03. 201700791-Rapport Herindelingsvarianten de Liemers d.d. jan.2014

Daarnaast is gebleken dat alle vier de bestaande gemeenten slechts zeer beperkt capaciteit beschikbaar hebben voor economisch ontwikkelingsbeleid; bij elkaar opgeteld nog geen 3,5 fte. Het merendeel van die capaciteit gaat bovendien op aan de rol van bedrijfscontactfunctionaris. Dat is een waardevolle rol in de gemeentelijke dienstverlening, getuige ook de goede score qua ondernemingsvriendelijkheid (zie verderop). Maar het is geen rechtstreekse bijdrage aan de economische ontwikkelingsstrategie. Een gezamenlijke aanpak zou een stevige impuls kunnen betekenen, met name rond de recreatieve en vrijetijdseconomie, waarvoor in de Liemers met jaarlijks meer dan vier miljoen dagbezoekers grote kansen liggen. We hebben geïnventariseerd welke ambities voor bedrijventerreinen, woningbouw, infrastructuur en vrijetijdseconomie aan de orde zijn in beide herindelingsvarianten en hoe die ondersteund zouden kunnen worden. Geconstateerd is dat in een 4/1-herindeling een voldoende robuuste bemensing zou ontstaan door het bijeenbrengen van de thans beschikbare formatie. Bij een 2/2-herindeling is dat niet het geval.

17/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Decentralisaties sociaal domein Bij de decentralisaties in het sociaal domein is een bovenlokale aanpak nodig voor specialistische zorg en voor regie en beleid op de ontwikkeling van een ‘gekantelde’ aanpak. Die kanteling betreft niet alleen gemeenten zelf, maar ook zorgaanbieders, cliënten en hun omgeving. Die ‘transformatie’ is eigenlijk de grootste uitdaging voor de komende jaren. Het directe klantcontact zal waarschijnlijk georganiseerd gaan worden in integrale sociale teams, die in de meeste regio’s georganiseerd zullen worden in verzorgingsgebieden van 11.000-22.000 inwoners. Die schaal is in elk van de bestaande gemeenten bereikbaar. Dit betekent echter niet dat maatwerk niet meer via lokale beleidsvorming zal verlopen. Het concept van ‘één integraal plan per huishouden’ vraagt maatwerk op een veel kleinere schaal. Per casus zal het zorgaanbod sterk uiteen kunnen lopen, ook binnen één gemeente. Beleidsmatige sturing zal primair plaatsvinden door het formuleren van uitgangspunten, procesvereisten en toezicht op patronen in de uitvoeringspraktijk. Een goede professionele praktijk kan alleen ontstaan door intensieve uitwisseling tussen meerdere sociale teams. Uit onze uitwerking blijkt dat dit minimaal de schaal vereist van de Liemers, met vier tot zes sociale teams.

In principe biedt de Liemers voldoende professionele massa: een goede aansluiting bij het in de Liemers georganiseerde bedrijfsleven (voor re-integratietaken) en voldoende positie in het contact met bovenregionale zorgaanbieders. Potentieel zou er daarom een goede beleidsmatige beïnvloedingspositie kunnen worden georganiseerd. In december is een voorstel voor een Liemerse samenwerking aan de vier colleges voorgelegd. Dat is een belangrijke stap vooruit, al worden er in het voorstel toch weer slagen om de arm gehouden. Het staat overigens nog te bezien of dit voorstel in het grotere verband van de regio Arnhem-Noord overeind zal blijven. Vanuit Arnhemse organisaties wordt gepleit voor een aanpak op grotere schaal dan de Liemers, in ieder geval voor reintegratie/participatie. Een belangrijke onderzoeksbevinding is dat de betrokken medewerkers in de afgelopen periode onvoldoende slagkracht hebben ervaren om de ontwikkelingen in het sociale domein te kunnen bijhouden en te kunnen beïnvloeden. De decentralisaties zullen bepalend worden voor misschien wel 50% van de gemeentelijke begrotingen. Maar tot op dit moment is het nog niet gelukt de onderlinge discussie af te ronden over het vrijmaken van capaciteit voor een procesmanager. Voor de ontwikkeltaak rond de decentralisaties was in de bestaande gemeenten slechts beperkt capaciteit beschikbaar: zo’n 1,5 fte per gemeente.

Dit staat in scherp contrast met de kwaliteit en capaciteit die wordt ingezet door een gemeente als Arnhem, door het werkvoorzieningsschap Presikhaaf en door de zorgaanbieders. Als gevolg daarvan was de inbreng van de Liemerse gemeenten in de regionale ontwikkeling tot nu toe eerder volgend dan sturend, zowel in tijd als wat betreft de inhoud van de ideeënontwikkeling. Al met al hebben de betrokken ambtenaren het gevoel gehad dat ze achter de feiten aan liepen. Daarbij speelt ook dat de Liemerse gemeenten op bestuurlijk niveau niet tot een eenduidige strategie waren gekomen en ook niet één bestuurlijk boegbeeld naar voren hebben geschoven. Een groot deel van de beschikbare tijd gaat verloren aan onderlinge afstemming. Het bestuurlijke afstemmingsproces wordt als stroperig ervaren, waardoor de handelingssnelheid in vergelijking tot andere spelers laag is. Deze casus vormt een duidelijke illustratie van het type bestuurskracht dat kleinere gemeenten vaak ontberen. Op ambtelijk niveau mist men vaak de tijd om strategische ontwikkelingen bij te houden. De bestuurlijke aandacht leek tot nu toe meer gericht op de onderlinge variatie dan op strategisch opereren op de (boven)regionale schaakborden. In vergelijking met grote spelers in de omgeving kan men bovendien minder inhoudelijke en tactische kwaliteiten op de been brengen.

18/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

De recente gezamenlijke beleidsnotitie biedt kansen om het been bij te trekken. Dat kan overigens niet wachten op herindelingsdiscussies. Voor de optie van een Liemerse uitvoeringsorganisatie geldt komend voorjaar als beslissende fase/laatste kans. - Klantdienstverlening/ KCC Voor hun dienstverlening werken de meeste gemeenten in Nederland inmiddels vanuit het zogenoemde concept Antwoord©. Antwoord© onderscheidt een aantal ontwikkelingsfasen. Alle vier de Liemerse gemeenten hebben in hun beleid vastgelegd dat ze zich willen ontwikkelen naar fase 3 met elementen van fase 4. Dit betekent één centrale ontvangst voor alle contacten met de burger. De burger hoeft een vraag maar één keer te stellen en het antwoord is juist, volledig en actueel. Er wordt naar gestreefd om 80% van de vragen direct af te handelen. Dit vraagt onder meer een centraal zaaksysteem en toegang tot procesinformatie uit de backoffice. In fase 4 heeft het KCC (Klantcontactcentrum) de regie over de afhandeling van klantvragen. De burger wordt altijd correct en integraal geholpen, ongeacht het kanaal (balie, telefoon, website) of het moment dat de klant kiest. De Liemerse gemeenten streven naar een KCC dat de meest voorkomende producten integraal kan afleveren, zodat alleen in complexe situaties hoeft te worden doorverwezen naar achterliggende vakafdelingen.

Op visieniveau sluiten de Liemerse gemeenten goed bij elkaar aan. Dit betekent niet dat de huidige dienstverlening als onvoldoende wordt ervaren. In klantonderzoeken scoren de Liemerse gemeenten ruime voldoendes. In recent onderzoek van MKB Nederland staat de gemeente Duiven met een score van 7,4 zelfs op een tweede plaats als meest ondernemingsvriendelijke gemeente van Gelderland. Ook Zevenaar staat in de top 10.16 Met het concept Antwoord© formuleren de Liemerse gemeenten echter een meer toekomstgericht doel. Het is een ontwikkeling die inmiddels in heel Nederland als de normale ‘state-of-the-art’ wordt beschouwd. In de praktijk zitten de gemeenten nog in verschillende fasen van dit proces. De door de VNG omarmde doelstellingen voor 2015 lijken binnen de Liemers niet op tijd haalbaar (overigens geldt hetzelfde voor de meeste andere gemeenten in deze schaalgrootte). Hierbij spelen drie factoren: ontwikkelkracht, (ICT-)systemen en specialisatie. De voor dit traject benodigde ontwikkelcapaciteit begroten wij op 6 fte gedurende de eerstkomende jaren, afbouwend naar 3 fte. Op dit moment is hiervoor beschikbaar 1 fte bij Westervoort, 0,3 fte bij Duiven, 0,6 fte bij Zevenaar, 0,5 fte bij Rijnwaarden. Per individuele gemeenten is dit dus ten enenmale onvoldoende.

Indien deze capaciteit bijeen zou worden gevoegd, zou het structureel voldoende zijn (2,9 fte), maar voor de eerstkomende jaren nog 100% te weinig om de ontwikkeling in het afgesproken tempo door te zetten. Dat de ontwikkeling tot nu toe achterblijft mag dus niet verbazen. Als er één KCC ontwikkeld zou kunnen worden voor meerdere gemeenten, zou de benodigde inzet meer dan evenredig afnemen. Op dit moment zijn er per kanaal vier, steeds iets anders ingerichte toegangen. Ook zijn er vier backoffices met afwijkend georganiseerde afdelingen, met steeds andere werkprocessen en zaaksystemen. Dat zijn per kanaal vier combinaties, dus driemaal vier. Per combinatie bestaan er andere werkprocessen, specifieke werkafspraken en specifieke webcontent. De uitwisselbaarheid van medewerkers is daardoor minimaal. In een 2/2-herindelingsvariant blijven er driemaal één combinaties. In een 4/1-herindeling daalt het aantal combinaties tot driemaal één. De ontwikkelopgave neemt dus af van twaalf naar zes naar drie combinaties. Een voorspoedige ontwikkeling van concept Antwoord© kan alleen verwacht worden na het bundelen van de kracht van de vier Liemerse gemeenten. Zonder dat zijn er slechts mondjesmaat vorderingen realiseerbaar. Een 4/1-herindeling zou als vanzelf leiden tot realisatie van de bestaande beleidsvisies binnen een termijn van enkele jaren.

In geval van een 2/2-herindeling wordt aanbevolen om toch te kiezen voor een uniforme inrichting van de

16

MKB-Nederland, MKB-vriendelijkste gemeente van Nederland, 2013

19/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

KCC’s, de zaaksystemen en de andere backofficeprocessen. Inmiddels is er dan ook gekozen voor een gezamenlijke ICT-structuur. De beleidsinhoud kan per gemeente verschillen, zolang de processen maar hetzelfde zijn. Zonder dergelijke bundelingen schuift de realisatie van de vastgestelde ambities op de lange baan. Afspraak of inloop Een bijkomende factor is de specialisatie van medewerkers aan de balie of telefoon. Binnen concept Antwoord© behandelt men het liefst zo veel mogelijk zaken op afspraak. Dat biedt gelegenheid om de juiste deskundigheid aan tafel te brengen en de workload efficiënt en evenwichtig te verdelen. Het openhouden van een ‘open inloop’ vergt minimaal twee à drie medewerkers per kanaal, gedurende de gehele openingstijd. Bij dat minimumaantal zou ieder van de aanwezige medewerkers alle inkomende vragen moeten kunnen behandelen. Want als je maar twee of drie medewerkers aan een balie of telefoon hebt, is er nauwelijks ruimte voor specialisatie. Dit terwijl de inkomende vragen variëren van een paspoort tot een huwelijk, van een uitkering tot een Wmo-aanvraag, van een evenementenvergunning tot een aanvraag voor het slopen van asbest. In de praktijk van de bestaande frontoffices hebben medewerkers niet die brede deskundigheid. De kennisbreedte is doorgaans verdeeld over ten minste drie specialisaties: burgerzaken, sociale zaken en vergunningen.

Daarmee kunnen medewerkers 80% van de inkomende vragen zelfstandig afhandelen. Doorverwijzing voor de overige 20% wordt acceptabel geacht. In de praktijk vraagt een volwaardig kanaal dus om driemaal twee à drie medewerkers. Het inrichten van één centrale baliefunctie en één telefonisch KCC zou niet strijdig zijn met de vastgestelde dienstverleningsvisies. Bovenstaande globale berekening maakt inzichtelijk waarom decentrale servicepunten in de praktijk vaak niet duurzaam in gebruik blijven. Het kost te veel formatie om op de breedte van vragen berekend te zijn. Hoewel soms tussendoor bureauwerk kan worden gedaan, ontstaat er onvermijdelijk inzetverlies door pieken en dalen bij de inloop. De praktijk wijst bovendien uit dat verreweg de meeste burgers er geen moeite mee hebben om een aantal kilometers verder te reizen als daar een volwaardige frontoffice is waar men direct kwalitatief wordt geholpen. In de Liemers is dit al eerder gebleken bij de servicepunten in Angerlo en Pannerden, die beide enkele jaren na de herindeling van die gemeenten weer zijn opgeheven.

4.2 Bevindingen bestuurskracht Op de norm van ‘kritische massa’ zijn uiteraard allerlei nuanceringen aan te brengen. In grote lijnen is het voor gemeenteraden niettemin een bruikbare norm om een indruk te krijgen van de robuustheid van een bepaalde taak. Als voor een bepaalde taak minder dan 2 à 3 fte beschikbaar is, kan er in principe van worden uitgegaan dat de kwetsbaarheid hoog is en er geen sprake kan zijn van een ‘robuuste specialisatie’. Voor de goede orde: Dit staat los van de kwaliteit van de betrokken individuele medewerkers, die uitstekend kan zijn. Het gaat erom dat de organisatorische borging van een taak beneden de 2 à 3 fte niet kan worden verzekerd. Op de onderzochte beleidsterreinen blijkt dat per gemeente te beperkt capaciteit beschikbaar is om de door de gemeente zelf vastgestelde of door hogere overheden opgelegde ambities te realiseren. Op alle onderzochte beleidsvelden is thans sprake van ‘eenmansposten’. Dat kan niet gezien worden als een volwaardige invulling van de betreffende taak. De inzet is kwetsbaar bij afwezigheid. De ruimte om ontwikkelingen en vakkennis actueel bij te houden ontbreekt doorgaans. Er is geen mogelijkheid voor de onderlinge kennisuitwisseling, die essentieel is voor het onderhouden van een specialisme.

Voor de onderzochte ambities bestaat wel politieke steun, maar door de personele krapte vloeit de capaciteitsinzet stelselmatig naar de reguliere productie van alledag. Vanwege wettelijke taken, acute klantvragen en wettelijke afhandelingstermijnen lijkt het werk van 20/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

alledag niet uit te stellen. Dat is een bekend effect in timemanagement: ‘het urgente verdringt het belangrijke’. Dit is ook zichtbaar op de door ons onderzochte terreinen. De casusbeschrijvingen tonen aan dat er op deze terreinen feitelijk geen robuuste capaciteitsinzet plaatsvindt. Als dit voor deze geselecteerde ambities geldt, zal dit op vergelijkbare wijze terug te vinden zijn op andere beleidsterreinen. Het patroon binnen de Liemerse gemeenten is dat met veel inzet en betrokkenheid de reguliere taakuitoefening in de lucht wordt gehouden, ten koste van de inzet op strategisch-tactische ontwikkelingen. De casusbeschrijvingen maken ook inzichtelijk wat de consequenties daarvan zijn: - Er ontstaat praktische kwetsbaarheid: Werk blijft liggen bij afwezigheid van een ambtenaar. - Er ontstaat kennis-tekort: Werk wordt soms wel in teamverband opgevangen, maar dan is de breedte van onderwerpen zodanig dat de medewerkers niet voldoende inhoudelijk op de hoogte kunnen blijven. De klant wordt kwalitatief onvoldoende geholpen. Er ontstaan fouten, waarbij het soms onevenredig veel tijd en geld kost om deze te herstellen of te vergoeden. - Er ontstaat vertraging: Er wordt mondjesmaat en met horten en stoten tijd ingezet, waardoor het beoogde resultaat soms toch bereikt wordt, maar met een doorlooptijd die een veelvoud bedraagt van wat normaal gesproken mogelijk zou zijn.

- Er ontstaan strategische tekorten: In externe krachtenvelden wordt minder tijd, kennis en vaardigheid ingezet dan nodig is om grip te houden op de ontwikkeling. Andere partijen gaan daardoor de ontwikkeling bepalen. De gemeente komt in een volgende rol. Op sommige terreinen wordt dit zelfs als een structureel gegeven beschouwd en ontstaat een afwachtende, reactieve houding. Binnen de Liemers speelt dit het sterkst in de gemeente Rijnwaarden, waar politiek en inwoners kennelijk een lager voorzieningenniveau en een magerder niveau van taakuitvoering accepteren. De buurgemeenten kijken met bewondering naar de maatschappelijke zelfredzaamheid in die gemeente. Ze kijken soms ook kritisch naar Rijnwaarden, omdat ambtelijk en bestuurlijk steeds vaker geleund wordt op de inzet van buurgemeenten. Deze situatie wordt kennelijk geaccepteerd omdat betrokken bestuurders en ambtenaren weten dat de gemeente ‘moet roeien met de riemen die men heeft’. Men is niet anders gewend. Men accepteert dat er slechts mondjesmaat kan worden gewerkt aan de realisatie van ambities. Anderzijds is de roep om herindeling een teken dat men zich juist niet wil neerleggen bij deze situatie. Herindeling wordt door velen gezien als een kans op een kwaliteitsimpuls, zonder verhoging van de totale organisatiekosten.

De bestuurskracht van de gemeentelijke organisatie(s) zal toenemen na een 2/2-herindeling en nog verder toenemen na een 4/1-herindeling. De casusbeschrijvingen tonen concreet aan dat bij een 4/1-herindelingsvariant alsnog robuuste specialisaties en ontwikkelteams kunnen worden gevormd (met minimaal 2 à 3 fte per specialisme of ontwikkeltaak). Dit effect ontstaat zonder uitbreiding van de formatie, gewoon door bestaande capaciteit te bundelen. De casusbeschrijvingen tonen ook aan dat bij een 2/2-herindelingsvariant op dit punt een verbetering ten opzichte van de bestaande situatie ontstaat, maar nog geen robuuste specialisatie of robuust ontwikkelteam. De thans beschikbare capaciteit blijft ook opgeteld onder een robuust niveau. Alternatieven Voor alle onderzochte terreinen geldt dat extra inzet van capaciteit en kwaliteit na een herindeling gemakkelijker of zelfs vanzelfsprekend wordt. Herindeling is echter niet per definitie een voorwaarde daarvoor. Het staat gemeenten vrij om voor bepaalde prioriteiten ook in de huidige setting meer formatie beschikbaar te stellen.

21/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Ons onderzoek wijst uit dat de Liemerse gemeenten er in de praktijk niet toe gekomen zijn om op deze prioritaire terreinen uit eigen middelen robuuste ontwikkelteams samen te stellen. Dat is geen toeval, maar een logisch patroon, gegeven de krapte van de formaties (zie paragraaf Organisatie). Voor de bestaande gemeenten zou het erg kostbaar zijn om over een breedte van prioriteiten steeds extra formatie beschikbaar te stellen. Meer selectief behoort het echter tot de mogelijkheden, indien gemeenteraden bereid zijn daarvoor middelen beschikbaar te stellen. Daarnaast is het mogelijk om bundeling van capaciteit en expertise te realiseren door intergemeentelijke samenwerking. Op een aantal terreinen is dit ook gebeurd. Te denken valt aan uitvoering binnen de SdL (Samenwerking de Liemers) op het terrein van Inkoop, ICT en de Sociale Dienst. Samenwerking vindt soms ook plaats in de beleidsontwikkeling, zoals bijvoorbeeld in de casus Decentralisaties. Onze casussen laten echter zien dat in de praktijk de behoefte aan lokale beïnvloeding nog vaak domineert. Tot nu toe is de Liemerse samenwerking nog te weinig een zaak van vertrouwen, loslaten en sturen op resultaten. De winst van bundeling gaat daardoor grotendeels weer verloren in het proces van onderlinge afstemming. Ook dit is geen toeval, maar een logisch uitvloeisel van de actuele verhoudingen in de Liemerse samenwerking.

In principe is dat wel veranderbaar. Ons onderzoek toont aan dat er binnen de onderlinge samenwerking nog veel efficiencywinst te behalen is als deelnemende gemeenten bereid zouden zijn om meer afstand te nemen van de dagelijkse gang van zaken en vaker een uniforme aanpak accepteren. Het verdient aanbeveling om daarop veel strakker te sturen. Zeker in een 2/2-herindelingsvariant, omdat daarin meerdere Liemerse samenwerkingen zullen blijven bestaan.

4.3 Overige aspecten bestuurskracht Ambtelijke inzet is niet de enige factor voor bestuurskracht. Zoals gezegd wordt bestuurskracht ook bepaald door de kracht van bestuurders/ bestuursorganen en de kracht van maatschappelijke netwerken rondom bepaalde opgaven. - Bestuurskracht maatschappelijke netwerken Wat betreft de maatschappelijke instellingen blijkt uit de casusbeschrijvingen dat bijvoorbeeld de zorgaanbieders (boven)regionaal zijn georganiseerd. Ze zijn niet genegen en niet in staat om hun productaanbod en hun werkprocessen voor tientallen individuele gemeenten op maat te maken. Een goede ‘onderhandelingspositie’ ontstaat volgens de betrokken professionals pas bij een verzorgingsgebied van 80.000 of meer inwoners. Binnen het bedrijfsleven is een goede samenwerking gegroeid op Liemerse schaal (overigens inclusief Montferland en Doesburg). Dit biedt goede aanknopingspunten voor afspraken rond de re-integratie van mensen met afstand tot de arbeidsmarkt. Door de samenwerkende bedrijven wordt gevraagd om uniformering van beleid op Liemerse schaal, niet alleen op sociaal, maar ook op ruimtelijk en economisch terrein (zie hiervoor de gespreksverslagen uit de vorige onderzoeksfase ‘Ambitiespoor’). Het is voor het bedrijfsleven gemakkelijker als ze niet met meerdere gemeenten contact hoeven te onderhouden, met per gemeente verschillende regelingen en bepalingen.

Dit laatste geldt ook voor partners in de culturele sector, de sport en het verenigingsleven. Verenigingen en instellingen die in meerdere gemeenten werken hebben aangegeven veel tijdwinst te kunnen boeken als ze in plaats van viermaal maar tweemaal of zelfs maar eenmaal met de gemeente hoeven te overleggen dan wel niet vier verschillende subsidieformats hoeven te hanteren maar slechts twee of slechts één. Een herindeling vergroot dus niet alleen de slagkracht van de gemeente(n), maar het vergemakkelijkt ook het functioneren van maatschappelijke organisaties.

22/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Extra bestuurskracht kan ook gezocht worden in samenwerking op boven-Liemerse schaal. Naast de onderlinge samenwerking zijn de Liemerse gemeenten betrokken bij een reeks grootschaliger samenwerkingsverbanden. Te denken valt aan de Stadsregio ArnhemNijmegen, de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland Midden (VGGM), de Omgevingsdienst Regio Arnhem, Presikhaaf Werkvoorziening, Onderwijshuisvesting en Volwasseneducatie en het Streekarchivariaat. Het werkatelier over de regie op ‘verbonden partijen’ heeft uitgewezen dat er geen systematische analyse is gemaakt van de risico’s, de regiedoelstellingen en de intensiteit waarmee men toezicht wil houden. In veel gevallen blijft de beïnvloeding beperkt tot het bespreken van de financiële stukken. Sommige bestuurders worden daarbij vanuit hun eigen organisatie geadviseerd, anderen niet. Slechts bij uitzondering vindt vooraf afstemming plaats over de inzet vanuit de Liemers, al trekt men in vergaderingen graag samen op. Eerdere afspraken over het onderling verdelen van de beoordeling van jaarstukken zijn in de praktijk in het slop geraakt en worden naar aanleiding van ons onderzoek weer opgepakt. De aansturing van verbonden partijen is per definitie minder direct dan de aansturing van de eigen organisatie. Afstand nemen van de dagelijkse gang van zaken is bij sommige regelingen ook de bedoeling.

Raadsleden ervaren echter vaak dat zij nauwelijks grip hebben op verbonden partijen en weinig andere keus hebben dan achteraf het gevoerde beleid te fiatteren. Ook als er wel degelijk beleidsmatige afwegingen aan de orde zijn. Ons onderzoek toont aan dat er in de regie op verbonden partijen nog veel winst te behalen valt. Dit kan door vooraf expliciet beleidsmatige kaders te stellen en door bestuurlijk en ambtelijk proactiever te sturen op basis van een systematische regievisie. Daarbij kan ook worden afgewogen hoeveel capaciteit men hieraan wil besteden (via een risicoanalyse) en hoe dat onderling kan worden verdeeld (bijvoorbeeld via een adoptiemodel). Dit is van belang voor alle herindelingsvarianten en zeker als er geen herindeling zou komen. Met een herindeling, zeker in de 4/1-variant, zal het relatieve gewicht van de Liemers belangrijk toenemen. Daardoor zal de invloedspositie versterkt worden, maar zal men als grotere partner zelf ook meer verantwoordelijkheid voelen voor het succes van verbonden partijen. Dit is zeker relevant voor de Liemers, omdat wonen, werken en recreëren in dit gebied een bovenlokale schaal hebben. - Kwaliteit van bestuurders Wat betreft de kwaliteit van bestuurders geeft eerder onderzoek een positief effect aan, althans in de waarneming van respondenten.

Kwaliteit van bestuurders is echter moeilijk te meten en niet zomaar te relateren aan de omvang van gemeenten. Voor bestuurders geldt evengoed als voor ambtenaren dat een grotere gemeente hogere salarissen kan bieden en een beter carrièreperspectief. Ter relativering moet vermeld worden dat andere factoren (inhoudelijke uitdagingen en bestuurlijke cultuur) medebepalend zijn voor de aantrekkingskracht op kandidaten. Bovendien worden politiek-bestuurlijke functies nog steeds vaak als een roeping gezien, waarbij het werken voor de eigen gemeenschap belangrijker is dan het carrièreperspectief. Desondanks is de wervingskracht van een 40.000-gemeente en helemaal een 80.000gemeente in principe groter dan die van de huidige gemeenten. Op termijn en gemiddeld genomen mag daarvan een positief effect verwacht worden op de competenties van de bestuurders. Iets vergelijkbaars geldt voor raadsleden. Voor raadsleden speelt daarnaast de omvang van de vergoeding een belangrijke rol. In het hoofdstuk Bestuur is beschreven dat de raadsvergoeding in de huidige gemeenten onvoldoende is om een alternatief te zijn voor een betaalde baan, ook niet in deeltijd. Voor 40.000-gemeenten is de vergoeding al beter: € 1.157,- per maand. In een 80.000-gemeente is de vergoeding € 1.354,- per maand.

Beide zijn voldoende om een inkomensverlies op te vangen als raadsleden besluiten bijvoorbeeld een dag minder te gaan werken. Zo’n herindeling biedt dus een reële optie om het raadslidmaatschap uit te voeren als ware het een deeltijdbaan. Dat komt uiteraard de inhoud en kwaliteit van het raadswerk ten goede.

23/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

4.4 Conclusie bestuurskracht Ons onderzoek laat zien dat herindeling belangrijk zal bijdragen aan de bestuurskracht, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Het draagt bovendien bij aan het functioneren van maatschappelijke partners. Dit betekent niet dat een herindeling naar 80.000 inwoners politiek-bestuurlijk noodzakelijk is. De bestuurskracht die een gemeente wil hebben hangt mede af van de eigen ambities. Een grotere organisatie kan meer ambities vervullen. Dat leidt ertoe dat grotere gemeenten doorgaans ook meer ambities gaan koesteren. 17 Of dat wenselijk is en of je daar een herindeling voor over hebt, blijft een politieke afweging. Een belangrijke contextfactor in deze afweging is de ontwikkeling van het binnenlands bestuur. De laatste kabinetten streven naar het afslanken van de rijksoverheid, het terugdringen van centrale regelgeving, het begrenzen van de provinciale autonomie en een toenemende beleidsvrijheid voor gemeenten. Beoogd wordt om bureaucratische regels te vervangen door maatwerk en directe interactie met burgers en hun omgeving. De decentralisaties in het sociaal domein zijn een veelbesproken voorbeeld hiervan, maar de tendens is breder: zie bijvoorbeeld de Omgevingsvergunning en concept Antwoord©. Het gaat om een nieuwe visie op de toekomst van het binnenlands bestuur, met de gemeenten als ‘eerste overheid’ en leverancier van professioneel maatwerk.

Deze ontwikkeling vraagt van gemeenten nieuwe bestuurlijk-organisatorische ambities. Voor veel gemeentebestuurders is juist deze visie de reden waarom zij bereid zijn tot schaalvergroting van hun gemeente. Het kabinet 18 ziet dit zelfs als een noodzakelijke voorwaarde voor decentralisatie en ontbureaucratisering. Het aanvankelijk genoemde getal van 100.000-plus is inmiddels genuanceerd. Maar de strekking blijft dat de optimale schaalgrootte van gemeenten mede bepaald zou moeten worden door de vraag hoe groot je de rijksoverheid en provinciale overheid wilt hebben. Grotere gemeenten maken een kleinere rijksdienst en kleinere provincies mogelijk.

17 18

Allers, Gemeentelijke schaalvergroting levert geen geld op, in ESB, 28 mei 2010. Minister van BZK, Decentralisatiebrief, 19 februari 2013, nr. 2013-0000108917.

24/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Organisatie

Hoofdstuk 5

In beide herindelingsvarianten worden nieuwe organisaties gevormd vertrekkend vanuit de huidige vier organisaties. Normaal gesproken treden met de groei van een organisatie bepaalde schaalvoordelen op: meer kennis en specialisatie, minder kwetsbaarheid en een breder draagvlak voor investeringen, systemen en staffuncties. De organisatie wordt daardoor efficiënter. Dit effect werkt niet oneindig. Boven een bepaalde omvang gaan schaalnadelen overheersen, met name onoverzichtelijkheid, toenemende complexiteit en lange lijnen.19

5.1 Optimale schaal Op grond van uitgebreid benchmarkonderzoek in heel Nederland (ook in de vier Liemerse gemeenten) beschrijft bureau Berenschot de balans tussen voor- en nadelen als volgt: “De optimale omvang ligt in onze optiek tussen de 20.000 en 80.000 inwoners. Gemeenten kleiner of groter dan deze bandbreedte hebben te maken met nadelen vanuit efficiency- en effectiviteitsoverwegingen.”20 Berenschot geeft aan dat gemeenten binnen de optimale bandbreedte van 135-700 fte / 20.000-80.000 inwoners wel profiteren van schaalvoordelen, maar nog weinig last hebben van schaalnadelen. Als verklarende factoren draagt Berenschot aan: Deze gemeenten hebben een goede positie op de arbeidsmarkt. Ze hebben gelegenheid om specialisten aan te trekken die kunnen zorgen voor kwaliteit van beleid. Gemeentelijke organisaties in deze bandbreedte zijn nog transparant, met een hanteerbare omvang en een realistisch evenwicht tussen zuinigheid en ambities, bij een relatief hanteerbare maatschappelijke problematiek. Een kanttekening van Berenschot is wel dat de kleinere gemeenten binnen deze range na de decentralisaties ’voor een moeilijke opgave komen te staan’”. De huidige onderzoeksgegevens betreffen het bestaande takenpakket. Als de decentralisaties doorzetten, zal op termijn de vereiste schaalgrootte toenemen.

Desondanks kan de conclusie zijn dat beide herindelingsvarianten liggen binnen de bandbreedte van de optimale organisatiegrootte voor gemeenten. De effectiviteit en efficiency zal in beide varianten in principe beter zijn dan bij de schaalgrootte van de huidige gemeenten Rijnwaarden en Westervoort en ook beter dan bijvoorbeeld bij een gemeente als Arnhem, die te maken heeft met schaalnadelen. We baseren ons in deze paragraaf met name op onderzoek en publicaties van Berenschot, omdat zij de meest omvattende benchmarkbestanden hebben en eerder alle vier de Liemerse gemeenten hebben geanalyseerd. De hier verwoorde conclusies stroken echter met benchmarkgegevens van andere bureaus en beschikbaar wetenschappelijk onderzoek, zoals vermeld in noot 2.

5.2 Overhead De efficiency van gemeentelijke organisaties is moeilijk in één getal te vangen. De indicator die het beste beeld geeft is de omvang van de overhead, dat wil zeggen de nietondersteunende taken. Naar de omvang van de overhead is veel vergelijkend onderzoek gedaan.21 De overhead verschilt per type organisatie, maar ligt voor Nederlandse gemeenten gemiddeld tussen de 30% en 34%. Organisaties kleiner dan 300 fte hebben schaalnadelen bij het inrichten van de overhead. Dit betreft gemeenten tot ruim 40.000 inwoners. Het optimum (30,5%) ligt in de grootteklasse van 50.000 tot 100.000 inwoners (345 tot – 880 fte). Bij gemeenten boven de 100.000 inwoners (meer dan 900 fte) loopt de overhead weer op naar 33%. Dat is weer even hoog M. Huijben, ‘Groot zijn is ook niet alles’, in Openbaar Bestuur, oktober 2002. Zie onder meer de Berenschot-rapportage voor de Liemerse gemeenten, het meest recent die voor Westervoort, 2012, pag. 12 en 13. 21 Zie Huijben en Geurtsen, Heeft iemand de overhead gezien?, 6e druk, 2013. 19 20

25/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

als bij kleine gemeenten tussen de 15.000 en 30.000 inwoners. Daarna blijft het min of meer stabiel.22 De huidige Liemerse gemeenten doen het keurig, met een overhead beneden hun benchmark.23 Keerzijde daarvan is dat er bij herindeling, ondanks het gunstige effect van schaalvergroting, weinig besparingspotentieel meer is binnen de overhead. Een uitzondering hierop vormt Westervoort, met een relatief hoge overhead van 38% (deels te verklaren doordat Westervoort meer taken heeft uitbesteed). Feitelijk totaal

Omvang

Feitelijk %

overhead

overhead

Benchmark grootteklasse

Afwijking

(bruto-formatie) Westervoort

84

32

38,6%

33,8%

+ 4,8% = + 4 fte

Duiven

157

46

29,4%

33,8%

- 4,4% = - 7 fte

Zevenaar

247

71

28,7%

32,8%

- 4,1% = - 10 fte

Rijnwaarden 4/1

66

20 554

30,6% 169

34,0% 30,5%

- 3,4% = - 2 fte 30,5%

0%

=

0 fte

Deze cijfers betreffen de overhead. Hierna behandelen we de omvang van de totale formatie, ook genoemd ‘bruto-formatie’. Verderop komt in de paragraaf Besparingspotentieel aan de orde dat iedere gemeente een variabele schil heeft, met taken die sommige gemeenten wel en andere gemeenten niet uitbesteden. Als je die variabele schil afzondert, resteert de kernformatie. De kernformatie bestaat uit de overhead en de zogenoemde beleidskern. Voor iedere gemeente zijn er dus meerdere gegevens verzameld, die we hieronder apart zullen behandelen.

5.3 Omvang van de organisatie Herindelingsonderzoek, onder meer van Allers, 24 laat zien dat bij grotere gemeenten de totale omvang van ambtelijke organisaties per 1.000 inwoners niet afneemt, maar juist licht toeneemt. Dat blijkt ook uit de benchmarks van Berenschot: - gemeenten onder 15.000 inwoners: 6,3 ambtenaren gemiddeld per 1.000 inwoners; - gemeenten 15.000-30.000 inwoners: 6,8 ambtenaren gemiddeld per 1.000 inwoners; - gemeenten 30.000-50.000 inwoners: 6,9 ambtenaren gemiddeld per 1.000 inwoners; - gemeenten 50.000-100.000 inwoners: 8,8 ambtenaren gemiddeld per 1.000 inwoners; - gemeenten boven 100.000 inwoners: 9,6 ambtenaren gemiddeld per 1.000 inwoners. Dit aantal loopt dus flink op vanaf de grootteklasse 50.000-plus. De laatste twee klassen zijn nogal ruim en de omvang van de grootste gemeenten weegt daarin zwaar door, maar een stijgende lijn is in ieder geval zichtbaar. De Liemerse gemeenten zitten met de omvang van hun organisatie binnen 10% marge van hun benchmark. De organisatie van Rijnwaarden is zeer kwetsbaar, maar door de SdL niet kleiner dan vergelijkbare gemeenten. Zevenaar heeft 16% meer ambtenaren in dienst dan de benchmark. Per saldo gaat het om 44 fte, waarvan 6 fte in de kernformatie en 38 fte in de variabele schil.

Dit laatste is voor een groot deel te verklaren door relatief minder uitbesteding, zoals bijvoorbeeld bij de afvalinzameling en het zwembad. Onderstaande tabel geeft het overzicht, waarbij we de 60 fte formatie van de WGR-Samenwerking de Liemers (SdL) pro rato hebben toegerekend (dit sluit nauw aan bij de feitelijke verdeelsleutels). 22

M. Huijben, Overhead gewaardeerd, proefschrift Rijksuniversiteit Groningen, 2011. Er blijven altijd interpretatiekwesties bij het afbakenen van overhead, maar alle Liemerse gemeenten zijn afgelopen jaren doorgelicht aan de hand van dezelfde systematiek van Berenschot. Desondanks zou het niet verantwoord zijn om de hier genoemde cijfers zomaar te gebruiken voor politieke beslissingen over de gemeentelijke organisaties. Deze cijfers zijn vooral indicaties van de bij herindeling te verwachten effecten. 24 M. Allers, ‘Gemeentelijke schaalvergroting levert geen geld op’, in Economisch-Statistische Berichten, 28 mei 2010; M. Allers, B. Geertsema, Kabinet rekent zich rijk met gemeentelijke opschaling, MeJudice, 9-11-2012. 23

26/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Huidige formatie individuele gemeente en vergelijking met benchmark voor huidige grootteklasse Inwoners Benchmark Totaal vlgs 2013 per 1.000 benchmark

Feitelijk totaal (bruto-formatie)

Afwijking Afwijking in in fte percentage

Westervoort

15.199

6,8

103

95

(84 + 11 SdL)

-8

-8%

Duiven

25.554

6,8

174 174

(157 + 17 SdL)

0

0%

Zevenaar

32.405

6,9

224 268

(247 + 21 SdL)

+ 44

+ 16 %

Rijnwaarden

10.968

6,3

69

77

(66 + 11 SdL)

+8

+ 10 %

Voor de herindelingsvarianten geldt een andere benchmark. In de herindelingsvariant 2/2 hebben beide nieuwe gemeenten een benchmark van 6,9 ambtenaren per 1.000 inwoners (dezelfde grootteklasse als het huidige Zevenaar: 30.000-50.000). In de 4/1-variant valt de nieuwe gemeente in de grootteklasse 50.000-100.000 inwoners. Die klasse kent een aanmerkelijk hogere benchmark van 8,8 per 1.000 inwoners. Huidige formatie toegedeeld naar herindelingsvarianten en vergelijking met benchmark voor nieuwe grootteklasse Inwoners Benchmark Totaal vlgs Feitelijk totaal 2013 per 1.000 benchmark (bruto-formatie)

Afwijking Afwijking in in fte percentage

Westervoort/ Duiven

40.753

6,9

281 269 (241 + 28 SdL)

- 12

-4%

Zevenaar/ Rijnwaarden

43.373

6,9

299 345 (313 + 32 SdL)

+ 46

+ 13 %

Liemers

84.126

8,8

740

- 126

- 21 %

614

De combinatie Westervoort/Duiven zou dicht bij de benchmark liggen, de combinatie Zevenaar/Rijnwaarden 13% boven de benchmark. Dit wordt verklaard doordat in de huidige situatie zowel Zevenaar als Rijnwaarden boven de benchmark scoren en alleen voor het Rijnwaardense deel de benchmark iets stijgt (van 6,3 naar 6,9). In de 4/1-combinatie ligt de optelsom van de huidige vier formaties aanmerkelijk lager dan wat gebruikelijk is voor gemeenten rond de 80.000 inwoners. Dergelijke gemeenten hebben gemiddeld tot 126 fte meer personeel. Ze vervullen daarmee meer ambities, leveren meer kwaliteit en voeren meer taken in eigen huis uit, soms ook voor omliggende gemeenten. Bepalende factoren De verklaring voor de omvang van gemeentelijke organisaties ligt zeker niet alleen in efficiency. De omvang van gemeentelijke organisaties wordt bepaald door drie factoren: 1. Schaalvoordelen/schaalnadelen Wat betreft specialisatie en overhead hebben kleinere organisaties tot en met 43.000 inwoners te maken met schaalnadelen. Qua overhead ligt het optimum tussen de 50.000 en 100.000 inwoners. Grotere gemeenten ervaren weer schaalnadelen. Zo is in gemeenten met meer dan de 900 medewerkers (100.000 inwoners) een derde managementlaag vrijwel onvermijdelijk.

27/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Volgens het hierboven geciteerde landelijk onderzoek ligt de optimale balans tussen schaalvoordelen en schaalnadelen in een brede range van 20.000 tot en met 80.000 inwoners. Beide herindelingsvarianten vallen dus in de zogenoemde ‘sweet spot’ van optimale schaalgrootte. Op dit moment geldt dat ook al voor Duiven en Zevenaar, maar niet voor Rijnwaarden en Westervoort. De feitelijke efficiency van een organisatie hangt af van het management en het bestuur van de organisatie. Voor een afweging tussen herindelingsvarianten is dat echter niet relevant. In alle varianten zal het uitgangspunt moeten zijn dat er op een passende manier bestuurd en gemanaged zal gaan worden. 2. Mate van uitbesteding/inbesteding De omvang van de ambtelijke organisatie wordt nog veel sterker beïnvloed door keuzes met betrekking tot uitbesteding/inbesteding. Sommige gemeenten kiezen bij voorkeur voor het uitbesteden van taken aan de markt. Dat zal soms goedkoper zijn en soms duurder, maar het aantal ambtenaren neemt in ieder geval af. Sommige gemeenten voeren een taak liever in eigen huis uit dan dat ze die uitbesteden bij de buren of een WGR-organisatie. Als je een taak (bijvoorbeeld een sociale dienst of werkvoorziening) zelf uitvoert, heb je directere sturing, maar het aantal eigen ambtenaren neemt wel toe. Kleinere gemeenten zijn vaker gedwongen om taken uit te besteden aan een WGR of aan de markt.

Grotere gemeenten hebben hierin meer eigen keuze. Een voorbeeld daarvan is de afvalinzameling en de werf in de gemeente Zevenaar. Deze gemeente doet dat in eigen beheer en zelfs mede ten behoeve van buurgemeente Montferland. In dit voorbeeld is dat aantoonbaar gunstig (lagere lasten voor afvalinzameling), maar het betekent wel extra omvang van de ambtelijke organisatie. De mate van uitbesteding/inbesteding kan dus, afhankelijk van de concrete taak en politieke voorkeuren, net zo goed als een voordeel of als een nadeel worden gezien. Meer zelf willen doen is een belangrijke verklaring voor het hogere aantal ambtenaren per 1.000 inwoners in gemeenten vanaf de grootteklasse 50.000-100.000. 3. Beleidsmatige ambities Het wettelijk takenpakket van gemeenten is overal gelijk. De omstandigheden per gemeente verschillen echter sterk. Dat kan leiden tot andere keuzes in beleidsprioriteiten en beleidsmatige ambities. Die keuzes zijn bepalend voor de inrichting en omvang van de ambtelijke organisatie. De laatste jaren zijn gemeentebesturen zich steeds bewuster van de grenzen aan de maakbaarheid van de samenleving, zeker bij beperkte financiën. Er wordt steeds meer beroep gedaan op de eigen kracht van de samenleving. Desondanks is nog steeds zichtbaar dat grotere gemeenten een actievere houding aannemen, zowel binnen hun gemeente als in hun regio.

Kleinere gemeenten voelen zich vaker onmachtig tegenover maatschappelijke problemen. In bovenlokale netwerken zijn het kleine spelers, die minder in staat zijn tot het beïnvloeden van bedrijven, instellingen en andere overheden. Een typerend voorbeeld is de ruimtelijk-economische ontwikkeling. Kleine gemeenten beperken zich vaak tot goede contacten en slimme acquisitie. Grote gemeenten spelen doorgaans een bepalende rol in de ontwikkeling van hun gebied. Een ander voorbeeld is de uitvoeringsorganisatie bij de Decentralisaties: een gemeente van 80.000 inwoners of meer zal logischerwijs proberen om daar zelf een belangrijk aandeel in te nemen. Kleine gemeenten sluiten zich als vanzelf aan bij de koers die in hun omgeving wordt uitgezet. Grotere gemeenten hebben meer bestuurskracht, maar dat betekent ook dat ze actiever sturen en daarvoor meer ambtelijke capaciteit inzetten. Volgens Allers zorgt dit ervoor dat

28/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

ambtelijke organisaties na herindeling doorgaans niet kleiner worden, ondanks efficiencyvoordelen. De behoefte aan meer bestuurskracht is een belangrijker motief voor herindeling dan de behoefte om de efficiency te verhogen. Daarom kiezen gemeentebesturen er meestal voor om vrijkomende capaciteit in te zetten om meer bestuurskracht te ontwikkelen. In de Liemers zou er door efficiencywinst ordegrootte 40 fte kunnen vrijkomen. Zie hieronder, paragaaf Besparingspotentieel. Gemiddeld genomen zetten grotere gemeenten niet alleen de efficiencywinst in. In de loop der tijd stellen ze zelfs extra capaciteit beschikbaar. Zo blijkt uit het schema hierboven dat de formatie van de 4/1-combinatie met (werk voor) 126 fte zou kunnen groeien zonder boven het klassegemiddelde uit te steken. Een actueel voorbeeld is de uitvoeringsdienst voor VTH (vergunningverlening, handhaving en toezicht). Als het zou lukken die toch ‘binnenboord’ te houden, is dat alleen al zo’n 35 fte. Kleinere gemeenten kunnen die VTH-taken niet meer in eigen huis doen. In één Liemerse gemeente zou dat wel kunnen. Dit zou niet duurder zijn, maar er zou wel meer eigen personeel zijn. Gemeenten die meer personeel inzetten, financieren dit zelf. Dit kan uit andere begrotingsposten, bijvoorbeeld die voor uitbesteding of subsidies.

Of uit nieuwe inkomstenstromen die voor grotere gemeenten gemakkelijker bereikbaar zijn (bijvoorbeeld projectontwikkeling of werk voor anderen). Het is een eigen bestuurlijke keuze in welke mate een nieuwe gemeente zich richting benchmark wil ontwikkelen. Die keuze is vervolgens medebepalend voor de bestuurskracht en de kwaliteit van de nieuwe organisatie.

5.4 Besparingspotentieel Bij een herindeling naar 40.000 of 80.000 inwoners treden er in ieder geval schaalvoordelen op. Er ontstaat een breder draagvlak voor de kosten van investeringen in expertise, systemen en kapitaalgoederen. Ten slotte is er minder energie nodig voor besturing en management. De besparing op ambtelijke capaciteit is niet te bepalen zonder de nieuwe organisatie(s) concreet uit te werken. Een eventuele besparing is sterk afhankelijk van allerlei inrichtingskeuzes. Dat viel buiten de opdracht. Het is wel mogelijk om een indicatie te geven van het besparingspotentieel. We kijken daarvoor niet naar de totale formatie, maar naar de zogenoemde kernformatie (‘nettoformatie’). In de definitie van Berenschot zijn daar die taken uitgefilterd die in principe kunnen worden uitbesteed. Dat type taken groeit en krimpt doorgaans mee met het ‘areaal’: de omvang van het gebied, het aantal inwoners et cetera. Denk aan groen onderhoud of uitkeringen. In de netto-kernformatie zit juist veel werk dat na een herindeling nog maar één keer gedaan hoeft te worden, in plaats van twee keer of vier keer. Dit geldt vooral voor allerlei ontwikkeltaken: beleidsontwikkeling, systeemontwikkeling en organisatieontwikkeling. De netto-formatie bestaat uit overhead en de zogenoemde ‘beleidskern’25. Het besparingspotentieel binnen de overhead kan gehaald worden uit de eerder gegeven tabel.

Daaruit bleek dat op dit moment feitelijk alleen Westervoort boven haar benchmark zit: ongeveer 4 fte. Duiven zit er ongeveer 7 fte onder, Zevenaar 10 fte en Rijnwaarden 2 fte. Opgeteld zou dit een formatietekort betekenen van ongeveer 15 fte. Maar in de grootteklasse van 80.000 is de overhead-verhouding gunstiger: 30,5%. In die variant zou de overhead 15 fte dus lager mogen zijn. Per saldo komt dit dus exact overeen met de opgetelde huidige formatie. Op dit punt is er feitelijk dus geen besparingspotentieel. Dit betekent dat we voor het besparingspotentieel binnen de Liemers moeten kijken naar de ‘beleidskern’. Deze is voor de vier gemeenten gezamenlijk zo’n 140 fte (netto-kernformatie 310 fte minus overhead 169 fte). Efficiencywinst door samenvoeging zou primair binnen deze 140 fte ontstaan. 25

Berenschot, zie onder meer in: Benchmark Westervoort 2012, pag. 26.

29/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

De exacte omvang van het besparingspotentieel kan alleen worden bepaald door een concrete uitwerking van de nieuwe organisatie. Duidelijk zal zijn dat niet alles in deze beleidskern dubbel werk is, alleen al omdat niet iedere gemeente nu dezelfde aandacht aan dezelfde thema’s besteed. Qua ordegrootte zou gedacht moeten worden aan een besparingspotentieel van een kwart tot een derde. Over 140 fte ligt dat qua ordegrootte rond 35-45 fte voor één Liemerse gemeente. Bij een opschaling in de 2/2-variant is de reductie in dubbel werk uiteraard minder en moet aan de helft daarvan worden gedacht (dus rond de 20 fte, oftewel 10 fte voor elk van de twee nieuwe gemeenten.) Deze aantallen zijn grove benaderingen, die gepreciseerd zouden kunnen worden door een verdere uitzuivering van de in ons onderzoek gevonden netto-kernformatie. Uit ons onderzoek komt echter ook naar voren dat de Liemerse gemeenten met hun netto-formatie op dit moment al beduidend onder hun benchmark zitten. In onze becijfering zitten Westervoort, Duiven en Rijnwaarden samen ongeveer 28 fte onder de benchmark en Zevenaar ongeveer 6 fte boven de benchmark. Het lijkt erop dat drie van de vier Liemerse gemeenten nu al een formatie hebben die eigenlijk zou passen na de herindeling.

Zeker in het perspectief van landelijk onderzoek 26 mag verwacht worden dat nieuwe gemeentebesturen eerder behoefte zullen hebben aan meer dan aan minder ambtenaren. Het belangrijkste is echter dat dit in hoge mate een eigen keus van het gemeentebestuur kan zijn. Uiteindelijk gaat het om de politieke afweging van beleidsdoelen tegenover middeleninzet. De vraag of een taak met eigen personeel wordt uitgevoerd is daarbij een secundaire afweging. Wat betreft de bestuurskosten (minder collegeleden, minder raadsleden, minder secretarissen en griffiers) moet verder worden opgemerkt dat dit voordeel al wordt gecorrigeerd doordat in de uitkering Gemeentefonds de ‘vrije voet’ vervalt van ongeveer € 4 ton structureel per gemeente. In organisatorisch opzicht biedt herindeling voordelen. Die voordelen zullen groter zijn in de variant 4/1 dan in de variant 2/2. Beide varianten bevinden zich op dit moment echter binnen de huidige range van de optimale schaalgrootte.

5.5 Organisatie, kwalitatief - Functieniveaus Naast kwantitatieve verschuivingen mogen na een herindeling ook kwalitatieve verschuivingen worden verwacht. In de paragraaf Bestuurskracht is al aangegeven dat een volwaardig specialisme pas kan ontstaan als op een bepaald kennisgebied twee à drie medewerkers kunnen samenwerken. In een gemeente op een schaal van 40.000 inwoners is dat vaker mogelijk. Bij een schaal van 80.000 ontstaat dat over de hele linie van gemeentelijke specialismen. Robuuste specialismen verhogen de kwaliteit van het gemeentelijk werk, in beleid, uitvoering, klantcontacten en bestuursadvisering. Dit is het eerste kwalitatieve effect dat van herindeling mag worden verwacht. Een tweede kwalitatief effect is zichtbaar in het functiegebouw van grotere gemeenten. Op grond van landelijke schaalsystemen neemt de beloning van de gemeentesecretaris/algemeen directeur toe (van schaal 14, 15 naar schaal 16 of 17). Als gevolg daarvan ontstaat er ook ruimte in de daaronder gelegen functieschalen. Dit effect zorgt voor een belangrijk kwalitatief verschil tussen kleinere en grotere gemeenten. Een gemeente van 40.000 inwoners heeft volgens benchmarkgegevens zo’n 25 medewerkers in schaal 11, onder wie misschien een tiental inhoudelijk medewerkers. Een gemeente van 80.000 inwoners heeft volgens de benchmark zo’n 60 medewerkers in schaal 11.

Doorgaans zijn daarbij enkele tientallen inhoudelijk medewerkers. Een tiental inhoudelijk medewerkers in schaal 12 is ook niet ongebruikelijk. M. Allers, ‘Gemeentelijke schaalvergroting levert geen geld op’, in Economisch-Statistische Berichten, 28 mei. 2010; M. Allers, B. Geertsema, ‘Kabinet rekent zich rijk met gemeentelijke opschaling’, in MeJudice, 9-11-2012 26

30/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Het is niet zo dat een medewerker vanzelf beter gaat presteren als hij of zij een hoger salaris zou krijgen. De arbeidsmarkt werkt echter wel zo dat gemeentelijke medewerkers in de schalen 11 en 12 gemiddeld genomen hoger gekwalificeerd zijn en aan meer functie-eisen voldoen. Die meerwaarde ligt in kennis en ervaring op conceptueel niveau, strategisch-tactisch handelen en/of interactieve vaardigheden. Het gaat om vaardigheden op academisch niveau, waardoor iemand sneller een betere beleidsnota kan schrijven en/of beleid beter kan vertalen naar uitvoering en vice versa. Het gaat om bijzonder inleveringsvermogen en communicatieve vaardigheden, waardoor iemand de lastigste externe contacten kan verzorgen. Het gaat om extra bestuurlijke sensitiviteit en onderhandelingsvaardigheden, die cruciaal zijn in het managen van complexe netwerken. Het zijn juist deze kwaliteiten die het verschil maken in bestuurskracht en bestuurlijke advisering. Als je een besparingspotentieel van ordegrootte 40 fte hiervoor volledig zou inzetten, zou je (afhankelijk van de verdeling over de schalen 11 en 12) een kwaliteitsimpuls van ongeveer 25 à 30 fte kunnen geven. De functies t/m schaalniveau 10 worden in het algemeen iets eenvoudiger te vervullen, omdat er meer beleidsmatige kaders ontstaan en het takenpakket minder breed zal worden.

Dit laatste wordt door medewerkers soms wel en soms niet als prettig ervaren. Bij een samenvoeging ontstaat op sommige plekken uiteraard een mismatch of overtal. Hiervoor zullen oplossingen gezocht moeten worden door middel van loopbaanontwikkeling en natuurlijk verloop. Voor eventuele frictiekosten kan dekking gezocht worden in de rijksvergoeding (zie hoofdstuk 7). In ieder geval hoeven voor deze schalen in grotere gemeenten in principe geen andere of zwaardere functie-eisen te gelden dan in de huidige gemeenten. Dit betekent dat zittende medewerkers qua niveau normaal gesproken inpasbaar zullen zijn. Typerend voor de huidige Liemerse gemeenten is dat de schalen 11 t/m 13 vrijwel alleen voor leidinggevende functies beschikbaar zijn. Zelfs in vergelijking tot de benchmark van hun eigen grootteklasse kennen de Liemerse gemeenten een oververtegenwoordiging in de schalen 8 t/m 10 en een ondervertegenwoordiging in schaal 11 (2 tot 4% tegenover 8%). Inhoudelijk medewerkers op beleids- en projectleidersniveau zitten hier vooral in de schalen 8 t/m 10. Daar zitten uitstekende medewerkers bij, maar gemiddeld genomen mag van schaal 11- en 12-functionarissen een extra meerwaarde worden verwacht. Volgens het zittende management zou een tiental medewerkers op dit niveau hun organisatie beslissend versterken. Bij de huidige schaalgrootte is dat niet goed realiseerbaar.

Voor een 40.000gemeente wordt dit haalbaar, voor een 80.000-gemeente ontstaat dit van nature, door spreiding van de bestaande loonsom over een breder functiegebouw. - Organisatiefilosofie Een andere kwalitatieve factor is de filosofie en cultuur van de organisatie. Uit ons onderzoek blijkt dat de vier Liemerse organisaties een verschillende voorgeschiedenis kennen. Rijnwaarden kent relatief veel ‘eenmansposten’, met korte lijnen naar het bestuur en een grote handelingsvrijheid voor medewerkers, soms eenvoudigweg omdat er weinig tijd is voor overleg. In Westervoort is meer gestructureerd overleg en begeleiding door de leidinggevenden. Door inzet en betrokkenheid wordt de organisatie dapper op orde gehouden, ondanks de krappe formatie. De Duivense organisatie is lang gekenmerkt door een ‘hands on’-mentaliteit stammend uit de groeikernperiode. Die cultuur was informeel, actiegericht en soms ook directief. Zevenaar is van oudsher de meest gestructureerde organisatie met lange tijd een wat formeel-juridische inslag. Zowel in Duiven als in Zevenaar had de financiële functie een sterke positie in de organisatie. Dit soort verschillen kan een aanleiding zijn om van elkaar te leren, maar het kan ook leiden tot moeizame onderhandelingen tijdens een herindelingsproces. Binnen de Liemers is die kans echter klein.

In alle vier de gemeenten is enkele jaren terug nieuw management aangetreden. De vernieuwde MT’s zitten in een vergelijkbare fase bij het implementeren van 31/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

een nieuwe benadering in de organisatie. De inhoud van de organisatiefilosofie van de vier organisaties ligt dicht bij elkaar. Dit is niet verwonderlijk omdat alle vier aansluiten bij actuele landelijke ontwikkelingen. Uitgangspunt is de toenemende maatschappelijke interactie in alle taakvelden en rollen van de gemeente. Dat vraagt om globalere regels, meer handelingsruimte voor medewerkers, intervisie en een coachende stijl van leidinggeven. Op onderdelen zijn er verschillende uitwerkingen, bijvoorbeeld in de mate waarin MT-leden betrokken zijn bij de inhoudelijke productie. Maar in het geval van een fusie zullen er op visieniveau geen onoverkomelijke problemen ontstaan. Een belangrijk voordeel van de gehanteerde moderne organisatiefilosofie is dat de betekenis van de lijnorganisatie in de dagelijkse productie worden gerelativeerd. Uitgangspunt is steeds de eigen verantwoordelijkheid van de behandelend ambtenaar. Die ambtenaar wordt geacht steeds de juiste deskundigen te horen en collega’s met relevante verantwoordelijkheden in te schakelen. De communicatie verloopt niet meer zoals vroeger via de lijn. De samenwerking wordt per geval ad hoc en op maat ingericht. De direct leidinggevende coacht hierbij, vanuit een concernbrede optiek. Door deze werkwijze speelt het klassieke effect van de lange communicatielijnen in moderne organisaties veel minder.

Een grotere organisatie betekent daarom niet langer automatisch dat het werk over meer schijven gaat. Dat soort schaalnadelen ontstaat dan pas in organisaties vanaf 900 fte, waar een derde managementlaag onvermijdelijk wordt en vaak deelculturen ontstaan.

32/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Financiën

Hoofdstuk 6

6.1 Financiële geschiedenis Ons onderzoek geeft aan dat de financiële positie van de Liemerse gemeenten logisch voortvloeit uit de geschiedenis en omstandigheden van die gemeenten: - Westervoort is sinds de groei in de jaren ’80 een gemeente met weinig uitbreidingsmogelijkheden en een relatief zwakkere sociale structuur. Westervoort heeft de groeikerntaak op een vergelijkenderwijs eenzijdige manier ingevuld/laten invullen. Dat heeft geleid tot een krappe financiële situatie, met soberheid en een beperkt voorzieningenniveau. De bestuurlijke context is echter overzichtelijk en door een grote betrokkenheid is er desondanks een behoorlijke taakuitvoering. De laatste jaren zijn er enkele geslaagde investeringen gedaan in het voorzieningenniveau en de openbare ruimte. - Duiven heeft haar groeikerntaak uitgevoerd in een economisch gunstige periode. De gemeente heeft daar bovendien strategisch slim op ingespeeld, zowel in de eigenzinnige aanpak van de woningbouw als bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen. Dat heeft ook financieel succes opgeleverd. De laatste paar jaar is de aanhoudende economische crisis echter ook in de Duivense grondexploitaties merkbaar. De uitgifte is sterk teruggelopen en voor de dekking voor het centrumplan moest tijdelijk aanspraak worden gedaan op bestemmingsreserves.

In de laatste begroting zijn eerste stappen gezet voor bezuinigingen en het afdekken van mogelijke tekorten. De financiële risico’s belopen inmiddels vele miljoenen. De opbouw van voldoende voorzieningen voor die risico’s is op dit moment nog gaande. - Zevenaar was van oudsher de grootste kern in de Liemers. Een positie die door de woningbouw in de jaren ’60 en ’70 werd versterkt. Uit die periode stamt een goede reservepositie, die recent verder is versterkt door aanmerkelijk hoge opbrengsten uit de Nuon-gelden (oplopend tot € 32 miljoen). De traditionele positie als belangrijkste kern en centrum van voorzieningen is echter onder druk komen te staan, door vergrijzing in Zevenaar en de groei in Duiven. In 2004 koos Zevenaar daarom voor een ambitieuze groeistrategie. Dit heeft onder meer geleid tot een succesvolle vitalisering van het centrum, maar ook tot omvangrijke risico’s in het strategisch grondbeleid. De timing van deze strategie is achteraf ongelukkig gebleken door het uitbreken van de economische crisis vanaf 2008. - Rijnwaarden behoort tot de 10% armste gemeenten van Nederland (laagste gemiddelde inkomen). Door haar ligging en natuurwaarden heeft Rijnwaarden geen wezenlijk aandeel gehad in de groeifase van de Liemers. Een streven naar lage lasten voor de bewoners gaat samen met een grote zelfredzaamheid.

Hierdoor is er op een aantal punten een schrale taakuitoefening ontstaan. De gemeentelijke organisatie lijkt steeds minder tegen haar taken opgewassen. Rijnwaarden leunt steeds vaker op buurgemeenten. Daar staat tegenover dat de dorpsgemeenschappen een actieve saamhorigheid en zelfredzaamheid tonen, waarbij sommige voorzieningen, bijvoorbeeld sporthallen, door bewoners zelf in stand worden gehouden. Een nadere schets van de financiële ontwikkeling van iedere gemeente is opgenomen in de bundel Onderbouwing.

6.2 Financiële aandachtspunten: bezuinigingen en grondexploitaties In de provinciale herindelingsscan wordt geconcludeerd dat beide herindelingsvarianten financieel levensvatbaar zijn, ondanks aanwezige risico’s, en dat de variant van één Liemerse gemeente het grootste besparingspotentieel heeft. 27

27 Provinciale herindelingsscan, paragraaf 11.1, Conclusies.

33/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Er zijn geen bovenmatige risico’s gevonden op het gebied van lastendruk/belastingopbrengsten, weerstandsvermogen, schuldposities en onderhoud kapitaalgoederen. De ontwikkeling van de lastendruk voor huishoudens is lastig te bepalen, onder meer doordat in Duiven en Zevenaar een groot deel van de belastingopbrengst afkomstig is van bedrijven. In de provinciale herindelingsscan is een fictieve vingeroefening opgesteld. 28 Die telling komt uit op een totale lastendruk van € 695,- per jaar voor een meerpersoonshuishouden met koopwoning. In vergelijking met de huidige bedragen is dat een daling van € 5,- (Duiven), € 38,- (Rijnwaarden) en € 115,- (Westervoort). Voor een vergelijkbaar huishouden in Zevenaar zou het een stijging van € 68,- betekenen. Dit is echter slechts een grove benadering. De grootste verschillen komen voort uit de afvalstoffenheffing. Die loopt op dit moment uiteen van € 61,- in Zevenaar tot € 119, - in Duiven. De huidige gemeenten kennen uiteenlopende benaderingen met een verschil in kosten, maar ook een verschil in serviceniveau. In de vingeroefening is dat verschil rekenkundig gemiddeld, maar een nieuw gemeentebestuur zal hierin een inhoudelijke keuze moeten maken vanuit een afweging tussen milieubeleidsdoelen, dienstverlening en lastendruk.