Bijlage - 1 Ontwerp NOTA GRONDBELEID (915206).pdf

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

Pagina |1

COLOFON Opgesteld: Auteur(s)

drs. G. A. Jansen & J. Mouthaan BSc

Datum

20-11-2025

Versiebeheer: Versie

V2.0

Status

Ontwerpvoorstel

Vastgesteld

Nee

Zaak

911049

Document

915206

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

Pagina |2

INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING

6

ONS GRONDBELEID KENT TWEE HOOFDDOELEN AFWEGINGSKADER TOT EEN GOEDE ROL- EN STRATEGIEKEUZE DE BESCHIKBARE ROLLEN EN STRATEGIEËN MET BIJBEHORENDE GRONDBELEIDSINSTRUMENTEN FINANCIËLE KADERS

6 6 7 8

01 INLEIDING

9

1.1 INLEIDING EN AANLEIDING VAN HET ACTUELE GRONDBELEID 1.2 HET GRONDBELEID 1.3 SPEERPUNTEN UIT HET GRONDBELEID 1.4 WIJZIGINGEN TEN OPZICHTE VAN DE NOTA GRONDBELEID 2016 1.5 LEESWIJZER

9 9 10 11 11

02 DOELTREFFEND GRONDBELEID

12

2.1 DE AANLEIDING VAN DE ONTWIKKELING 2.2 MAATSCHAPPELIJK RENDEMENT 2.3 FINANCIEEL RENDEMENT 2.4 INTEGRALE AFWEGING

12 12 16 17

03 DE ROLKEUZE VAN DE GEMEENTE

18

3.1 AFWEGINGSKADER VOOR DE ROLKEUZE 3.2 DE GEMEENTE ALS REGISSEUR 3.3 DE GEMEENTE ALS MOTIVATOR 3.4 DE GEMEENTE ALS FACILITATOR 3.5 ONZE ROL IS NIET IN HET BETON GEGOTEN

18 19 19 19 20

04 WELKE STRATEGIE PAST DE GEMEENTE TOE?

21

4.1 DE STRATEGIEËN 4.2 DE GEMEENTE ONTWIKKELT ZELF (ACTIEF) 4.3 DE GEMEENTE EN MARKTPARTIJEN ONTWIKKELEN SAMEN 4.4 DE GEMEENTE FACILITEERT, DE MARKTPARTIJ ONTWIKKELT 4.5 DE ROL- EN STRATEGIEKEUZE VASTLEGGEN 4.6 ONZE STRATEGIE IS NIET IN HET BETON GEGOTEN 4.7 WELKE INSTRUMENTEN HEBBEN WE PER ROL TOT ONZE BESCHIKKING

21 21 21 22 22 22 23

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

Pagina |3

05 PROCESINVULLING VAN GEBIEDSONTWIKKELING

24

5.1 HET PROCES EN PROCESINVULLING 5.2 KLEINE PARTICULIERE INITIATIEVEN

24 26

06 STURINGSMOGELIJKHEDEN BIJ GEBIEDSONTWIKKELING

27

6.1 STURINGSMOGELIJKHEDEN IN HET PROCES 6.2 PROJECTEN WAARVOOR NOG GEEN GRONDEXPLOITATIE IS VASTGESTELD 6.3 PROJECTEN WAARVOOR EEN GRONDEXPLOITATIE IS VASTGESTELD 6.4 PROJECTEN WAARIN DE MARKTPARTIJ ONTWIKKELT

27 27 29 29

07 PERIODIEKE INFORMATIEVOORZIENING AAN DE RAAD

30

7.1 PERSPECTIEFNOTA (KADERSTELLEND) 7.2 PROGRAMMABEGROTING (STURING) 7.3 TUSSENRAPPORTAGE (BIJSTURING EN/OF INFORMATIE) 7.4 RAADSBRIEVEN EN BEDENKINGENPROCEDURE (BIJSTURING EN/OF INFORMATIE) 7.5 JAARREKENING (VERANTWOORDING) 7.6 ROLVERDELING TUSSEN COLLEGE EN RAAD

30 30 30 30 30 31

BIJLAGE 1 – FINANCIËLE SPELREGELS GEMEENTE DRONTEN

32

B1.1 DEFINITIE GRONDEXPLOITATIE B1.2 KOSTEN VOOR VASTSTELLING VAN DE GRONDEXPLOITATIE B1.3 KOSTEN NA HET VASTSTELLEN VAN DE GRONDEXPLOITATIE B1.4 HERZIENING EN AFSLUITEN VAN GRONDEXPLOITATIES B1.5 PARAGRAAF GRONDBELEID B1.6 WINST EN VERLIESNEMING B1.7 RESERVES, WEERSTANDSVERMOGEN EN RISICO’S B1.8 VERLIESVOORZIENING

32 32 33 33 34 34 36 38

BIJLAGE 2 – GRONDUITGIFTE EN GRONDPRIJZEN

39

B2.1 WETGEVING MARKTWERKING EN MARKTCONFORMITEIT B2.2 NOTA GRONDPRIJSBELEID B2.3 AANBESTEDINGSBELEID B2.4 UITGIFTEPROCES EN TENDERS B2.5 ESSENTIE SYSTEMATIEK BEREKENING GRONDPRIJZEN B2.6 UITGIFTEVORM B2.7 UITGIFTEVOORWAARDEN GEKOPPELD AAN DOELSTELLINGEN

39 39 39 39 41 41 41

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

Pagina |4

BIJLAGE 3: INSTRUMENTARIUM GRONDBELEID

43

B3.1 ERFPACHT B3.2 KOSTENVERHAAL EN EXPLOITATIEREGELS B3.3 MINNELIJKE VERWERVING B3.4 ONTEIGENING B3.5 STRATEGISCHE AANKOOP B3.6 TIJDELIJK VASTGOEDBEHEER B3.7 VOORKEURSRECHT B3.8 ZELFREALISATIE

43 43 44 44 44 45 45 46

BIJLAGE 4: BEGRIPPENLIJST

47

B1.1 BEGRIPPENLIJST

47

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

Pagina |5

Samenvatting In deze Nota Grondbeleid legt de gemeente Dronten haar grondbeleid voor de komende jaren vast. We doen dit door middel van doeltreffend grondbeleid, een situationele vorm van grondbeleid. Door de toegenomen complexiteit van gebiedsontwikkeling werkt de klassieke rol van gemeentelijk grondbeleid niet meer. Via het doeltreffende grondbeleid ontstaat maatwerk wat ervoor zorgt dat er een betere afweging gemaakt kan worden over welke rol- en strategie de gemeente het best past bij de betreffende gebiedsontwikkeling. Als gemeente gaan we voor een doeltreffend grondbeleid. Met dit doeltreffende grondbeleid richten we ons veel meer op de maatschappelijke kant van het grondbeleid. Dit maatschappelijk grondbeleid heeft een aantal belangrijke voordelen. Zo biedt het de mogelijkheid een goede onderbouwing te vormen voor de rol en strategiekeuze die je als gemeente maakt richting een gebiedsontwikkeling. Hieruit volgen vervolgens ook de grondbeleidsinstrumenten die de gemeente wel of niet gebruikt. Het andere voordeel is dat de waarom-vraag centraal komt te staan voor de gebiedsontwikkeling. Waarom is een ontwikkeling nodig, hoe liggen de belangen en welke urgentie zit erachter voor de gemeente. Door het maatschappelijke aspect mee te nemen is een financieel positief resultaat minder bepalend voor de gekozen rol als gemeente.

De focus ligt op optimale waardecreatie binnen een haalbare financiële business case, niet meer op maximale winst. Tot slot zorgt doeltreffend grondbeleid ervoor dat we voldoen aan de actuele en relevante wet- en regelgeving. Ons grondbeleid kent twee hoofddoelen Het grondbeleid heeft een tweetal hoofddoelen die hieronder zijn samengevat: Doel 1: Door middel van grondbeleidsinstrumenten uitvoering geven aan ontwikkelingen Op basis van de toekomstvisie en de Strategie Leefomgeving & Samenleving (StraLoS) maken we als gemeente duidelijk wat de aanleiding van de ontwikkeling is, welke beleidsambities op die locatie belangrijk zijn en wat het gewenste resultaat is. Ook geven we aan welke rol- en strategie het beste bij de gebiedsontwikkeling past. We beschrijven in deze nota de rol- en strategiekeuze en de kaders waarbinnen we werken. Doel 2: Door middel van een integrale afweging inzicht geven in de impact van de ontwikkeling Met behulp van het grondbeleid willen we een besluit nemen over het doorgang laten vinden van gebiedsontwikkelingsprojecten en de wijze waarop. We geven inzicht in de impact en proberen door een duidelijke integrale afweging een onhaalbare opstapeling van ambities te voorkomen. Dit integrale resultaat is de mix van een zo hoog mogelijk maatschappelijk rendement en een passend financieel rendement.

Het grondbeleid dient daarbij als basis voor de adviezen bij het opstellen van de strategie bij iedere ontwikkeling. Afwegingskader tot een goede rol- en strategiekeuze Aan de hand van een aantal stappen bepalen wij welke rol en strategie het meest geschikt is om de beleidsambities te realiseren. Dit doen we door middel van de volgende stappen: 1.

Integrale afweging

We beoordelen of een gebiedsontwikkeling voldoende bijdraagt aan onze ambities en hoe zich dat verhoudt tot de huidige situatie. Voor de financiële beoordeling kijken we niet alleen naar de direct aan de ontwikkeling gerelateerde opbrengsten en/of kosten maar proberen we ook te kijken naar de effecten op andere geldstromen binnen de gemeentebegroting. Hieruit volgt een beeld van de impact die de gebiedsontwikkeling heeft op de locatie.

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

Pagina |6

2.

Mate van belang

We bekijken naar het belang dat de gemeente heeft bij deze gebiedsontwikkeling. De aanleiding kan zich bevinden in het realiseren van één of meerdere beleidsdoelstellingen, dit al dan niet als conclusie uit de integrale afweging. Maar ook andere aspecten kunnen een rol spelen. Zo kan de gebiedsontwikkeling zijn opgenomen in de omgevingsvisie of zijn er andere besluiten genomen die het belang van de betreffende gebiedsontwikkeling verhogen. Hoe belangrijker de ontwikkeling in het realiseren van de beleidsambities is hoe meer regie we als gemeente willen nemen. 3.

Mate van urgentie

Naast het belang kijken we ook naar de tijdspanne waarin we een ontwikkeling gerealiseerd willen zien. Dit kan bijvoorbeeld van belang zijn voor het behalen van beleidsdoelen. Maar ook (omgevings-) factoren kunnen de urgentie bepalen, bijvoorbeeld leegstand. Een hoog belang betekent echter niet altijd dat het ook snel moet. Een voorbeeld hiervan kan zijn, de realisatie van een vervangende maatschappelijke voorziening. Het belang dat dit gebeurt is groot maar het huidige pand is mogelijk pas na 10 jaar afgeschreven. De beschikbare rollen en strategieën met bijbehorende grondbeleidsinstrumenten Bij gebiedsontwikkeling(en) kiezen we één van de drie mogelijke rollen uit het grondbeleid in combinatie met één van de drie mogelijke strategieën. De gemeente hanteert de volgende rollen: 1.

Regisseur

We nemen een rol als regisseur wanneer we een duidelijk belang hebben bij de ontwikkeling en we graag de touwtjes in handen nemen. De ontwikkeling is essentieel voor het uitvoeren van onze ambities en heeft vaak een hoge urgentie. We hebben als regisseur een duidelijke trekkersrol en dragen daarbij ook de verantwoordelijkheid voor het hele proces van de ontwikkeling. We geven duidelijk aan wat het gewenste eindresultaat is en we sturen hier actief op. Een grondpositie is als regisseur gewenst, maar niet noodzakelijk. Ook een marktpartij kan onder onze regie de ontwikkeling uitvoeren. Vanuit strategisch of anticiperend oogpunt kunnen we ervoor kiezen een grondpositie in te nemen. 2.

Motivator

We nemen een rol als motivator aan wanneer we het belang van de ontwikkeling in zien, maar de ontwikkeling voor ons mindere of een matige urgentie kent. De ontwikkeling draagt wel in belangrijke mate bij aan het uitvoeren van onze ambities. We zijn als motivator actief en betrokken bij de ontwikkeling. We geven duidelijk aan wat het gewenste eindresultaat is. We prikkelen en motiveren marktpartijen om de gebiedsontwikkeling op te pakken. We hoeven geen trekkersrol, zolang de ontwikkeling voldoende voortuitgang boekt. Wij dragen als motivator de verantwoordelijkheid voor de voortgang. De marktpartij draagt de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling zelf, maar we blijven actief betrokken. Een grondpositie is als motivator niet noodzakelijk. 3.

Facilitator

We nemen een rol als facilitator aan als we geen direct belang hebben bij de ontwikkeling, het initiatief vanuit de marktpartij komt en voor ons een lage of geen urgentie heeft. We laten de ontwikkeling over aan de marktpartij. De ontwikkeling draagt niet of slechts beperkt bij aan de uitvoering van onze ambities. De tijdspanne waarbinnen de ontwikkeling gerealiseerd wordt speelt geen rol of er is sprake van een klein gemeentelijk belang. Een grondpositie is als facilitator niet gewenst. Dit omdat het initiatief en de verantwoordelijkheid bij de marktpartij ligt. Daarom nemen we ook geen grondpositie in om eventueel het proces te bespoedigen.

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

Pagina |7

Daarnaast hanteert de gemeente de volgende 3 strategieën: 1.

Actief

Bij deze strategie nemen we zelf een actieve grondpositie in of hebben we deze reeds in bezit. De keuze voor een grondpositie is afhankelijk van de context, kansen en de risico’s. Zo kunnen we vanuit strategisch of anticiperend oogpunt een grondpositie innemen. 2.

Samenwerken

Bij deze strategie werken we samen met marktpartijen, al dan niet in combinatie met een grondpositie. In een samenwerking houden we sturing op de ontwikkeling, maar dragen we het risico samen met de marktpartijen. 3.

Faciliteren

Bij deze strategie faciliteren we de ontwikkeling en is het niet wenselijk of nodig om een grondpositie in te nemen. Omdat het initiatief en de verantwoordelijkheid bij de marktpartij ligt. Daarom nemen omdat we ook geen grondpositie in om eventueel het proces te bespoedigen. Financiële kaders In deze Nota Grondbeleid zijn diverse financiële kaders opgenomen. Zo wordt jaarlijks gekeken naar de Nota Grondprijsbeleid en wordt deze indien er wijzigingen zijn opnieuw vastgesteld door het College. De gemeente Dronten hanteert een brede grondslag voor onze grondexploitaties, hieronder vallen onder andere de Omgevingswet, het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten (BBV), de Financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet en de vigerende Nota Reserves en Voorzieningen. Hieruit komen diverse kaders waar de gemeente zich aan moet houden of richtingen waarin de gemeente een keuzes gemaakt heeft. Zo bepaalt de raad of en welke reserves worden ingesteld, zij besluiten eveneens over de aanwending en mutaties van deze reserves via de resultaatbestemming bij zowel de begroting als de jaarrekening. Deze jaarrekening is onderdeel van de bredere P&C-cyclus waarin de financiële positie van de reserves, risico’s, het weerstandsvermogen en voorzieningen wordt verantwoord. Bij significante wijzingen op de grondexploitaties worden deze ook separaat nog aan de raad aangeboden.

Binnen de financiële kaders zullen we ondanks de maatschappelijke insteek van deze Nota Grondbeleid blijven streven naar een kostendekkende grondexploitatie. Daarbij wordt per grondexploitatie de afweging gemaakt of een negatief eindresultaat aanvaardbaar is en hoe risico’s worden verdeeld indien sprake is van een gezamenlijke grondexploitatie met een marktpartij. Voor winstgevende grondexploitaties nemen we tussentijdse winst door middel van de percentage-of-completion-methode. In het geval dat er sprake is van een verlies op de grondexploitatie past de gemeente het voorzichtigheidsbeginsel toe waarbij de verliezen direct worden genomen door het treffen van een voorziening (conform BBV).

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

Pagina |8

01 Inleiding 1.1 Inleiding en aanleiding van het actuele grondbeleid De gemeente Dronten heeft de ambitie om te groeien naar 60.000 inwoners in 2050 met de realisatie van circa 9.000 woningen. Met de vaststelling van de toekomstvisie en de Strategie Leefomgeving & Samenleving (StraLoS) is verder uitgewerkt op welke wijze deze groei mogelijk gemaakt moet worden waarbij de eerste ontwikkellocaties geprioriteerd worden. Met de groei van het aantal woningen spelen ook andere maatschappelijke opgaven een belangrijke rol. Hierbij valt te denken aan stikstof, water en bodem sturend, bedrijvigheid, voorzieningen en klimaatadaptatie. Deze opgaves maken dat de gemeente Dronten een divers aantal ruimtelijke ontwikkelingen zal moeten realiseren de komende jaren. Het grondbeleid biedt de gemeente belangrijke instrumenten voor het uitvoeren van onze maatschappelijke opgaven en draagt daarmee bij aan het realiseren van onze gemeentelijke groei naar 60.000 inwoners. Het grondbeleid dient als kader voor de advisering over besluiten die betrekking hebben op ruimtelijke ontwikkelingen. Op hoofdlijnen dient het grondbeleid de belangen van een drietal hoofdgroepen: •

Het gemeente bestuur: De gemeenteraad en het college krijgen met dit grondbeleid inzicht in de bestuurlijke rolverdeling en de bevoegdheden die aan hen zijn toegeschreven.

•

De ambtelijke organisatie kan met dit grondbeleid een hoofdlijnenadvies geven over de ontwikkelstrategie die voor een gebiedsontwikkeling het best aansluit bij de gemeentelijke ambities.

•

De marktpartijen, zoals ontwikkelaars, krijgen door middel van dit grondbeleid inzicht in de werkwijze en beleidstoepassing van de gemeente.

In de Nota Grondbeleid 2016 was het beleid van de gemeente Dronten gericht op financieel risicomijdend grondbeleid, ook wel faciliterend grondbeleid. Met de huidige complexe en omvangrijke maatschappelijke opgaven constateren we dat deze financieel risicomijdende houding niet altijd meer een goed uitgangspunt is. Maatschappelijke opgaven zijn soms zo groot dat deze opgaven belangrijker zijn dan een positief financieel projectresultaat. Daarom vraagt dit om meer maatwerk en pragmatisch handelen. De werkwijze hiervoor is in deze Nota Grondbeleid omschreven. 1.2 Het grondbeleid Een Nota Grondbeleid voorziet in de uitgangspunten en het afwegingskader voor het uitvoeren van de ruimtelijke ambities van de gemeente. De Nota Grondbeleid is hiermee overkoepelend voor het uitvoeren van diverse beleidsvraagstukken van de gemeente. Het biedt de noodzakelijke instrumenten om de gemeentelijke ambities in het ruimtelijk en sociaal domein te realiseren en vormt tevens een handreiking voor het verwerven van gronden, het vaststellen van grondprijzen en voor het toepassen van kostenverhaal op basis van de Omgevingswet. De keuze voor een doeltreffend maar vooral maatschappelijk grondbeleid past veel beter bij de huidige complexe context waarin we gebiedsontwikkelingen zo doelmatig en zo efficiënt mogelijk inzetten om maatschappelijke meerwaarde te creëren. Grondbeleid is geen doel op zich.

Het moet de gemeente helpen om haar maatschappelijk doelen als sociale woningbouw, onderwijs, sport, cultuur e.a, te realiseren. Het grondbeleid voorziet voor een deel in de ‘gereedschapskist’ van de gemeente waarmee invulling wordt gegeven aan ruimtelijke ambities. Wij zien grondbeleid als een werkwijze voor het bepalen van een strategie om onze beleidsdoelstellingen in het ruimtelijk en sociaal domein te realiseren. Als gemeente hebben wij verschillende beleidsambities die staan beschreven in de Omgevingsvisie, onderhavige programma’s en overige beleidsdocumenten. Veel van deze beleidsambities kunnen (deels) gerealiseerd worden door middel van ruimtelijke ontwikkelingen.

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

Pagina |9

In deze Nota Grondbeleid wordt beschreven hoe met ruimtelijke ontwikkelingen wordt bijgedragen aan de realisatie van de gemeentelijke beleidsambities en welke afwegingen daarbij gemaakt worden. Iedere ruimtelijke ontwikkeling vraagt om een aanpak op maat. Gebiedsontwikkeling is steeds complexer geworden, waardoor de vraag om sturing vanuit de gemeente toeneemt. Onderwerpen waardoor de complexiteit toeneemt zijn onder andere de focus op het gebied van duurzaamheid, betaalbaarheid van woningen en (nationale) regel- en wetgeving. Er is behoefte aan een flexibele aanpak en waar nodig meer sturing. Samenvattend heeft het Grondbeleid twee hoofddoelen en één randvoorwaarde: Doel 1: Door middel van grondbeleidsinstrumenten uitvoering geven aan de realisatie van maatschappelijke beleidsambities Door middel van de toekomstvisie en de Strategie Leefomgeving & Samenleving (StraLoS) maken we als gemeente duidelijk wat de aanleiding van de ontwikkeling is, welke beleidsambities op die locatie belangrijk zijn en wat het gewenste resultaat is. Het grondbeleid biedt houvast voor de afweging die wij als gemeente maken op alle beleidsambities (zie hoofdstuk 2) en geeft antwoord op de vraag welke rol en strategie de gemeente het beste kan innemen (zie hoofdstuk 3 en 4).

Doel 2: Door middel van een integrale afweging inzicht geven in de haalbaarheid van de ontwikkeling en de rol die de gemeente daar in neemt Met behulp van het grondbeleid willen we een gemotiveerd besluit kunnen nemen over het wel of niet doorgang laten vinden van gebiedsontwikkelingsprojecten. Met het grondbeleid willen we inzicht geven in de haalbaarheid en proberen door middel van een duidelijke integrale afweging een onhaalbare opstapeling van ambities te voorkomen. In hoofdstuk 2 geven we aan op welke wijze we de integrale afweging maken tussen de maatschappelijke en financiële impact. In de opvolgende hoofdstukken 3 en 4 brengen we de resultaten verder naar een gewenste rol en strategie. Randvoorwaarde 1: Het grondbeleid biedt een interne richtlijn voor consistent handelen bij het beheersen van grondexploitaties en kredieten Het actueel juridisch en financieel kader op basis van de huidige wet- en regelgeving is bij grondbeleid van groot belang. Dat is geen doel maar een randvoorwaarde die grotendeels is vastgelegd in de Omgevingswet, de Gemeentewet en de BBV (Besluit Begroting en Verantwoording). Door middel van de financiële afspraken en regels die wij in deze Nota Grondbeleid vastleggen in bijlage 1 omschrijven wij een consistente werkwijze die wij binnen de gemeente hanteren.

Deze werkwijze sluit tevens aan bij alle wet- en regelgeving die hierbij komt kijken zoals de Omgevingswet, Gemeentewet en de BBV. 1.3 Speerpunten uit het grondbeleid Voor het grondbeleid van de gemeente Dronten gelden de volgende speerpunten als leidraad 1.

De gemeente Dronten kiest voor een doeltreffende grondbeleid waarin we gebiedsontwikkelingen zo doelmatig en efficiënt mogelijk inzetten om maatschappelijke meerwaarde te creëren.

2.

We hanteren de voor ons geldende financiële spelregels uit wet- en regelgeving waaronder de kaders van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en de gemeentelijke financiële verordening.

3.

We handelen vanuit marktconformiteit als randvoorwaarde conform landelijke en Europese wet- en regelgeving.

4.

De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het doeltreffend grondbeleid en daarbij horende rol- en strategiekeuze is een bevoegdheid van het college binnen de door de raad vastgestelde beleidsdoelen. Het college zal de gemaakte keuzes verantwoorden aan de raad.

5.

Verantwoording over de uitvoering van het grondbeleid vindt plaats binnen de P&C-Cyclus in de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening en/of programmabegroting.

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 10

1.4 Wijzigingen ten opzichte van de nota grondbeleid 2016 De vorige Nota Grondbeleid is opgesteld 2016. Sinds die tijd is er veel veranderd, en daarmee ook de uitgangspunten zoals opgenomen in deze Nota Grondbeleid. Hieronder is kort samengevat wat de belangrijkste wijzigingen zijn: Was (Nota Grondbeleid 2016) Faciliterend grondbeleid De gemeente is terughoudend met actief handelen De gemeente start vanuit een standaard faciliterende rol De gemeente sluit aan bij de financiële spelregels die in de wet- en regelgeving zijn vastgelegd.

Wordt (Nota Grondbeleid) Doeltreffend situationeel grondbeleid Bij hoge mate van urgentie kan de gemeente overgaan op een regisseursrol met actieve strategie. De gemeente bepaalt per project de rol- en strategie. Ongewijzigd

1.5 Leeswijzer Deze Nota Grondbeleid is op te knippen in een viertal delen. Twee hiervan zijn onderdeel van de hoofdstukindeling. De andere twee zijn onderdeel van de bijlage. In het eerste deel (hoofdstuk 2 t/m 4) zullen wij ingaan op het doeltreffende grondbeleid. In hoofdstuk 2 staat de integrale afweging centraal. We maken hier op basis van hoofdthema’s uit de gebiedsontwikkeling een integrale afweging tussen maatschappelijke ambities en de financiële kaders die daarbij horen. Dit doen we door te kijken naar de aanleiding van de gebiedsontwikkeling, het maatschappelijke rendement en het financiële rendement. Als resultaat vanuit de integrale afweging ontstaat een urgentie en een belang. Deze wordt in hoofdstuk 3 verder geduid waarna in dit hoofdstuk eveneens de rolkeuze wordt omschreven. In hoofdstuk 4 gaan we vervolgens in op het kiezen van de juiste strategie. In het tweede deel van deze Nota Grondbeleid (hoofdstuk 5 t/m 7) staat het gebiedsontwikkelingsproces en de daarbij horende bestuurlijke keuzes centraal. Dit begint met een duiding van het gebiedsontwikkelingsproces in hoofdstuk 5 waarin we het proces samen brengen met de keuzes in rol en strategie uit hoofdstukken 3 en 4. In hoofdstuk 6 gaan we vervolgens in op de sturingsmogelijkheden door de raad. Hierbij wordt per projectfase geduid op welk moment de raad kan sturen en in welke fases deze sturing beperkt is.

Afsluitend wordt in hoofdstuk 7 ingegaan op de informatievoorziening die de gemeenteraad toekomt vanuit de gebiedsontwikkelingsprojecten en de rolverdeling tussen de raad en het college. Het derde deel vormt het eerste deel van de bijlage. Hierin worden de financiële spelregels binnen de gemeente Dronten geduid. We omschrijven hoe we omgaan met de keuzes die de BBV ons als gemeente geeft en duiden de harde eisen die in de BBV gesteld worden binnen onze werkwijze. Ook gaan we hier in op de systematiek die wij hanteren als het gaat om gronduitgifte en grondprijsbepalingen. Het vierde en laatste deel vormt het overige deel van de bijlage. Hierin zijn bijvoorbeeld de toelichting op het instrumentarium grondbeleid opgenomen en de begrippenlijst.

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 11

02 Doeltreffend grondbeleid Het grondbeleid heeft voor de gemeente Dronten als doel dat een gebiedsontwikkeling uiteindelijk maatschappelijke meerwaarde oplevert. Voor de gemeente is het grondbeleid een instrument om gericht keuzes te maken die gebaseerd zijn op het maatschappelijke en financieel rendement van gebiedsontwikkeling. De maatschappelijke behoeften staan vertaald in de beleidsambities en vormen de basis van een integrale gebiedsontwikkeling. Deze gedachte sluit aan op de intaketafel en omgevingstafel die de gemeente toepast. Om de meerwaarde goed in beeld te brengen kijken we eerst naar de huidige situatie. Waarom is een ontwikkeling hier gewenst? Wat is daar de aanleiding van? Vervolgens brengen wij in beeld wat het maatschappelijke en financiële rendement is van de ontwikkeling. Met dit inzicht zijn wij in staat om een goede afweging te maken over onze rol en strategie, waarop in hoofdstuk 3 en 4 verder wordt ingegaan. 2.1 De aanleiding van de ontwikkeling Aangezien een maatschappelijke behoefte aan de basis staat van een integrale gebiedsontwikkeling is het belangrijk om de aanleiding van een initiatief goed in beeld te hebben. Voor een ontwikkeling kan dit betrekking hebben op meerdere sectorale doelen of maatschappelijke kernwaarden. We verdelen de aanleiding op in verschillende hoofdgroepen: •

Beleidsambities – Vanuit programma’s en beleid op sectoraal niveau, denk aan woningopgave of natuurcompensatie;

•

Omgevingsambitie – Vanuit een gebiedsopgave zoals de omgevingsvisie;

•

Locatieambitie – Beschikbare gemeentelijke locatie die ontwikkeld kan worden;

•

Bestuurlijke ambitie – Vanuit het gemeentelijke bestuur, een wens of kans tot samenwerking met marktpartij;

•

Externe initiatieven – Er komt een vraag vanuit een private partij over een ontwikkelplan waarvoor medewerking wordt gevraagd.

Een duidelijke aanleiding vormt het eerste deel van de integrale afweging op de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van het project. Hierbij speelt ook de afweging er niet meerdere aanleidingen zijn die mogelijk zelfs tegenstrijdig zijn. In dat geval moet de gemeente de keuze maken welke aanleiding het meest dringend is. Hierbij kan ook gekozen worden om meerdere opties tegen de meetlat van het maatschappelijke (§ 2.2) en financiële rendement te leggen (§ 2.3). 2.2 Maatschappelijk rendement Voor de bepaling van het maatschappelijk rendement van de gebiedsontwikkeling beginnen we met het duiden van de verschillende hoofdthema’s waarop het maatschappelijk rendement wordt bepaald. Vervolgens bepalen we de nulstand van de ontwikkeling. Hoe verhoudt de huidige situatie zich tot de beleidsambities? Daarna kijken we naar de toekomstige ontwikkeling. Is dit een verbetering of juist een verslechtering ten opzichte van de huidige situatie. Dit helpt de besluitvorming door het maken van normatieve keuzes. 2.2.1 De maatschappelijke hoofdthema’s Om het maatschappelijk rendement te kunnen bepalen is het belangrijk om altijd een vast aantal hoofdthema’s te hanteren ter beoordeling. Deze thema’s zijn vanuit de gebiedsontwikkeling bekend en spelen binnen Dronten eveneens een grote rol in het behalen van onze ambities binnen de gebiedsontwikkeling.

Hierbij hanteren wij een vijftal hoofdthema’s die hieronder verder worden toegelicht: •

Wonen:

•

Economie:

•

Leefbaarheid en Samenleving:

•

Duurzaamheid en Klimaat:

•

Groen en Water:

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 12

Onder deze hoofdthema’s vallen vele onderwerpen die allemaal in diverse beleids- en visiedocumenten zijn vastgelegd. Omdat deze onderwerpen dynamisch zijn en regelmatig wijzigen met het vaststellen van nieuwe beleidsstukken is ervoor gekozen deze niet verder te duiden. Zo hoeft de nota grondbeleid niet jaarlijks herzien te worden. Het is aan de toetsende ambtelijke organisatie om de gebiedsontwikkeling op basis van de hoofdthema’s te beoordelen. HOOFDTHEMA’S TER BEOORDELING IN HET DOELTREFFENDE GRONDBELEID BINNEN DE GEMEENTE DRONTEN. Wonen: Wij zetten ons in voor een sterke dorpse samenleving die ruimte beidt aan de woonbehoefte van elk individu in die samenleving. Aan de hand van het woonperspectief, de strategische kaders, de woonagenda en de jaarlijkse uitvoeringsagenda wonen kan worden getoetst of aan de hierin genoemde concrete maatregelen en acties wordt voldaan. Economie: Wij zetten in op een bloeiende en toekomstbestendige economie binnen de gemeente Dronten. Dit doen wij door het versterken van ons vestigingsklimaat, creëren van bruisende en vitale centra, het faciliteren en stimuleren van lokaal ondernemerschap en het benutten van onze unieke lokale krachten, zoals de agrarische sector en vrijetijdseconomie. Leefbaarheid en Samenleving: In Dronten zetten wij in op voldoende ruimte om te sporten, spelen en ontmoeten.

De leefomgeving is voor iedere inwoner een fijne plek om te verblijven ongeacht leeftijd, achtergrond en/of beperkingen. Duurzaamheid en Klimaat: Dit hoofdthema bevat alle elementen die ervoor moeten zorgen voor een overstap naar hernieuwbare energiebronnen en een klimaatbestendige samenleving. Groen en Water: Groen en water is een belangrijk thema binnen de gemeente Dronten en is door de polderligging onderdeel van het Drontense DNA. Het behoud en versterken van groene wijken en onze natuurgebieden is van essentieel belang voor de beleving en biodiversiteit.

2.2.2 De huidige situatie beoordelen Op basis van de in paragraaf 2.2.1 benoemde hoofdthema’s kijken we in de eerste stap naar de huidige situatie, ook wel de nul positie. Dat wil zeggen dat we per hoofdthema kijken naar het huidige maatschappelijke rendement, voordat de ontwikkeling plaats zou vinden. Om de nul positie goed neer te zetten hanteren wij hiervoor een matrix. In deze matrix geven we door middel van 5 scores aan of een locatie reeds al aan onze beleidsambities voldoet. We hanteren hierbij:

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 13

Figuur 1 Scorematrix ten behoeve van de huidige situatie Hieruit volgt dan onderstaand matrix waarin alle hoofdthema’s aan bod komen.

Figuur 2 Voorbeeld beoordelingsmatrix voor de huidige situatie Het inzicht van de huidige situatie uit figuur 2 is daarmee de basis waarmee wij in dialoog bepalen wat de gewenste maatschappelijk impact is die de ontwikkeling kan hebben. 2.2.3 De toekomstige situatie als gevolg van het project beoordelen In deze stap inventariseren we het eerste streefbeeld van het voorgestelde project. We kijken wat het voorgestelde project bijdraagt en waar we nog verbeteringen tot stand kunnen brengen. Dit kunnen we eenmalig doen maar ook door middel van verschillende scenario’s. Hoewel de beoordeling van de maatschappelijke thema’s niet door het grondbeleid wordt bepaald, is een goede integrale beoordeling wel belangrijk voor de advisering in de ontwikkelstrategie en de daarbij horende rol- en strategiekeuze. We beoordelen per hoofdthema vervolgens op welke wijze de voorgestelde gebiedsontwikkeling bijdraagt ten opzichte van de vastgestelde nul positie die in paragraaf 2.2.2. is bepaald. Dit doen wij door de matrix uit de hiervoor genoemde paragraaf nogmaals in te vullen. Hieruit komt vervolgens één van de volgende effecten: •

Sterke achteruitgang

•

Lichte achteruitgang

•

Geen effect

•

Lichte vooruitgang

•

Sterke vooruitgang

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 14

Figuur 3 Scorematrix om de effecten van de gebiedsontwikkeling te beoordelen Dat vertaalt zich vervolgens in het onderstaande matrix.

Figuur 4 Voorbeeld beoordelingsmatrix voor de effecten van de nieuwe ontwikkeling Aanvullend wordt per hoofdthema een score gegeven door middel van het drie laags ‘verkeerslicht’ systeem, bekend vanuit de intaketafel. Hierbij hanteren wij: •

Groen: Akkoord met voorstel

•

Oranje: Akkoord met voorstel, mits

•

Rood: Niet akkoord met voorstel

Als laatste wordt per hoofdthema een korte toelichting geschreven met daarin opgenomen zowel de totstandkoming van het effect en de bijbehorende score. In onderstaande, als voorbeeld het fictief ingevulde, matrix is weergegeven hoe een beoordeling eruit ziet.

Figuur 5 Voorbeeldmatrix hoe per hoofdthema kan worden aangegeven of medewerking wordt verleend, de ontwikkeling bijdraagt aan de ambitities en een korte toelichting

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 15

2.3 Financieel rendement Om een goede integrale afweging te kunnen maken over effectieve bestedingen van publieke middelen in een ruimtelijke ontwikkeling moeten we naast het maatschappelijke rendement van een gebiedsontwikkeling ook het financieel rendement voor de gemeente meerekenen. WE BEOORDELEN DE IMPACT IN EEN FINANCIËLE BUSINESSCASE De beoordeling van de financiële impact trekken we breder dan we tot op heden door middel van voornamelijk de grondexploitatie en/of het kostenverhaal gedaan hebben. De traditionele grondexploitatie voldoet namelijk in steeds mindere mate, aangezien deze alleen focust op een bepaalde fase en een aspect van de totale ontwikkeling. Het financiële effect dat door de ontwikkeling van een locatie voor de gemeente ontstaat gaat verder dan enkel de uitgifte van gronden voor nieuwbouw. Het is vollediger om de financiële impact op de gemeentebegroting integraal te beschouwen; waarbij we voorbij de grondexploitatie kijken, naar andere geldstromen binnen de gemeentebegroting die door de gebiedsontwikkeling worden beïnvloedt. Een gebiedsontwikkeling heeft namelijk ook financiële gevolgen op de lange termijn. Er ontstaat als het ware een nieuwe economie in en rondom het plangebied. Dat is zeker de situatie als het een grote ontwikkeling betreft.

Om die reden willen we ook meer financiële gevolgen voor de gemeente in beeld brengen bij grote en complexe gebiedsontwikkelingen dan alleen diegene welke rechtstreeks uit de directe grondexploitatie voortvloeien. We bekijken ook wat de belangrijkste financiële geldstromen waren in de gemeentebegroting in de situatie voor de gebiedsontwikkeling. Daarbij kan gedacht worden aan het onderhoud van de openbare ruimte, de opbrengst van de gemeentelijke belastingen en de eventuele aanwezigheid van gemeentelijk (maatschappelijk) vastgoed. Deze bestaande financiële geldstromen vergelijken we met de ramingen in de situatie die zou ontstaan na de realisatie van de beoogde gebiedsontwikkeling. We bouwen zo een eigen financiële businesscase die uit meerdere geldstromen binnen de gemeentebegroting bestaat. De geldstromen die we kunnen behandelen bij het bepalen van de financiële businesscase verdelen wij op in twee categorieën, de incidentele kosten en de structurele kosten. •

Incidenteel: Grondexploitatie, vastgoedinvesteringen, kostenverhaal en openbare ruimte

•

Structureel: Kapitaallasten, areaal (openbare ruimte), belastingen en gemeentefonds.

Deze beoordelen wij door middel van een effect inschatting. Daarbij hanteren wij de volgende opties: •

Negatief effect verwacht

•

Neutraal effect verwacht

•

Positief effect verwacht

In onderstaande, als voorbeeld het fictief ingevulde, matrix is weergegeven hoe een beoordeling eruit ziet.

Figuur 6 Voorbeeldmatrix financieel rendement

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 16

2.4 Integrale afweging Een kernonderdeel van ons grondbeleid is dat we een integrale afweging maken om zo tot de beste en meest gewenste ontwikkelingen te komen. Op basis van het maatschappelijke en financiële rendement beoordelen we welke rol en strategie wij voor de betreffende gebiedsontwikkeling het meest toepasbaar achten. Wanneer we de matrix voor maatschappelijk rendement en de financiële businesscase naast elkaar zetten, dan geeft dit het integraal rendement van een gebiedsontwikkeling weer. Niet alle ontwikkelingen hebben een sluitende financiële businesscase, zeker wanneer de ambities hoog zijn. Het inzicht in het integraal rendement dat we nu in beeld brengen, kan ertoe bijdragen dat het college duidelijke keuzes kan maken en de gemeenteraad geïnformeerd wordt over het effect op de gemeentelijk begroting. Deze afweging helpt daarnaast met: •

Bij een keuze voor de ontwikkeling helpt het inzicht te geven in de gewenstheid en/of realiseerbaarheid van een ontwikkeling;

•

Bij een keuze tussen verschillende varianten/locaties van een ontwikkeling helpt het inzicht te geven in keuzes tussen deze varianten en het prioriteren en/of keuzes maken tussen deze varianten/locaties.

•

Bij een keuze tijdens de ontwikkeling helpt het inzicht om te beoordelen of de maatschappelijke rendementen optimaal zijn of dat een andere afstemming tot een beter, meer gewenst resultaat leidt.

Uitgangspunt van deze integrale afweging is dat we voor maatschappelijke doelen, die voor de gemeente van zwaarwegend belang zijn, bereid zijn om op financieel gebied minder opbrengsten of een verlies te accepteren.

BELEIDSREGELS - HOOFDSTUK 2: DOELTREFFEND GRONDBELEID 1.

2.

3.

4.

De gemeente gaat uit van doeltreffend grondbeleid met als doel om maatschappelijke meerwaarde/rendement te creëren bij gebiedsontwikkelingen. We kijken per ontwikkeling naar welke houding en rol de gemeente het beste past. Op deze manier willen de doelgericht bijdragen aan de ambities die in de gemeente liggen. We leggen bij gebiedsontwikkelingen op verschillende momenten een relatie met het grondbeleid, we doen dit door middel van dit doeltreffende grondbeleid al vroegtijdig in het gebiedsontwikkelingsproces. We bekijken de aanleiding van het project, de maatschappelijke impact en de financiële impact van de ontwikkeling. Dat vormt uiteindelijk de integrale afweging die inzicht geeft per hoofdthema. Wij doen dit aan de hand van het in deze nota uitgewerkte matrix. Op basis van de integrale afweging wordt een advies gegeven over het besluit om een ontwikkelplan voor te leggen aan het college. Dit kan zijn dat het plan wordt afgewezen, herzien moet worden, geoptimaliseerd moet worden of dat doorgang van het plan mogelijk is. Met dit collegebesluit kan de raad besluiten om het inhoudelijke en financiële kader vast te stellen. Die besluitvorming leggen we in een zo vroeg mogelijk stadium aan de raad voor.

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 17

03 De rolkeuze van de gemeente In hoofdstuk 2 hebben we de integrale afweging gemaakt tussen het maatschappelijke- en financiële rendement. Deze informatie gebruiken we in dit hoofdstuk om een passende rol te bepalen bij de gebiedsontwikkeling. In dit hoofdstuk gaan we verder in op de werkwijze waarmee wij onze rol bepalen. 3.1 Afwegingskader voor de rolkeuze Om een goede afweging te maken voor de beste rol bij een gebiedsontwikkeling wordt er gekeken naar het belang dat de gebiedsontwikkeling heeft voor de gemeentelijke beleidsambities en naar de urgentie, hierbij speelt vooral de tijdspanne waarin realisatie gewenst is een belangrijke rol. Dit wordt hieronder nog verder toegelicht. 3.1.1 Het belang Het belang kan op verschillende manieren wordt aangetoond. De aanleiding kan zich bevinden in het realiseren van één of meerdere beleidsdoelstellingen, al dan niet als conclusie uit de integrale afweging. Maar ook andere aspecten kunnen een rol spelen. Zo kan de gebiedsontwikkeling zijn opgenomen in de omgevingsvisie of zijn er andere besluiten genomen die het belang van de betreffende gebiedsontwikkeling verhoogd. 3.1.2 De urgentie en tijdsspanne Het andere afwegingscriterium is de urgentie. De urgentie bestaat uit het onderdeel belang en het tijdspad waarin de ontwikkeling gewenst is.

Een goede indicatie voor de urgentie is de tijdspanne waarbinnen we de ontwikkeling willen realiseren: korte termijn (binnen circa 5 jaar), middellange termijn (binnen circa 10) of lange termijn (meer dan 10 jaar of tijdspanne irrelevant). Uiteraard kunnen ook andere (omgevings-) factoren de urgentie bepalen, bijvoorbeeld leegstand. De mate van urgentie en het belang van de gemeente bepaalt welke rol we kiezen in het proces. Een hoog belang betekent echter niet altijd dat het ook snel moet. Een voorbeeld hiervan is de realisatie van een vervangende maatschappelijke voorziening. Het belang dat dat gebeurt is groot maar het huidige pand is mogelijk pas na 10 jaar afgeschreven. In onderstaande matrix is weergegeven hoe de afweging tussen het belang en de urgentie resulteert in een rol:

Figuur 7 Afwegingskader tussen het belang en de urgentie Op basis hiervan kan een keuze worden gemaakt tussen de drie rollen die wij hanteren. Deze worden in de opvolgende paragrafen 3.2 t/m 3.4 verder toegelicht.

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 18

3.2 De gemeente als regisseur We nemen een rol als regisseur wanneer we een duidelijk belang hebben bij de ontwikkeling en we graag de touwtjes in handen nemen. De ontwikkeling is essentieel voor het uitvoeren van onze ambities en heeft vaak een hoge urgentie. De tijdspanne waarbinnen we de ontwikkeling gerealiseerd willen zien speelt een belangrijke rol. Realisatie is wenselijk binnen 5 à 10 jaar of als sprake is van een groot gemeentelijk belang. We hebben als regisseur een duidelijke trekkersrol en dragen daarbij ook de verantwoordelijkheid voor het hele proces van de ontwikkeling. We geven duidelijk aan wat het gewenste eindresultaat is en we sturen hier actief op. ALS REGISSEUR HEBBEN WE EEN VRIJE KEUZE VOOR DE ONTWIKKELSTRATEGIE Een grondpositie is als regisseur gewenst, maar niet noodzakelijk. Ook een marktpartij kan onder onze regie de ontwikkeling uitvoeren. Vanuit strategisch of anticiperend oogpunt kunnen we een grondpositie innemen. De keuze voor het wel of niet innemen van een grondpositie is afhankelijk van de mate waarin we sturing willen geven aan de ontwikkeling. Dit kan om het proces te bespoedigen vanwege de complexiteit (bijvoorbeeld versnipperd eigendom of eigenaar die niet wil meebewegen) of wanneer we kansen zien voor onze ambities die we niet willen laten schieten. Uiteraard is onze grondpositie afhankelijk van de context en de risico’s.

3.3 De gemeente als motivator We nemen een rol als motivator als we het belang van de ontwikkeling in zien, maar de ontwikkeling voor ons minder of een matige urgentie kent. De ontwikkeling draagt wel in belangrijke mate bij aan het uitvoeren van onze ambities. De tijdspanne waarbinnen we de ontwikkeling gerealiseerd willen zien speelt slechts een beperkte rol. Realisatie is wenselijk binnen 10 à 15 jaar of er is sprake van een matig gemeentelijk belang. We zijn als motivator actief en betrokken bij de ontwikkeling. We geven duidelijk aan wat het gewenste eindresultaat is. We prikkelen en motiveren marktpartijen om de gebiedsontwikkeling op te pakken. We hoeven geen trekkersrol, zolang de ontwikkeling voldoende voortuitgang boekt. Wij dragen als motivator de verantwoordelijkheid voor de voortgang. De marktpartij draagt de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling zelf, maar we blijven actief betrokken. ALS MOTIVATOR KIEZEN WE VOOR EEN ONTWIKKELSTRATEGIE WAARBIJ WE SAMENWERKEN MET MARKTPARTIJEN OF DE ONTWIKKELING AAN DE MARKT OVERLATEN Een grondpositie is als motivator niet noodzakelijk. Een marktpartij kan zelfstandig onze visie op het gebied ontwikkelen. Wanneer de situatie hierom vraagt kunnen we een grondpositie innemen. We kiezen voor een samenwerking als we kansen zien voor onze ambities die we niet willen missen, of vanwege de complexiteit van de ontwikkeling.

Ook kunnen we onze strategie aanpassen als de situatie hierom vraagt en meer sturing gewenst is. Dit kan aan de orde zijn wanneer de ontwikkeling onvoldoende vooruitgang boekt. Maar ook wanneer de belangen van de ontwikkeling en de realisatie van onze ambities in de knel komen. 3.4 De gemeente als facilitator We nemen een rol als facilitator als we geen direct belang hebben bij de ontwikkeling, het initiatief vanuit de marktpartij komt en voor ons een lage of geen urgentie heeft. De ontwikkeling draagt niet of slechts beperkt bij aan de uitvoering van onze ambities. De tijdspanne waarbinnen de ontwikkeling gerealiseerd wordt speelt geen rol of er is sprake van een klein gemeentelijk belang. We schetsen de ontwikkelkaders, zodat de ontwikkeling bijdraagt aan de belangrijkste gemeentelijke ambities. De initiatiefnemer geeft zelf invulling aan de ontwikkeling en draagt de volledige verantwoordelijkheid. Wij toetsen de ontwikkeling en beperken ons tot onze wettelijke taken. ALS FACILITATOR LATEN WE DE ONTWIKKELINGEN OVER AAN DE MARKT Een grondpositie is als facilitator niet gewenst. Omdat het initiatief en de verantwoordelijkheid bij de marktpartij ligt, nemen we ook geen grondpositie in om eventueel het proces te bespoedigen.

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 19

3.5 Onze rol is niet in het beton gegoten Als een marktpartij een ontwikkeling voortvarend oppakt, kan het zijn dat we gedurende het proces onze rol bijstellen. Wanneer de belangen van een marktpartij voldoende groot zijn, hebben we geen behoefte aan volledige grip en sturing. BELEIDSREGELS - HOOFDSTUK 3: DE ROLKEUZE VAN DE GEMEENTE 1.

2.

3.

4.

5. 6.

We kiezen bij ontwikkelingen een van de drie mogelijke rollen: regisseur, motivator en facilitator. Met het afwegingskader bepalen we een voorkeursrol en een alternatieve rol die we kunnen innemen als de voorkeursrol niet (volledig) mogelijk is vanwege beperkende randvoorwaarden. In de rol van regisseur hebben we een duidelijke trekkersrol en dragen daarbij ook de verantwoordelijkheid voor het hele proces van de ontwikkeling. We geven duidelijk aan wat het gewenste eindresultaat is en we sturen hier actief op. In de rol van motivator zijn we actief en betrokken bij de ontwikkeling. We geven duidelijk aan wat het gewenste eindresultaat is. We prikkelen en motiveren marktpartijen en zorgen ervoor dat andere partijen zo goed mogelijk in staat worden gesteld om gewenste en belangrijke ontwikkelingen te kunnen realiseren. We regelen het kostenverhaal via onze beleidskaders, waar mogelijk via een - op basis van vrijwilligheid - te sluiten anterieure overeenkomst. In de rol van facilitator hebben we een terughoudende houding. Wel schetsen we de ontwikkelkaders, zodat de ontwikkeling bijdraagt aan de belangrijkste gemeentelijke ambities. Ook hier regelen we het kostenverhaal via onze beleidskaders in een anterieure overeenkomst. De gekozen rol is niet statisch en kan worden bijgesteld als daar vanuit het project aanleiding toe is.

Bijvoorbeeld als een marktpartij een ontwikkeling snel en adequaat oppakt. Het college is bij keuze voor de faciliterende rol verantwoordelijke voor de uitvoering van de onder stellige uitspraak 2 t/m 4 genoemde stellige uitspraak.

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 20

04 Welke strategie past de gemeente toe? Het grondbeleid heeft tot doel om onze gemeentelijke ambities te verwezenlijken. Een grondpositie als gemeente kan daarbij helpen, maar is niet altijd noodzakelijk. Grondposities zeggen namelijk niets over de feitelijke rol van de gemeente in een gebiedsontwikkeling, die we in hoofdstuk 3 bepaald hebben. Een grondpositie kan namelijk ook een gegeven zijn, al voordat een ontwikkeling in gang is gezet. Dit kan alsnog een ander licht werpen op onze rolkeuze. 4.1 De strategieën De gemeente Dronten hanteert een drietal strategieën. Elk van deze strategieën bepaalt onder andere de risico’s die wij als gemeente willen nemen. Maar bepaalt ook of we een grondexploitatie gaan voeren of dat kosten op een andere wijze gedekt moeten worden. Afhankelijk van onze rol kunnen we kiezen uit de volgende strategieën:

Figuur 8 De drie mogelijke strategieën die wij hanteren Om tot een strategie te komen kijken we op hoofdlijnen naar de volgende afwegingen: 1.

Grondpositie

2.

Wens voor een bespoedigd gebiedsontwikkelingsproces

3.

Voorkomen van ongewenste ontwikkelingen

4.

Aanwezige kansen voor het behalen van onze ambities

5.

Risico’s in maatschappelijke en financiële zin

Hierna worden de drie mogelijke strategieën verder toegelicht, staat aangegeven welke afwegingen hieraan hangen en welke eerder gekozen rollen mogelijk zijn bij de betreffende strategie. 4.2 De gemeente ontwikkelt zelf (actief) Bij deze strategie nemen we zelf een actieve grondpositie in of hebben we deze reeds in bezit. De keuze voor een grondpositie is afhankelijk van de context, kansen en de risico’s. Zo kunnen we vanuit strategisch of anticiperend oogpunt een grondpositie innemen. Bij de strategie Actief past bij onze rol als: Regisseur We hanteren hierbij de volgende afwegingen (niet cumulatief): •

Het gaat om een complexe ontwikkeling, waarbij grondpositie van strategisch belang is;

•

We willen het proces bespoedigen;

•

Ongewenste ontwikkelingen tegengaan;

•

We zien kansen voor de realisatie van onze ambities met een groot maatschappelijk belang ;

•

We zien grote risico’s waardoor onze belangen en/of ambities in het gedrang komen.

4.3 De gemeente en marktpartijen ontwikkelen samen (samenwerken) Bij deze strategie werken we samen met marktpartijen, al dan niet in combinatie met een grondpositie. In een samenwerking houden we sturing op de ontwikkeling, maar dragen we het risico samen met de marktpartijen. Bij de strategie Samenwerken past bij onze rol als:

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 21

Regisseur - Motivator We hanteren hierbij de volgende afwegingen (niet cumulatief): •

Het gaat om een complexe ontwikkeling, waarbij meerdere grondeigenaren/partijen betrokken zijn;

•

We willen het proces bespoedigen;

•

Ongewenste ontwikkelingen tegengaan;

•

We zien kansen voor de realisatie van onze ambities met een groot maatschappelijk belang;

•

We zien risico’s waardoor onze belangen en/of ambities in het gedrang komen.

4.4 De gemeente faciliteert, de marktpartij ontwikkelt (faciliteren) Bij deze strategie is het niet wenselijk of nodig om een grondpositie in te nemen. Omdat het initiatief en de verantwoordelijkheid bij de marktpartij ligt, nemen we ook geen grondpositie in om eventueel het proces te bespoedigen. Bij de strategie Faciliteren past bij onze rol als: Regisseur – Motivator - Facilitator We hanteren hierbij de volgende afwegingen (niet cumulatief): •

We hebben geen belang bij de voortgang van de ontwikkeling;

•

De ontwikkeling levert een bijdrage aan onze ambities, maar niet-realiseren zorgt niet direct voor conflicten voor de haalbaarheid van onze ambities;

•

Het gaat om een organische ontwikkeling, pilot of een experiment;

•

We zien geen risico’s waardoor onze belangen en/of ambities in het gedrang komen.

4.5 De rol- en strategiekeuze vastleggen Met een gekozen rol en strategie moet als eerste afgevraagd worden of de gewenste combinatie mogelijk is. In onderstaand schema is schematisch weergegeven hoe het gehele rol- en strategiekeuze wordt doorlopen.

Figuur 9 Schematisch stappenplan om tot een rol- en strategiekeuze te komen (vergroot in de bijlage) 4.6 Onze strategie is niet in het beton gegoten Gedurende het proces kan net als bij onze rolkeuze ook de strategie door voortschrijdend inzicht wijzigen gedurende het proces. Als een marktpartij een ontwikkeling voortvarend oppakt, kan het zijn dan we gedurende het proces onze rol en/of strategie bijstellen. Wanneer de belangen van een marktpartij voldoende groot zijn, hebben we geen nood aan volledige grip en sturing. Andersom kunnen we de regie nemen als de situatie hierom vraagt.

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 22

4.7 Welke instrumenten hebben we per rol tot onze beschikking Binnen de gebiedsontwikkeling is er een divers instrumentarium beschikbaar voor de uitvoering van het grondbeleid. De meeste zijn genoemd in de Omgevingswet, de andere punten vinden wij als gemeente belangrijk in relatie tot onze rol en strategie. De meest voorkomend instrumenten die de gemeente kan toepassen zijn opgenomen in onderstaande tabel. Een toelichting van deze instrumenten is opgenomen in Bijlage 3.

Figuur 10 Grondbeleidsinstrumenten die gebruikt kunnen worden afhankelijk van de gekozen rol

BELEIDSREGELS - HOOFDSTUK 4: WELKE STRATEGIE PAST DE GEMEENTE TOE? 1.

2. 3.

4. 5. 6. 7.

De strategiekeuze heeft invloed op onder andere de risico’s die de gemeente bereid is te nemen. Of vormen de basis om kosten op een alternatieve manier te verhalen, bijvoorbeeld via het kostenverhaal. Indien we de strategie actief aannemen nemen we zelf een actieve grondpositie in of hebben we deze reeds in bezit. De keuze voor een grondpositie is afhankelijk van de context, kansen en de risico’s. Indien we in de strategie samenwerken met een andere partij, dan doen we dat omdat die samenwerking duidelijk meerwaarde heeft. We brengen deze meerwaarde van de samenwerking in beeld en we kiezen de samenwerkingsvorm die het best aansluit op de redenen om te gaan samenwerken. Voor de faciliterende strategie is het niet wenselijk of nodig om een grondpositie in te nemen. Strategische verwerving van gronden doen wij enkel indien sprake is van een regisseursrol in combinatie met een actieve strategie. De gekozen rol en strategie zijn niet statisch en kunnen gedurende het gebiedsontwikkelingsproces worden bijgesteld indien dit de realisatie bevorderd of de marktpartij het zelfstandig oppakt. Afhankelijk van de gekozen strategie kan de gemeente de bijbehorende grondbeleidsinstrumenten toepassen.

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 23

05 Procesinvulling van gebiedsontwikkeling In dit hoofdstuk richten we ons op het gebiedsontwikkelingsproces. We laten eerst zien in welke fase van de gebiedsontwikkeling we de afweging maken tussen een maatschappelijk gewenst effect en een financieel gewenst effect om vervolgens in te gaan op de fase waar de rol en strategie bepaald wordt. Dit in aanvulling op hetgeen in hoofdstuk 2 t/m 4 omschreven is. Daarna kijken we naar de opvolgende fases waarin de gebiedsontwikkeling verder wordt uitgewerkt door middel van stedenbouwkundige plannen en afhankelijk van de gekozen rol en strategie ook een financieel kader wordt vastgesteld. Dit vormt de basis voor de sturingsmogelijkheden die de Raad heeft waar in hoofdstuk 6 verder op ingegaan zal worden. 5.1 Het proces en procesinvulling De gemeente Dronten volgt de standaard werkwijze voor een gebiedsontwikkelingsproces. Bij dit concept van projectmatig werken wordt het project in zes fase verdeeld waarbij de ontwikkeling van grof naar fijn verloopt. Met het doorlopen van deze fases nemen ook de sturingsmogelijkheden op de ontwikkeling steeds verder af.

Figuur 11 Mate van invloed tijdens het ontwikkelproces Binnen het gebiedsontwikkelingsproces zijn de initiatieffase en definitiefase de eerste stappen. Hier maken we het afwegingskader uit hoofdstuk 2 en kiezen we onze rol en strategie (hoofdstuk 3 en 4). In deze fases hebben we de meeste sturingsmogelijkheden tot onze beschikking. Daarna volgt de ontwerpfase waarbij de procesinvulling afhankelijk is van onze gekozen rol en strategie. Wel biedt deze fase nog diverse sturingsmogelijkheden. In de laatste fasen, de voorbereidingsfase en realisatiefase zijn onze sturingsmogelijkheden beperkt. In onderstaande paragrafen worden deze fases verder toegelicht in relatie tot deze Nota Grondbeleid. De genoemde sturingsmogelijkheden worden in hoofdstuk 6 verder toegelicht. 5.1.1 De Initiatieffase (het idee) In de initiatieffase ontstaat het idee van de gebiedsontwikkeling en wordt onderzocht of het project kans van slagen heeft. De initiatiefnemer van de ontwikkeling kan zowel de gemeente als een private initiatiefnemer zijn. 5.1.2 De Definitiefase (kaderstellend) In de definitiefase van de gebiedsontwikkeling pakt de gemeente altijd haar regierol. Dit is belangrijk om inzicht te krijgen welke rol- en strategie de gemeente in het vervolgtraject aan neemt. De gemeente analyseert in deze fase hoe wenselijk een ontwikkeling is op basis van potentie, urgentie en belang.

Daarmee wordt uiteindelijk de aanleiding, rol en strategie bepaald. Hiervoor geven we antwoord op de volgende vragen: Doeltreffend grondbeleid (omschreven in hoofdstuk 2) 1.

Sluit de ontwikkeling aan bij het realiseren van onze beleidsambities?

2.

Hoe en hoeveel draagt de ontwikkeling potentieel bij aan deze beleidsambities?

Rolkeuze (omschreven in hoofdstuk 3) 3.

Met welke urgentie/binnen welk tijdsspanne willen we de ontwikkeling in uitvoering hebben?

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 24

Strategiekeuze (omschreven in hoofdstuk 4) 4.

Welke strategie past vervolgens het beste bij deze ontwikkeling?

Hierna lichten we de bovenstaande vragen verder toe. 1. Sluit de ontwikkeling aan bij het realiseren van onze beleidsambities? Als een ontwikkeling niet aansluit bij onze beleidsambities verleent de gemeente in beginsel geen medewerking aan deze ontwikkeling of pakt de gemeente niet door in haar eigen initiatief. Draagt deze wel bij aan de beleidsambities dan kijken we naar de potentie van de ontwikkeling. 2. Hoe en hoeveel draagt de ontwikkeling potentieel bij aan deze beleidsambities? Om te bepalen wat het potentieel van een ontwikkeling is kijken we naar veel aspecten. Dit is het maatschappelijk en financieel rendement zoals omschreven in hoofdstuk 2. Maar we kijken ook naar vele andere aspecten zoals draagvlak, investeringsbereidheid, marktonwikkelingen enzovoorts. Op basis van deze analyse maken we een inschatting welke rol en strategie het beste bij deze ontwikkeling past. 3. Met welke urgentie/binnen welk tijdsspanne willen we de ontwikkeling in uitvoering hebben? Als een ontwikkeling noodzakelijk is voor de realisatie van onze ambities heeft deze een hoge urgentie. Een goede indicatie voor de urgentie is de tijdspanne waarbinnen we de ontwikkeling willen realiseren. De mate van urgentie en het belang van de gemeente bepaalt welke rol we kiezen in het proces. •

Bij ontwikkelingen met een hoge urgentie en/of groot gemeentelijk belang: Regisseur

•

Bij ontwikkelingen met een matige urgentie en/of matig gemeentelijk belang: Motivator

•

Bij ontwikkelingen met een lage urgentie en/of laag gemeentelijk belang: Facilitator

Meer uitleg over deze rollen is terug te vinden in hoofdstuk 3. 4. Welke strategie past vervolgens het beste bij deze ontwikkeling? Met een bepaalde rol kunnen we vervolgens de keuze maken voor een passende strategie. We hebben hiervoor de volgende strategieën die win in hoofdstuk 4 hebben behandeld. •

Actief - de gemeente ontwikkelt zelf

•

Samenwerken - de gemeente en marktpartijen ontwikkelen samen

•

Faciliteren - de gemeente faciliteert en de marktpartij ontwikkelt

Kiezen we voor een actieve strategie dan gaan we direct door naar de ontwerpfase. Als gemeente wordt er gewerkt met een private initiatiefnemer sluiten we eerst een intentieovereenkomst met de initiatiefnemer. Na het ondertekenen van deze intentieovereenkomst wordt gezamenlijk gewerkt aan het uitwerken van de uitgangspunten voor de ontwikkeling. Dit wordt vervolgens aan de omgevingstafel verder uitgewerkt in samenwerking met alle relevante vakdisciplines. Alle kosten voor de omgevingstafels zijn voor rekening van de initiatiefnemer en verhalen we via het kostenverhaal. Het resultaat van de omgevingstafels gaat door naar de volgende fase. 5.1.3 De Ontwerpfase (planvorming) In de ontwerpfase wordt onder andere het stedenbouwkundige ontwerp opgesteld op basis van de eerder bepaalde kaders. Hierin zijn zaken uitgewerkt zoals functie, programma, bouwmassa en ruimtegebruik. Afhankelijk van de rol van de gemeente zijn er twee verschillende procesinvullingen mogelijk. •

Proces waarin de gemeente zelf ontwikkelt (Actief of Samenwerken)

•

Proces waarin de marktpartij ontwikkelt (Faciliterend)

Binnen deze processen worden dezelfde belangrijke producten opgesteld. Het verschil tussen de twee processen zit in de mate van onze betrokkenheid. Die is afhankelijk van de gekozen rol en strategie. Later in hoofdstuk 6 gaan we in op de sturingsmogelijkheden binnen deze procesinvullingen.

NOTA Grondbeleid – Gemeente Dronten

P a g i n a | 25

5.1.4 De Voorbereidingsfase (vaststelling ruimtelijk besluit) In de voorbereidingsfase stelt de gemeenteraad het ruimtelijk besluit vast. Dit is bijvoorbeeld een omgevingsplan of een buitenplanse omgevingsactiviteit (BOPA). Met dit ruimtelijke besluit leggen we de invulling van de gebiedsontwikkeling vast. Voor een omgevingsplan geldt een expliciete vaststelling door de gemeenteraad, in het geval van een BOPA heeft de gemeenteraad de mogelijkheid om een bindend advies te geven. In het proces waarbij de gemeente de initiatiefnemer is stelt de gemeenteraad ook een grondexploitatie vast als financieel kader (hoofdstuk 6). In het proces met een marktpartij sluiten we voor de start van de voorbereidingsfase een anterieure overeenkomst voor het kostenverhaal met de initiatiefnemers. Hierin heeft de gemeenteraad echter geen rol tenzij vanuit de gemeente een bijdrage noodzakelijk is voor bijvoorbeeld bovenwijkse voorzieningen. 5.1.5 De Realisatiefase (projectafronding) De gemeentelijke betrokkenheid in de realisatiefase is eveneens afhankelijk van de eerder gekozen rol en strategie. Bij een project met de gemeente als initiatiefnemer zijn we zelf verantwoordelijk voor de eindproducten, zoals grondverkopen en/of tenders. De sturingsmogelijkheden van de gemeenteraad zijn in deze fase beperkt.