2024-0322 Definitief rapport Rekenkameronderzoek participatie woningbouw Dronten__581981__ (1).pdf

Dit werd door hen eerder ook aangegeven over de bekendheid met en de toepasbaarheid van de opgestelde gereedschapskist (zie eerder: aanbeveling C). Tevens was de vorige regisseur inwonersparticipatie sinds begin 2023 niet meer in dienst bij de gemeente Dronten. Deze functie 11

SIR Communicatie Management (14 januari 2022). Rapport onderzoek evaluatie inwonersparticipatie gemeente Dronten.

26 / 62

is gedurende het onderzoek niet ingevuld geweest. Vanuit het ambtelijk wederhoor blijkt dat de regisseur inwonersparticipatie sinds kort weer is ingevuld binnen de organisatie. Opvolging aanbeveling F Aanbeveling F is herleidbaar opgevolgd. Om kennis te ontwikkelen en samen te leren, is een regisseur inwonersparticipatie aange-steld en is een Programma Inwonersparticipatie opgesteld. Via dit programma zijn trainingen gegeven om het kennisniveau op peil te krijgen en de organisatie te leren werken met de nieuwe werkwijze. Aandachtspunt hierbij is de noodzaak van de kennisopbouw in de breedte van de organisatie en de borging van de ontwikkelde kennis.

27 / 62

2.3. Toetsing op de normen Groen Oranje Rood

Aan de norm wordt volledig of grotendeels voldaan. Aan de norm wordt gedeeltelijk voldaan. Aan de norm wordt niet of nauwelijks voldaan.

Aspect Uitwerking aanbevelingen

Normen 1. De aanbevelingen uit het vorige Rekenkameronderzoek naar participatiebeleid zijn volledig en herleidbaar opgevolgd. 2. Daartoe heeft de raad een gemeenschappelijk kader (participatiebeleid) vastgesteld waarin wordt bepaald wat onder participatie wordt verstaan en welke ambities, doelen en financiële middelen de gemeente Dronten daarvoor inzet. a. Op basis waarvan het college het participatiebeleid heeft uitgewerkt (participatievormen en -instrumenten) 3. Bij de opzet en de uitvoering van het participatiebeleid worden nieuw ontstane inzichten herleidbaar meegenomen (inclusief Omgevingswet).

Norm 1 De aanbevelingen uit het vorige Rekenkameronderzoek naar participatiebeleid zijn op papier volledig en herleidbaar opgevolgd. Dit heeft geresulteerd in een duidelijke beleidsontwikkeling ten aanzien van participatie. Deze beleids-ontwikkeling is gestructureerd opgezet waarbij de uitgangspunten van de raad via een uitvoeringsnota van het college zijn vertaald naar een stappenplan voor de organisatie. Wel komt naar voren dat de vertaling van de beleidsontwikkeling op papier naar de uitvoeringspraktijk complex is gebleken vanwege capaciteitsissues en verloop in de organisatie. Toch stellen we vast dat, omdat elke aanbeveling een vervolg heeft gekregen in de beleidsontwikkeling, er grotendeels aan norm 1 wordt voldaan. Norm 2 In navolging van het Rekenkameronderzoek uit 2018 heeft de gemeenteraad via de Raadsvisie uitgangspunten geformuleerd voor de manier waarop de raad kijkt naar inwonersparticipatie en de vraag wat dat betekent voor de rol van de raad. Het college heeft de Raadsvisie vervolgens vertaald in een Uitvoeringsnota waarin doelen zijn opgesteld en de financiële consequenties voor de uitvoering in kaart zijn gebracht. Daarbij is voor de organisatie het Drontens Participatie-model uitgewerkt. Dit model gaat ervan uit dat het vraagstuk en de doelgroep bepalen welke mate van participatie er wordt toegepast en welke instrumenten hiervoor beschikbaar zijn.

Voor de daadwerkelijke toepassing van participatie kan de organisatie putten uit instrumenten die zijn aangeschaft van een specialistisch bureau. Daarmee wordt volledig voldaan aan norm 2. Norm 3 In de documenten die deel uitmaken van de beleidsontwikkeling, wordt het Rekenkameronderzoek uit 2018 als katalysator voor de totstandkoming ervan genoemd. Dit toont aan dat de nieuwe inzichten, ontstaan vanuit het Rekenkamer-onderzoek, herleidbaar zijn meegenomen in de beleidsontwikkeling. Hetzelfde geldt voor de Nota Participatiebeleid onder de Omgevingswet die specifiek voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet op is gesteld. De conclusies en aanbevelingen uit 2018 zijn aangegrepen om een duidelijke visie op participatie te formuleren en deze verder uit te werken in de Drontense organisatie. Daarmee wordt volledig voldaan aan norm 3.

28 / 62

3. Woningbouwbeleid en participatie In dit hoofdstuk staan de volgende deelvragen centraal: - Hoe is de beleidsvorming ten aanzien van de woningbouwopgave opgezet en aangepakt? - Op welke wijze is bij deze beleidsvorming invulling gegeven aan inwoners- en overheidsparticipatie? - In welke mate heeft de raad daarbij zijn kaderstellende en controlerende rol in kunnen vullen? - In welke mate zijn daarbij de aanbevelingen uit het Rekenkamerrapport opgevolgd? De beantwoording van deze deelvragen wordt in dit hoofdstuk aan de volgende normen getoetst. Aspect Participatie bij woningbouwbel eid

Normen 1. De beleidsvorming ten aanzien van de woningbouwopgave is gestructureerd opgezet en aangepakt. 2. Vooraf is duidelijk bepaald hoe de participatie vorm gaat krijgen (opvolging eerdere aanbevelingen). Daarbij: a. Wordt het vastgestelde participatiebeleid volledig en consistent toegepast. b. Is onderscheid gemaakt tussen inwonersparticipatie en overheidsparticipatie. c. Is duidelijk afgesproken op welke wijze de raad zijn kaderstellende en controlerende rol vervult bij dit participatieproces. d. Heeft het college bewust afgewogen en gekozen voor de in te zetten participatievormen en -instrumenten. 3. De beleidsvorming en de participatie vinden conform opzet plaats.

In paragraaf 3.1 brengen we in beeld hoe de beleidsvorming van de woningbouwopgave in Dronten is vormgegeven. Vervolgens gaan we in paragraaf 3.2 in op de wijze waarop de participatie bij de woningbouwopgave op voorhand is opgezet. In paragraaf 3.3 kijken we naar hoe de participatie in de praktijk plaats heeft gevonden en hoe dit zich verhoudt tot de opzet. We eindigen in paragraaf 3.4 met een toets op de hiervoor geschetste normen.

3.1. Beleidsvorming woningbouwopgave In deze paragraaf wordt het proces van de beleidsvorming ten behoeve van de woningbouwopgave beschreven. Paragraaf 3.1.2. omvat de analyse van de beleidsvorming.

3.1.1. Beschrijving beleidsontwikkeling woningbouwopgave via Dronten Ontwikkelt Integrale visie en de (urgente) woningbouwopgave In het kader van de inwerkingtreding van de Omgevingswet ontwikkelt de gemeente Dronten een integrale visie op de leefomgeving (hierna: integrale visie). De raad heeft in januari 2021 de bestuurlijke startnotitie over de integrale visie op de leefomgeving vastgesteld. De groei van Dronten – en de daarop aansluitende woningbouw – is hierbij een van de belangrijke thema’s. De totstandkoming van de integrale visie staat, zo is beschreven, niet op zichzelf. De gemeente Dronten is in de afgelopen zestig jaar gegroeid naar een middelgrote gemeente met ruim 43.000 inwoners en er is de ambitie uitgesproken om, onder voorwaarden, te willen groeien. Tijdens de raadsconsultatie naar

29 / 62

aanleiding van de motie Koerhuis12 is consensus gevonden over een groeiopgave tot 65.000 à 75.000 inwoners. De gemeente wil hiermee een bijdrage leveren aan het oplossen van de woningnood in Nederland maar daarbij wel de kwalitatieve waarden en voorzieningen in de gemeente Dronten in stand houden en verder versterken.

12

In februari 2020 heeft de Tweede Kamer de motie Koerhuis aangenomen, waarin is opgenomen dat provincie Flevoland ruimte heeft

voor 100.000 extra woningen.

30 / 62

De gemeente Dronten erkent dat er voor de groeiopgave kansen liggen om samen op te trekken met het Rijk, de provincie Flevoland en de Regio Zwolle, en om de samenleving te betrekken. Om die samenwerking optimaal te kunnen benutten, is het van belang dat Dronten op relatief korte termijn eigen uitganspunten voor groei bepaalt. Het ontwikkelen van de uitgangspunten voor groei zou al deel uitmaken van de integrale visie. Echter, vanwege de urgentie van de woningbouw-opgave, is deze ontwikkeling naar voren gehaald via het proces Dronten Ontwikkelt. 13 Dronten Ontwikkelt Via Dronten Ontwikkelt maakt de gemeente Dronten de woningbouwopgave onderdeel van het proces om te komen tot een integrale visie. In de procesnotitie Dronten Ontwikkelt, die de raad op 3 februari 2022 heeft vastgesteld14, is vermeld dat via het proces Dronten Ontwikkelt wordt gekomen tot een aantal keuzes aangaande de woningbouwopgave. Deze keuzes kunnen later worden samengevoegd in de integrale visie (zie figuur 5). Hierdoor worden college, raad en samen-leving in één proces bediend.

Figuur 5. Verhouding keuzes woningbouwopgave en integrale visie zoals gevisualiseerd in de procesnotitie Dronten Ontwikkelt. Voor het proces Dronten Ontwikkelt worden (in opzet) de volgende fasen doorlopen: - Fase A Inventarisatie: breed t.b.v. de integrale visie en specifiek t.b.v. de woningbouwopgave (Ontwikkeldocument) - Fase B Ophalen input uit de samenleving voor Drontense Principes. - Fase C Strategische keuzes over woningbouwopgave (groeioptie) en over andere opgaven. - Fase D Visievorming waarin een en ander tot drie integrale visiearrangementen wordt samengebracht. - Fase E Raadplegen van de samenleving over de arrangementen en vervolgens keuze door gemeenteraad. Bij het doorlopen van deze fasen worden de volgende mijlpalen (in opzet) gerealiseerd (figuur 6).

Figuur 6. Mijlpalen Dronten ontwikkelt, zoals gevisualiseerd in de procesnotitie Dronten Ontwikkelt. Hierna worden de te doorlopen fasen met de te behalen mijlpalen in opzet kort beschreven. 13

Gemeente Dronten (februari 2022). Procesnotitie Dronten Ontwikkelt.

14

Ibid

31 / 62

32 / 62

A. Inventarisatie: breed t.b.v. de integrale visie en specifiek t.b.v. de woningbouwopgave (Ontwikkeldocument) De eerste stap betreft een inventarisatie, zowel een brede inventarisatie ten behoeve van de integrale visie als een specifieke inventarisatie ten behoeve van de woningbouwopgave. De brede inventarisatie beoogt relevante zaken in beeld te brengen omtrent de integrale visie, middels het beantwoorden van de volgende vragen: wie ben je? Waar kom je vandaan? Waar sta je nu? Maar ook: welke opgaven liggen er al? Waar liggen kansen en beperkingen? Waar moet en wil je rekening mee houden? In welke situaties kun je terechtkomen? Deze inventarisatie wordt (in opzet) uitgevoerd door expertteams, bestaande uit deskundigen van de ambtelijke organisatie, aangevuld met kennis en kunde vanuit de samen-leving. De specifieke inventarisatie betreft het opstellen van een Ontwikkeldocument, waarin de lopende ontwikkelingen en bestaande ontwikkelopgaven in kaart worden gebracht, en een inventarisatie wordt gemaakt van de groeimogelijkheden. Dit document moet een kader bieden voor het betrekken van de samenleving en nadere samenwerking met de Regio Zwolle en de provincie Flevoland. In opzet zou dit document in februari 2022 gereed zijn en ter informatie worden gedeeld met de raad. In het Ontwikkeldocument worden de volgende thema’s in kaart gebracht:15 1.

De nul-situatie: een overzicht van de basisuitgangspunten in de Structuurvisie 2030, de Woonvisie, de huidige plan-capaciteit en de stand van zaken van geplande projecten en projecten in uitvoering. 2. De kortetermijnopgave: urgente opgaven die op korte termijn ruimte vragen, zoals flex-wonen. Wat betekenen deze opgaven ruimtelijk en voor de omgeving? 3. Schaalsprong op hoofdlijnen: een inventarisatie van kansen, effecten en randvoorwaarden die (vanuit bestaand beleid) kaderstellend zijn en twee groeiopties. 4. Samenwerking: mogelijkheden om samen te werken met het Rijk/de provincie/de Regio Zwolle én een eerste inventarisatie van andere stakeholders die we nodig hebben om plannen gerealiseerd te krijgen en aan de voorkant willen betrekken. 5. Onderzoek: zijn er aanvullende onderzoeken nodig om kansen, risico’s en randvoorwaarden te detailleren? Wat zijn de belangrijkste vragen die we aan de samenleving moeten stellen? 6. Een voorstel voor de inrichting van het vervolgproces. B. De Drontense Principes Van maart tot en met mei wil de gemeente met inwoners in gesprek. De uitkomsten hiervan komen samen in een serie Drontense Principes: uitgangspunten vanuit de samenleving over welke samenleving zij wil zijn, wat ze wil vasthouden, vernieuwen en uitvergroten. C.

Strategische keuzes in de opgaven Het Ontwikkeldocument en de Drontense Principes bieden vervolgens een kader op basis waarvan wordt bekeken welke strategische keuzes kunnen worden gemaakt. Dit gaat om keuzes ten aanzien van de mate waarin versnelde woningbouw past in de ontwikkeling van Dronten en welke randvoorwaarden daarbij moeten gelden. Dit wordt voor de woningbouw-opgave vertaald naar groeiopties (inclusief alternatieven). Het was de bedoeling dat deze in de zomer 2022 aan de raad voorgelegd zouden worden ter besluitvorming. D. Visiearrangementen De Drontense Principes en de strategische keuzes maken duidelijk waar de komende jaren aan moet worden gewerkt. Om de beoogde maatschappelijke effecten, ambities en verder te maken strategische keuzes verder uit te werken, worden drie visiearrangementen opgesteld; dit zijn de mogelijke ontwikkelrichtingen voor de gemeente Dronten. 15

Ibid.

33 / 62

E. Raadplegen samenleving en besluitvorming raad Vervolgens worden deze visiearrangementen voorgelegd aan de samenleving. Na raadpleging van de samenleving kiest de gemeenteraad één arrangement dat wordt vastgesteld als de integrale visie. In opzet is deze stap uiterlijk 2023 voltooid.

34 / 62

Samenhang woningbouwopgave met andere trajecten met betrekking tot de fysieke leefomgeving De opzet van de (voorverkenning van de) woningbouwopgave staat niet op zichzelf en heeft een relatie met verschillende ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Om de verhouding tussen de (voorverkenning van de) woningbouwopgave, de integrale visie en andere aanpalende trajecten in beeld te brengen, heeft de organisatie in april 2023 een ‘metrokaart’ ontwikkeld (figuur 7). Hierin wordt de samenhang geduid tussen de verschillende trajecten die spelen in de fysieke leefomgeving van Dronten.

Figuur 7. ‘Metrokaart’ samenhang besluitvorming strategisch beleid over de leefomgeving (Gemeente Dronten, 24 april 2023).

3.1.2. Analyse: vervlechting woningbouwopgave en Integrale visie via Dronten Ontwikkelt We zien dat, door de urgentie die de gemeente de woningbouwopgave toedicht, duidelijk is onderbouwd waarom het goed zou zijn om het traject van de woningbouwopgave en de integrale visie te vervlechten. Naar aanleiding van de motie Koerhuis is ingezet op het ‘naar voren trekken’ van de woningbouwopgave. Er is besloten een kwartiermaker aan te stellen om een versnelling in gang te zetten met het uitwerken van de visie op groei (via Dronten Ontwikkelt). Via de procesnotitie Dronten Ontwikkelt is uiteindelijk in februari 2022 de samenhang tussen de integrale visie en de woningbouwopgave in beeld gebracht en de toegevoegde waarde van deze vervlechting helder gemaakt. Voor beide trajecten geldt dat er winst kan worden geboekt in het slim organiseren van de participatie. De gemeente heeft namelijk geconstateerd dat het participatieniveau, het publiek en de bovenliggende vraag van het integrale visietraject gelijk zijn aan de aanpak van de woningbouwopgave. 16 Via de procesnotitie zijn de te doorlopen fasen met bijbehorende planning, taak- en rolverdeling en de beoogde eindresultaten voor de totstandkoming van de integrale visie uitgewerkt. Duidelijk is dat er via Dronten Ontwikkelt input opgehaald wordt voor de woningbouwopgave. Dit gebeurt vooral via de specifieke inventarisatie t.b.v.

de woningbouwopgave dat moet leiden tot een Ontwikkeldocument. Dit ontwikkeldocument wordt samen met de Drontense principes vertaald in een voorstel voor groei dat aan de raad wordt aangeboden. 16

Gemeente Dronten (17 februari 2023). Participatieplan Dronten Ontwikkelt.

35 / 62

De onderliggende documenten zijn in onze ogen voldoende richtinggevend en beschrijven duidelijk wat er op welk moment moet worden gedaan en wie daarbij welke taken en verantwoordelijkheden heeft. Op basis van de verschillende documenten kunnen we stellen dat de beleidsvorming ten aanzien van de woningbouwopgave, via Dronten Ontwikkelt, gestructureerd is opgezet. In het voorjaar van 2023 is in navolging hiervan via een metrokaart, die aan de raad is aangeboden, inzichtelijk gemaakt hoe de aanpak van de woningbouwopgave zich verhoudt tot andere ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Naast de voorverkenning van de woningbouwopgave via Dronten Ontwikkelt en de totstandkoming van de integrale visie, speelt namelijk op gemeentelijk niveau ook nog de totstandkoming van de nieuwe woonvisie en op bovenlokaal niveau de totstandkoming van de Strategische agenda Flevoland en de Verstedelijkingsstrategie Regio Zwolle. Volgens de voor dit onderzoek geïnterviewde ambtenaren en bestuurders heeft deze metrokaart geleid tot een verbeterd inzicht in alle lopende trajecten in Dronten. Dit is tijdens de raadssessie van 7 september 2023 ten dele bevestigd door de gemeenteraad. Hoewel de metrokaart voor verschillende raadsleden verhelderend is geweest, blijft het voor veel raadsleden een complex geheel aan trajecten dat lastig uitlegbaar is. Mede ook doordat termen achterhaald blijken.

De gemeente spreekt bijvoorbeeld niet meer over de ‘integrale visie’ maar over de ‘toekomstvisie’. Het blijft dus zaak om het metrokaartje actueel te houden en betrokkenen (inclusief raadsleden) te blijven informeren over de verschillende trajecten en hoe deze zich tot elkaar verhouden. Voor het bewaken van de integraliteit is ook een rol weggelegd voor de programmaorganisatie die eind juni 2023 is opgetuigd. Hier gaan we in paragraaf 3.3 verder op in.

3.2. Opzet participatie bij de woningbouwopgave via Dronten Ontwikkelt Zoals in hoofdstuk 1 is toegelicht richt dit onderzoek zich op participatie bij de woningbouwopgave. Bij aanvang van het onderzoek was de Rekenkamer in de veronderstelling dat de woningbouwopgave inclusief participatie als één ontwikkeltraject kon worden onderzocht. Tijdens het onderzoek is geconstateerd dat de woningbouwopgave sterk vervlochten is met de totstandkoming van de integrale visie via het proces ‘Dronten Ontwikkelt’. De gemeente heeft ervoor gekozen om de urgente woningbouwopgave versneld op te pakken in samenhang met de integrale visie. De gevolgde processtappen in het kader van Dronten Ontwikkelt hebben geleid tot een besluit van de raad voor de visie op groei van 11 mei 2023. Als we het in dit onderzoek hebben over (de aanpak van) ‘de woningbouwopgave’ (inclusief participatie) hebben we het dus over het traject dat gevolgd is om te komen tot het raadsbesluit ‘visie op groei’. We kijken hierbij dus naar de manier waarop Dronten Ontwikkelt is opgezet en de hierbij gevolgde participatie die heeft geleid tot voornoemd raadsbesluit.

3.2.1. Opzet participatie bij Dronten Ontwikkelt Participatieplan Dronten Ontwikkelt In de bestuurlijke startnotitie voor de integrale visie is uitgewerkt hoe de gemeente Dronten participatie wil gaan toepassen voor de totstandkoming van de integrale visie. Volgens geïnterviewden bleken deze, in 2021 geformuleerde, uitgangspunten niet voldoende voor de vervlechting van de integrale visie met de woningbouwopgave. Voor Dronten Ontwikkelt is daarom een specifiek Participatieplan opgesteld. Dit

36 / 62

Participatieplan sluit aan, zo wordt in het plan beschreven, op de methodiek zoals beschreven in de collegenota Uitvoeringsnota Inwonersparticipatie en bouwt voort op de uitgangspunten van participatie uit de bestuurlijke startnotitie (2021), het participatiebeleid binnen de Omgevingswet (2021) en de procesnotitie Dronten Ontwikkelt (2022). Om tot het Participatieplan te komen, is een stakeholderanalyse gedaan op basis waarvan doelgroepclusters zijn bepaald en participatiemethoden zijn geselecteerd. 17 Doelgroepen binnen Dronten Ontwikkelt De gemeente onderscheidt in het Participatieplan de volgende doelgroepen voor de totstandkoming van de integrale visie18: - Beslissers die verantwoordelijkheid nemen voor de uitvoering van de visie; dit is de gemeenteraad. - Visiemakers die het Participatieplan uitvoeren en op die manier de integrale visie opstellen; dit zijn zowel medewerkers van de ambtelijke organisatie als inwoners en partners van de gemeente Dronten. - De samenleving die op verschillende momenten in het stappenplan gevraagd wordt om inbreng te leveren aan de visiemakers; dit zijn de inwoners van Dronten, maar ook de partners, medewerkers en bestuurders van de gemeente. Deze inbreng is ook nodig voor de woningbouwopgave. - Experts die vanuit hun inhoudelijke expertise de visiemakers en de samenleving voeden met informatie.

Deze expert-teams bestaan uit medewerkers van de gemeentelijke organisatie en de organisaties van onze partners. - Een projectgroep Integrale Visie die zorgt voor het juiste proces, de organisatie en de coördinatie. De volgende afbeelding geeft schematisch de rollen en verhoudingen weer (figuur 8).

Figuur 8. Rollen en verhoudingen in het proces Dronten Ontwikkelt. Twee sporen: doorlopend en drie rondes Vervolgens wordt in het Participatieplan expliciet gemaakt dat de gemeente Dronten twee parallelle sporen te volgen heeft: - De woningbouwopgave en de keuzes die daarin gemaakt moeten worden. Dronten wil de samenleving daarbij betrekken, voorafgaand aan de besluitvorming. - Het proces om tot een integrale visie te komen, waarvan de samenleving mede-eigenaar is. Het participatieproces met de diverse deelnemers uit de samenleving (figuur 8) bestaat uit twee sporen (figuur 9).

17

Ibid.

18

Ibid. Let wel: dit is breder dan alleen de aanpak van de woningbouwopgave.

37 / 62

Figuur 9. Twee sporen van participatie bij Dronten Ontwikkelt. Spoor 1: doorlopende participatie Spoor 1 bestaat uit doorlopende participatie, via: - Kerngroepen, bestaande uit visiemakers19. - De Dronter30, bestaande uit visiemakers.20. - Expertteams21. De kerngroepen en Dronter30 hebben de rol van visiemaker in het Participatieplan. De gebruikers van een gebied vaardigen vertegenwoordigers af naar de kerngroep van hun gebied; dit kunnen inwoners, partners en ambtenaren zijn. De kerngroepen worden inhoudelijk geadviseerd door expertteams, en gevoed door inbreng vanuit de brede samenleving. De Dronter30 bestaat uit een afvaardiging van mensen uit de diverse kerngroepen en voegt alle visiepuzzelstukjes samen tot een integrale visie. Speciale aandacht wordt gevraagd voor de betrokkenheid van jongeren. De integrale visie gaat tenslotte over de toekomst en jongeren zijn de ‘adviseurs van de toekomst’. Om dat te borgen, wil de gemeente via scholen de jongeren actief kunnen benaderen om (bijvoorbeeld) deel te nemen aan een kerngroep of als jongeren-adviesteam mee te denken met de Dronter30.22 Goed om te vermelden is dat spoor 1 geldt voor het hele traject om te komen tot de integrale visie. Deze doorlopende participatie is dus niet direct gericht op de (voorverkenning van) de woningbouwopgave.

Spoor 2: Brede participatie via drie rondes Spoor 2 bestaat uit drie brede participatierondes op geplande momenten. Ronde 1: waarin de gemeente terugkijkt en rondkijkt met participanten uit de samenleving. De sessies zijn bedoeld om identiteit in beeld te brengen, om trends en ontwikkelingen te ontwaren en om aflopend beleid te evalueren (sociaal domein, woonvisie, etc.). Deze ronde is gekoppeld aan de brede inventarisatie en aan het ‘ontwikkeldocument’, zoals beschreven in de procesnotitie Dronten Ontwikkelt (zie figuur 6). Dit ontwikkeldocument wordt later vertaald en maakt onderdeel uit van het raadsvoorstel ‘visie op groei’ dat aan de raad wordt aangeboden (in Fase C, zie figuur 6 en 9). Ronde 2: een creatieve vorm waarmee de gemeente de samenleving in wil gaan. De gemeente denkt nu aan een Participatietour of Visiefestival de DronterDuizend, voor participanten uit de samenleving. De gemeente wil een groot publiek bereiken en de drijfveren, dromen en wensen, maar de zorgen en suggesties voor de samenleving in Dronten bij hen ophalen. Deze tweede ronde levert een beeld op van de gewenste samenleving. Deze ronde is gekoppeld aan de Drontense Principes, zoals beschreven in de procesnotitie Dronten Ontwikkelt (zie figuur 6).

19

Dit zijn medewerkers van de ambtelijke organisatie als inwoners en partners van de gemeente Dronten (zie figuur 8).

20

Ibid.

21

Deze expertteams bestaan uit medewerkers van de gemeentelijke organisatie en organisaties van partners van de gemeente (zie

figuur 8). 22

Gemeente Dronten (17 februari 2023). Participatieplan Dronten Ontwikkelt, p. 8.

38 / 62

De Drontense principes worden vertaald en maken onderdeel uit van het raadsvoorstel ‘visie op groei’ dat aan de raad wordt aangeboden (in Fase C, zie figuur 6 en 9). Ronde 3: (digitale) raadpleging van de participanten uit de samenleving. Na vaststelling van de visiearrangementen door de gemeenteraad in (fase d), worden ze voorgelegd aan de samenleving. De samenleving kan een voorkeur uitspreken voor een van de arrangementen. Dit advies wordt meegenomen in de uiteindelijke vaststelling van de integrale visie. Deze ronde is alleen gekoppeld aan de besluitvorming over de integrale visie, zoals beschreven in de procesnotitie Dronten Ontwikkelt (zie figuur 6). Deze stap richt zich dus niet op de (voorverkenning van) de woningbouwopgave.

3.2.2. Rol van de raad en het college Zoals figuur 8 laat zien zijn in het Participatieplan voor Dronten Ontwikkelt de verschillende betrokken doelgroepen in beeld gebracht. De gemeenteraad wordt hier de rol van ‘beslisser’ toegedicht. Er zijn verschillende beslismomenten voor de raad beoogd. Daarnaast zijn voor zowel de doorlopende participatieronde als de drie brede participatierondes de rollen en bevoegdheden van het college en de raad uitgewerkt. In bijlage 1 zijn de rollen van het college en de raad bij de twee participatiesporen vanuit het Participatieplan opgenomen. Ter illustratie geven we in figuur 10 aan hoe de rolverdeling tussen het college en de raad is vormgegeven in ronde 2 van spoor 2 om te komen tot de Drontense Principes. We halen dit voorbeeld aan omdat de Drontense Principes belangrijke input geven voor het raadsvoorstel ‘visie op groei’ (in Fase C, zie figuur 6 en 9).

Figuur 10. Rolverdeling college en gemeenteraad bij de totstandkoming en vaststelling van de Drontense Principes. In het Participatieplan maakt de gemeente onderscheid tussen de verschillende rollen die de raad heeft en wordt ook aangegeven welke rol wanneer het meeste van belang is. Ten aanzien van de Drontense Principes wordt de raad met name een ‘vertegenwoordigende’ rol toebedeeld (zie figuur 10). Echter, wanneer de raad een besluit moet gaan nemen over de uiteindelijke integrale visie, is de raad meer kaderstellend. Het besluit over de integrale visie markeert dan ook het einde van het proces Dronten Ontwikkelt.

39 / 62

3.2.3. Analyse opzet participatie bij Dronten Ontwikkelt Als we kijken naar de opzet van de participatie bij Dronten Ontwikkelt, waarin de integrale visie en (de voorverkenning van) de woningbouwopgave samenkomen, zien we dat er een duidelijk uitgewerkt Participatieplan is opgesteld. Dit Participatieplan bouwt expliciet voort op de uitvoeringsnota participatiebeleid, die door het college in 2021 is vastgesteld. De uitgangspunten uit het participatiebeleid (zie paragraaf 2.2) hebben herleidbaar een plek gekregen in het Participatieplan. Het plan wordt namelijk helder toegelicht waarom is gekozen voor inwonersparticipatie en de doelen die de gemeente met inwonersparticipatie nastreeft. De gemeente wil met inwonersparticipatie de kwaliteit van beleid en instrumenten verhogen, bewustwording voor de komende veranderingen creëren en eigenaarschap stimuleren. Daarnaast maakt de gemeente in het Participatieplan duidelijk onderscheid in verschillende doelgroepen en wordt er een heldere fasering aangebracht. Er wordt bewust onderscheid gemaakt tussen twee verschillende participatievormen (of sporen): doorlopende participatie en participatie op gezette momenten. De participatie in spoor 2 wordt expliciet gekoppeld aan de mijlpalen die de gemeenteraad heeft vastgesteld via de procesnotitie Dronten Ontwikkelt.

Hiermee wordt inwonersparticipatie een duidelijk middel om deze mijlpalen te bereiken en uiteindelijk te komen tot een integrale visie. En maakt het participatieplan duidelijk dat de eerste twee rondes van spoor 2 ook als input dienen voor de visie op groei die de raad later gaat vaststellen. Ten slotte is ook de rolverdeling tussen het college en raad duidelijk uitgewerkt per participatiespoor. Inzichtelijk is ook gemaakt hoe rollen zich tot elkaar verhouden en welke rol de raad per participatiemoment vooral wordt toegedicht: vertegenwoordigend, controlerend of kaderstellend. Hierbij valt wel op dat in Participatieplan nog geen bewuste afweging wordt gemaakt voor de in te zetten participatie-instrumenten. Gaat de gemeente bijvoorbeeld onderscheid maken tussen traditionele bijeenkomsten in buurthuizen, brede enquêtes, een-op-een gesprekken, het uitsturen van persoonlijke uitnodigingen en het voeren van keukentafel-gesprekken? Er wordt een aantal ideeën geschetst, maar een concrete keuze en nadere invulling ontbreken in het Participatieplan. Daar komt bij dat niet duidelijk wordt gemaakt hoe de gemeente in wil zetten op het ophalen van een zo divers mogelijk beeld uit de samenleving.

Hoe komt de gemeente bijvoorbeeld tot een goede afspiegeling van de samenleving bij het toepassen van een creatieve vorm ten aanzien van de Drontense principes? In het Participatieplan wordt bijvoorbeeld ook aangegeven dat jongeren speciale aandacht behoeven maar hoe worden bijvoorbeeld niet Nederlands sprekende inwoners of inwoners die niet van zichzelf actief betrokken zijn bij het Drontense verenigingsleven, bij het participatietraject betrokken? Een visie op het betrekken van de doelgroepen wordt in het Participatieplan niet geschetst. Niet voor het hele traject voor de integrale visie, noch voor de voorverkenning van de woningbouwopgave. Wel wordt aangegeven dat dit naderhand zal worden uitgewerkt in een uitvoeringsplan, bijvoorbeeld ten aanzien van de Drontense principes. Uit de documenten blijkt echter dat deze uitwerking ten behoeve van de Drontense principes pas volgt nadat het traject Dronten Ontwikkelt al in volle gang is en de uitvoering al gaande is.23 Hier wordt in paragraaf 3.3 verder op ingegaan.

23

Deze uitwerking volgt via de ‘Uitwerking van Brede participatie’, zoals beschreven in de Raadsinformatiebrief van 5 september 2022.

40 / 62

3.3. Uitvoering participatie bij de woningbouwopgave via Dronten Ontwikkelt 3.3.1. Uitvoering participatie bij de woningbouwopgave via Dronten Ontwikkelt – beschrijving In deze paragraaf gaan we in op in hoeverre de opgestelde aanpak van de woningbouwopgave (via Dronten Ontwikkelt) en de participatie daarbij zijn uitgevoerd. We maken in figuur 11 in het rood inzichtelijk welke stappen er gezet zijn en beoogd worden gezet zijn, en hoe deze zich in de tijd verhouden tot de mijlpalen in het groen, zoals eerder geschetst in figuur 6.

Figuur 11. Beoogde en gerealiseerde mijlpalen ten behoeve van Dronten Ontwikkelt. 5 september 2022: Ontwikkeldocument Woningbouwopgave aan de raad aangeboden Op 5 september 2022 is via een Raadsinformatiebrief het Ontwikkeldocument Woningbouwopgave aangeboden aan de gemeenteraad.24 De oorspronkelijke oplevering hiervan stond gepland voor februari 2022 (zie figuur 11). Het Ontwikkel-document beschrijft de uitkomsten van een voorverkenning voor een schaalsprong. Hierbij is onderzocht welke locaties in aanmerking komen voor nader onderzoek voor woningbouwlocaties. Er zijn twee ‘kansrijke denkrichtingen’ opgesteld: doorbouwen op bestaande kwaliteit en het ontwikkelen van nieuwe kansen. Het Ontwikkeldocument is tot stand gekomen door de ambtelijke organisatie in samenwerking met een extern bureau dat de technische ruimtelijke verkenning heeft uitgevoerd. In het Ontwikkeldocument staat over participatie aangegeven: ‘In deze verkennende fase, waarin de mogelijkheden voor ontwikkeling nog worden onderzocht, is een gedetailleerd gesprek met de samenleving nog niet mogelijk.’ 25 5 september 2022: Uitwerking brede participatie gedeeld met de raad In dezelfde Raadsinformatiebrief van 5 september26 wordt een nadere uitwerking van de brede participatie gedeeld met de raad (spoor 2 van het Participatieplan). De participatie moet twee resultaten opleveren: 1.

Drontense Principes: de principes die leidend zijn bij strategische keuzes voor de integrale visie en (dus) voor de woningbouwopgave. Het zijn uitgangspunten over welke samenleving Dronten wil zijn, wat er moet worden vast-gehouden, vernieuwd of toegevoegd. Het zijn ook uitgangspunten over wat Dronten niet meer wil zijn, wil afstoten of loslaten. De Drontense Principes worden gesplitst in drie niveaus: (1) kernwaarden en kwaliteiten, (2) drijfveren en houding en (3) thema’s en prioriteiten. Voor elk niveau worden vijf circa uitgangspunten geformuleerd. 2. Aanvullend hierop levert de participatie ook antwoorden op een aantal vragen rondom het thema wonen en de thema’s die daarmee samenhangen (o.a. voorzieningen, natuur, mobiliteit, sociale cohesie, recreatie etc.). Welke woonmilieus spreken aan? Hoe kijken inwoners naar de dilemma’s die 24

Gemeente Dronten (5 september 2022). RIB Voorverkenning Woningbouwopgave, start participatieproces en voorstel werkbijeenkomst.

25

Gemeente Dronten (5 september 2023). RIB Voorverkenning Woningbouwopgave, start participatieproces en voorstel

Werkbijeenkomst. 26

Ibid.

41 / 62

voorliggen? De inbreng van de samenleving op deze onderwerpen wordt gebruikt bij het maken van een voorstel voor een groeiscenario. De nu in deze Raadsinformatiebrief geschetste participatieaanpak bestaat uit twee rondes, zodat een dialoog gevoerd kan worden met de samenleving. Ronde 1 In ronde 1 zijn, zo staat aangegeven, bijeenkomsten georganiseerd in drie kernen en Ketelhaven. De bijeenkomsten hebben de opzet van een markt, waar deelnemers in- en uit kunnen lopen. Daarnaast hebben inwoners gelegenheid om via dronten.ikpraatmee.nl inbreng te leveren via een enquête. Ook zijn er activiteiten voor groepen mensen voor wie een andere benadering gewenst is: - Voor de scholieren worden lessen maatschappijleer op scholen georganiseerd. Ter voorbereiding op dit gesprek wordt de samenwerking gezocht met de jongeren uit Dronten die het manifest over Flevoland hebben geschreven. Voor de studenten en jongvolwassenen wordt via sportverenigingen een moment georganiseerd om ze te informeren over en te enthousiasmeren voor de bijeenkomsten. - Voor professionals, ondernemers en andere belanghebbenden benut de gemeente reguliere centrale overleggen of er wordt een extra overleg gepland. Tijdens deze overleggen worden zij gezamenlijk ingelicht over het volledige partici-patietraject en aangemoedigd om met de achterban zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bijeenkomsten.

- De gemeente staat op drukke momenten op het trein- en busstation om bezoekers en forenzen een aantal korte vragen te stellen. Daarnaast wordt, in het kader van de voorverkenning van de woningbouwopgave, een marktonderzoek uitgevoerd. Ronde 2 In de tweede ronde wordt de in ronde 1 opgehaalde informatie getoetst bij een breed publiek. Aanvullende vragen of dilemma’s uit ronde 1 kunnen in deze tweede ronde ook worden voorgelegd. Het helpt deelnemers om de complexiteit van de thema’s in te zien, en het helpt ons bij het formuleren van de Drontense Principes. Hiervoor organiseert de gemeente twee avonden (een fysieke en een digitale) en wordt een enquête voorgelegd aan het publiek. Oktober 2022: participatietraject samenleving om te komen tot Drontense Principes voor woningbouw en integrale visie In oktober 2022 heeft een breed participatietraject met de samenleving plaatsgevonden om tot open principes/uitgangs-punten te komen. Hiermee wordt opvolging gegeven aan de Raadsinformatiebrief van september 2022. In de eerste twee weken van oktober zijn algemene inloopmomenten georganiseerd voor alle inwoners in de drie dorpskernen, Ketelhaven en online. Daarnaast hadden alle inwoners de mogelijkheid om op de online enquête via dronten.ikpraatmee.nl te reageren. In totaal hebben ruim 650 inwoners geparticipeerd, waarvan met 416 inwoners via de enquête en met 250 in persoon is gesproken.

De resultaten hiervan zijn vastgelegd in de rapportage ‘in gesprek over de toekomst’ en hebben geleid tot de vijf Drontense Principes. De Drontense Principes zijn op 2 februari 2023 vastgesteld door de raad. 27 Dit is circa een half jaar later dan aanvankelijk beoogd werd in de procesnotitie. 1. Mensen maken de samenleving. De samenleving steeds een beetje mooier maken kan alleen door menselijk handelen. We leven goed samen, zien elkaar en kijken om naar elkaar. Ontmoeting draagt bij aan het versterken van onze krachtige samenleving. 2. We koesteren het dorpse karakter. Vertrouw op de kracht van de dorpen, waardeer de identiteit en bouw daarop voort. Elkaar kennen en gemoedelijk samenleven draagt bij aan het dorpse, kleinschalige gevoel met rust, ruimte, en groen. 27

Gemeente Dronten (2 februari 2023). Drontense Principes ten behoeve van de Integrale Visie.

42 / 62

3. Onze basis is groen. Om duurzaam de toekomst tegemoet te gaan, erkennen we dat wij als mens onderdeel zijn van de natuur. We waarderen de bossen, de randmeren, de landelijke gebieden en de groenstroken, en zorgen ervoor dat we die natuur behouden en versterken. We kiezen de opties die bijdragen aan de duurzame toekomst. 4. We tonen lef. De pioniers die Dronten bouwden toonden lef en dat lef zetten we voort, op weg naar de toekomst. We denken buiten de gebaande paden en creëren en pakken kansen. 5. Dronten geeft je de ruimte. Ruimte is veelzijdig. Ruimte ervaar je om je heen, en het gaat ook over ruimte om jezelf te zijn We waarderen de ruimte die we hier hebben in Dronten. We geven ruimte aan ontwikkeling en respecteren de ruimte van de ander. In het raadsvoorstel, onderliggend aan het raadsbesluit van de raad over de Drontense Principes, geeft het college aan welke inspanningen er gedaan zijn om het bereik van de verschillende doelgroepen zo veel mogelijk te vergroten:28 - Omdat de bijeenkomsten in de dorpskernen plaatsvonden, hebben we een extra oproep gedaan aan de inwoners van het buitengebied. Zij zijn per brief uitgenodigd om deel te nemen aan de bijeenkomsten in de dorpskernen, Ketelhaven of online. - Via de (maatschappelijke) partners hebben we ons bereik vergroot door hen van tevoren in twee bijeenkomsten bij te praten over de bijeenkomsten in oktober.

We hebben hen gevraagd hun netwerk te benaderen met informatie over de bijeenkomsten, en om zelf deel te nemen aan de bijeenkomsten als vertegenwoordiger van diverse doelgroepen. (Denk aan: dorpsbelangen en adviesraad sociaal domein, vertegenwoordigers en begeleiders van zorginstanties, medewerkers van de Meerpaal en welzijnsorganisaties). - Aanvullend hebben we in de Meerpaal, de buurthuizen en bibliotheken flyers mogen verspreiden. Ook in het gezond-heidscentrum in Swifterbant hebben we flyers mogen verspreiden. Naar aanleiding van de bijeenkomsten met partners is de flyer ook bij het Huis voor Taal verspreid. - Via de moskeebesturen kwamen we in contact met de gemeenschappen die verbonden zijn aan de moskeeën. In de algemene ruimte van de moskeeën (waar alle bezoekers komen) mochten we flyers achterlaten. De flyers waren ook in het Engels beschikbaar. - Voor de doelgroep ‘jongeren’ is, samen met een jongerenwerker van de Meerpaal, een aparte bijeenkomst georganiseerd voor middelbare scholieren; daar waren 55-65 jongeren aanwezig. Een deel heeft aangegeven betrokken te willen blijven. - Via de Poolse supermarkt is contact gezocht met de Poolse gemeenschap in Dronten. Bij de kassa (waar alle bezoekers komen) mochten we flyers achterlaten. De flyers waren ook in het Engels beschikbaar.

- Naar aanleiding van de raadsavond op 6 oktober zijn alle sport- en vrijetijdsverenigingen die actief zijn in de gemeente Dronten benaderd met de vraag om aan te sluiten bij de bijeenkomsten op 10 of 11 oktober, de online vragenlijst in te vullen of aan te sluiten bij de bijeenkomst op 26 oktober. De online vragenlijst heeft hiervoor langer opengestaan, om zoveel mogelijk mensen gelegenheid te bieden hun inbreng te leveren. - Ook is naar aanleiding van de raadsavond op 6 oktober contact gezocht met de Bijenkorf, de seniorenvereniging. Zij zijn uitgenodigd om in gesprek te gaan om de doelgroep ‘kwetsbare ouderen’ te vertegenwoordigen. Dit gesprek heeft nog niet plaats kunnen vinden. - We zijn een middag bij het station aanwezig geweest om in gesprek te gaan met bezoekers en forenzen. - Eind oktober is een terugkoppelbijeenkomst georganiseerd waarbij inwoners konden reageren op de opbrengsten. Ook was de verslaglegging van de diverse activiteiten online in te zien en konden inwoners hier online op reageren. -

28

Gemeente Dronten (2 februari 2023). Raadsvoorstel Drontense Principes ten behoeve van de Integrale Visie.

43 / 62

Januari 2023: drie verdiepende participatieavonden over de woningbouwopgave In januari 2023 organiseerde de gemeente Dronten drie verdiepende gesprekken over de woningbouwopgave. Deze bijeenkomsten volgden op de inloopavonden in oktober 2022 over de integrale visie en de woningbouwopgave. Tijdens de bijeenkomsten werd stilgestaan bij onderwerpen die inwoners in oktober hebben ingebracht, om meer duiding te krijgen bij hun wensen en met hen te spreken over prioriteiten voor hun dorp. De gemeente heeft de opbrengsten van deze gesprekken gebruikt bij het maken van een groeiscenario voor de gemeente. Het verslag van de drie verdiepende participatieavonden is als bijlage aan de groeiscenario’s toegevoegd die in mei 2023 ter besluitvorming aan de raad hebben voorgelegen. Uit het verslag komt naar voren dat er bij de bijeenkomst op 10 januari 2023 in Dronten 52 deelnemers waren, waarvan 5 dames en 47 heren, het overgrote deel 60+. Aan de bijeenkomst in Biddinghuizen op 12 januari hebben 21 inwoners deelgenomen (4 vrouwen en 17 mannen). Bij de bijeenkomst in Swifterbant waren circa 30 deelnemers aanwezig tussen de 30 en 75 jaar, grotendeels 60 +. 11 mei 2023: raadsbesluit Dronten Ontwikkelt visie op groei en voorstel ontwikkellocaties tot 2050 Op 11 mei 2023 besluit de raad de visie op de groei van de gemeente Dronten en het voorstel voor ontwikkellocaties vast te stellen.

Daarbij worden de volgende uitgangspunten gehanteerd 29: - Kwaliteit gaat boven kwantiteit. Groei staat in dienst van de Drontense beleidsdoelen. - Bij groei zijn de Drontense Principes leidend. - De gebieden Dronten Noord, Dronten Oost en Dronten Zuid worden aangewezen als woonlocaties buiten de kernen, conform voorstel (359615). - Binnen de kernen worden drie woonlocaties aangewezen: één in Biddinghuizen, één in Swifterbant en één in Dronten. - Van de drie ontwikkellocaties rond de kern van Dronten wordt gestart met de ontwikkeling van Dronten Zuid. - Met deze ontwikkellocaties ruimte geven aan een geleidelijke groei tot een inwonersaantal van 60.000 in 2050. Voor het vervolgtraject wordt een programmaorganisatie opgetuigd, waarvoor een aanvraag voor financiële middelen is gedaan. Dit proces vindt plaats in de zomermaanden. In september 2023 wordt gestart (eerst met de locatie Dronten Zuid), voor twee kleine locaties (Biddinghuizen en Swifterbant) met het ontwikkelen van gebiedsvisies en begin volgend jaar wordt gestart met Dronten Noord en Dronten Oost. Dit worden losse projecten met projectleiders, die een eigen participatietraject krijgen. Deze trajecten zullen concreter zijn van aard dan voor de visie het geval was, aangezien hier het gesprek kan worden gevoerd op gebiedsniveau.

Participatie en samenwerking met partners zijn belangrijke onderdelen in het vervolgproces, en worden in samenhang met de uitwerking van de Integrale Visie op de Leefomgeving opgepakt.

3.3.2. Uitvoering participatie bij de woningbouwopgave via Dronten Ontwikkelt – analyse Als we kijken naar hoe het daadwerkelijk uitgevoerde participatietraject zich verhoudt tot de procesnotitie Dronten Ontwikkelt en het Participatieplan, dan valt ons een aantal zaken op. Ten eerste is de oorspronkelijke planning met geplande deadlines van de mijlpalen niet behaald. Zo was het oorspronkelijke idee om de visie op groei in juli 2022 in de raad te hebben. Dit werd uiteindelijk mei 2023

29

Gemeente Dronten (11 mei 2023). Dronten Ontwikkelt: visie op groei en voorstel voor ontwikkellocaties tot 2050.

44 / 62

Ten tweede is pas nadat het Ontwikkeldocument is opgesteld een meer uitgewerkt Participatieplan verschenen voor spoor 2: ‘de uitwerking van de brede participatie’. Dit is feitelijk een vertaling van de brede participatie zoals beschreven in paragraaf 3.2. Hiermee was de eerste mijlpaal van Dronten Ontwikkelt (het komen tot een Ontwikkeldocument) reeds behaald, zonder dat de raad op de hoogte was van een meer concrete invulling van het Participatieplan. De raad wist tot die tijd bijvoorbeeld nog niet hoe de gemeente in wilde gaan zetten op het bereiken van verschillende doelgroepen bij de Drontense principes omdat dit nog niet was uitgewerkt in het Participatieplan. Daarnaast zien we dat in het Participatieplan over de Drontense Principes stond opgenomen dat er gekozen zou worden voor een creatieve vorm waarmee de gemeente de samenleving in wilde gaan. Gedacht werd aan inspirerende namen als een Participatietour of Visiefestival de DronterDuizend voor participanten uit de samenleving. Als we kijken naar de participatie die in deze fase daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, dan is er in de praktijk uiteindelijk gekozen voor meer traditionele vormen van participatie. Er is een aantal fysieke thematafels georganiseerd, een online vragenlijst uitgezet en er – specifiek ten aanzien van de woningbouwopgave – zijn er drie inwonersavonden georganiseerd.

Uit de verslaglegging en uit de gesprekken komt naar voren dat bij deze drie avonden senioren en mannen sterk oververtegenwoordigd waren. Het komen tot een divers perspectief uit de samen-leving bleek tijdens deze avonden dus een punt van aandacht. Vanuit de organisatie is aangegeven dat het echt bewust inzetten op creatieve vormen zoals een festival, in deze fase is losgelaten. Mede door beperkingen in de capaciteit van de organisaties alsook verloop in de organisatie, bevond het proces zich al snel op achterstand ten opzichte van de beoogde planning (zie figuur 11). Er had, zo is aangegeven, wellicht een nog breder perspectief opgehaald kunnen worden als daar de tijd voor was genomen (inclusief innovatieve werk-vormen). Daarbij speelde ook het feit dat er verkiezingen waren. In verband met de verkiezingen is door het vorige college besloten om het gesprek met de samenleving over de zomer van 2022 heen te tillen, zodat met een nieuwe gemeenteraad, een goede start kon worden gemaakt met deze belangrijke opgave. 30 In het kader van het ambtelijk wederhoor over dit rapport is door de organisatie aangegeven dat de inloopavonden inderdaad klassiek van opzet waren maar daarmee wel een basis hebben gegeven voor het verdere visietraject én de woningbouwopgave.

Voor het vervolg van de integrale visie (nu toekomstvisie) is de organisatie wel voornemens om meer creatieve vormen toe te passen. De gemeente wil het Drontens Toekomstberaad inzetten en werkateliers organiseren. Hierover heeft de gemeenteraad ook besloten op 2 november 2023. De vormgeving van dit beraad en opzet werkateliers hebben plaatsgevonden onder regie van en in overleg met de gemeenteraad in de periode september-november 2023. Ten aanzien van de woningbouwopgave zal er ook nog een specifiek participatietraject plaatsvinden op het moment dat er meer uitwerking mogelijk is. Dit volgt ook nog deels uit de Omgevingswet. Tegelijkertijd valt ons op dat er waardevolle participatieresultaten zijn behaald. De opgehaalde Drontense Principes kennen bijvoorbeeld een bredere focus dan alleen bouwen of het stapelen van stenen. Er is vanuit de samenleving duidelijk aandacht voor thema’s als leefbaarheid en duurzaamheid. De Drontense Principes zijn, conform het Participatieplan, ook door de raad vastgesteld en maken expliciet deel uit van de besluitvorming bij de visie op groei. Daarnaast is er ook een extra participatiestap toegevoegd aan ronde 2 door de Drontense Principes te verrijken met drie inwoneravonden, specifiek gericht op woningbouw. Ook deze participatieresultaten zijn echt onderdeel geworden van de beleidsontwikkeling. 30

Gemeente Dronten (5 september 2023). RIB Voorverkenning Woningbouwopgave, start participatieproces en voorstel

Werkbijeenkomst.

45 / 62

We zien daarnaast dat het college de raad regelmatig heeft geïnformeerd over de gevoerde participatie en de resultaten uit de participatie. De raad is onder andere duidelijk geïnformeerd via raadsinformatiebrieven en middels de onder-bouwing van raadsvoorstellen. Zo wordt in het raadsvoorstel voor de Drontense Principes duidelijk gemaakt welke inzet de gemeente gepleegd heeft om het bereik van de verschillende doelgroepen zo veel mogelijk te vergroten. Het valt ons echter wel op dat er alleen over de uitgevoerde participatie is gecommuniceerd; dat is niet gerelateerd aan de oorspronke-lijke uitgangspunten in het Participatieplan. Zo is de raad niet geïnformeerd over de keuze voor traditionele vormen van participatie bij de Drontense Principes en de verhouding tot de beoogde creatieve vormen in het Participatieplan. Ten slotte is er ook niet verantwoord over de doorlopende participatie met kerngroepen en de Dronter30. Deze termen komen in de communicatie over de toegepaste participatie niet terug in de verantwoording over de raad. Het was daarmee tijdens de uitvoering van het onderzoek niet duidelijk gemaakt richting de raad hoe de doorlopende participatie plaats heeft gevonden.

In het kader van het ambtelijk wederhoor over dit rapport is door de organisatie aangegeven dat hierover op 2 november 2023 een raadsbesluit is genomen, waarin ook is aangegeven op welke manier het oorspronkelijke traject met kerngroepen en Dronter30 is aangepast naar het Toekomstberaad en werkateliers. Dit heeft wel uitsluitend betrekking op de integrale visie (toekomstvisie) en niet op de (voorverkenning van de) woningbouwopgave.

3.4. Toetsing op de normen Groen Oranje Rood

Aan de norm wordt volledig of grotendeels voldaan. Aan de norm wordt gedeeltelijk voldaan. Aan de norm wordt niet of nauwelijks voldaan.

Aspect Participatie bij woningbouwbel eid

Normen 1. De beleidsvorming ten aanzien van de woningbouwopgave is gestructureerd opgezet en aangepakt. 2. Vooraf is duidelijk bepaald hoe de participatie vorm gaat krijgen (opvolging eerdere aanbevelingen). Daarbij: a. Wordt het vastgestelde participatiebeleid volledig en consistent toegepast. b. Is onderscheid gemaakt tussen inwonersparticipatie en overheidsparticipatie. c. Is duidelijk afgesproken op welke wijze de raad zijn kaderstellende en controlerende rol vervult bij dit participatieproces. d. Heeft het college op voorhand bewust afgewogen en gekozen voor de in te zetten participatievormen en -instrumenten. 3. Vinden de beleidsvorming en de participatie conform opzet plaats.

Norm 1 De beleidsvorming ten aanzien van de (voorverkenning van de) woningbouwopgave is gestructureerd opgezet via het proces Dronten Ontwikkelt. Aan de voorkant is weloverwogen nagedacht over de keuze om de aanpak van de woningbouwopgave en de integrale visie te vervlechten. Daarbij is duidelijk inzichtelijk gemaakt dat er op het vlak van participatie en het gesprek met de samenleving winst kan worden geboekt. In de procesnotitie Dronten Ontwikkelt zijn de te doorlopen fasen met bijbehorende planning, taak- en rolverdeling en de beoogde eindresultaten voor zowel de integrale visie als de woningbouwopgave helder uitgewerkt. Daarmee wordt aan de eerste norm volledig voldaan.

46 / 62

Norm 2 De procesnotitie Dronten Ontwikkelt is opgevolgd door een Participatieplan waarin duidelijk is geschetst hoe de gemeente Dronten de participatie vorm wil gaan geven voor Dronten Ontwikkelt. Het Participatieplan bouwt herleidbaar voort op de Uitvoeringsnota Participatie die het college in 2021 heeft vastgesteld. Er is helder onderbouwd waarom de gemeente voor inwonersparticipatie kiest en welke doelen beoogd worden met het participatietraject. Daarnaast bevat het plan een beschrijving van de verschillende te doorlopen stappen met een rolverdeling voor raad en college en is expliciet gemaakt op welke de raad zijn kaderstellende en controlerende rol dient te vervullen. In het Participatieplan wordt beperkt op voorhand een expliciete keuze gemaakt voor de in te zetten participatie-instrumenten voor de brede participatie. Pas later, als de eerste mijlpaal van Dronten Ontwikkelt al behaald is, vindt concretisering van de in te zetten participatie-instrumenten voor de brede participatie plaats. Daarmee wordt aan deze laatste subnorm gedeeltelijk voldaan en wordt aan de overige subnormen volledig voldaan. Norm 3 In de daadwerkelijke uitvoering is gedeeltelijk afgeweken van het Participatieplan op de volgende punten: - De planning is opgeschoven waarbij de raad bijna een jaar dan werd beoogd een besluit over de visie op groei heeft genomen.

- Het was de intentie om in ronde 2 - in het kader van de Drontense Principes - een creatieve participatievorm in te zetten, bijvoorbeeld door een tour of festival te organiseren. Dit voornemen is in de praktijk losgelaten; er zijn meer traditionele participatievormen ingezet, zoals een enquête. Dit is wel aangevuld met inwonersavonden specifiek voor de woningbouwopgave. - Daarbij werd ook niet duidelijk hoe het traject van doorlopende participatie, dat meteen zou beginnen, met de kern-groepen en Dronter30 heeft plaatsgevonden. Let wel: deze doorlopende participatie richt zich sec op de integrale visie en is niet gericht op de woningbouwopgave. Ook is inmiddels duidelijk dat er, na besluit van de raad op 2 november 2023, ingezet gaat worden op het Drontens Toekomstberaad. In de communicatie over de daadwerkelijk uitgevoerde participatie en de wijze waarop dit zich verhield tot de uitgangspunten in het Participatieplan, is beperkt verantwoord richting de gemeenteraad. Wel zijn via het participatietraject de beoogde waardevolle resultaten behaald via het ophalen en vaststellen van de Drontense Principes. Deze principes zijn expliciet deel uit gaan maken van de besluitvorming door de raad over de woningbouwopgave en vormen belangrijke uitgangspunten voor de gemeentelijke visie op groei. Daarmee wordt er gedeeltelijk gedaan aan deze norm.

4. Resultaten en leren In dit hoofdstuk staan de volgende deelvragen centraal: - Wat levert de gevolgde participatie op voor de gemeente Dronten (raad, college, organisatie) en voor inwoners, bedrijven en (vrijwilligers)organisaties? - In hoeverre wordt er periodiek geëvalueerd om te bezien of de gekozen aanpak resulteert in het gewenste resultaat? Voor de beantwoording van deze deelvragen wordt in dit hoofdstuk aan de volgende normen getoetst.

47 / 62

Aspect Resultaten en leren

Normen 1. De gevolgde participatie voor de woningbouwopgave levert volgens de gemeente (raad, college, organisatie) en inwoners, bedrijven en (vrijwilligers)organisaties op wat beoogd werd met de opzet van participatie. 2. Er vindt periodiek een evaluatie plaats om te bezien of de gekozen aanpak resulteert in het gewenste resultaat op basis waarvan zo nodig wordt bijgestuurd (opvolging eerdere aanbeveling).

In paragraaf 4.1 gaan we in op het perspectief van college en organisatie, inwoners en raad op de (resultaten van) de gevolgde participatie. Vervolgens gaan we in paragraaf 4.2 in op de wijze waarop de gevolgde aanpak geëvalueerd wordt en/of wordt bijgestuurd. We in paragraaf 4.3 met een toets op de hiervoor geschetste normen.

4.1. Resultaten participatie bij de woningbouwopgave 4.1.1. Perspectief college en organisatie In het kader van dit onderzoek zijn interviews gehouden met twee betrokken wethouders en verschillende betrokken ambtenaren. In deze gesprekken is tevredenheid uitgesproken over de resultaten van het gevolgde participatietraject, maar er wordt ook een aantal aandachtspunten benoemd. Er is waardering voor de opgestelde kaders (zoals de Uitvoeringsnota Inwonersparticipatie), de plannen (zoals het Participatieplan voor Dronten Ontwikkelt) en de gevoerde participatierondes waar breed gedragen uitkomsten zijn uitgekomen (zoals de Drontense Principes). Zowel vanuit (ex-)betrokkenen in de organisatie als vanuit het college wordt benoemd dat Dronten participatie echt serieus neemt en dat de toekomstvisie daarin een volgende stap in is. Bestuurlijk is hierbij de ambitie uitgesproken om op het gebied van participatie een voorbeeld in Nederland te zijn. Verder komt uit het bestuurlijke gesprek naar voren dat de rolverdeling tussen raad en college duidelijk geëxpliciteerd is geweest in de verschillende notities/visies, maar dat het vervolg van het traject nog enkele jaren in beslag neemt. Het betrokken houden van raad en inwoners is daarbij een aandachtspunt, ook om teleurstelling bij de raad en bij inwoners te voorkomen.

Er moeten op voorhand duidelijke verwachtingen worden uitgesproken richting alle betrokkenen zodat helder is wat er met de resultaten wordt gedaan. Het moet te allen tijde uitlegbaar zijn op welke manier de resultaten wel of geen opvolging krijgen. Het gaat daarbij ook om het nemen van betekenisvolle en toekomstgericht besluiten waarbij de samen-leving gehoord moet worden. Erkend wordt dat het bij dergelijke vraagstukken belangrijk is om daar de benodigde tijd in te investeren. Bestuurlijk wordt aangegeven dat ze tevreden zijn over de gekozen participatiemethoden, met een vrij breed scala aan participatiemomenten en instrumenten. Uit het gesprek komt niet naar voren dat er behoefte zou zijn aan een meer creatieve wijze dan waar nu voor is gekozen; in de ambtelijke gesprekken is dit wel onderkend. Zowel bestuurlijk als ambtelijk wordt de representativiteit van de participanten als aandachtspunt benoemd. Benadrukt is dat een aantal groepen te weinig is vertegenwoordigd. Bij het vervolg van de integrale visie of toekomstvisie moeten de inspanningen worden gemaximaliseerd om de onder-vertegenwoordigde groepen meer bij het participatietraject te betrekken. Een optie die daarvoor wordt genoemd is loting en het optuigen van campagnes.

48 / 62

Ook benoemen zowel betrokken wethouders als (oud-)ambtenaren dat participatie nog meer in het DNA moet komen van de medewerkers. Het nieuw ingestelde programmateam (na de besluitvorming over de groeiopties in mei 2023) moet hier ook mee aan de slag gaan. In de gesprekken is verwezen naar de waarde van de aanwezigheid van de gereedschapskist met participatietools (zie eerder, paragraaf 2.2.4). Echter, het gevoel leeft dat deze nog te weinig gemeengoed is in de organisatie en nog niet breed wordt toegepast. Een ander aandachtspunt betreft de ambtelijke capaciteit, borging en opvolging om participatie een goede plek te kunnen geven. Participatie is iets wat er voor ambtenaren bijkomt, waardoor het niet zomaar een automatisme in de manier van werken is. Er mag daarom, zo geeft een oud-medewerker van de gemeente aan, op nog strategischer niveau in de organisatie over participatie worden gesproken en nagedacht: wat wil je ermee bereiken, wie wil je ermee bereiken, en waarom? Wel waren volgens de geïnterviewden bij het participatietraject de inzet, betrokkenheid, enthousiasme en welwillendheid duidelijk terug te zien. Hiervoor wordt ook bestuurlijk waardering richting de organisatie uitgesproken.

4.1.2. Perspectief inwoners Om het perspectief van inwoners op te halen op de gevoerde participatie bij de woningbouwopgave, is een enquête uitgezet en een verdiepend interview gehouden. De enquête is uitgezet onder 125 deelnemers aan het participatietraject en ingevuld door 53 personen; een response rate op de enquête van circa 42%. Niet elke vraag is echter door de 53 personen ingevuld. In de figuren, verderop in deze paragraaf, wordt aangegeven hoeveel personen de vragen hebben beantwoord. De vragen zijn door minimaal 46 personen ingevuld. Daarmee is de response rate voor een rekenkameronderzoek nog steeds goed te noemen. Hierna worden de enquêteresultaten en uit het verdiepende interview geduid. Algemene gegevens respondenten Van de 53 respondenten wonen er 51 (96%) in de gemeente Dronten. Antwoord