8454d522-466e-4672-90d7-2f4536a64f36.pdf
Tekst van het document
RIGO Research en Advies Woon- werk- en leefomgeving www.rigo.nl
RAPPORT
Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten Evaluatie van het gemeentelijk beleid
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij RIGO. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. RIGO aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
RIGO Research en Advies Woon- werk- leefomgeving www.rigo.nl
RAPPORT
Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten Evaluatie van het gemeentelijk beleid Opdrachtgever
Contactpersoon Erik Heldoorn
Projectnummer P36270
Datum 10 oktober 2017
Auteurs Eva Broxterman; eva.broxterman@rigo.nl; 020 522 11 71 Jan Scheele-Goedhart; jan.scheele@rigo.nl; 020 522 11 87
Inhoud Inleiding
3
Onderzoeksdoel en –vragen
3
Verantwoording
4
Leeswijzer
4
Het beleid in vogelvlucht
5
Wettelijke kaders: mogelijkheden om vrijheid van vestiging te beperken
5
Aanleiding voor het opstellen van beleid
6
Inhoud van het beleid
8
Uitvoeringsinstrumenten
11
Praktijkervaringen met het beleid
14
Vraag naar huisvesting voor tijdelijke arbeidsmigranten en studenten
14
Praktijk van vergunningverlening en handhaving
14
Ervaren overlast
17
Rol en visie van andere partijen
19
Conclusies
23
Er is veel vraag naar huisvesting voor arbeidsmigranten en studenten
23
Veel huisvesting vindt plaats in reguliere woningen in de woonwijken
23
Er wordt veel overlast ervaren, met name in Dronten Noord
23
Er wordt meer overlast ervaren van studenten dan van arbeidsmigranten
24
Legaliseren van bestaande gevallen ondermijnt het vertrouwen in de gemeente
25
De juridische speelruimte voor de gemeente is beperkt
25
Aanbod huisvesting groeit vooral in de goedkoopste wijken
26
Deel van de oplossing is altijd ook zorgen dat er elders meer (grootschalige) huisvestingsmogelijkheden komen
26
De gemeentelijke capaciteit voor handhaving is onvoldoende
26
Regels alleen gaan het probleem niet oplossen
27
De gemeente heeft een regierol, maar heeft niet als enige partij een rol
27
Regie is ook binnen de gemeente nodig tussen afdelingen; het beleid is versnipperd 28 Een heldere beleidslijn kan uiteindelijk alleen bij de raad zelf vandaan komen
28
Aanbevelingen
29
Formuleer als raad een transparante en consistente beleidslijn
29
Wijs locaties aan voor grootschalige huisvesting studenten en arbeidsmigranten 29 Wees kritischer op nieuwe aanvragen, o.a. wat betreft de parkeernorm
29
Zet bij bestaande overlastproblematiek sterk in vanuit het sociaal domein
30
Maak gebruik van de juridische en handhavingsinstrumenten die er wel zijn
30
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
0. Samenvatting 1. De hoofdvraag van het onderzoek is: ‘In hoeverre zijn met het vastgestelde beleid de doelstellingen bereikt, zijn aanscherpingen nodig, of is een inhoudelijke koerswijziging nodig?’ Deze hoofdvraag is uitgewerkt in vijf deelvragen: Deelvragen 1 en 2 “Wat was de aanleiding voor het opstellen van het beleid in 2012 en 2014?” “Wat waren de doelstellingen van het opgestelde beleid in 2012 en 2014?” Zowel de aanleiding als de doelstellingen van het gevoerde beleid met betrekking tot het huisvesten van tijdelijke arbeidsmigranten en studenten kennen twee kanten. Aanleiding is enerzijds dat Dronten al jaren geconfronteerd wordt met een groeiende groep tijdelijke arbeidsmigranten en studenten en daarmee een groeiende vraag naar huisvestingsmogelijkheden voor deze groepen. Enerzijds wil de gemeente de huisvesting van deze groepen in de gemeente mogelijk maken, anderzijds blijkt regulatie noodzakelijk om de leefbaarheid in met name de kwetsbare wijken te waarborgen en overlast te beperken. Deelvragen 3 en 4 “Welke acties hebben plaatsgevonden na vaststelling van de beleidsnota’s in 2012 en 2014 om de doelen van destijds te bereiken?” “Wat zijn de effecten (geweest) van de acties?” Na het opstellen van de beleidsnotities kwam een tweetal knelpunten aan het licht.
Allereerst bleken de beleidsregels die waren opgenomen in de twee door de raad vastgestelde notities, niets rechtsgeldig te zijn. Oplossing hiervoor is het in 2015 door het college vastgestelde Afwijkingenbeleid. Vervolgens bleek begin 2016 uit jurisprudentie van de Raad van State dat de niet nader gedefinieerde term ‘wonen’ in de bestemmingsplannen, niet geïnterpreteerd kunnen worden als ´bewoning door maximaal één huishouden’. Hierdoor was het bij recht toegestaan dat meerdere huishoudens één woning bewoonden. Dat betekende dat in de voorgaande jaren de huisvesting van zowel arbeidsmigranten als studenten niet in strijd was met de reguliere woonbestemmingen die in veel van de bestemmingsplannen van de gemeente Dronten waren opgenomen. Het vaststellen van een voorbereidingsbesluit en vervolgens een paraplubestemmingsplan met daarin een aangepaste definitie van ‘wonen’ heeft er voor zorg gedragen dat per juli 2016 het huisvesten van meerdere huishoudens in een woning niet langer toegestaan is. Wanneer aan de beleidsregels zoals opgenomen in het Afwijkingenbeleid is voldaan kan het college gebruik maken van haar afwijkingsbevoegdheid en een omgevingsvergunning verlenen. Gevolg van deze juridische knelpunten is dat woningen die voor juli 2016 al bewoond werden door meerdere huishoudens niet in strijd waren met het destijds vigerende beleid. Voor
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
1
deze woningen geldt dat zij zijn opgenomen in bijlage 2 van het paraplubestemmingsplan en daarmee bij recht zijn toegestaan. Deelvraag 5a “Heeft het beleid het gewenste (beleids)resultaat gebracht?” Vooralsnog blijkt het voor de gemeente lastig om de huisvesting van studenten en tijdelijke arbeidsmigranten tegen te gaan op locaties waar dat ongewenst is. Het aanbod groeit nog steeds en dan met name in de meest kwetsbare delen van Dronten. De juridische speelruimte voor de gemeente blijkt beperkt en handhaving van het beleid vraagt (te) veel van de gemeentelijke capaciteit. Daarnaast is het beleid rondom (overlast bij) wonen slechts in beperkte mate uitgerust met juridische en financiële instrumenten. Deelvraag 5b “Zijn er nog verbeterpunten mogelijk? Zo nee, wat kan er anders om de gewenste resultaten wel te behalen?” Voor verbetering is het allereerst van belang dat de gemeente zelf duidelijk is over wat wel en niet wenselijk is rond huisvesting van studenten en arbeidsmigranten. Als men de komst van deze groepen naar Dronten toejuicht, dan kan men vervolgens zelf meer regie houden op de plaatsen om deze groepen te huisvesten. Alleen verbieden op bepaalde plekken is gezien de grote vraag naar huisvesting niet voldoende, dus moet ingekaderd zijn in een meer integraal beleid.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
2
Inleiding Dit rapport bevat de evaluatie van het gemeentelijk beleid rondom bijzondere woonvormen in Dronten, en meer specifiek de huisvesting van tijdelijke 1 arbeidsmigranten en studenten. In dit hoofdstuk worden de aanleiding en de opzet van dit onderzoek besproken. De gemeente Dronten heeft recentelijk het Paraplubestemmingsplan bijzondere woonvormen 2 ingevoerd. Dat paraplubestemmingsplan bepaalt dat daar waar in alle andere bestemmingsplannen de bestemming ´wonen´ is toegestaan, dat specifiek gaat om het bewonen van één woning door één huishouden 3. Het bestemmingsplan moet een wildgroei voorkomen van met name woningen die worden gebruikt voor het huisvesten van tijdelijke arbeidsmigranten en studenten. Het parapluplan bevat feitelijk het verbod op bijzondere woonvormen, tenzij men hiervoor een vergunning heeft. Hierdoor is iedere eigenaar van een woning in Dronten die daarin meerdere huishoudens wil vestigen, verplicht om een vergunning aan te vragen. Dat geldt niet alleen voor eigenaren die de hele woning verhuren, maar ook voor mensen die een zolder verhuren aan een student of arbeidsmigrant. Bij de vergunningaanvraag wordt vervolgens bekeken of die aan de regels in het Afwijkingenbeleid voldoet.
Die regels zijn onder andere de eis dat in de bestaande voorraad ten minste 100 meter afstand bestaat tussen twee woningen voor studenten, en dat er maximaal zes bewoners in een woning mogen wonen.
Onderzoeksdoel en –vragen Bij de behandeling van het paraplubestemmingsplan is door de raad van Dronten de vraag gesteld in hoeverre het betreffende beleid rondom tijdelijke arbeidsmigranten en studenten nog recht doet aan de huidige situatie. Om de effecten van het huidige beleid te kunnen beoordelen, heeft de portefeuillehouder Wonen & Ruimtelijke Ordening de toezegging gedaan een evaluatie uit de voeren van het huidige, genoemde beleid. De gemeente Dronten heeft de onderzoeksvraag als volgt geformuleerd: ‘In hoeverre zijn met het vastgestelde beleid de doelstellingen bereikt, zijn aanscherpingen nodig, of is een inhoudelijke koerswijziging nodig?’ Op basis hiervan zijn de volgende deelvragen geformuleerd:
1
1.
Wat was de aanleiding voor het opstellen van het beleid in 2012 en 2014?
2.
Wat waren de doelstellingen van het opgestelde beleid in 2012 en 2014?
Onder tijdelijk wordt verstaan: arbeidsmigranten die maar korte tijd (variërend van enkele weken tot enkele maanden) in Dronten verblijven voor bijvoorbeeld seizoensarbeid en hun hoofdverblijf elders hebben. Deze mensen hebben behoefte aan woonruimte die direct beschikbaar is, voor een korte tijd te huur is en liefst tegen lage kosten (Bron: arbeidsmigratie in vieren, augustus 2011, Erasmus Universiteit Rotterdam).
2 3
In de raadsvergadering van 16 februari 2017. Bij een huishouden moet er sprake zijn van 1) continuïteit in de samenstelling van de bewoners; 2) onderlinge verbondenheid, welke verder gaat dan het verrichten van hetzelfde werk, het delen van dezelfde nationaliteit en het voeren van een gezamenlijke huishouding . Kortom, het gaat om het hebben van de intentie om een bestendig, voor onbepaalde tijd, een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband aan te gaan. Dit samenlevingsverband moet hebben bestaan voor en/of stand houden na bewoning van de woning.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
3
3.
Welke acties hebben plaatsgevonden na vaststelling van de beleidsnota’s in 2012 en 2014 om de doelen van destijds te bereiken?
4.
Wat zijn de effecten (geweest) van de acties?
5.
Heeft het beleid het gewenste (beleids)resultaat gebracht? Zo ja, zijn er nog verbeterpunten mogelijk? Zo nee, wat kan er anders om de gewenste resultaten wel te behalen?
Verantwoording De onderzoeksvragen richten zich enerzijds op de feitelijke situatie en anderzijds op de beleving van inwoners en andere partijen. Om die reden is, in lijn met de diverse vraagstellingen, gekozen om verschillende bronnen te combineren om tot een beantwoording van de vragen te komen. Het onderzoek is uitgevoerd langs de volgende lijnen:
In de eerste plaats een bureauonderzoek; op basis van bestaande (beleids)documenten zijn de gemeentelijke regels en de achtergronden daarbij in kaart gebracht. We hebben de mogelijkheden en onmogelijkheden die voortvloeien uit dit beleid geïnventariseerd. In de tweede plaats hebben we aan de hand van registratiegegevens van de gemeente Dronten de vergunningverlening van de afgelopen jaren in beeld gebracht. De derde lijn is het voeren van gesprekken met betrokken ambtenaren, raadsfracties, professionals van buiten de gemeentelijke organisatie en bewoners. Daarnaast zijn telefonische interviews gehouden met andere externe professionals met kennis van (of ervaring met) het beleid rondom bijzondere woonvormen in Dronten. In deze gesprekken is hetgeen dat is opgehaald uit de dossierstudie verdiept en zijn de ervaringen van de betrokkenen in beeld gebracht.
Leeswijzer In het vervolg van dit rapport gaan we achtereenvolgens in op het beleid (hoofdstuk 2) en de praktijk (hoofdstuk 3). Waar het gaat om het beleid, komen onderwerpen als de wettelijke kaders, aanleiding, beleidsdoelen en ingezette instrumenten aan bod. Bij de praktijk gaat het om een feitelijke weergave van de markt voor huisvesting voor studenten en tijdelijke arbeidsmigranten, over verleende vergunningen en hoe dat proces in de praktijk werkt. Daarnaast gaat hoofdstuk 3 in op de ervaringen en rol van andere partijen. De twee hoofdstukken gecombineerd leiden in hoofdstuk 4 tot de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
4
Het beleid in vogelvlucht Het beleid rondom bijzondere woonvormen in Dronten is vastgelegd in de volgende (door de raad vastgestelde) documenten:
De ruimtelijke beleidsnotitie ‘Huisvesting arbeidsmigranten Gemeente Dronten’, vastgesteld door de gemeenteraad op 27 september 2012. In deze beleidsregels is bepaald of al dan niet een omgevingsvergunning kon worden verleend voor de huisvesting van arbeidsmigranten in - onder andere - reguliere woningen. Voor wat betreft vergelijkbare huisvesting van studenten, heeft de gemeenteraad op 6 november 2014 de beleidsnotitie ‘Huisvesting studenten gemeente Dronten’ vastgesteld. Het Afwijkingenbeleid, vastgesteld door het college in 2015.
Het recentelijk ingevoerde Paraplubestemmingsplan bijzondere woonvormen geldt hierbij als uitvoeringsinstrument. Dit bestemmingsplan heeft als doel een wildgroei te voorkomen van met name woningen die worden gebruikt voor het huisvesten van tijdelijke arbeidsmigranten. De aanleiding en de motieven voor het opstellen van het beleid worden beschreven in paragraaf 2.2. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 ingegaan op de inhoud van het beleid en in paragraaf 2.4 staat de uitvoering van het beleid centraal.
Wettelijke kaders: mogelijkheden om vrijheid van vestiging te beperken Al het beleid dat de gemeente kan opstellen om bepaalde doelgroepen op bepaalde plaatsen al dan niet de ruimte te geven om te wonen, staat onder het uitgangspunt van vrijheid van vestiging, zoals dat in Europees verband is afgesproken. 4 Het EU-verdrag verbiedt de lidstaten om onderscheid te maken tussen verschillende groepen EU-burgers, hetzij direct, hetzij via indirecte regelgeving. Het verdrag kent uitzonderingen op grond van bijvoorbeeld de openbare orde of de volksgezondheid. In het Nederlandse recht zijn die uitzonderingen hoofdzakelijk vastgelegd in de Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en Huisvestingswet.
Strikt genomen is de Huisvestingswet het enige wettelijke kader om regels te stellen aan ‘wie waar mag wonen’. Tot een aantal jaar geleden werd dat dan ook veelvuldig gedaan door gemeenten: bindingseisen voor de sociale huursector kwamen, bijvoorbeeld, veelvuldig voor om de goedkope huurvoorraad alleen voor inwoners van de eigen gemeente te reserveren. Er waren verschillende motieven om dat te doen, waaronder de leefbaarheid van wijken. Onder andere omdat deze praktijk op gespannen voet stond met het beginsel van vrijheid van vestiging is in 2014 een nieuwe Huisvestingswet in werking getreden, die de mogelijkheden om van dit instrumentarium gebruik te maken sterk beperkte: alleen wanneer aangetoond kon worden dat er schaarste op de woningmarkt was, mocht de gemeenteraad een Huisvestingsverordening op grond van de Huisvestingswet opstellen met daarin regels voor, bijvoorbeeld, het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Leefbaarheid van wijken gold in de oude Huisvestingswet als motief voor regelgeving, maar is dat tegenwoordig niet langer het geval.
4
Zie VWEU artikel 49 e.v..
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
5
Indirect kan ook gestuurd worden op ‘wie waar mag wonen’ met behulp van het instrumentarium uit de ruimtelijke regelgeving als de Wro en de Wabo, concreet met het bestemmingsplan. Deze ruimtelijke regelgeving regelt weliswaar niet de bewoning van woningen, maar geeft wel het kader voor de inrichting van de ruimte. Omdat de Raad van State meerdere keren heeft uitgesproken dat het in dat ruimtelijke perspectief relevant is of een woning door één huishouden of door meerdere huishoudens wordt bewoond (bijvoorbeeld waar het gaat om het aantal auto´s), kan in het bestemmingsplan ook worden vastgelegd dat een woning slechts door één huishouden bewoond mag worden. Dat geeft een grond voor beleid – zoals in Dronten – waarbij studenten en tijdelijke arbeidsmigranten op basis van het feit dat zij met meerdere huishoudens een woning delen, geweerd kunnen worden uit bepaalde delen van de woningvoorraad. Het gaat er formeel gezien echter niet om dat deze groepen niet overal mogen wonen, maar dat er niet met meerdere huishoudens in één woning gewoond mag worden. Het Wro en Wabo geven geen directe grond voor een verbod op het kopen of huren van een woning door twee studenten die samen één huishouden (zeggen te) vormen.
Er is naast deze twee instrumenten nog de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek, ook wel bekend als de Rotterdamwet, waarmee het voor gemeenten mogelijk is om in gebieden met ernstige leefbaarheidsproblemen vestigingsregels op te stellen op grond van inkomen, het al dan niet werkzaam zijn, verdenking op criminaliteit, enzovoorts. Dit is een zwaar instrument, waarvan de Raad van State het dubieus acht of het niet strijdig is met het Europese recht. 5 Hoe dan ook heeft het Rijk zelf aangegeven dat deze wet alleen bij uiterste noodzaak mag worden gebruikt: de gemeente die deze regels wil gebruiken, moet daartoe een aanvraag doen bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en daarbij aantonen dat alle andere vormen van regelgeving al zijn geprobeerd en niet hebben gewerkt.
Aanleiding voor het opstellen van beleid 2.2.1 Beleid rondom huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten In oktober 2011 heeft het college van Dronten besloten “een positieve grondhouding aan te nemen ten aanzien van een concreet initiatief voor grootschalige huisvesting van buitenlandse werknemers in het buitengebied” en daarnaast “beleid te ontwikkelen ten aanzien van de huisvesting van buitenlandse werknemers binnen en buiten de bebouwde kom in de gemeente Dronten” 6. De situatie toentertijd was zodanig, dat het vigerende beleid van de gemeente (zoals vertaald in de toen geldende bestemmingsplannen) niet meer passend was. Er waren, zowel op gemeentelijk als provinciaal niveau, nauwelijks passende kaders te vinden waarbinnen de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten legaal kon plaatsvinden. Zelfstandige huisvestingslocaties voor meer dan 50 personen pasten bijvoorbeeld niet in het toenmalige beleid. Dit terwijl er, naast het concrete initiatief zoals genoemd in de collegenota uit 2011, op dit vlak meerdere initiatieven en andere ontwikkelingen binnen de gemeentegrenzen waren.
5
Er loopt een rechtszaak bij het Europees Hof met betrekking tot deze wet, die ertoe kan leiden dat de wet gewijzigd moet worden.
6
Uit: Ruimtelijke beleidsnotitie Huisvesting arbeidsmigranten, gemeente Dronten, 2012.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
6
Tegelijkertijd ontstonden her en der binnen de bebouwde kom ongewenste huisvestingssituaties in woonwijken die in strijd waren met het bestemmingsplan. Hierover ontving de gemeente via de afdeling Vergunningen, Handhaving & Veiligheid (VHV) en Wijkbeheer met enige regelmaat signalen en klachten. Het betrof dan voornamelijk zaken als achterstallig onderhoud van tuinen, geluidsoverlast, parkeeroverlast of zorgen vanwege brandveiligheid. Op de achtergrond speelden Europese en landelijke ontwikkelingen die duidden op een verdere en permanente groei van het aantal arbeidsmigranten dat naar Nederland zou komen 7. Ook op lokaal niveau was de verwachting dat de behoefte aan (ruimtelijke) mogelijkheden voor huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten zou gaan groeien. Deze verwachting, samen met een onvoldoende kwalitatief en kwantitatief woningaanbod voor arbeidsmigranten, was aanleiding om passend beleid te ontwikkelen voor de huisvesting van buitenlandse werknemers. Het doel van de ruimtelijke beleidsnotitie omtrent de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten is als volgt geformuleerd: “Ruimtelijk beleid opstellen dat voldoende ruimte biedt om de markt te laten voldoen aan de behoefte aan huisvesting voor (tijdelijke) arbeidsmigranten in de gemeente Dronten”.
Door het opstellen van nieuwe ruimtelijke kaders verwachtte men dat er ook beter handhavend kon worden opgetreden tegen illegale situaties; er kwamen immers goede alternatieven die er eerder niet waren. Kortom, met het opstellen van beleid probeerde de gemeente een evenwicht te bereiken tussen enerzijds ‘ruimte geven’ en anderzijds ‘overlast voorkomen’.
2.2.2 Beleid rondom studentenhuisvesting Tijdens de behandeling van het beleid voor huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten heeft de raad een motie aangenomen met betrekking tot studentenhuisvesting. Het groeiende gebruik van reguliere woningen als studentenwoningen riep – evenals in het geval van de tijdelijke arbeidsmigranten – in toenemende mate weerstand op bij de reguliere omwonenden. Met de motie verzocht de raad het college om “beleid te ontwikkelen ten aanzien van de huisvesting van studenten binnen de bebouwde kom in de gemeente Dronten” 8. Overwegingen hierbij waren dat:
het gebruik van woningen binnen de bebouwde kom in principe niet is toegestaan, onder andere voor studentenhuisvesting; studentenhuisvesting kwalitatief goed moet zijn; overlastsituaties in de woonwijken zoveel mogelijk dienen te worden beperkt.
Met het vaststellen van de beleidsnotitie ‘Huisvesting studenten gemeente Dronten’ is hier op 6 november 2014 gevolg aan gegeven. Deze notitie voorzag in handvatten waarmee de gemeente de veiligheid en de kwaliteit van studentenhuisvesting kon bewaken en eventuele overlast voor kon zijn. Voor 2014 heeft de gemeente geen specifiek beleid opgesteld betreffende de huisvesting van studenten, terwijl Dronten MBO- en HBO-opleidingen binnen haar grenzen heeft die redelijk uniek zijn voor Nederland.
7
Uit: collegenota ‘Huisvesting buitenlandse werknemers’, dd. 12 oktober 2011.
8
Motie PvdA gemeenteraad Dronten, dd. 27 september 2012.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
7
2.2.3 Samenvattend: aanleiding en motieven Voor zowel de huisvesting van studenten als van tijdelijke arbeidsmigranten is de aanleiding om beleidsmatig te willen sturen een complex van factoren. Enerzijds geeft de gemeente in beide gevallen aan dat er een grote en groeiende vraag is naar huisvesting voor deze groepen, die men wil kunnen accommoderen in Dronten. Men ziet ook dat waar de gemeente nalaat beleidsmatig te sturen, die behoefte ertoe leidt dat her en der in Dronten ‘normale’ woningen voor de huisvesting van studenten en tijdelijke arbeidsmigranten worden gebruikt. En dat is de andere kant van de aanleiding: het groeiende besef dat de huisvesting van studenten en tijdelijke arbeidsmigranten in de woonwijken tot overlast begint te leiden. Net als de aanleiding zijn ook de motieven voor het beleid dubbel. Het hoofdmotief dat de gemeente in beide gevallen verwoordt, is ruimte maken voor de huisvesting van de betreffende doelgroep. Tegelijk is een ander motief, dat in de beleidsnotities een veel prominentere rol speelt, het limiteren van de mogelijkheden voor huisvesting om daarmee overlast te voorkomen.
Inhoud van het beleid Het beleid (vastgesteld in het Afwijkingenbeleid) geeft aan waar voor beide doelgroepen huisvesting mogelijk dan wel wenselijk is. Voor tijdelijke arbeidsmigranten is in het Afwijkingenbeleid onderscheid gemaakt naar huisvesting binnen de bebouwde kom en huisvesting buiten de bebouwde kom.
2.3.1 Tijdelijke arbeidsmigranten: buiten de bebouwde kom Voor de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten buiten de bebouwde kom wordt een onderscheid gemaakt naar groepsaccommodaties tot maximaal 50 personen, grootschalige accommodaties/logiesgebouwen en naar vrijkomende (agrarische) bedrijfswoningen. In het bestemmingsplan Buitengebied (9010) uit 2008 zijn een groot aantal zaken vanuit de provinciale beleidsregel “Kleinschalige ontwikkelingen in het landelijk gebied” vertaald. Door middel van een binnenplanse afwijking is het toegestaan dat de uitoefening van een agrarisch bedrijf wordt gecombineerd met een ondergeschikte tweede tak of een deeltijdfunctie in de vorm van een groepsaccommodatie voor tijdelijke huisvesting. Hiernaast werkt de gemeente, onder voorwaarden, mee aan tijdelijke huisvestingsmogelijkheden op een agrarisch erf/ bouwperceel in de vorm van tijdelijke woonunits of stacaravans. Deze optie of bovenstaande permanente oplossing is een keuze van de ondernemer. De belangrijkste beleidsregels voor grootschalige huisvesting en huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten op het agrarisch erf buiten de bebouwde kom zijn:
In groepsaccommodaties mogen alleen tijdelijke arbeidsmigranten tot een maximum van 50 worden gehuisvest. In grootschalige accommodaties mogen maximaal 300 personen worden gehuisvest; Voor de huisvesting van arbeidsmigranten op het agrarisch erf geldt dat de te huisvesten arbeidsmigranten op het bijbehorende agrarische bedrijf werkzaam dienen te zijn; voor grootschalige accommodaties/ logiesgebouwen geldt dat de huisvesting bestemd dient te zijn voor tijdelijke arbeidsmigranten die overwegend lokaal werkzaam zijn; parkeren dient op eigen terrein plaats te vinden, waarbij een norm wordt gehanteerd van minimaal één parkeerplaats voor twee personen;
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
8
er dient 24 uur per dag iemand beschikbaar te zijn voor het geval calamiteiten zich voordoen; er dient een door de gemeente goedgekeurd beheersplan te zijn overgelegd, dat te allen tijde aanwezig en overlegbaar is en voor de naleving waarvan de huiseigenaar verantwoordelijk is. Voor tijdelijke arbeidsmigranten geldt dat het beheersplan evenals informatie met belangrijke telefoonnummers en een ontruimingsplan in de landstaal van de arbeidsmigranten aanwezig dienen te zijn.
2.3.2 Tijdelijke arbeidsmigranten: binnen de bebouwde kom De belangrijkste voorwaarden voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning om een woning binnen de bestaande woonwijken te gebruiken voor verhuur aan tijdelijke arbeidsmigranten zijn 9:
Er geldt een minimale afstand van 100 meter tussen de woningen waarin arbeidsmigranten gehuisvest worden, waarbij wordt gemeten van gevel tot gevel; afhankelijk van de grootte van de woning bedraagt het maximum aantal te huisvesten arbeidsmigranten per woning zes; er dient in beginsel op eigen terrein te worden geparkeerd. Wanneer niet op eigen terrein kan worden geparkeerd, dan dient voldoende aannemelijk te worden gemaakt, dat de parkeercapaciteit in de directe omgeving voldoende is om de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van de aanwezigheid van arbeidsmigranten op te vangen; er dient een door de gemeente goedgekeurd beheersplan te zijn overgelegd, dat te allen tijde aanwezig en overlegbaar is en voor de naleving waarvan de huiseigenaar verantwoordelijk is. Voor tijdelijke arbeidsmigranten geldt dat het beheersplan evenals informatie met belangrijke telefoonnummers en een ontruimingsplan in de landstaal van de arbeidsmigranten aanwezig dienen te zijn; er worden alleen tijdelijke omgevingsvergunningen verleend met een maximale termijn van tien jaar; geen omgevingsvergunning wordt verleend voor huisvesting op bedrijfsterreinen.
2.3.3 Tijdelijke arbeidsmigranten: overige gebieden Zoals uit de beleidsregels blijkt, staat de gemeente geen (grootschalige) huisvesting toe op bedrijventerreinen. Grootschalige accommodaties binnen de bebouwde kom worden onder voorwaarden wel toegestaan in zgn. “overgangsgebieden”. Deze worden in de beleidsnotitie omschreven als: “Gebieden tussen wonen en werken of tussen stedelijk en landelijk gebied.” Over deze overgangsgebieden meldt de notitie: “Mocht zich een initiatief aandienen in één van deze gebieden, dan wordt daarvoor in het kader van een goede ruimtelijke ordening een afweging op maat gemaakt” 10.
2.3.4 Studenten: kleinschalige huisvesting in reguliere woningen Voor; de huisvesting van studenten zijn de volgende regels in het Afwijkingenbeleid opgenomen:
9 10
Er dient een minimale afstand van 100 meter aangehouden te worden tussen woningen waarin studenten gehuisvest worden, waarbij wordt gemeten van gevel tot gevel, tenzij
Zie ook: Afwijkingenbeleid; beleidsregels voor afwijken van bestemmingsplan en beheersverordening, 2015. Uit: Ruimtelijke beleidsnotitie huisvesting arbeidsmigranten, gemeente Dronten 2012, p. 16.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
9
11
de woning gelegen is in het centrumgebied van Dronten, zie Fout! Ongeldige bladwijzerverwijzing.; afhankelijk van de grootte van de woning bedraagt het maximum aantal te huisvesten studenten per woning zes; het aantal de woning bewonende studenten (wegingsfactor = 0,3 11) mag niet hoger zijn dan de ter plaatse geldende parkeernorm voor een reguliere woning toelaat. Dit aantal mag worden vermeerderd met het aantal parkeerplaatsen dat op eigen erf aanwezig is; er dient een door de gemeente goedgekeurd beheersplan te zijn overgelegd, dat te allen tijde aanwezig en overlegbaar is en voor de naleving waarvan de huiseigenaar verantwoordelijk is; er worden alleen tijdelijke omgevingsvergunningen verleend met een maximale termijn van tien jaar; geen omgevingsvergunning wordt verleend voor huisvesting op bedrijfsterreinen; er geldt een verscherpt toetsingskader op het onderwerp planschade. Indien er sprake is van een maatschappelijke risico-overstijgende waardevermindering van een reguliere woning, dan hebben de betreffende huiseigenaren recht op een tegemoetkoming in de planschade. Hiertoe kan een verzoek bij de gemeente worden ingediend. De gemeente heeft de mogelijkheid om op grond van artikel 6.4a Wro voorafgaande aan de besluitvorming met de aanvrager een planschadeverhaalsovereenkomst te sluiten. Eventuele planschade kan dan door de gemeente worden verhaald op de aanvrager.
Wanneer een aanvrager weigert deze overeenkomst aan te gaan, is er volgens vaste jurisprudentie sprake van een weigeringsgrond voor de vergunning.
Het genoemde getal 0,3 is de voor studenten geldende norm van 0,3 parkeerplaats per kamer. Deze norm is overgenomen van de CROW-publicatie 317 “Kencijfers parkeren-en-verkeersgeneratie”.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
10
f ig uu r 1 S t ud e nte n hu isv est i n g Ce nt ru mg eb ied D ro n te n
Uitvoeringsinstrumenten Juridisch krijgt de uitwerking van het beleid vorm via het instrumentarium uit de Wro en Wabo. Kort gezegd, werkt het beleid op de volgende manier:
Volgens de bestemmingsplannen is in reguliere woningen in Dronten bewoning door maximaal één huishouden toegestaan; om een woning te kunnen verhuren aan meerdere studenten en/of arbeidsmigranten, is dus een omgevingsvergunning nodig die toestaat dat de woning aan meer dan één huishouden wordt verhuurd; het college kan deze vergunning verlenen op basis van haar bevoegdheid om in bepaalde gevallen van het bestemmingsplan af te wijken; het beleid vertaalt zich in voorwaarden waaronder het college van dit afwijkingsbevoegdheid gebruik maakt.
Hoewel deze wijze van uitvoering al sinds de vaststelling van het beleid in respectievelijk 2012 en 2014 is beoogd, is in de afgelopen jaren een aantal juridische knelpunten aan het licht gekomen.
2.4.1 Afwijkingenbeleid Onder bepaalde voorwaarden verleent de gemeente medewerking aan het huisvesten van tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in reguliere woningen. Begin 2015 bleek echter dat de beleidsregels hiervoor, die in de door de gemeenteraad vastgestelde beleidsnotities zijn opgenomen, niet rechtsgeldig waren. Om het beleid rechtsgeldig te laten zijn, was het noodzakelijk om het beleid vast te laten stellen door het college (als bevoegd gezag) en niet door
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
11
de raad, zoals destijds is gebeurd. Als antwoord hierop is het Afwijkingenbeleid opgesteld en door het college vastgesteld. Daarmee is het Afwijkingenbeleid uit 2015 vigerend beleid. De beleidsregels uit de eerdere beleidsnotities zijn in het Afwijkingenbeleid overgenomen en op een aantal punten verder aangescherpt of geëxpliciteerd, bijvoorbeeld waar het gaat om de parkeernormen en om de periode waarvoor vergunning wordt verleend. Uitgangspunt van het Afwijkingenbeleid is dat het huisvesten van meerdere huishoudens in een woning strijdig is met het bestemmingsplan, en dat deze strijdige situatie kan worden geplaatst onder (een van) de in artikel 4 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) opgenomen categorieën (de ‘kruimelgevallenlijst’). Dat betekent dat alleen kleinschalige huisvesting onder dit Afwijkingenbeleid valt; voor grootschaligere projecten moet een projectbesluit of een afzonderlijk bestemmingsplan worden opgesteld, waarbij wettelijke mogelijkheden voor inspraak van belanghebbenden zijn ingebouwd. Als het echter gaat om een zogeheten ´kruimelgeval´ volgens het Bor, kan het college zelfstandig besluiten af te wijken van het bestemmingsplan.
In het Afwijkingenbeleid is vastgesteld dat, wanneer de vergunningaanvraag voor het huisvesten van meerdere huishoudens in een woning voldoet aan de voorwaarden van het beleid, in beginsel medewerking verleend wordt aan het verstrekken van de gevraagde omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning biedt ook aanknopingspunten voor handhaving. Indien de aan de omgevingsvergunning gekoppelde voorwaarden niet worden nageleefd, kan het college een verleende omgevingsvergunning intrekken op basis van artikel 5.19 van de Wabo.
2.4.2 Voorbereidingsbesluit en paraplubestemmingsplan Begin 2016 bleek uit jurisprudentie van de Raad van State dat wanneer de term ‘wonen’ niet nader is gedefinieerd in de bestemmingsplannen, dat niet geïnterpreteerd kan worden als ‘bewoning door maximaal één huishouden’ 12. Hierdoor was het bij recht toegestaan dat meerdere huishoudens één woning bewoonden. Dat betekende dat de beleidsregels niet konden worden toegepast, omdat de huisvesting van zowel arbeidsmigranten als studenten niet in strijd was met de reguliere woonbestemmingen die in veel van de bestemmingsplannen van de gemeente Dronten waren opgenomen. De gemeente was in die situatie verplicht om het gebruik van woningen voor studenten of tijdelijke arbeidsmigranten zonder vergunning toe te staan. De omgevingsvergunning diende immers aangevraagd te worden om af te mogen wijken van het bestemmingsplan, maar van afwijking was geen sprake meer nu het volgens het bestemmingsplan mogelijk bleek om met meerdere huishoudens in één woning te wonen. Als gevolg van deze leemte is besloten de bestemmingsplannen aan te passen door een zogenoemd paraplubestemmingsplan.
Om te voorkomen dat tot het moment van inwerkingtreding van het paraplubestemmingsplan iedere woning in de gemeente zonder meer in gebruik kon worden genomen voor de huisvesting van meerdere huishoudens, heeft de gemeenteraad van Dronten op 30 juni 2016 in een besloten vergadering een voorbereidingsbesluit (B16.001082) genomen. Op 6 juli 2016 is dit voorbereidingsbesluit in werking getreden, wat inhoudt dat het vanaf deze datum verboden was om (zonder omgevingsvergunning) reguliere woningen in gebruik te ne-
12
Zie ook Raadsvoorstel vaststelling Paraplubestemmingsplan bijzondere woonvormen (D6000), dd. 16 februari 2017.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
12
men voor de huisvesting van meerdere huishoudens. Het voorbereidingsbesluit is een voorlopige maatregel om te voorkomen dat de situatie in de aanloop naar een nieuw bestemmingsplan slechter wordt. Met het vaststellen van het Paraplubestemmingsplan bijzondere woonvormen op 16 februari 2017 is de genoemde leemte weggenomen, door in alle betreffende bestemmingsomschrijvingen de term ‘wonen’ te vervangen door ‘woningen’ en het begrip ‘woning’ vervolgens strikter te definiëren. Nu ‘woning’ is gedefinieerd en terugkomt in de bestemmingsomschrijvingen, is juridisch sluitend vastgelegd dat woningen – gelijk aan de intentie van de regeling in de vigerende plannen – in principe weer zijn bedoeld voor het huisvesten van één huishouden. Tevens is in het parapluplan een expliciet gebruiksverbod toegevoegd, waarin staat dat “het gebruik van een woning door meer dan één huishouden” verboden is.
2.4.3 Overgangsregeling Alle woningen die als studentenwoning of voor tijdelijke arbeidsmigranten in gebruik waren op 6 juli 2016 vallen onder een overgangsregeling en zijn bij recht toegestaan. Desbetreffende woningen zijn opgenomen in bijlage 2 van het paraplubestemmingsplan. Wanneer het gebruik van de woning voor tijdelijke arbeidsmigranten of studenten definitief is beëindigd, kan de woning van bijlage 2 af (door middel van een wijzigingsbevoegdheid van het college) en is het weer een reguliere woning voor één huishouden.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
13
Praktijkervaringen met het beleid Diverse partijen zijn betrokken bij de uitvoering van de beleidsregels met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten en studenten in Dronten. In navolgende paragrafen beschrijven we de praktijk van het beleid rondom bijzondere woonvormen, vooral aan de hand van gesprekken met die betrokken partijen.
Vraag naar huisvesting voor tijdelijke arbeidsmigranten en studenten Alle betrokkenen geven aan dat er in Dronten veel vraag is naar huisvesting voor tijdelijke arbeidsmigranten en studenten. De verwachting is daarbij dat de vraag de komende jaren blijft groeien, net als in de afgelopen jaren is gebeurd. Voor studenten is de prognose dat er komend jaar (2017/2018) zo’n 2.200 studenten in Dronten zullen zijn, waaronder ruim 700 eerstejaars. In het beleid uit 2014 ging de gemeente nog uit van 1.500 studenten in collegejaar 2014/2015. Ten opzichte van dat cijfer is het aantal studenten in de afgelopen drie jaar met bijna 50% gegroeid. Hoewel precieze prognoses voor de komende jaren nog niet bekend zijn, is de verwachting van alle betrokkenen dat de groei van het aantal studenten gestaag zal doorzetten. Hetzelfde geldt voor tijdelijke arbeidsmigranten. Vanwege de tijdelijkheid van het verblijf van deze groep is het lastig met harde cijfers aan te tonen hoeveel tijdelijke arbeidsmigranten er momenteel in Dronten woonachtig zijn en hoe hard de populatie groeit. Iedereen is het er echter over eens dat het gaat om een groep van ten minste honderden tijdelijke werknemers, die net als in de afgelopen jaren ook in de komende tijd zal blijven groeien. Deze structurele groei van beide groepen blijft een uitdaging.
De belanghebbenden waarmee is gesproken, signaleren een tekort aan huisvestingsmogelijkheden voor met name studenten. De campus van de agrarische hogeschool Aeres krijgt er dit jaar vijftig studentenkamers bij, hoofdzakelijk voor eerstejaars (en buitenlandse) studenten. Na het eerste schooljaar worden studenten geacht de campus te verlaten en een woning elders in Dronten te vinden, maar gezien de huidige tekorten, is dit volgens betrokkenen vaak niet eenvoudig.
Praktijk van vergunningverlening en handhaving Vergunningaanvragen voor de huisvesting van studenten en tijdelijke arbeidsmigranten in Dronten worden behandeld door de afdeling Vergunningverlening, Handhaving en Veiligheid (VHV). VHV beoordeelt of de aanvragen passen binnen de beleidsregels. Deze beoordeling vindt hoofdzakelijk plaats middels bureauwerk.
3.2.1 Verleende en afgewezen vergunningen In totaal zijn tussen november 2014 en juli 2016 88 procedures doorlopen. In het merendeel van deze procedures (71 stuks) zijn de vergunningen verleend. Voor zeventien vergunningsaanvragen was nadere besluitvorming noodzakelijk; het gaat om (al dan niet een combinatie van) vergunning- en handhavingsprocedures, omdat soms een vergunningaanvraag gedaan werd nadat in een handhavingsprocedure werd geconstateerd dat in een woning studenten en/of tijdelijke arbeidsmigranten woonden. In de zeventien gevallen dat nog geen vergunning verleend was, heeft de gemeente na de constatering dat het beleid juridisch niet waterdicht was (zie paragraaf 2.4.2) de bewoning moeten toestaan. In die periode was het immers juridisch niet nodig om een vergunning te
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
14
hebben voor het huisvesten van studenten en/of arbeidsmigranten. In elf van de zeventien gevallen ging dat om woningen die niet aan de criteria uit het beleid voldeden. Sinds 6 juli 2016 is het door de raad vastgestelde beleid weer van kracht op basis van het voorbereidingsbesluit (en daarna op basis van het paraplubestemmingsplan) en kan er vergunning worden verleend voor het gebruik van woningen die voldoen aan de beleidscriteria. Sinds deze datum zijn er (tot 11 juli 2017) zeventien nieuwe aanvragen ingediend; hiervan is een tweetal weer ingetrokken en één is er geweigerd. Twaalf van de aanvragen voldeden aan de criteria en zijn daarom vergund. Daarnaast bleek één aanvraag vergunningsvrij. Van één aanvraag is (nog) niet bekend of deze al dan niet is/wordt vergund. Het merendeel betreft studentenhuisvesting. De onderlinge afstand van minimaal 100 meter moet voldoende spreiding geven van overlast op het gebied van geluid, parkeerdruk en verloedering. Onlangs is door een van de verhuurders bezwaar gemaakt tegen het in de vergunning maximaal gestelde aantal bewoners per woning. Hierover is nog geen besluit genomen. De toekomst zal moeten uitwijzen of het bezwaarschrift gegrond wordt verklaard.
f ig uu r 2 Ov er z ic ht steke n in g st ud e nte n en t ij d e l ijke a rb e i d sm ig ra nte n ( B ro n : be a ntwo o rd in g sc h r i ftel i jke v rag en D6 6 S tu d e nt en h u i sv est in g , U1 6. 01 8 53 4/ R EO)
3.2.2 Handhaving Het is voor alle betrokkenen duidelijk dat de huidige handhavingscapaciteit niet voldoet om alle illegale vormen van wonen aan te pakken en overlast te beperken. In de interviewronde is aangegeven dat sprake is van een reactief handhavingsbeleid; overwegend op basis van meldingen/klachten gaat de gemeente over tot handhaven. De gemeente gaat zelf niet tot nauwelijks op zoek naar woningen waarin mogelijk sprake is van illegale (onder)verhuur.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
15
De instrumenten waarop gecontroleerd wordt, zijn de naleving van het bouwbesluit, het maximaal (toegestane) aantal studenten dat in de woning is gehuisvest en de brandveiligheid. Met betrekking tot de controles staat de gemeente in nauw contact met de politie, vooral wat betreft de brandveiligheid. Klachten worden doorgestuurd naar de huiseigenaren en de gemeente gaat soms zelf op bezoek om klachten te inventariseren. Sinds 2016 heeft de gemeente een meldpunt geopend voor overlast van omwonenden van studenten en tijdelijke arbeidsmigranten, vooral met het oog op de situatie in DrontenNoord. Klachten die daar binnenkomen, worden door de gemeente geregistreerd, gedocumenteerd en vervolgens doorgestuurd naar de ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de afhandeling. Vanaf de instelling van het meldpunt in juli 2016 tot mei 2017 zijn 64 klachten ontvangen. Het merendeel van de meldingen komt uit Dronten Noord (51); deze zijn gemeld door 18 huishoudens. In de meeste gevallen betreft het een klacht rondom overlast door studenten in een “meervoudig huishouden” (40 stuks). Een ander deel van de klachten (7 stuks) heeft specifiek betrekking op overlast door arbeidsmigranten. 13
3.2.3 Uitvoerbaarheid Met het voorbereidingsbesluit (en later het paraplubestemmingsplan) heeft de gemeente in theorie (weer) een middel in handen om te kunnen sturen op de huisvesting voor studenten en tijdelijke arbeidsmigranten. De uiterste sanctie op niet-naleving van de beleidsvoorwaarden is immers intrekking van de omgevingsvergunning. Tegelijkertijd wordt in de raadsbief van augustus 2016 14 een slag om de arm gehouden door te stellen dat “succes niet bij voorbaat zal zijn verzekerd in geval van juridische procedures ter handhaving van de voorschriften.” Dit vanwege het feit dat de benodigde personele capaciteit voor een dossieropbouw waaruit de gestelde overlast blijkt, ontbreekt. Uit de gesprekken met belanghebbenden komen, naast de benodigde handhavingscapaciteit, de volgende punten met betrekking tot de uitvoerbaarheid naar voren:
Volgens de wet moet een inwoner ingeschreven staan op het adres waar hij/zij woonachtig is. Voor tijdelijke arbeidsmigranten geldt dat zij zich inschrijven in de Basisregistratie personen (BRP) van de gemeente als zij verwachten gedurende een half jaar ten minste twee derde van de tijd in Nederland te verblijven. De regels over inschrijving gelden ook voor studenten die zich in Dronten vestigen. De praktijk leert dat de BRP voor wat betreft kamerverhuur niet altijd op orde is. Het verloop onder bewoners van met name studentenwoningen is groot. Men verblijft soms maar voor een korte periode in een dergelijk pand. Bewoners hebben zich niet ingeschreven of niet uitgeschreven, waardoor de BRP voor deze panden niet de actuele bewoningssituatie op het adres weergeeft. Daarnaast is met het afschaffen van de basisbeurs de woonsituatie niet meer van invloed op de studiefinanciering die studenten ontvangen. Voor de hoogte van de studiefinanciering maakt het dus niet uit of men geregistreerd staat op het ouderlijk woon-
13
Uit: gesprek met ambtenaren Ruimtelijke Realisatie en Beheer (RRB) en Maatschappelijke Ontwikkeling (MO).
14
Uit: raadsbrief Vergunningverlening huisvesting studenten en arbeidsmigranten (U16.016645), dd. 30 augustus 2016.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
16
adres of op het adres van de studentenkamer in Dronten. Dit maakt het voor de gemeente lastiger te controleren of sprake is van illegale inschrijving of overbewoning (al dan niet in combinatie met een onveilige of brandgevaarlijke situatie). Het huidige Afwijkingenbeleid is erg geënt op twee doelgroepen: woningen voor tijdelijke arbeidsmigranten en studenten. Tussenvormen, waarbij ook sprake is van meerdere huishoudens in één woning, zijn in het Afwijkingenbeleid niet geborgd. Voor deze gevallen heeft het college dan ook geen grondslag om gebruik te maken van hun afwijkingsbevoegdheid. Dit geldt bijvoorbeeld voor inwoning bij een hospita, of iemand die zijn of haar moeder in huis neemt. Het ‘wonen’ in algemene zin wordt steeds breder en huishoudens worden steeds diverser. Het is dan ook de vraag of het Afwijkingenbeleid op deze punten nog toereikend is, moet worden uitgebreid of specifieker moet worden geformuleerd. Een praktisch knelpunt bij toezicht en handhaving dat met bovenstaand punt samenhangt, is de beoordeling van de definitie van ‘huishouden’. Het blijkt lastig hard te maken hoeveel van de aanwezige studenten of arbeidsmigranten daadwerkelijk op een adres wonen en tot het huishouden behoren.
3.2.4 Organisatorische aspecten Uit verschillende gesprekken blijkt dat de betrokkenheid vanuit de gemeente bij de huisvesting van studenten en/of arbeidsmigranten verdeeld is over diverse personen en afdelingen:
De gemeente is betrokken vanuit het beleidsveld ‘ruimte en economie’. Vanuit dit beleidsveld houdt de gemeente onder andere contact met de Aeres Hogeschool en met werkgevers, omdat die voor de werkgelegenheid en de economische ontwikkeling van Dronten van belang zijn. Goede huisvesting van studenten en tijdelijke arbeidsmigranten is voor zowel de Hogeschool als werkgevers van groot belang. Vanzelfsprekend is de gemeente betrokken met de genoemde afdeling Vergunningverlening, Handhaving en Veiligheid. Hier gaat het vooral om de uitvoering van het beleid, waar het gaat om het juridisch mogelijk maken van huisvesting in die situaties waar het volgens het beleid is toegestaan. Tot slot is er betrokkenheid vanuit het beleidsveld ‘maatschappelijke ontwikkeling’. Vanuit dat perspectief spelen overlast en de perceptie van omwonenden een belangrijke rol.
Naast het feit dat de betrokkenheid bij de huisvesting van beide doelgroepen is verdeeld over verschillende afdelingen, geldt in het algemeen dat er weinig capaciteit beschikbaar is. Eigenlijk iedereen die bij het dossier is aangehaakt, doet dat naast een andere functie die vaak als de ‘eigenlijke’ functie wordt beschouwd. Er is daarmee niet één logisch aanspreekpunt binnen de gemeente die het geheel van het beleid rond studenten en tijdelijke arbeidsmigranten coördineert. In de praktijk wekt de gemeentelijke betrokkenheid daarom een versnipperde indruk, waarbij de ene gemeentelijke afdeling niet precies weet wat anderen binnen de gemeente doen waar het gaat om studenten en tijdelijke arbeidsmigranten.
Ervaren overlast Overal waar mensen dichtbij elkaar wonen, merkt men iets van elkaars aanwezigheid. Soms ervaart men die nabijheid van de ander als ‘overlast’. Of dat werkelijk zo is, heeft te maken met de eigen, subjectieve gevoeligheid voor overlast en met wat er objectief gezien gebeurt.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
17
Regelgeving op overlast is daarom gecompliceerd: wat voor de ene persoon als normaal wordt ervaren, vindt een ander al gauw behoren tot de categorie overlast. Overlast is volgens de wet in beginsel dan ook een probleem tussen de overlastgever en de overlasthebbende. Als het gaat om overlast, zijn er in de wet de volgende regels:
Zogeheten nachtelijk burengerucht is op grond van artikel 431 Wetboek van Strafrecht verboden en kan worden bestraft met een geldboete van maximaal € 410. De politie kan deze boete opleggen; daarnaast is ‘onrechtmatige overlast’ verboden. Wanneer overlast onrechtmatig is, hangt af van de ernst van de overlast, van de tijden waarop het plaatsvindt en van de duur van de overlast. Het is aan de rechter om te bepalen of dit het geval is. Dat betekent dat het, om op grond van deze bepaling overlast te kunnen verbieden, nodig is om met feiten gestaafd aan te tonen waaruit precies de overlast bestaat.
Het begrip ‘overlast’ zoals dat in de volksmond wordt gebruikt, stemt niet altijd overeen met wat in juridische zin tot overlast wordt gerekend. Het is heel goed mogelijk dat mensen overlast ervaren zonder dat daar met juridische instrumenten iets aan kan worden gedaan. In deze paragraaf hebben we het vooral over de ervaren overlast, die mensen naar eigen zeggen ondervinden, onafhankelijk van de vraag of er in juridische zin sprake is van overlast.
3.3.1 Overlast van studenten In de gesprekken met belanghebbenden wordt bevestigd dat klachten en overlastmeldingen vaak locatie- en omgevingsafhankelijk zijn; in het algemeen geldt dat de ervaren overlast in de kernen groter is dan in het buitengebied. Het gaat in belangrijke mate om een kleine groep inwoners die herhaaldelijk melding doet van ervaren overlast van steeds dezelfde studentenwoningen. Dit hangt samen met de clustering van studentenhuizen in specifieke delen van Dronten. Met name voor de groep studenten geldt, dat vooral sprake is van geluidsoverlast en van verloedering van woningen, met als gevolg daarvan angst bij omwonenden voor waardedaling van de omliggende woningen. In veel gevallen valt er door omwonenden prima met studenten te praten, alleen hebben ze nu eenmaal andere levensstandaarden en een ander leefritme dan een doorsnee gezin. Daarnaast geldt dat er jaarlijks, al dan niet vaker, sprake is van een wisseling van studenten in een woning, waardoor het gevoel bestaat dat het ‘probleem weer van voren af aan begint’. In buurten waar een concentratie is aan kamerverhuurpanden voor studenten neemt ook de parkeerdruk toe. In lijn met landelijke kengetallen rekent men ook in Dronten met 0,3 parkeerplaats per student.
Vanuit de praktijk geeft men aan dat de studenten in Dronten relatief veel vaker een auto hebben: bij een woning met zes studenten horen vaak vijf of zes auto’s, in plaats van de 1,8 die volgens het beleid gerekend wordt. Dat betekent dat de parkeerdruk op de wijken in de praktijk veel groter is dan waar in het beleid vanuit wordt gegaan.
3.3.2 Overlast van tijdelijke arbeidsmigranten Voor tijdelijke arbeidsmigranten regelen in veel gevallen de werkgevers een woon- en verblijfplaats. Ook in Dronten is een aantal panden door particulieren verhuurd aan arbeidsmigranten, maar het merendeel is gehuisvest op (enkele grootschalige) accommodaties. Het is onbekend om hoeveel inwoners het gaat.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
18
In een aantal gevallen leidt het gedrag van deze tijdelijke arbeidsmigranten tot klachten of handhavingsverzoeken bij de gemeente, maar dit zijn er relatief weinig in vergelijking met de overlastmeldingen over de groep studenten. De voornaamste klachten hebben betrekking op geluidsoverlast, het verkeerd aanbieden van afval en openbare dronkenschap. Met name alcoholgebruik is een terugkerend onderwerp in de afgenomen interviews. Het is een kwestie die onlosmakelijk samen lijkt te hangen met overlast. Ook rijden onder invloed en onveilig rijgedrag worden in deze context als probleem genoemd. Overlast houdt volgens geïnterviewden vooral verband met het tijdelijk verblijf van arbeidsmigranten die na een korte periode van hard werken weer teruggaan naar hun land van herkomst. Voor het mogelijke verband tussen tijdelijkheid en woonoverlast kunnen we, op basis van de gespreksronde, een aantal factoren aanwijzen. Allereerst wonen tijdelijke arbeidsmigranten vaak kamergewijs in oude, gehorige panden. In de gespreksronde komt naar voren dat kleine behuizing en een gebrek aan privacy ertoe leiden dat arbeidsmigranten in hun vrije tijd de straat opgaan en elkaar daar weer opzoeken. Dat gebeurt vooral ‘s avonds en in het weekend, als mensen vrij zijn. En vooral zomers.
Ten tweede wijzen geïnterviewden op de levenswijze van tijdelijke arbeidsmigranten en het ontbreken van binding met de buurt en de Nederlandse samenleving (hierover meer in paragraaf 4.3).
3.3.3 Aanpak van overlast Naast het instellen van een meldpunt heeft de gemeente Dronten een aantal andere maatregelen genomen om de ervaren overlast te bestrijden. Zo zet de gemeente sterker in op wijkgericht werken, waarbij multidisciplinaire teams met elkaar en met bewoners werken aan (meer) leefbare wijken. In dit kader heeft de gemeente ook een beleidsmedewerker Wijkgericht werken in dienst genomen. Voor Dronten-Noord, waar een groot deel van de studenten woonachtig is, is tevens een buurtplatform opgericht, dat meer in het algemeen de leefbaarheid in die wijk moet bevorderen. Volgens de gemeente moeten maatregelen tot terugdringing en het voorkomen van overlast meer worden gezocht in de informele (leefbaarheids)trajecten. Om dergelijke informele trajecten in goede banen te leiden, is een notitie opgesteld, met maatregelen als buurtbemiddeling en een nauwe samenwerking tussen gemeente en politie. Ook wordt samengewerkt met externe professionals voor structurele oplossingen in geval van meer ernstige en langdurige gevallen van overlast. De leefbaarheid en overlast in de wijken in Dronten wordt tweejaarlijks gemonitord door het uitvoeren van een leefbaarheidsonderzoek (http://lemon-onderzoek.nl/index.php/gemeenten/dronten/).
Tot slot overweegt de gemeente het starten van een pilot om inwoners die overlast ondervinden, te ondersteunen bij het voeren van privaatrechtelijke procedures ter beëindiging van de overlast.
Rol en visie van andere partijen De gemeente is verantwoordelijk voor het bewaken van de leefbaarheid. In het geval van structurele overlast kan zij beleid opstellen, faciliteiten bieden voor het voorkomen en oplossen van problemen, toezicht uitoefenen en, zo nodig, handhavend optreden. Naast de gemeente zijn er echter ook een aantal andere partijen die een rol spelen bij de huisvesting van studenten en arbeidsmigranten. In deze paragraaf beschrijven we zowel wat hun rol is als hoe zij tegen het gemeentelijk beleid aankijken.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
19
3.4.1 Aeres Hogeschool De Aeres Hogeschool biedt nu al huisvesting aan een paar honderd studenten, maar dit is lang niet voldoende om alle studenten op de Dronter Hogeschool onderdak te bieden. De Hogeschool onderschrijft het probleem dat er in de gemeente onvoldoende geschikte huisvestingmogelijkheden voor studenten zijn. Uit de gespreksronde blijkt dat veel andere partijen op dit vlak meer verantwoordelijkheid verwachten van Aeres Hogeschool. De Hogeschool dringt er bij de gemeente op aan om meer creatieve vormen van studentenhuisvesting mogelijk te maken, omdat zij een duidelijk tekort aan huisvestingsmogelijkheden constateert.
3.4.2 Werkgevers van tijdelijke arbeidsmigranten Volgens een aantal betrokkenen zouden werkgevers verplicht zorg moeten dragen voor de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten. Voor een deel gebeurt dat ook, bijvoorbeeld op boerenerven, maar niet altijd wordt dit door de gemeente als wenselijk ervaren. Die conclusie komt overeen met de conclusie van BMC uit een soortgelijk onderzoek in de gemeente Noordoostpolder: werkgevers zouden bereid zijn om op erven in tijdelijke woonvormen zoals containerwoningen of caravans huisvesting te realiseren, maar dat wordt op grond van argumenten van goede ruimtelijke ordening niet wenselijk geacht. 15
3.4.3 Woningcorporatie OFW Woningcorporatie Oost Flevoland Woondiensten (OFW) bezit zo’n zeven à acht studentenpanden in wijken verspreid over Dronten. Hoewel OFW zelf geen actief beleid hanteert op woningdelen in corporatiewoningen, speelt zij hierin de laatste jaren wel een grotere rol. De corporatie ziet immers ook dat het aantal studenten dat kiest voor de agrarische hogeschool sterk groeiende is en daarmee ook de vraag naar kamers in Dronten. Per 1 januari 2017 is de studentencampus overgenomen door de corporatie en op dit moment wordt de campus uitgebreid met 50 woningen. Hoewel met het realiseren van de bouw wordt bijgedragen aan de vraag vanuit de markt, wordt deze toevoeging gezien als ‘een druppel op een gloeiende plaat’. De corporatie overweegt om woningen met campuscontracten te gaan verhuren voor de gehele studieperiode. OFW ziet voor zichzelf slechts een beperkte rol weggelegd waar het gaat om de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten.
3.4.4 Studentenorganisatie USRA De Drontense studentenvereniging is positief over het bestaan van het beleid, aangezien het van belang is dat de stad leefbaar blijft voor iedereen. Ook de studentenorganisatie onderschrijft het tekort aan geschikte studentenwoningen; de populatie blijft groeien, terwijl door de beleidsregels minder studenten in elkaars nabijheid mogen wonen. De oplossing ligt volgens hen niet in de bouw van een campus nabij de hogeschool. Het verspreiden van studenten door de stad kan ook juist bevorderend werken voor de leefbaarheid. De studentenproblematiek die door USRA wordt herkend, heeft vooral te maken met overlast door lawaai en parkeerproblemen. Wel wordt in de gesprekronde genoemd dat het slechts een kleine 15
Bemiddelingsbureaus voor arbeidsmigranten gaven aan niet bereid te zijn om mee te werken aan dit onderzoek voor de gemeente Dronten, omdat ze dezelfde vragen al voor de gemeente Noordoostpolder beantwoord hadden. Vandaar dat we naar die rapportage verwijzen: BMC, Eindrapportage evaluatie beleid arbeidsmigranten, Den Haag, 2016.
Rapport Huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten en studenten in Dronten
20
groep inwoners is die overlast ervaart en dat deze problemen vervolgens breed zijn uitgemeten in de media. De indruk is dat het huidige beleid prima functioneert en dat de gemeente in het algemeen hier ook naar handelt. Tegelijkertijd wordt de vraag gesteld in hoeverre de vergunningplicht echt werkt. Ook het tekort aan studentenwoningen wordt met het huidige beleid niet opgelost.
3.4.5 Verhuurders Het leeuwendeel van de woningen voor woningdelen is in eigendom van individuele particulieren die (soms in afwachting van de verkoop) hun eigen woning verhuren. Er is – blijkens de gesprekken – ook een aantal (zeer) grote particuliere woningbezitters in Dronten. Deze verhuurders geven te kennen zich betrokken te voelen bij het passend huisvesten van studenten en/of arbeidsmigranten in Dronten. Bovenal wordt het verhuren van woningen gezien als een belegging; de financiële opbrengst van de verhuur is aantrekkelijk. De gemeente zou volgens betrokkenen de verhuurders meer moeten wijzen op haar verantwoordelijkheid in het waarborgen van een rustig woongenot. De indruk bestaat immers dat zij met het opkopen van woningen medeverantwoordelijk zijn voor de overlast die door een deel van de inwoners ervaren wordt. Van de zijde van verhuurders wordt erop gewezen dat men al regels stelt aan bewoners. Draagvlak voor strikte handhaving van de beleidsregels is er in ieder geval niet aan verhuurderszijde. Voor particuliere verhuurders spelen daarbij commerciële motieven een belangrijke rol; zij zien woningdelen als een kans. Verhuurders wijzen erop dat het huidige beleid onvoldoende ruimte maakt voor het totaal van de huisvestingsbehoefte van studenten en arbeidsmigranten.