims op basis van de wijziging van het omgevingsplan gemeente Duiven (en dus niet de planschaderegeling van afdeling 6. 1 Wro). Het potentiële schadeveroorzakende besluit zal immers dateren van ná de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. ,
,
Daarmee is dus afdeling 15. 1 (nadeelcompensatie) Ow van toepassing in combinatie met de eveneens op 1 januari 2024 in werking getreden titel 4. 5 uit de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) dat gaat over nadeelcompensatie in het algemeen. Titel 4. 5 Awb voorziet in een algemene regeling voor nadeelcompensatie. De algemene regeling is onderdeel van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. 1 De regeling voor nadeelcompensatie in titel 4. 5 Awb is ook op 1 januari 2024 in werking getreden. In hoofdstuk 15 van de Omgevingswet is een regeling opgenomen voor nadeelcompensatie als gevolg van verschillende besluiten op grond van de Omgevingswet. Omdat afdeling 15. 1 Ow titel 4. 5 Awb tot uitgangspunt neemt zijn de grondslagen materiële eisen en procedurele bepalingen van titel 4. 5 Awb van toepassing op de toekenning van nadeelcompensatie als gevolg van besluiten die worden genomen op grond van de Omgevingswet. Afdeling 15. 1 Ow is dus een aanvulling op de regeling voor nadeelcompensatie in de Awb. Daar waar afdeling 15. 1 Ow de regeling in de Awb aanvult gaat afdeling 15. 1 Ow vóór op de Awb. 2 De regeling uit de Awb bevat een algemene grondslag voor de vergoeding van schade door rechtmatig overheidsoptreden. Ook de belangrijkste daarmee samenhangende materiële en procedurele aspecten worden hierin geregeld.
De regeling over nadeelcompensatie in afdeling 15. 1 Ow vormt hierop een aanvulling in de vorm van een ‘lex specialis’ die voorrang heeft op titel 4. 5 Awb. Voor zover deze aanvulling niet nodig is wordt teruggevallen op de Awb. Dat is het geval bij de grondslag voor toekenning van nadeelcompensatie (artikel 4:126 Awb) en de procedurele bepalingen die in de Awb zijn opgenomen (zie de artikelen 4:127 tot en met 4:131 Awb). 3 Waar afdeling 15. 1 Ow geen aanvullende regels stelt zijn de bepalingen uit titel 4. 5 Awb onverkort van toepassing op aanvragen om schadevergoeding die worden veroorzaakt door besluiten of maatregelen die in artikel 15. 1 Ow worden genoemd. In artikel 15. 1 Ow zijn de schadeoorzaken in ,
,
,
,
,
1 Staatsblad
2013 , nr. 50. II , 2017-2018 , 34 986 , nr. 3 , p. 19. 3 Kamerstukken II , 2017-2018 , 34 986 , nr. 3 , p. 224 + 225. 2 Kamerstukken
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
3
REN250236. 002/MRO
het kader van de uitoefening opgesomd.
van
taken of bevoegdheden
op
grond
van
de Omgevingswet limitatief
Wordt een schadeoorzaak niet genoemd in artikel 15. 1 Ow dan bestaat er geen grondslag voor nadeelcompensatie ook niet door terug te vallen op de regeling uit de Awb.4 Dat geldt overigens alleen voor de uitoefening van taken of bevoegdheden op grond van de Omgevingswet. Afdeling 15. 1 Ow heeft dus geen betrekking op schade veroorzaakt door de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak op grond van een wet die niet opgaat in de Omgevingswet. Bijvoorbeeld een besluit op grond van de Wegenverkeerswet 1994 dat leidt tot een (tijdelijke) wegafsluiting. Daarop zal de algemene regeling in titel 4. 5 van de Awb van toepassing zijn. 5 ,
,
De kern van de nieuwe regeling voor nadeelcompensatie wordt gevormd door artikel 4:126 lid 1 Awb. Dit artikellid bevat de materieelrechtelijke grondslag voor nadeelcompensatie.6 Ook is hierin geregeld welk bestuursorgaan bevoegd is over het verzoek om nadeelcompensatie te beslissen: het bestuursorgaan dat het schadeveroorzakende besluit heeft genomen of het bestuursorgaan door of namens wie de feitelijke handeling is verricht. 7 ,
Nadeelcompensatie wordt de overkoepelende term voor schade die rechtmatig door de overheid wordt veroorzaakt. De terminologie ‘planschade’ wordt onder de Omgevingswet (en titel 4. 5 Awb) niet meer gehanteerd. Afdeling 15. 1 van de Omgevingswet wordt hieraan gewijd. Evenals in de planschaderegeling in artikel 6.1 lid 2 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) wordt in artikel 15. 1 Omgevingswet een limitatieve opsomming van schadeoorzaken gegeven (onder andere een regel in een omgevingsplan een omgevingsvergunning en een projectbesluit). In de systematiek van planschade onder de Wro wordt uitgegaan van een maximale (meest ongunstige) theoretische invulling van zowel het oude als het nieuwe planologische regime. Als er bijvoorbeeld een globaal bestemmingsplan wordt vastgesteld (met ruime planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden) dan kan door verzoekers een planschadeclaim worden ingediend als gevolg van ‘theoretische’ planologische gebruiks- of bebouwingsmogelijkheden waarvan het maar de vraag is of die ook daadwerkelijk in de praktijk zullen worden benut. Onder de Wro vormt dit risico op planschade een van de belemmeringen voor het maken van globale bestemmingsplannen. Deze belemmering wordt in de (nieuwe) systematiek van nadeelcompensatie onder de Omgevingswet voor indirecte schade weggenomen en zal volgens de wetgever leiden tot een meer realistische schadevergoeding. 8 ,
,
,
4 Kamerstukken
II , 2017-2018 , 34 986 , nr. 3 , p. 22 en 226. II , 2017-2018 , 34 986 , nr. 3 , p. 226. 6 Artikel 4:126 , lid 1 Awb luidt als volgt: “indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft , kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe. 7 Kamerstukken II 2010-2011 , 32 621 , nr. 3 , p. 24. 8 Kamerstukken II , 2017-2018 , 34 986 , nr. 3 , p. 18 + 19. 5 Kamerstukken
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
4
REN250236. 002/MRO
Dit is geeffectueerd doordat in artikel 15.1 lid 2 Ow het moment dat om schadevergoeding kan worden verzocht wordt verlegd van de planvaststelling (omgevingsplan) naar de vergunningverlening of feitelijke uitvoering van het project. ,
De schade wordt bij indirecte schade (dus) ook niet meer bepaald aan de hand van een vergelijking tussen de maximale planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime maar richt zich op de feitelijke situatie (zie artikel 15. 3 Ow). Het vaststellen van de omvang van de schade sluit hiermee aan op de wijzigingen die daadwerkelijk in de fysieke leefomgeving worden aangebracht en vergroot de inzichtelijkheid voor de burger. 9 Het (oude) systeem met de maximale theoretische invulling is voor burgers vaak moeilijk uit te leggen.
,
Op grond van artikel 15.1 lid 2 en artikel 15. 4 Ow kan een aanvraag om vergoeding van indirecte schade worden ingediend nadat een omgevingsvergunning is verleend en gepubliceerd of als géén omgevingsvergunning nodig is (een vergunningsvrije activiteit) ingevolge artikel 15. 4 Ow als met de activiteit wordt begonnen of daarover informatie is verstrekt en gepubliceerd. Daarmee verschuift het moment dat indirecte planschade als gevolg van de vaststelling van een bestemmingsplan en andere regels plannen en verordeningen wordt vergoed naar het moment dat de vergunning voor de ontwikkeling wordt verleend of het moment dat de schadeveroorzakende activiteit wordt verricht. Het verleggen van het schademoment voor indirecte planschade wordt onder meer ingegeven door de verbrede reikwijdte die het omgevingsplan krijgt ten opzichte van het bestemmingsplan. ,
,
,
,
,
Op het voorgaande wordt in de nieuwe regeling van nadeelcompensatie uit afdeling 15. 1 Ow echter voor directe schade een uitzondering gemaakt (directe schade 10 is schade die het gevolg is van het wijzigen van bestaande rechten bijvoorbeeld door het niet langer toestaan van bepaalde activiteiten of het opleggen van extra verplichtingen aan een burger of bedrijf bijvoorbeeld een geluidsbeperkende maatregel). 11 ,
,
In casu kan sprake zijn van directe schade omdat de eigenaren van de genoemde percelen middels de voorgenomen omgevingsplanwijziging inzake de regulering van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen worden geconfronteerd met een verbod om gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken op de agrarische percelen en dus worden beperkt in de aanwendingsmogelijkheden van hun agrarische percelen.
9 Kamerstukken
II , 2017-2018 , 34 986 , nr. 3 , p. 229. schade is schade die wordt veroorzaakt door activiteiten in de omgeving van een perceel van een burger of in de omgeving van een bedrijf. Een voorbeeld van indirecte planschade is een bestemmingsplan dat de bouw van een betonmortelcentrale of een hoge woonflat mogelijk maakt , waardoor een naastgelegen perceel in waarde daalt. 11 Kamerstukken II , 2017–2018 , 34 986 , nr. 3 , p. 18. 10 Indirecte
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
5
REN250236. 002/MRO
2. 2
Systematiek nadeelcompensatie t. a. v. directe schade Bij directe schade kunnen er twee situaties aan de orde zijn: een situatie waarin het moment van het vergoeden van schade wél wordt verlegd en een situatie waarin dit voorgaande niet het geval is. Artikel 15.1 lid 2 Ow wijst de omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit aan als exclusieve schadeoorzaak. Bij de omgevingsvergunning wordt (uiteindelijk) de toestemming gegeven om de activiteit uit te voeren. Vanaf dat moment is voldoende aannemelijk dat de activiteit ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd en kan de schade als gevolg van die vergunde activiteit worden begroot. 12 Bij indirecte schade wordt het schademoment dus verlegd van planvaststelling naar omgevingsvergunningverlening. ,
Artikel 15.1 lid 2 Ow kan (echter) zowel op directe als indirecte schade van toepassing zijn. 13 Een voorbeeld van directe schade is een omgevingsplan waarin het verbod is opgenomen om zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bepaalde werkzaamheden uit te voeren (bijvoorbeeld de aanlegvergunning). Voor die situatie geldt dat niet het omgevingsplan , maar de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit als schadeveroorzakend besluit wordt aangemerkt (een dergelijke bepaling was onder de Wet ruimtelijke ordening ook al aan de orde in artikel 6.1 lid 6 Wro). ,
,
Het omgevingsplan is wél het schadeveroorzakende besluit bij directe schade die rechtstreeks het gevolg is van een regel in een omgevingsplan (zoals een bestaande functie van een locatie die wordt gewijzigd of beëindigd) aangezien de besluitvorming in dat geval niet afhankelijk is van een nader afwegingsmoment in een omgevingsvergunning. ,
In het TAM-omgevingsplan hoofdstuk 22A De Ploen-Noord Duiven zal een rechtstreeks verbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen opgenomen (zie onderstaande uitsnede) waardoor de tweede situatie aan de orde is. ,
,
,
12 Kamerstukken 13 Kamerstukken
II , 2017-2018 , 34 986 , nr. 3 , p. 232. II , 2017-2018 , 34 986 , nr. 3 , p. 232.
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
6
REN250236. 002/MRO
Anders dan het geval bij indirecte planschade (zoals in paragraaf 2. 1. 1 is uiteengezet) bevat afdeling 15. 1 Ow géén bijzondere bepalingen over het moment waarop de aanvraag kan worden ingediend wat als schadeoorzaak heeft te gelden en hoe de schade dient te worden vastgesteld. Aangenomen moet daarom worden dat als peildatum zal hebben te gelden het moment waarop het omgevingsplan in werking treedt terwijl de schade via een planologische vergelijking moet worden vastgesteld. 14 ,
,
,
In de juridische literatuur wordt opgemerkt dat het opvallend is dat de schadevaststellingsmethodiek alleen voor indirecte schade wijzigt. Bij directe schade blijft de praktijk uit de Wro waarbij de maximale juridische mogelijkheden onder het oude en nieuwe regime met elkaar worden vergeleken leidend. Dit is op zichzelf verklaarbaar aangezien directe schade zich onmiddellijk voordoet na wijziging van het juridische regime zonder dat daarbij de feitelijke situatie hoeft te veranderen. 15 In de juridische literatuur wordt derhalve geconcludeerd dat voor de wijze van het uitvoeren van de planologische vergelijking tussen het oude en het nieuwe regime bij directe schade niets verandert. 16 ,
,
,
,
Dit betekent dat zeer waarschijnlijk de jurisprudentie over het vaststellen van directe schade onder het regime van de Wro van toepassing blijft. Hier wordt hierna verder op ingegaan.
2. 3
Blijven er (veel) andere gebruiksmogelijkheden over? Als een bepaalde functie (in casus de aanwending van cultuurgrond voor landbouwkundige exploitatie) planologisch wordt weg bestemd of beperkt betekent dit – zo blijkt uit diverse uitspraken van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State - niet altijd (per definitie) dat er ook sprake is van een op geld waardeerbaar nadeel. De Afdeling oordeelde op 17 november 2004 17 bijvoorbeeld dat het vervallen van een detailhandelsbestemming geen op geld waardeerbaar planologisch nadeel opleverde. Deze casus had echter betrekking op een bijzondere situatie doordat de locatie zich bevond in een woonwijk waarin zich geen andere detailhandelsvestigingen bevonden. Van belang was ook dat de relatief beperkte oppervlakte van het pand dit niet geschikt maakte voor gebruik ten behoeve van detailhandel.
,
In vergelijkbare zin oordeelde de Afdeling op 18 augustus 2010. 18 Er was hier ondanks het wegbestemmen van vormen van groothandel in het nieuwe planologische regime toch geen sprake ,
,
14
B. S. ten Kate , ‘planschade onder de Omgevingswet , kanttekeningen bij afdeling 15. 1 Omgevingswet’ , TBR 2020/152 , paragraaf 4 en J. H. M. Huijts , ‘Nadeelcompensatie en tegemoetkoming in planschade’ , (diss. Leiden) Den Haag: IBR 2020 , p. 242. 15 M. E. Stuiver , ‘Vijftien jaar planschade onder de Wro , een overzicht en analyse van enkele aspecten uit de Jurisprudentie’ , TBR 2023/99 , p. 743. 16 D. G. J. Sanderink , ‘Schadevaststelling bij nadeelcompensatie onder de Omgevingswet’ , O&A 2017/62 , p. 139. 17 ABRvS 17 november 2004 , ECLI:NL:RVS:2004:AR5819. 18 ABRvS 18 augustus 2010 , ECLI:NL:RVS:2010:BN4260.
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
7
REN250236. 002/MRO
geld waardeerbare schade omdat er een groot scala aan bedrijven in de milieucategorie 1 2 en 3 zijn toegestaan. Het nieuwe planologische regime leidt niet tot een zodanige beperking van de vestigingsmogelijkheden dat daardoor een waardevermindering is ontstaan die voor vergoeding in aanmerking zou komen. van op
,
Ook vergelijkbare is de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2012. 19 In deze zaak is een verzoek om planschade ingediend als gevolg van de inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan waardoor de voor het pand bestaande gebruiksmogelijkheden voor dienstverlening en (winkelondersteunende) horeca zijn komen te vervallen. De planschadecommissie was van oordeel dat het pand onder het nieuwe bestemmingsplan nog steeds een courant object is waarvoor voldoende gebruiksmogelijkheden bestaan. Ook deze uitspraak is uiteraard erg casuïstisch maar er volgt wel uit dat de huurwaarde van een bedrijfspand niet alleen wordt bepaald door de gebruiksmogelijkheden ervan maar tevens door zaken als de bouwkundige staat de locatie de grootte van het verzorgingsgebied de mogelijkheid tot bevoorrading de opslagcapaciteit de parkeervoorzieningen in de nabijheid de bereikbaarheid alsook door marktontwikkelingen economische verwachtingen en belastingmaatregelen. Geoordeeld werd dat het pand onder het nieuwe planologische regime nog steeds een courant object is waarvoor voldoende gebruiksmogelijkheden bestaan. ,
,
,
,
,
,
,
,
,
,
,
,
2. 4
Aan welke gebruik ontleent het object zijn hoogste waarde? Bij directe planschade levert een planologische inperking van de eigen gebruiksmogelijkheden geen schade op als het betrokken object niet zijn hoogste waarde ontleende aan de gebruiksvorm die is komen te vervallen of is ingeperkt doch aan een gebruiksvorm die gehandhaafd is. 20 Bij directe schade moet volgens de Afdelingsjurisprudentie 21 dus worden onderzocht of de desbetreffende onroerende zaak als gevolg van de planologische verandering in zijn hoogste waarde is aangetast. Volgens de Afdeling 22 moet bij de planologische vergelijking dus naast een kwantitatieve vergelijking ook een kwalitatieve vergelijking worden gemaakt omdat niet alle gebruiksmogelijkheden even zwaar wegen. Er is dus sprake van directe planschade als de meest relevante gebruiksmogelijkheden van een object die de hoogste waarde van het object opleveren (‘highest and best use’) worden ingeperkt. ,
,
,
,
,
Bij directe planschade mag niet zonder meer worden gesteld dat een onroerende zaak zijn hoogste waarde ontleent aan het feitelijk gebruik. 23 Ook bij directe planschade heeft de maximale planvergelijking te gelden en moet worden uitgegaan van een maximale benutting van hetgeen het bestemmingsplan toelaat en niet van de feitelijke situatie. Uitgangspunt is de maximale benutting van
19 ABRvS
18 januari 2012 , nr. 201105155/1/H2. van der Lee , “Kroniek van het planschaderecht onder de Wro (deel 2)” , TBR 2014/38. 21 Bijvoorbeeld: ABRvS 8 maart 2017 , ECLI:NL:RVS:2017:60210 ; ABRvS 25 mei 2016 , nr. 201507102/1/A2. 22 ABRvS 11 april 2012 , nr. 201010569/1/A2. 23 S. Berns , P. Herder , “Planschade , te dragen door de gemeenschap of door het individu?” , PRO , februari 2018 , p. 15. 20 C. M. L.
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
8
REN250236. 002/MRO
het bestemmingsplan ook wanneer de kans op realisering uitermate gering kan worden geacht en dit ook in de toekomst onwaarschijnlijk is. Een onroerende zaak ontleent in sommige gevallen zijn hoogste waarde aan het huidige gebruik of vergelijkbaar gebruik omdat de bestaande opstallen hierop zijn toegesneden. Het gegeven dat het bestemmingsplan meer ruimte biedt heeft in een dergelijk geval geen of minder gevolgen voor de (huur)waarde van het object. ,
,
,
In dit kader is ook de Afdelingsuitspraak van 11 april 2018 24 interessant. In deze zaak was sprake van het terugbrengen (inperken) van de op basis van het bestemmingsplan maximaal toegestane milieucategorieën. Op basis van het oude bestemmingsplan waren bedrijven in de milieucategorieën 1 tot en met 5 toegestaan. 25 In het nieuwe bestemmingsplan zijn alleen nog bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 toegestaan (VNG-indeling) alsmede bestaande bedrijvigheid in categorie 3 ,
(VNG-indeling). De taxateur was van oordeel dat de gronden hun hoogste waarden ontleenden aan de mogelijkheid van milieucategorie 4 en/of 5. In dat kader werd door de taxateur uiteengezet dat het huidige gebruik van de gronden gelet op de aard en inrichting daarvan het meest optimale gebruik is. Alternatieve gebruiksmogelijkheden zijn gelet op de bouwkundige staat voornamelijk te zoeken in logistieke dienstverlening (groot)handelsbedrijven en de industriële productieprocessen waarbij voor met name de laatste categorie geldt dat in veel gevallen een locatie noodzakelijk is waar bedrijfsactiviteiten in de milieucategorieën 4 en 5 zijn toegestaan. Volgens de taxateur zijn dergelijke locaties in Nederland schaars zodat locaties waar die milieucategorieën gelden al snel interessant zijn voor overeenkomstige ondernemingen. Daarnaast is voor zwaardere industrieën een perifere ligging eerder acceptabel als gevolg van schaarste aan hiervoor bestemde bedrijventerreinen aldus de taxateur. Voor de lichtere milieucategorieën is er daarentegen in Nederland ruim voldoende aanbod aan bedrijfslocaties en -panden en kiezen bedrijven volgens hem eerder voor een bedrijventerrein dat in stedelijk gebied ligt of eraan grenst. ,
,
,
,
,
De Afdeling ging in deze uitspraak van 11 april 2018 niet zonder meer mee met de tegengeworpen stelling: 1) dat de vraag naar gronden in zwaardere milieucategorieën (4. 1 en hoger) beduidend kleiner zou zijn dan de vraag naar gronden ten behoeve van de bedrijvigheid in categorie 3.2 ; 2) dat bedrijfscomplexen in hogere milieucategorieën in het algemeen een omvangrijker oppervlak nodig hebben dan bedrijfscomplexen in lagere milieucategorieën hetgeen de opbrengst per m2 nadelig kan beïnvloeden en ; 3) dat de mogelijkheid om gronden in kleinere delen te verkopen aan bedrijven in lagere milieucategorieën doorgaans een hogere opbrengst per m 2 oplevert dan bij de verkoop van één groot terrein aan een bedrijf in milieucategorie 4. 1 of hoger. Om die stellingen te kunnen volgen is volgens de Afdeling een nadere onderbouwing nodig. ,
,
24 ABRvS
11 april 2018 , ECLI:NL:RVS:2018:1186. basis van de standaard VNG-indeling was maximaal milieucategorie 4 toegestaan , aangezien de VNG-categorie 3. 2 in het bestemmingsplan was vernummerd tot categorie 4 en de VNG-categorie 4 in het bestemmingsplan was vernummerd tot categorie. 25 Op
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
9
REN250236. 002/MRO
3
Potentieel schadeveroorzakend besluit De gemeente Duiven is voornemens om binnen de in afbeelding XX weergegeven zone een nieuwe regeling ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsregels op te nemen in het omgevingsplan van de gemeente Duiven. Bij ondergetekende(n) is op dit moment geen exacte tekst van de betreffende regeling bekend. Ten behoeve van deze NCRA wordt er vanuit gegaan dat deze bij wijze van ‘worst-case-benadering’ het ‘spiegelbeeld’ vormt van de regeling zoals nu opgenomen in artikel 11. 4 van het bestemmingsplan De Ploen-Noord. Dit zou in het omgevingsplan bijvoorbeeld met de volgende verbodsbepaling kunnen worden geregeld: ,
Voorbeeld verbodsbepaling ‘Gewasbeschermingsmiddelen gebruiken – Verbod’
(op hoofdlijnen ter inspiratie) Verbod ter plaatse van de spuitvrije zone: 1. Met het oog op het beschermen van de gezondheid het milieu en de natuur is het bedrijfsmatig gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen bij het telen van gewassen in de openlucht niet toegestaan binnen de aanduiding ‘Spuitvrije zone De Ploen-Noord’ 2. Het eerste lid geldt niet voor Skal-gecertificeerde teelten tenzij daarbij paraffineoliën worden gebruikt. ,
,
Toepassingsbereik Alle chemische gewasbeschermingsmiddelen In deze NCRA is in navolging van het besprokene in ‘Analyse en advies verbod gewasbeschermingsmiddelen Plakse Weide’ 26 als uitgangspunt aangehouden een verbod voor alle chemische-synthetische gewasbeschermingsmiddelen. Dit in plaats van een specifiek verbod per werkzame stof/middel omdat het onbekend is welke specifieke stoffen gezondheidseffecten kunnen veroorzaken. Dit komt doordat epidemiologische studies zich doorgaans richten op gewasbeschermingsmiddelen als groep. Bovendien ziet een algemeen verbod ook toe op de bescherming tegen toekomstige chemische-synthetische gewasbeschermingsmiddelen. ,
,
,
In de biologische landbouw zijn chemisch-synthetische gewasbeschermingsmiddelen verboden. Skal geeft een keurmerk voor biologische producten uit. Het Skal-certificaat garandeert dat biologische producten voldoen aan de wettelijke voorschriften. Alleen specifieke middelen die op de Skal ,
26
PouderoyenTonnaer 17 oktober 2025 (rapportnummer: POU250189. 004. R1) ,
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
10
REN250236. 002/MRO
Inputlijst staan mogen worden gebruikt als biologische alternatieven voor gewasbescherming. Deze middelen bestaan uit stoffen die in de Verordening (EU) 2021/1165 Bijlage I zijn toegestaan. ,
Zone Het gebied waar het verbod op van toepassing is (spuitzone) omvat in principe alle agrarisch bestemde gronden die gelegen zijn op 50 meter afstand van de bestemmingsvlakken wonen binnen het bestemmingsplannen (Wro) ‘De Ploen-Noord Duiven’ (NL. IMRO. 0226. BPDUIVENNOORD012-VS01). ,
Afdeling 4. 64 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) is van toepassing op het gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen op braakliggende landbouwgronden of bij het telen van gewassen in de openlucht. Voor de kernactiviteit het gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen geldt dat er meestal geen omgevingsvergunning nodig is. In het Bal staan regels opgenomen om – in het kader van een zorgplicht – driftreducerende maatregelen en spuittechnieken toe te passen. Daarnaast wordt in het Bal bepaald dat er langs oppervlaktewater een teeltvrije zone moet worden aangehouden. Op dit moment is er géén wet- of regelgeving die bepaald wat een passende afstand is tussen een gevoelige functie (waaronder zorg onderwijs wonen recreatie) en een agrarische functie waar het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen is toegestaan. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat bij het mogelijk maken van gevoelige functies nabij agrarische gronden waarop gewasbeschermingsmiddelen (kunnen) worden gebruikt rekening dient te worden gehouden met driftblootstelling door het aanhouden van zogenoemde spuitvrije zones. Het aanhouden van een afstand van 50 meter tussen een gevoelige functie en dergelijke agrarische gronden wordt niet onredelijk geacht. ,
,
,
,
De huidige wet- en regelgeving bevat geen concrete regels op het gebied van de benodigde afstanden tussen gevoelige functies en agrarische activiteiten. Om deze reden wordt er aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De huidige jurisprudentielijn gaat ervanuit dat een afstand van 50 meter tussen een gevoelige functie en een agrarische activiteit als niet onredelijk wordt geacht voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De voorgestelde regels zien op het opleggen van een verbod op het gebruik van chemische gewasbeschermingsmiddelen in een zone van 50 meter rondom een woongebied. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een afstand van 50 meter tussen een gevoelige functie en een agrarische activiteit als niet onredelijk wordt geacht voor een aanvaardbaar woon- en
leefklimaat.
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
11
REN250236. 002/MRO
4
Vergelijking oude 4. 1
en
nieuwe regime
Wijze van vergelijken directe schade bij nadeelcompensatieregeling Omgevingswet
Onder de systematiek van nadeelcompensatie onder de Ow (hoofdstuk 15) wordt voor indirecte schade (schade als gevolg van een ontwikkeling op een perceel van derden) afgestapt van de systematiek van de vergelijking van de maximale planologische regimes zoals die onder de Wro aan de orde was. Uit
de
rechtsliteratuur
volgt dat dit niet geldt voor de vergelijking bij directe schade (waardevermindering van de eigen percelen omdat de gebruiks- of bebouwingsmogelijkheden worden ingeperkt). Anders dan het geval bij indirecte planschade is bevat afdeling 15. 1 Ow géén bijzondere bepalingen over het moment waarop de aanvraag bij directe schade kan worden ingediend wat als schadeoorzaak heeft te gelden en hoe de schade dient te worden vastgesteld. Aangenomen moet daarom worden dat als peildatum zal hebben te gelden het moment waarop het omgevingsplan in werking treedt terwijl de schade via een planologische vergelijking moet worden vastgesteld (net als het geval was onder de planschaderegeling onder de Wro YS). 27 ,
,
,
,
In de juridische literatuur wordt opgemerkt dat het opvallend is dat de schadevaststellingsmethodiek alleen voor indirecte schade wijzigt en de Ow over directe schade vrijwel geen regels bevat. Bij directe schade blijft de praktijk uit de Wro waarbij de maximale juridische mogelijkheden onder het oude en nieuwe regime met elkaar worden vergeleken leidend. Dit is op zichzelf verklaarbaar aangezien directe schade zich onmiddellijk voordoet na wijziging van het juridische regime zonder dat daarbij de feitelijke situatie hoeft te veranderen. 28 In de juridische literatuur wordt derhalve geconcludeerd dat voor de wijze van het uitvoeren van de planologische vergelijking tussen het oude en het nieuwe regime bij directe schade niets verandert. 29 Bij directe schade moet de omvang van de schade volgens de memorie van toelichting (net als onder de Wro) vastgesteld worden door de maximale mogelijkheden voor en na het nemen van het besluit te vergelijken. Dit is logisch omdat bij directe schade (anders dan bij indirecte schade) de directe schadeoorzaak niet een (hinderlijke) activiteit is maar de juridische beperkingen die door een besluit aan gebruiksmogelijkheden worden gesteld. Dat betekent dat de financiële situatie (vooral de waarde van een onroerende zaak en/of het inkomen) bij de maximale gebruiksmogelijkheden onder het oude rechtsregime vergeleken wordt met de ,
,
,
,
,
27 B. S.
ten Kate , ‘planschade onder de Omgevingswet , kanttekeningen bij afdeling 15. 1 Omgevingswet’ , TBR 2020/152 , paragraaf 4 en J. H. M. Huijts , ‘Nadeelcompensatie en tegemoetkoming in planschade’ , (diss. Leiden) Den Haag: IBR 2020 , p. 242. 28 M. E. Stuiver , ‘Vijftien jaar planschade onder de Wro , een overzicht en analyse van enkele aspecten uit de Jurisprudentie’ , TBR 2023/99 , p. 743. 29 D. G. J. Sanderink , ‘Schadevaststelling bij nadeelcompensatie onder de Omgevingswet’ , O&A 2017/62 , p. 139.
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
12
REN250236. 002/MRO
financiële situatie bij de maximale gebruiksmogelijkheden onder het nieuwe rechtsregime dat door het schadeveroorzakende besluit tot stand is gebracht. Dit betekent dat zeer waarschijnlijk de jurisprudentie over het vaststellen van directe schade onder het regime van de Wro van toepassing blijft. Een bijzonderheid onder de nadeelcompensatieregeling van de Ow en die in casu ook toepasselijk is is de regeling van artikel 15.1 lid 2 Ow dat het schademoment verlegd van de vaststelling van het omgevingsplan naar besluitvorming over een omgevingsvergunning (voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit). Artikel 15.1 lid 2 Ow luidt als volgt: ,
,
,
,
,
“Als voor een activiteit een omgevingsvergunning is vereist op grond van een regel als bedoeld in het eerste lid onder d tot en met f (in artikel 15.1 lid 1 onder Ow wordt het omgevingsplan genoemd YS) of op grond van artikel 5.1 geldt alleen het besluit tot het verlenen wijzigen intrekken of weigeren van de omgevingsvergunning voor die activiteit als schadeveroorzakend besluit. ” ,
,
,
,
,
,
,
,
Artikel 15.1 lid 2 Ow wijst de omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit als exclusieve schadeoorzaak aan. Bij de omgevingsvergunning wordt (uiteindelijk) de toestemming gegeven om de activiteit uit te voeren. Vanaf dat moment is voldoende aannemelijk dat de activiteit ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd en kan de schade als gevolg van die vergunde activiteit worden begroot. 30 Bij indirecte schade wordt het schademoment dus verlegd van planvaststelling naar omgevingsvergunningverlening. ,
Artikel 15.1 lid 2 Ow kan echter zowel op directe als indirecte schade van toepassing zijn. 31 Een voorbeeld van directe schade is een omgevingsplan waarin het verbod is opgenomen om zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bepaalde werkzaamheden uit te voeren (bijvoorbeeld de aanlegvergunning of in casu de vergunningplicht zoals opgenomen in artikel 5. 5 van de voorgenomen omgevingsplanwijziging). Voor die situatie geldt dat niet het omgevingsplan maar de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit als schadeveroorzakend besluit wordt aangemerkt (een dergelijke bepaling bestond onder de Wet ruimtelijke ordening ook al in artikel 6.1 lid 6 Wro). ,
,
,
,
De eigenaar zal dus eerst om een omgevingsvergunning moeten vragen en afhankelijk van de beslissing van het bevoegde bestuursorgaan zal al dan niet een ingang tot een nadeelcompensatieprocedure ontstaan (namelijk: bij weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning of bij het stellen van kostenverhogende voorwaarden). Het besluit tot afwijzing van de aanvraag om omgevingsvergunning c. q. het verbinden van kostenverhogende voorwaarden
30 Kamerstukken 31 Kamerstukken
II , 2017-2018 , 34 986 , nr. 3 , p. 232. II , 2017-2018 , 34 986 , nr. 3 , p. 232.
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
13
REN250236. 002/MRO
de omgevingsvergunning nadeelcompensatie. aan
vormt
in die
gevallen
pas
de basis
voor
verzoek
een
om
Naast een “filter” op het aantal potentiële nadeelcompensatieclaims (in de gevallen dat van de bevoegdheid tot vergunningverlening gebruik wordt gemaakt ontstaat recht op géén nadeelcompensatie) wordt het indieningsmoment van een potentiële aanvraag in de tijd verschoven: de betrokkene zal eerst om een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit ter zake moeten verzoeken vooraleer hij na afwijzing daarvan een verzoek om nadeelcompensatie kan indienen. 32 ,
,
Het omgevingsplan is wél het schadeveroorzakende besluit bij directe schade die rechtstreeks het gevolg is van een regel in een omgevingsplan (zoals een bestaande functie van een locatie die wordt gewijzigd of beëindigd) aangezien de besluitvorming in dat geval niet afhankelijk is van een nader afwegingsmoment in een omgevingsvergunning. 33 In deze NCRA wordt van deze situatie uitgegaan. ,
Dit betekent dus dat gezien artikel 15.1 lid 2 Ow (dat volgens de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Ow 34 ook van toepassing is bij directe schade) tot gevolg heeft dat de grondeigenaren van de agrarische percelen binnen de gronden die de aanduiding Spuitzone hebben gekregen meteen na de inwerkingtreding van de omgevingsplanwijziging een nadeelcompensatieverzoek kunnen indienen. ,
4. 2
Welke planologische regimes moeten met elkaar worden vergeleken?
Volgens de rechtsliteratuur 35 dient de vergelijking bij directe schade onder de Ow plaats te vinden middels een planologische vergelijking van de maximale mogelijkheden van het oude en het nieuwe regime. Het nieuwe regime wordt in dit geval gevormd door een wijziging van het Omgevingsplan Duiven waarin ten aanzien van de spuitzone het in hoofdstuk 4 geformuleerde spuitverbod wordt
,
opgenomen.
32 Y. de Looij , ‘Kanalisering
van het risico op “directe” schade kan ook onder de Omgevingswet’ , 2 juli 2024. II , 2017-2018 , 34 986 , nr. 3 , p. 232. 34 Kamerstukken II , 2017-2018 , 34 986 , nr. 3 , p. 232. 35 B. S. ten Kate , ‘planschade onder de Omgevingswet , kanttekeningen bij afdeling 15. 1 Omgevingswet’ , TBR 2020/152 , paragraaf 4 en J. H. M. Huijts , ‘Nadeelcompensatie en tegemoetkoming in planschade’ , (diss. Leiden) Den Haag: IBR 2020 , p. 242. 33 Kamerstukken
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
14
REN250236. 002/MRO
Voorbeeld verbodsbepaling ‘Gewasbeschermingsmiddelen gebruiken –
Verbod’ (op hoofdlijnen ter inspiratie) Verbod ter plaatse van de spuitvrije zone: 1. Met het oog op het beschermen van de gezondheid het milieu en de natuur is het bedrijfsmatig gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen bij het telen van gewassen in de openlucht niet toegestaan binnen de aanduiding ‘Spuitvrije zone De Ploen-Noord’ 2. Het eerste lid geldt niet voor Skal-gecertificeerde teelten tenzij daarbij paraffineoliën worden gebruikt. ,
,
Op de locaties waar voorgenomen omgevingsplanwijziging op toeziet geldt momenteel het in het 36 Dit omgevingsplan gemeente Duiven van toepassing verklaarde Bestemmingsplan Duiven-Noord. plan is vastgesteld op 1 november 2010.
36
NL. IMRO. 0226. BPDUIVENNOORD001-VS01
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
15
REN250236. 002/MRO
Op grond van dit bestemming is ter plaatse de enkelbestemming Agrarisch van toepassing met de hierna weergegeven (relevante) voorschriften. De bestemming laat voorts geen bebouwing toe aangezien er geen sprake is van een bouwvlak. ,
Een agrarisch bedrijf wordt in Artikel 1 Begrippen omschreven als: “Een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren” Uit planregels van artikel 3 gewasbeschermingsmiddelen. Ook
blijken geen belemmeringen voor in artikel 20 Algemene gebruiksregels
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
het gebruik van waarin een aantal
16
REN250236. 002/MRO
verbodsbepalingen ten aanzien van het gebruik gewasbestrijdingsmiddelen geen onderwerp.
4. 3
Kan er sprake zijn van nadeel?
4. 3. 1
Vermogensschade
van
de gronden zijn opgenomen is het gebruik
van
Na de inwerkingtreding van het nieuwe regime met spuitverbod is er bezien vanuit de eigenaren van de agrarische gronden sprake van een nadeligere situatie dan onder het oude regime waarbij er geen planologische belemmeringen aan de orde waren ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. In de brochure ‘Nabuurschap’ 37 bij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen’ van het Ministerie van LNV wordt onderkend dat ook bij een deugdelijke motivering die het instellen van spuitvrije zones rechtvaardigt dit kan leiden tot planschade-/nadeelcompensatieverzoeken van de bestaande telers. Hetzelfde beeld volgt ook uit een advies aan de Tweede Kamer van professor Koeman. 38 Gemeenten kunnen bij het instellen van spuitvrije zones geconfronteerd worden met schadeclaims indien agrarische ondernemers zouden menen dat zij door het instellen van een spuitvrije zone onevenredig worden benadeeld. ,
Overigens zij aangetekend dat ook op grond van de (nieuwe) regels van het omgevingsplan het (bedrijfsmatig) telen van gewassen is toestaan als daarbij géén gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. Daarnaast valt volgens de definitie van ‘agrarisch gebruik’ zoals hiervoor genoemd ook het houden van dieren. Het houden van dieren op de betreffende gronden blijft ook na de inwerkingtreding van de regels ten aanzien van de spuitzonering nog steeds mogelijk. Zoals
in paragraaf
2. 4
van dit advies is uiteengezet moet bij directe schade volgens de 39 Afdelingsjurisprudentie (bij directe schade vinden er onder vigeur van de Ow geen veranderingen
plaats in de systematiek van schadebepaling) worden onderzocht of de desbetreffende onroerende zaak als gevolg van de planologische verandering in zijn hoogste waarde is aangetast. Volgens de Afdeling 40 moet bij de planologische vergelijking dus naast een kwantitatieve vergelijking ook een kwalitatieve vergelijking worden gemaakt omdat niet alle gebruiksmogelijkheden even zwaar wegen. ,
37 Brochure
‘Nabuurschap’ bij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen , Praktische handvatten voor telers , inwoners en overheden’ , Ministerie van Landbouw , Natuur en Voedselkwaliteit , p. 13. https://www. nfofruit. nl/wpcontent/uploads/2023/05/wk-19-LNV-brochure-gebruik-GBM-en-omwonende-april-2023. pdf 38 N. S. J. Koeman , ‘Juridisch advies spuitvrije zones’ , advies d. d. 11 mei 2020 aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal , p. 8. 39 Bijvoorbeeld: ABRvS 8 maart 2017 , ECLI:NL:RVS:2017:60210 ; ABRvS 25 mei 2016 , nr. 201507102/1/A2. 40 ABRvS 11 april 2012 , ECLI:NL:RVS:2012:BW1568.
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
17
REN250236. 002/MRO
Er is dus sprake van directe planschade als de meest relevante gebruiksmogelijkheden van een object die de hoogste waarde van het object opleveren (‘highest and best use’) worden ingeperkt.
,
,
Het is dus de vraag of de agrarische percelen waar het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen wordt beperkt hun hoogste waarde ontlenen als cultuurgrond waarbij deze middelen gebruikt mogen worden of dat dit geen invloed heeft op de waarde omdat de cultuurgronden meer of evenveel waard zijn gebleven vanwege de mogelijkheid om de gronden te gebruiken voor het houden van dieren en het telen van gewassen zonder dat daarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. In hoofdstuk 6 wordt hierop nader ingegaan. ,
Indicatief kan in dit verband worden
het volgende. In juni 2025 is het ‘Kennisdocument omgaan met 50 meter spuitvrije zone bij nieuwbouw’ verschenen van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). 41 In genoemd Kennisdocument van de RVO wordt ook indicatief een voorbeeldcasus gegeven inzake vermogensschade als gevolg van waardedaling van een landbouwperceel binnen een op te nemen spuitzone van 50 meter: gewezen op
“Voorbeeld vermogensschade In het geval van een 50 meter zone gaat het dan om de waardedaling van het landbouwperceel waar de zone in ligt. Wanneer dit bijvoorbeeld een perceel van 5 ha betreft met een waarde van totaal € 500. 000 (€ 10 per m²) blijft bij een NMR van 3% dus € 15. 000 van een eventuele waardedaling van het perceel voor rekening van de eigenaar. Uitgaande van een perceel van 500 meter lang en 100 meter breed waarbij de 50 meter zone afgaat van de breedte is de zone 5. 000 m² groot. Bij een waardedaling van de zone naar € 4 per m² (er resteert altijd een rest (gebruiks-) waarde mogelijk ook omdat de grond dan naast woningbouw komt te liggen met bijbehorende verwachtingswaarde) leidt de eigenaar een schade van € 30. 000 (€ 10- €4 maal 5. 000 m²). De eigenaar ontvangt dan als nadeelcompensatie € 30. 000 schade minus € 15. 000 NMR is € 15. 000. ” ,
,
,
,
4. 3. 2
Inkomensschade
jurisprudentie 42 komt gederfde winst of inkomen voor nog niet aangevangen bedrijfsvoering niet voor vergoeding in aanmerking. Met andere woorden gemist voordeel uit niet aangevangen bedrijfsvoering komt niet voor vergoeding in aanmerking. Er kan dus slechts sprake zijn van inkomensschade indien het gebruik dat op basis van het oude regime is toegestaan maar niet meer zal worden toegestaan op basis van voorbereidingsbesluit reeds is aangevangen. Indien dit niet het geval is kan alleen sprake zijn van vermogensschade. Uit de rechtspraak 43 volgt dat bij aan de orde zijnde inkomensschade aantoonbaar moet zijn dat op de peildatum (de datum van inwerkingtreding Volgens
vaste
,
,
,
,
,
41 R. E. Takens , P. S. A. Overwater , ‘Kennisdocument , Omgaan
met 50 meter spuitvrije zone bij nieuwbouw’ , RVO , juni 2025 , p. 10. 42 ABRvS 5 november 2014 , ECLI:NL:RVS:2014:3968. Zie ook ABRvS 27 juli 2016 , ECLI:NL:RVS:2016:2101. 43 ABRvS 19 februari 2014 , ECLI:NL:RVS:2024:521.
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
18
REN250236. 002/MRO
in dit geval dus de voorgenomen omgevingsplanregels) het desbetreffende (wegbestemde) gebruik werd geëxploiteerd. van
het
nieuwe
en
schadeveroorzakende
regime
,
In onderhavige risicoanalyse wordt de kans op vermogensschade op een bepaald aantal locaties betrokken. De kans op inkomensschade wordt niet betrokken. In casu zijn geen boekhoudkundige gegevens voorhanden van de agrariërs die de betreffende percelen cultuurgrond exploiteren. Daardoor is het lastig om in het kader van onderhavige risicoanalyse het risico op inkomensschade in te schatten. In het Kennisdocument van de RVO 44 wordt ook ingegaan op inkomensschade in relatie tot het opnemen in een omgevingsplan van spuitzones. De RVO beschrijft dat weinig jurisprudentie over dit onderwerp omdat een gevraagde vergoeding vaak al wordt afgewezen wegens het niet halen van de drempel of het niet voldoen aan andere voorwaarden zoals het vooraf aanvaarden van het risico op het ontstaan van het nadeel. Er bestaat voor inkomensschade dan ook geen vuistregel die in de praktijk wordt toegepast (vermoedelijk ook omdat dit zo weinig voorkomt). Het is aan de gemeente om aan de hand van de omstandigheden van het geval hierover te beslissen waarbij zij beoordelingsruimte heeft. In de jurisprudentie genoemde omstandigheden zijn: ligt de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen past de ontwikkeling naar aard en omvang in de structuur van de omgeving wat is de omvang van de schade.
Rijkswaterstaat hanteert een normaal maatschappelijk risico van 8 tot 13% van het bedrijfsresultaat maar dat gaat over schade als gevolg van tijdelijke maatregelen. Het lijkt logisch om bij permanente inkomensschade een lager NMR te hanteren. Er wordt aangenomen dat de inkomensderving als gevolg van de 50 meter in het algemeen een relatief beperkt negatief effect op het totale bedrijfsresultaat zal hebben waardoor deze veelal niet voor vergoeding in aanmerking zal komen. Daarbij is het zo dat alleen uitgegaan wordt van aangevangen bedrijfsactiviteiten. Gederfde winst van mogelijke maar niet aangevangen activiteiten wordt op basis van vaste jurisprudentie niet vergoed. De RVO concludeert dat met uitzondering van uitzonderlijke gevallen de hoogte van een eventueel ten laste van een bouwproject komend bedrag aan nadeelcompensatie niet in de weg zal staan aan de financiële haalbaarheid. ,
,
,
,
,
,
,
,
,
44 R. E. Takens , P. S. A. Overwater , ‘Kennisdocument , Omgaan
met 50 meter spuitvrije zone bij nieuwbouw’ , RVO , juni
2025 , p. 10 en 11.
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
19
REN250236. 002/MRO
5
Normaal maatschappelijk risico 5. 1
Normaal maatschappelijk risico onder de Omgevingswet: onderscheid tussen indirecte en directe schade
Ingevolge artikel 4:126 lid 1 Awb komt alleen schade die uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico (abnormale last) en die de benadeelde in vergelijking met andere onevenredig zwaar treft (speciale last) voor vergoeding in aanmerking. 45 Artikel 4:126 lid 1 Awb bepaalt immers dat indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toekent. Daarmee is het ‘égalitébeginsel’ wettelijk verankerd. 46 De regeling uit de Awb laat de mogelijkheid open dat de rechtspraktijk en bijzondere wetgeving bepalen in welke gevallen een dergelijke aftrek wegens het normaal maatschappelijk risico op grond van artikel 4:126 lid 1 Awb gerechtvaardigd is. 47 ,
,
De inhoud van het begrip ‘normaal maatschappelijk risico’ is voor indirecte schade dan ook ingevuld in artikel 15.7 lid 1 Ow. 48 Ingevolge dit artikellid bedraagt het toe te passen percentage normaal maatschappelijk risico bij indirecte schade in de vorm van een waardevermindering van een onroerende zaak 4% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade. 49 Het percentage van 4% is een vast forfait hetgeen betekent dat het niet is toegestaan om dit forfait in een individueel geval te verhogen of te verlagen. 50 Voor directe schade heeft de wetgever geen handvatten geboden daarvoor zijn het gemeentebestuur en de rechter aan ,
,
,
zet. 51
In deze situatie is het vaste percentage normaal maatschappelijk risico van 4% uit artikel 15.7 lid 1 Ow dus niet van toepassing omdat er sprake kan zijn van mogelijke directe schadeclaims. ,
Nu wettelijke sturing ontbreekt is het aannemelijk dat in de praktijk zal worden teruggevallen op hetgeen bekend is: het planschaderecht onder de Wro. De Wro kende voor het normaal maatschappelijk risico bij directe planschade – het equivalent van directe schade onder de Omgevingswet – eveneens vrijwel geen regels. Het toetsingskader daarvoor is hoofdzakelijk in de jurisprudentie tot stand gekomen. Dit roept de vraag op of de planschadejurisprudentie ,
45 Kamerstukken
II 2010/11 , 32621 , nr. 3 , p. 23 ; Kamerstukken II , 2017/18 , 34986 , nr. 3 , p. 243. II 2010/11 , 32621 , nr. 3 , p. 23. 47 Kamerstukken II 2017/18 , 34986 , nr. 3 , p. 243. 48 Kamerstukken II 2017/18 , 34986 , nr. 3 , p. 25. 49 Kamerstukken II 2017/18 , 34986 , nr. 3 , p. 25. 50 Kamerstukken II 2017/18 , 34986 , nr. 3 , p. 25 + 243. 51 M. E. Stuiver , ‘Het normaal maatschappelijk risico bij directe schade onder de Omgevingswet’ , Gst. 2024/17 , p. 82. 46 Kamerstukken
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
20
REN250236. 002/MRO
aanknopingspunten kan bieden voor het vaststellen van het normaal maatschappelijk risico bij directe schade in het nadeelcompensatierecht onder de Omgevingswet. 52 Met andere woorden vanwege het ontbreken van wettelijke handvatten – de Omgevingswet bevat geen regels en de Awb schrijft slechts voor dat de schade boven het normale maatschappelijke risico dient uit te stijgen – ligt het voor de hand dat wordt teruggevallen op de reeds bekende kaders uit het planschaderecht. Derhalve zal de toets aan het normaal maatschappelijk risico onder de Omgevingswet in beginsel geen andere zijn dan onder de Wro. Dat betekent dat de jurisprudentie over de toepassing van het normaal maatschappelijk risico bij directe schade niet aan belang zal inboeten en het daaruit voortkomende toetsingskader en de daarop gebaseerde stellingen eveneens bruikbaar kunnen zijn bij het bepalen van de omvang van het normaal maatschappelijk risico bij directe schade onder de Omgevingswet 53 ,
.
Wat betreft directe schade is dat een bewuste keuze. De regering achtte het – in het licht van de destijds beschikbare rechtspraak onder de Wro – niet redelijk om voor directe schade een (vast) percentage voor het normaal maatschappelijk risico in de wet vast te leggen onder meer omdat directe schade veel vormen aan kan nemen die soms relatief diep ingrijpen op bestaande rechten van burgers en bedrijven. 54 Ook anderszins is er in de Omgevingswet niets geregeld over het normaal maatschappelijk risico bij directe schade. Dit betekent dat moet worden teruggevallen op de hoofdregel uit artikel 4:126 lid 1 Awb en bij elk direct schadegeval moet worden beoordeeld of de schade het normaal maatschappelijk risico ontstijgt. Inmiddels is er meer jurisprudentie over directe planschade verschenen. Dit kan handvatten bieden voor het bepalen van de omvang van het normaal maatschappelijk risico bij directe schade onder de Omgevingswet. ,
,
Uit de rechtspraak en de rechtsliteratuur volgt dat het normaal maatschappelijk risico in vrijwel alle gevallen ten hoogste 5% van de waarde van de onroerende zaak voorafgaand aan de planologische wijziging bedraagt. Dit komt overeen met de bovengrens van het normaal maatschappelijke risico bij indirecte planschade. 55 Pogingen van het gemeentebestuur om een groter gedeelte van de schade tot het normaal maatschappelijk risico te rekenen hebben de toets van de Afdeling niet kunnen doorstaan. 56 ,
Bovendien heeft de Afdeling meermaals aangegeven een drempel van 5% ‘betrekkelijk hoog’ te vinden voor een geval van directe planschade mede gelet op de omstandigheid dat de wetgever daarvoor geen forfaitaire drempel had gesteld. 57 ,
52 M. E. Stuiver ,
a.w. , p. 82. M. E. Stuiver , a.w. , p. 87. 54 Kamerstukken II , 2017/18 , 34986 , nr. 3 , p. 26-27. 55 ABRvS 3 november 2021 , ECLI:NL:RVS:2021:2402 , r. o. 7. 14-7. 15. 56 Zie bijv. ABRvS 18 juli 2018 , ECLI:NL:RVS:2018:2420 , BR 2018/72 , m. nt. J. W. van Zundert en ABRvS 17 maart 2021 , ECLI:NL:RVS:2021:554 , waarin de Afdeling van oordeel was dat de door het gemeentebestuur gehanteerde kortingen , die omgerekend neerkwamen op drempels van ruim 9% en 17% , te hoog waren. 57 Zie bijv. ABRvS 17 mei 2017 , ECLI:NL:RVS:2017:1293 , r. o. 9. 2 en ABRvS 18 december 2019 , ECLI:NL:RVS:2019:4287 , r. o. 54. Vgl. ook ABRvS 13 maart 2019 , ECLI:NL:RVS:2019:776 , r. o. 7. 3. 53
NCRA De Ploen-Noord Duiven
Aelmans Rentmeesters & Makelaars B. V.
21
REN250236. 002/MRO
Gelet op deze jurisprudentie zou kunnen worden verdedigd 58 dat de bovengrens van het normaal maatschappelijk risico bij directe planschade 5% van de waarde van de onroerende zaak voorafgaand aan de wijziging van het planologisch regime bedroeg. In de jurisprudentie over het normaal maatschappelijk risico in de periode van de Wro werd vaak de volgende standaardpassage over de toepassing van het normaal maatschappelijk risico gehanteerd:
“De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6. 1 lid 2 Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort , wordt beantwoord met inachtneming van alle van
belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. Verder is de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel van belang”. 59 ,