03. 201700791-Rapport Herindelingsvarianten de Liemers d.d. jan.2014

De provincie heeft geen vergelijking van de subsidieregiems gemaakt, maar wel de aanbeveling gedaan om dit mee te nemen in het proces van harmonisatie van beleid en verordeningen. De vormen van subsidiëring lopen in de verschillende gemeenten zo uiteen dat er uit de cijfers geen goede vergelijking is te destilleren. Een bekend voorbeeld is het accommodatiebeleid, waarin vaak subsidiëring is versleuteld. In sommige gemeenten is de huurprijs van accommodaties conform de marktwaarde en vindt daarnaast subsidiëring plaats. In andere gemeenten wordt een huurprijs beneden de marktwaarde gehanteerd. Andere voorbeelden zijn het al of niet doorbelasten van ondersteuning bij evenementen en het al of niet privatiseren van voorzieningen. Na een herindeling zal op deze punten voor één lijn gekozen moeten worden. De belangrijkste financiële aandachtspunten zijn de bezuinigingstaakstellingen en de grondexploitaties. Bezuinigingen Om tot meerjarige sluitende begrotingen te komen gelden op basis van de provinciale berekening voor het begrotingsjaar 2017 de volgende taakstellingen: Westervoort € 439.000,-, Duiven € 2,4 miljoen, Zevenaar € 186.000,-, Rijnwaarden € 311.000,-.29 Vooral voor Duiven is dit een pittige opgave. Zevenaar heeft de meest gunstige uitgangssituatie in haar meerjarenbegroting. Eén van de factoren hierin is de aanpassing van de algemene uitkering.

Volgens de provinciale Herindelingsscan blijft de algemene uitkering voor Duiven-Westervoort gelijk. Voor Zevenaar-Rijnwaarden daalt hij met € 5,5 ton en voor één Liemerse gemeente met € 1,3 miljoen.30 Deze effecten worden vooral toegeschreven aan het vervallen van de ‘vaste voet’ per gemeente, vanwege een daling van de bestuurskosten. Daarnaast speelt de herberekening van het klantpotentieel, het aantal kernen en de verdeelmaatstaven Bijstandswet. De feitelijke daling van de bestuurskosten is afhankelijk van het aantal wethouderszetels. In de 4/1-variant is het voordeel volgens de provinciale Herindelingsscan minimaal € 5,5 ton en hoger als er minder dan het maximumaantal wethouders wordt benoemd. In de 2/2-variant ontstaat er een voordeel als er minder dan het maximumaantal wethouders wordt benoemd.31 Na verrekening van het effect bestuurskosten kan er dus een voordeel ontstaan voor Duiven-

28 Provinciale herindelingsscan, tabel 15. 29 Provinciale herindelingsscan, tabel 2. 30 31

Provinciale herindelingsscan, afbeelding 8, 9, 10. Provinciale herindelingsscan, tabel 7, 8, 9.

34/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Westervoort (afhankelijk van het aantal wethouders). Er ontstaat een nadeel van ten hoogste € 5,5 ton voor Zevenaar-Rijnwaarden en ten hoogste € 7,5 ton voor één Liemerse gemeente. Na een herindeling zouden er structurele taakstellingen ontstaan van € 3,9 miljoen (Duiven/ Westervoort) en € 1,5 miljoen (Zevenaar/ Rijnwaarden) respectievelijk € 5,4 miljoen voor één Liemerse gemeente.32 Tot nu toe is het de gemeenten steeds gelukt om bezuinigingen te realiseren, maar daarvoor moet wel steeds dieper in de uitgaven worden ingegrepen. Het gaat om structurele bedragen, waardoor de omvang van deze problematiek per saldo in dezelfde ordegrootte ligt als de risico’s in de grondexploitatie. Een bezuiniging van structureel € 5,4 miljoen loopt over de jaren 2017-2030 immers op tot een totaal van € 70 miljoen. Het staat bovendien vast dat deze opbrengst moet worden gerealiseerd, terwijl het bij de grondexploitaties ook nog zou kunnen meevallen. Risico’s in de grondexploitatie In Westervoort en Rijnwaarden zijn de risico’s uit grondexploitatie minimaal, maar zowel Duiven als Zevenaar hebben flinke grondposities en dus substantiële financiële risico’s. Gezamenlijk beloopt het maximale verliesrisico € 55 miljoen of meer (netto contante waarde per 1-1-2013; het gaat hier steeds om eenmalige bedragen). Een gebruikelijke maat voor de dekking van de financiële risico’s is het weerstandsvermogen.

Dat is kort gezegd de verhouding tussen de inzetbare middelen en de aanwezige risico’s. Een ratio van 1,0 of groter wordt als voldoende aangemerkt. Aan die norm wordt voldaan door Westervoort (1,64), Duiven (0,98) en Rijnwaarden (1,0). 33 Zevenaar heeft op dit moment een lagere ratio (0,81) maar heeft in de meerjarenbegroting vastgelegd hoe deze per 2017 alsnog groeit naar 1,0. Risico’s in grondexploitatie zijn echter heel moeilijk voorspelbaar. Dit geldt ook voor eventuele vergoedingen aan ontwikkelaars. Daarmee is het zeker zo belangrijk om te letten op de bandbreedte van risico’s. Als de economie en de woningmarkt de komende jaren verder stagneren, zullen in alle herindelingsvarianten verdere afwaarderingen moeten worden gedaan. De eerstvolgende ronde kondigt zich al aan in het kader van het volgende provinciale woningbouwprogramma, dat in de loop van 2014 zal worden opgesteld. Anderzijds gelden deze risico’s ook in opwaartse zin. Als de economie en de woningmarkt de komende jaren aantrekken, kunnen er ook weer plussen ontstaan. Zo houdt Duiven rekening met een winstpotentie van + € 18 miljoen uit de exploitatie van bedrijventerreinen en € 4 miljoen uit Nieuwgraaf, terwijl er tegelijkertijd een nettoboekwaarde op rust en dus een maximaal verliesrisico op rust van - € 15 miljoen.

Volgens cijfers uit de provinciale herindelingsscan 34 zijn er zowel in Zevenaar als in Duiven forse verliesrisico’s. - In Zevenaar bedraagt de nettoboekwaarde voor woningbouw € 12 miljoen (na aftrek van de recent getroffen voorziening van € 37,3 miljoen) en voor bedrijventerreinen € 28,9 miljoen. Opgeteld dus € 40,9 miljoen. - In Duiven is er slechts een kleine boekwaarde voor woningbouw en die is volledig afgedekt door een risicovoorziening. De netto-boekwaarde voor bedrijventerreinen bedraagt € 15,7 miljoen, waar geen voorziening voor is getroffen. Opgeteld is het maximale verliesrisico in Duiven dus € 15,7 miljoen. Bij dit laatste moet echter aangetekend worden dat Duiven zeven tot tien jaar rentekosten heeft opgenomen, terwijl Zevenaar op grond van een voorzichtiger programmering rentekosten tot 2030 meerekent. De rentekosten zijn een majeur onderdeel van het totale risico. De provincie vermeldt dat een tragere uitgifte van bedrijventerreinen de gemeente Duiven maximaal € 1,8 miljoen per 32 Provinciale herindelingsscan, hoofdstuk 11, Conclusies. 33 34

Provinciale herindelingsscan, paragraaf 5.1. Provinciale herindelingsscan, paragraaf 7.7 en 7.8.

35/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

jaar kan kosten.35 Als in Duiven, net als in Zevenaar, de looptijd ook tot 2030 verlengd zou moeten worden, zou het maximale verliesrisico voor Duiven oplopen richting de € 25 miljoen. De kans op vertraging is niet denkbeeldig. De huidige planning van Duiven wordt door de accountant betiteld als ‘ambitieus’. Voor 2012 was een uitgifte gepland van 7,6 ha, maar de feitelijke uitgifte bleek achteraf slechts 0,13 ha. De gemeente verwacht echter op korte termijn een aantal belangrijke verkopen te kunnen doen.

6.3 Nuancering van beelden Deze cijfers maken wel duidelijk dat de risico’s in beide gemeenten hoog oplopen: in Zevenaar, maar in mindere mate ook in Duiven. Al met al blijken de populaire beelden over de financiële situatie van de Liemerse gemeenten achterhaald te zijn. Het beeld van het ‘rijke Duiven’ moet worden genuanceerd, vanwege een maximaal verliesrisico van € 15 miljoen of meer en een nog in te vullen bezuinigingstaakstelling van € 2,4 miloen structureel (doortellend van 2017 naar 2030 is dat € 30 miljoen). Ook het beeld dat Zevenaar in een financiële crisis zou verkeren vraagt om nuancering. Het meerjarenperspectief van Zevenaar is nagenoeg sluitend. De risico’s in de woningbouw zijn voor het grootste deel afgedekt. Zevenaar heeft haar programmering nog niet willen aanpassen, maar heeft financieel al geanticipeerd op een neerwaartse bijstelling met vele honderden woningen. In de begroting wordt nu gerekend met een uitgiftetempo van dertig woningen per jaar. Dit aantal is ook in de meest recente provinciale prognoses nog passend. Het risico voor Zevenaar is daarmee vooral bij de uitgifte van bedrijventerreinen komen te liggen (maximaal verliesrisico € 28,9 miljoen).

Westervoort en Rijnwaarden hebben een gezonde weerstandsratio, geen noemenswaardige risico’s uit grondexploitaties en de bezuinigingstaakstelling bedraagt voor beide gemeenten niet meer dan ongeveer 1,5% van hun begrotingsomvang. Voor deze gemeenten ligt het belangrijkste financiële risico in het beheersen van de uitgaven uit de decentralisaties. Op Liemerse schaal is de gezamenlijke problematiek omvangrijk, maar ook dat mag met een zekere relativering worden bezien. De bezuinigingsopbrengst van in totaal € 70 miljoen en het maximaal verliesrisico van € 55-65 miljoen tot 2030 mag namelijk worden afgezet tegen een gezamenlijke jaarlijkse begrotingsomvang van nu € 175 miljoen. Dat is over de periode 2017 tot 2030 in totaal ruim € 2,2 miljard. We zijn niet gewend om in zulke grote bedragen te denken, maar wie het aandurft ziet dat de totale gezamenlijke problematiek zelfs in een worstcase-scenario kleiner is dan 3% van de begrotingsomvang van een nieuwe Liemerse gemeente in dezelfde periode. In dit licht is het dus niet verwonderlijk dat de provincie beide herindelingsvarianten per saldo aanmerkt als financieel levensvatbaar. De risico’s rond grondexploitatie staan overigens los van de vraag of er wordt heringedeeld. Het zijn bestaande risico’s. Zonder herindeling zouden de gemeenten Westervoort en Rijnwaarden daarvan verschoond blijven.

Met herindeling speelt het risico van de grondexploitaties in alle onderzochte combinaties. Alle herindelingsvarianten zijn zwaar belast met risico’s in de grondexploitaties. In de afweging rond herindeling is het daarom minstens zo belangrijk welke effecten er ontstaan voor de bestuurskracht. Met andere woorden: welke variant biedt de beste kansen op een goed strategisch ontwikkelingsbeleid? Hierbij is vooral de onderlinge concurrentie van belang. In de 2/2-variant zou de onderlinge concurrentie waarschijnlijk doorgaan of zelfs verhevigen. In de 4/1-variant zou de concurrentie binnen de Liemers door een gezamenlijke strategie worden beëindigd.

35

Provinciale herindelingsscan, paragraaf 7.7.

36/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Herindelingsproces

Hoofdstuk 7

Na een keuze voor de ene of andere herindelingsvariant volgt de vraag naar het proces van implementatie. Wat is een verantwoorde invoeringsdatum voor elk scenario en wat moet er gebeuren om daar te komen: in welk tempo zetten we welke stappen en in welke volgorde? De ‘Handreiking administratieve en organisatorische aspecten gemeentelijke herindeling’ van de provincie Gelderland (2008) biedt veel informatie over hoe een herindelingsproces ingedeeld en uitgevoerd kan worden. En verder brengt het Ministerie van BZK naar verwachting in mei 2014 haar handreiking voor gemeentelijke herindelingen uit. Een gemeentelijke herindeling is meer dan alleen een samenvoeging van gemeentebesturen. Het behelst ook een uniformering van beleid en verordeningen en een organisatieontwikkeling. Het verandert rollen, verhoudingen en posities van betrokkenen en daarmee ook de routines en procedures waarmee zij functioneren. Of de herindeling een succes wordt – en of het lukt de schaalvoordelen te maximaliseren en de schaalnadelen te minimaliseren – is in sterke mate hiervan afhankelijk.

7.1 Wettelijk kader In artikel 123 eerste lid van de Grondwet is bepaald dat bij wet gemeenten kunnen worden opgeheven en nieuwe gemeenten kunnen worden ingesteld. In de Wet algemene regels herindeling (hierna: Wet Arhi) is geregeld hoe achtereenvolgens gemeente- en provinciebesturen en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de voorbereiding tot een herindelingsregeling ter hand kunnen nemen en welke procedureregels in dat verband in acht genomen moeten worden. De minister houdt bij het doorlopen van het wetgevingstraject rekening met een doorlooptijd van ongeveer 1,5 jaar. Een herindeling kan alleen plaatsvinden op 1 januari van een jaar. Dit betekent dat voor de Liemers een herindeling per 2016 nog haalbaar zou zijn als de gemeenteraden in mei een herindelingsvoorstel aan GS zouden voorleggen. Anders verschuift de herindeling naar 2017, 2018 of desgewenst nog later. De gemeenteraden kunnen hierin zelf hun tempo bepalen. Verkiezingen voor de nieuwe gemeente vinden altijd plaats in november van het voorafgaande jaar. Het Beleidskader gemeentelijke herindeling (juli 2011) geeft inhoudelijke en procesmatige kaders aan voor een gemeentelijke herindeling. Herindelingsvoorstellen worden getoetst aan de criteria: draagkracht, interne samenhang, dorps- en kernenbeleid, bestuurskracht, evenwichtige regionale verhoudingen en duurzaamheid.

Het Beleidskader geeft tevens een nadere invulling van de bestuurlijke rolverdeling tussen gemeenten, provincies en het kabinet. In dit Beleidskader is het centrale uitgangspunt dat gemeentelijke herindeling van onderop tot stand komt. Het kabinet is van oordeel dat afwegingen en keuzes tot gemeentelijke herindeling primair op lokaal niveau moeten worden gemaakt. Fasen herindeling Meestal wordt bij een herindeling uitgegaan van fasegewijze aanpak: verkenning, voorbereiding, besluitvorming en implementatie. - De verkenningsfase is de fase van de eerste contacten tot aan de start van de zogeheten arhi-procedure. - De voorbereidingsfase valt onder de Wet Arhi (artikel 79) en regelt onder meer extra financieel toezicht op de oude gemeenten, in het belang van de nieuwe gemeente(n) (artikel 21 Wet Arhi). - De besluitvorming start met het uitbrengen van het herindelingsadvies en is afgerond op de herindelingsdatum van de nieuwe gemeente. Tijdens deze procedure lopen de inhoudelijke en organisatorische voorbereidingen gewoon door.

37/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

- De vierde fase, de implementatiefase, start bij de formele start van de nieuwe gemeente. Het proces is dan echter nog niet afgerond. Afwikkeling van zaken, zowel materieel, als financieel, als juridisch, is dan aan de orde. Frictiekosten Onder frictiekosten wordt verstaan: de incidentele lasten die nodig zijn voor de voorbereiding en implementatie van de nieuwe organisatie. Als tegemoetkoming in deze kosten ontvangen heringedeelde gemeente(n) een compensatie onder de benaming ‘tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling’. Het Ministerie van BZK heeft voor de herindelingscombinaties de volgende bedragen gecalculeerd:36 Absoluut bedrag Bedrag per inwoner Liemerse gemeente € 17.915.941,€ 213,Duiven-Westervoort € 5.772.786,€ 141,Rijnwaarden-Zevenaar € 5.341.965,€ 123,Uit eerder onderzoek van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) in 2003 kwam naar voren dat deze tegemoetkoming globaal voldoende compensatie geeft voor de kosten van herindeling, al is het “niet als ruimhartig te kwalificeren”. 37 Daarop is de maatstaf in 2009 en in 2103 verhoogd (in 2013 zelfs met 25%). De raden van de MUG-gemeenten (Millingen aan de Rijn, Ubbergen, Groesbeek) gaan er nu van uit dat voor het herindelingsproces niet het hele budget nodig zal zijn.

7.2 Modulaire aanpak De klassieke herindelingsaanpak is een ‘uur U’-benadering. De hele voorbereiding wordt gericht op de gekozen overgangsdatum. Binnen de Liemers wordt daarvoor vaak genoemd 1 januari 2017/2018. Op dat moment gaat de klok om. Op dat moment verdwijnen in één keer de oude gemeente, de oude besturen en organisaties en het oude beleid. Een dergelijke benadering is overzichtelijk en vertrouwd. Het normale verloop van een dergelijk proces hebben we hierboven geschetst. Een voornaam risico van deze benadering is dat het een ‘grote stilstand’ veroorzaakt. Maanden of zelfs jaren voor het ‘uur U’ raken bestuur en organisatie op dat moment gefixeerd. Lopende zaken worden nog wel afgehandeld, maar alle andere ontwikkelingen worden bewust of onbewust bevroren. Een tweede risico is dat de uitwerking verwordt tot een soort onderhandelingsproces, waarbij bestuurders en ambtenaren van de oude gemeenten krampachtig proberen zo veel mogelijk van hun gewoonten over te planten naar de nieuwe gemeente. De voorbereiding wordt dan een taaie en tijdrovende strijd tussen de oude krachten, in plaats van constructief en opbouwend te redeneren vanuit de nieuwe gemeente. Bovendien is de kans groot dat er tijdens zo’n proces nieuwe littekens ontstaan. We beschrijven daarom in deze paragraaf een alternatieve procesaanpak, die we een ‘organische-modulaire aanpak’ noemen.

Uitgangspunt daarbij is dat er op enig moment wel een onomkeerbaar besluit tot herindeling is genomen (2/2 of 4/1) en dat daarvoor een datum is bepaald, zeg 1-1-2018. In zo’n modulaire aanpak besteed je de tussenliggende periode echter niet alleen aan de voorbereiding van dat ‘uur U’. Binnen die periode (mogelijk drie tot vier jaar) ga je in een natuurlijk tempo verder met het integreren van onderdelen van je organisatie en/of het afstemmen en uniformeren van beleid. In deze benadering kies je een programmatische aanpak: niet één ‘flessenhalsmoment’, maar een gefaseerde integratie. Je kunt eerst focussen op speerpunten in bestuurskracht en onmiddellijke knelpunten. Qua personeel, investeringen en nieuw beleid kun je natuurlijke 36 37

Provinciale herindelingsscan, Tabel 10. Raad voor de financiële verhoudingen, Financiële gevolgen van herindeling, 2003.

38/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

momenten benutten, in plaats van vier jaar stil te staan kijken als een ‘konijn in de koplampen’. Voordelen zijn dat je je energie beter kunt verdelen. Je kunt de voordelen sneller realiseren (‘quick wins’) en tegelijkertijd meer aandacht houden voor ‘de winkel die open moet blijven’. Besturen en organisaties raken beter aan elkaar gewend, waardoor ze geleidelijk aan minder vanuit hun eigen optiek en meer vanuit het geheel gaan denken. Formeel-juridisch zijn er geen belemmeringen voor zo’n gefaseerde aanpak. Een aandachtspunt is wel de zorg voor rechtsgelijkheid tussen alle medewerkers. Daarvoor dienen beginselen als ‘mens volgt functie’ en ‘één interne arbeidsmarkt’ tijdens het gehele proces in acht te worden genomen. Bedacht moet worden dat er in feite al jaren een proces van toenemende samenwerking gaande is. Geleidelijk is daarbij al steeds meer een oriëntatie op de Liemers ontstaan. Er ontstaat vaker bestuurlijke afstemming. Op ambtelijk niveau vindt steeds meer kennisdeling plaats en worden taken soms intergemeentelijk verdeeld, bijvoorbeeld bij de voorbereiding voor regionale vergaderingen. Op een aantal terreinen zijn de uitvoeringsorganisaties samengevoegd: ICT, Inkoop en Sociale Dienst. We hebben niemand gehoord die dit proces wil stopzetten. Ook zonder herindelingsdiscussie zijn er verdere initiatieven te verwachten.

Bijvoorbeeld op het terrein van de decentralisaties, bij webbeheer, midoffice en zaakgericht werken in de dienstverlening en op verdere onderdelen van de onderdelen bedrijfsvoering, zoals de salarisadministratie. Enkele jaren terug is er door de gemeentesecretarissen al eens een inschatting gemaakt dat, als je redeneert vanuit kwaliteit en efficiency, ongeveer driekwart van het werk beter gezamenlijk kan worden opgepakt. Ook zonder herindeling is het goed voorstelbaar dat de SdL de komende jaren in een natuurlijke ontwikkeling groter zou worden dan de kleinste lokale organisaties. Tegelijkertijd wordt de ontwikkeling tot nu toe doorgaans beleefd als langzaam en stroef. Er zijn wel degelijk een aantal goede resultaten bereikt, onder meer bij de gezamenlijke inkoop, ICT en de sociale dienst (RID en RSD). Maar de animo onder medewerkers dreigt weg te lekken. Er is vaak weinig slagvaardigheid, doordat er permanent vanuit de individuele verschillen onderhandeld wordt. Op zichzelf is dat niet verrassend. Het is zelfs logisch zolang het perspectief niet helder is en ieder vanuit de eigen positie blijft denken. In de schaduw van het herindelingsdebat zijn er bovendien toenemend strategische overwegingen mee gaan spelen, zoals de ‘vrees voor een hellend vlak’ of ‘het spelen op vertraging’. De organisch-modulaire benadering die we hier als alternatief voordragen is echter heel anders.

Het gaat hier om de inrichting van een herindelingsproces nadat daartoe is besloten. Het kader is dan duidelijk. Er kan een heldere sturing worden ingericht, die niet gebaseerd is op vrijwilligheid en consensus maar op heldere projectopdrachten. Het gaat hier om een slimme programmatische inrichting van de overgang naar een van tevoren vastgestelde nieuwe situatie. Om een indruk te geven, geven we een voorbeeld van zo’n organisch-modulair programma: 2014 Decentralisaties; KCC; Integratie (delen van) organisatie Rijnwaarden 2015 Zaakgericht werken; Overige bedrijfsvoering Beleidsmatige afstemming (gezamenlijke structuurvisie etc) 2016 Harmoniseren verordeningen. Harmonisering subsidiebeleid. Herhuisvesting? 2017 Volledige ambtelijke fusie (als 4/1 of als 2/2-plus-SdL) 2018 Bestuurlijke fusie (2/2 of 4/1) Een modulaire aanpak is zowel bij een 2/2-variant als bij een 4/1-variant mogelijk. In zo’n aanpak wordt de uiteindelijke bestuurlijke fusie een logisch sluitstuk van de organisatorische en beleidsmatige integratie.

39/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Aanvullend kan worden opgemerkt dat het in principe mogelijk is dat in een 2/2-variant beide gemeenten op een verschillend tijdstip zouden fuseren. Een organisch-modulaire aanpak kan ook geschikt zijn in het geval dat de gemeenten niet per 2018, maar pas over acht of tien jaar zouden willen fuseren. In deze fase van de besluitvorming is het kiezen voor een bepaalde procesaanpak nog niet aan de orde. Wij hebben deze beschouwing toch opgenomen omdat het een van de onderzoeksvragen is en omdat de ervaring met herindelingsprocessen een rol speelt in de afweging van varianten.

7.3 Procesregie Op dit moment is er landelijk wel de nodige ervaring met herindelingen van vier of meer gemeenten. Er is ook volop kennis over de inrichting van gemeenten van ongeveer 80.000 inwoners. Maar er is nog weinig ervaring met samenvoegingen van vier of meer gemeenten naar een schaal van 80.000 inwoners. De bekendste voorbeelden zijn: Westland in 2004 en Súdwest-Fryslân in 2011. Wel lopen er inmiddels op diverse plekken initiatieven, onder meer naar aanleiding van provinciale bestuurskrachtonderzoeken in Groningen en Noord-Brabant. Een herindeling is een ingrijpende operatie. Zo’n operatie kan alleen binnen planning en budget worden gerealiseerd als er aan strikte randvoorwaarden wordt voldaan. De belangrijkste daarvan zijn: heldere sturing, de bereidheid om details los te laten, flexibiliteit bij medewerkers en voldoende capaciteit en middelen voor de projectorganisatie. Een overweging kan zijn dat een 2/2-herindeling in veel opzichten minder complex is. De stap van de bestaande naar de nieuwe situatie is relatief overzienbaar. Veel medewerkers zullen zich daarin gemakkelijk kunnen voegen, waardoor er minder frictieproblemen ontstaan. Anderzijds vrezen sommigen dat een keuze voor de 2/2-variant ertoe leidt dat het hele proces op afzienbare termijn nogmaals moet worden doorlopen.

Bovendien is een kleine stap wel gemakkelijker te zetten, maar het levert ook minder meerwaarde op, terwijl de gehele onderneming toch kostbaar en tijdrovend is. Voortdurende onzekerheid maakt de organisatie intussen minder aantrekkelijk op de arbeidsmarkt. Een andere overweging geldt de samenloop met andere grote operaties, zoals bezuinigingen, grondexploitaties en de drie decentralisaties (de 3 D’s). Er moet voor gewaakt worden dat het totale verandervermogen van de organisaties te overladen wordt. ‘De winkel moet immers open blijven.’ Sommigen zetten daar het argument tegenover dat er door slim combineren juist werk met werk kan worden gemaakt, zodat het geen losse veranderingen zijn, maar er in één keer een nieuwe organisatie wordt neergezet die in alle opzichten past bij de toekomstige situatie, ook financieel. Hier geldt eens temeer: Als partijen elkaar gemakkelijk weten te vinden, elkaar wat gunnen en hun eigen gewoonten durven los te laten, kan het proces snel, soepel en plezierig verlopen. Als dat niet het geval is, kan zelfs de kleinste herindeling uitlopen op een loopgravenstrijd.

40/40