Ruimte voor sport - Onderzoek naar beleid rond sportaccomodatiesDEF.pdf

Een respondent geeft aan, “…het Sportkompas heeft ertoe geleid dat de gemeente door middel van trial-en-error aan de slag ging met het sportaccommodatiebeleid…het ontbrak aan een punt op de horizon…er waren te veel dossiers waar stappen in moesten worden gezet en daarom werden de dossiers incrementeel opgepakt.” Volgens dezelfde respondent, “…maakte deze manier van werken het lastig om de controlerende functie van de raad goed uit te voeren.” De sportraad had in haar advies al gewaarschuwd voor de beperkte controle die de raad kon uitoefenen op het Dordtse Sportkompas (Sportraad, 2016: 2).

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

28

Weinig beleidseffect Tijdens de eerste actualisatie, en tevens laatste actualisatie van het plan, in de begroting van 2018 werden géén indicatoren met streefwaardes voor de sportaccommodaties geformuleerd (Gemeente Dordrecht, 2018:48). De meest concrete doelstelling die geformuleerd werd was: “…in 2018 is duidelijk waar de verenigingen aan de Schenkeldijk, Corridor en Patersweg naar toe verhuizen en wordt gestart met de verhuizing van deze sportverenigingen.” Het is echter niet gelukt om deze beleidsdoelstelling in 2018 te realiseren. Over de sporthallen schreef de gemeente in de begroting van 2018 dat zij de positie van de sporthallen wilden verstevigen richting de toekomst. Dit proces is nog steeds gaande. Verder gaf de gemeente te kennen dat voor de Sportboulevard gekeken moest worden naar concrete verbetermaatregelen en manieren om de samenwerking met Optisport te intensiveren. Dit heeft zich vertaald in de Allonge bij de exploitatie- en beheersovereenkomst. Uiteindelijk is men na iets meer dan een jaar afgestapt van het Dordtse Sportkompas, “…omdat het uitvoeringsplan/beleidskader snel werd ingehaald door langslepende dossiers die om aandacht en een oplossing vroegen”, aldus twee respondenten.

4.6

Normenevaluatie

Op basis van de beleidsanalyse kan antwoord worden gegeven op de vraag hoe doeltreffend het sportaccommodatiebeleid in de periode 2008-2018 was. Hiervoor worden de volgende drie subnormen (en bijbehorende vragen) uit het normenkader gebruikt: doelrealisatie, doorvertaling van beleid en sturing en beoordeling.

Doelrealisatie Welke beleidsdoelen zijn sinds 2008, door het College in ontwerp en door middel van besluitvorming in de Gemeenteraad, vastgelegd? En zijn deze beleidsdoelen gerealiseerd? In de periode 2008-2018 is er veel beweging geweest in de Dordtse sportinfrastructuur. In het hoofdstuk zijn we expliciet ingegaan op de belangrijkste beleidsdoelen die volgen uit de gestelde beleidskaders. Er zijn grote stappen gezet met het continueren van het VHP, de realisatie van de Sportboulevard, investeringen in kunstgrasvelden en de aanzet voor het herzien van de spreiding van sportparken. Toch zijn ook veel beleidsdoelen niet behaald, zeker doelen die gesteld waren in het kader van de Toekomstvisie Sportparken 2015. Voor veel beleidsdoelen is het lastig om exact te bepalen of deze gerealiseerd zijn. Dit heeft te maken met het ontbreken van meetbare en tijdsgebonden operationalisaties van de beleidsdoelen. Het is daarom enkel mogelijk om te zien of specifieke dossiers nog lopen of zijn afgerond, in plaats van het uitvoeren van een effectenmeting. Dit geldt ook voor het VHP, omdat in de beleidskaders enkel het streven naar ‘het continueren van het Verenigingshallenplan’ werd vastgelegd. In het evaluatierapport uit 2019 wordt daarom ook opgeroepen om te gaan werken met een beleidsmatige basis voor het VHP.

Veel van de discussies in de gemeenteraad gingen de laatste jaren over exploitatie-, onderhoud- en financieringsvraagstukken of incidenten die er spelen. Over de algehele linie is er minder nagedacht over wat Dordrecht wil bereiken met haar sportinfrastructuur (c.q. het ambitieniveau), hoe dit ambitieniveau gemeten kan worden, wanneer dit ambitieniveau gerealiseerd moet zijn en wanneer de gemeen-

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

29

te ‘ontevreden’ is met het behaalde resultaat. Ten aanzien van de hallen lijkt er een zekere spanning waarneembaar tussen investeringen in sportaccommodaties die voor 30 tot 40 jaar worden gerealiseerd, en de ontwikkelingen in de sportsector en veranderende sportvoorkeuren van de bevolking. Het is belangrijk dat de gemeenteraad hier bewust van is en om de zoveel tijd bepaald op welke manier de bestaande sportinfrastructuur wordt aangepast om aan te blijven sluiten op veranderde voorkeuren van de Dordtse sporter. De afgelopen vijf jaar hebben sportverenigingen te weinig duidelijkheid en zekerheid gekregen over de uitvoering van Toekomstvisie Sportparken 2015. De meeste doelen van de Toekomstvisie Sportparken 2015 zijn niet gerealiseerd. Onder sportverenigingen heeft het uitgevoerde beleid geleidt tot onrust en onvrede. Al sinds 2018 wordt daarom gewerkt aan herijkte beleidskaders, betere regie vanuit de gemeente, betere communicatie, en een gedegen uitvoeringsplan met realistische beleidsdoelen die worden gesteund door de Dordtse sportverenigingen.

Beleidsdoorvertaling Zijn de beleidsdoelen die het College sinds 2008 in ontwerp heeft vastgesteld en door middel van besluitvorming zijn vastgelegd door de Gemeenteraad, volledig doorvertaald naar een (meerjarig) uitvoeringsprogramma? De relatie tussen een beleidskader en een (ambtelijke) doorvertaling van beleidsdoelen in een uitvoeringsplan is essentieel voor doeltreffend beleid. Het is opvallend dat een discrepantie bestaat tussen de beleidsdoelen die waren vastgesteld in de beleidskaders en de uitvoeringsdoelstellingen die vervolgens, deels aangepast of veranderd, zijn doorvertaald naar de uitvoeringsprogramma’s Sport. Zo blijkt dat niet alle beleidsdoelen uit het beleidskader van 2008 volledig zijn doorvertaald naar de het Uitvoeringsprogramma ‘de Demarrage’ 2008-2011 en het Uitvoeringsprogramma ‘Spaken Spannen’ 2011-2015. In de Toekomstvisie Sportparken 2015 bestond er ook een verschil tussen de ‘kernelementen’ die waren vastgelegd, en de daaruit volgende opgaven en ontwikkelingen die werden gebruikt in de uitvoering. De startnotitie van de herijking Toekomstvisie Sportparken 2020 stelt onder andere vast dat het ontbreken van een duidelijk uitvoeringskader heeft geleid tot het niet realiseren van veel van de beleidsdoelen in de Toekomstvisie Sportparken 2015.

Sturing en beoordeling Beschikt de gemeente (zowel College als Raad) over duidelijke (verantwoording)informatie, zoals het jaarverslag, en verbindt zij hier logische consequenties aan? In de planning- en controldocumenten van de gemeente is er weinig concrete verantwoordingsinformatie beschikbaar die ingaat op de stand van zaken van de beleidsdoelen van het sportaccommodatiebeleid. Het zou de controlerende en kaderstellende rol van de raad helpen als beleidsdoelen concreter worden geformuleerd, met daarbij meetbare doelstellingen en een tijdsgebonden dimensie. Vervolgens kunnen deze kengetallen gepresenteerd worden in de jaarverslagen (maar tussentijds ook in de bestuursrapportages en kadernota’s) zodat er betere sturing vanuit de raad kan plaatsvinden en nauwkeurig kan worden aangegeven wat de stand van zaken van het beleid is ten opzichte van het gewenste ambitieniveau.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

30

Sinds 2008 bestaat de Sportmonitor. De Sportmonitor is een waardevol instrument voor het inrichten van een volgsysteem. In de Sportmonitor worden niet altijd dezelfde vragen gesteld waardoor het onmogelijk is om een longitudinaal beeld te krijgen over de tevredenheid van de Dordtse sporters ten aanzien van de kwaliteit en bereikbaarheid van sportaccommodaties. Doordat vastgelegde beleidsdoelen geen meetbare operationalisatie kennen, kunnen deze ook niet meegenomen worden in de bevraging van de Sportmonitor als effectiviteitscheck. In het Beleidskader ‘Dordt Sport’ uit 2007, was dit wel een wens, maar dit is nooit opgepakt door de gemeente. De meeste informatie over het sportaccommodatiebeleid is de afgelopen jaren verkregen uit uitgebreide evaluaties. De evaluaties – c.q. zaalsportevaluatie uit 2007, capaciteitsstudie sportvelden uit 2015, de evaluatie van de Sportboulevard 2017, het Rekenkamerrapport uit 2018, de VHP evaluatie 2019, en de (roep om) herijking van de Toekomstvisie Sportparken – hebben geleid tot governance- en beleidsherzieningen. Wat dat betreft heeft de gemeente, bijvoorbeeld met de toevoeging van de Allonge aan de beheersovereenkomst met Optisport, logische consequenties verbonden aan de verantwoordingsinformatie.

Tegelijkertijd moet de gemeente zich wel afvragen hoe er jaarlijks betere monitoring kan plaatsvinden, zodat ook tijdig beleid en uitvoering bijgestuurd kunnen worden. De monitoring is een aspect dat consequent terugkomt als punt voor verbetering in het sportaccommodatiebeleid. Met name bij de monitoring van de Verenigingshallen, maar zeker ook de Sportboulevard, wordt er al meer dan tien jaar gepleit voor een pro-actievere rol vanuit de gemeente. Doordat in de controle en monitoring bij het VHP, wanneer deze wel plaatsvonden, enkel werd gelet op de financiële staat van de sportaccommodatie of de stichting, bestaat er beperkt zicht op de huidige kwaliteits- en veiligheidssituatie bij de hallen en of deze voldoen aan de sporttechnische eisen zoals gesteld door NOC*NSF en de sportbonden in het ‘Handboek Sportaccommodaties’. Een verbeterde monitoringsrol, kan duidelijkere verantwoordingsinformatie verschaffen, wat weer kan leiden tot tijdiger ingrijpen door de gemeente wanneer dit noodzakelijk of gewenst is. De rol van de gemeente, en daarbij de juridische mogelijkheden voor monitoring en sturing, verschillen, bijvoorbeeld, als de gemeente een partij is bij een overeenkomst, als subsidieverstrekker of als toezichthouder van verleende vergunningen. Het is daarom wel van belang dat binnen de desbetreffende juridische kaders de gemeente haar monitoringsrol toepast.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

31

5.

Doelmatigheid

In dit hoofdstuk staat de doelmatigheid van het sportaccommodatiebeleid in de periode 2008-2018 centraal. Hierbij wordt specifiek antwoord gegeven op de vraag: Zijn de beleidsdoelen, die sinds 2008 door het College in ontwerp en door middel van besluitvorming in de Gemeenteraad zijn vastgesteld, uitgevoerd binnen het daarvoor begrote budget? En zijn (extra) incidentele uitgaven tot een minimum beperkt gebleven? Deze vraag omvat twee onderdelen. Allereerst de vraag of de beleidsdoelen binnen het daarvoor begrote budget zijn uitgevoerd. Ter beantwoording van deze vraag worden de begrote en werkelijke baten en lasten van de gemeente Dordrecht in paragraaf 5.2 op een rij gezet. De planning- en controldocumenten van de gemeente Dordrecht worden hierbij als basis gebruikt. Vervolgens gaat paragraaf 5.2 tevens in op het tweede onderdeel van de doelmatigheid, de incidentele uitgaven. In paragraaf 5.3 wordt tot slot een algemeen oordeel gegeven van de doelmatigheid van het sportaccommodatiebeleid. Hiervoor volgen we de subnormen uit het normenkader. We beginnen met een algemene observatie over de wijze van rapportering van de doelmatigheid in de planning- en controldocumenten, en dan met name in de begrotingen en jaarstukken.

5.1

Observaties doelmatigheidsrapportering

Één van de observaties uit het vorige hoofdstuk was dat in de periode 2008-2018 het bij veel beleidskaders ontbrak aan concrete beleidsdoelen met meetbare en tijdsgebonden operationalisaties. Eenzelfde observatie is zichtbaar op de wijze waarop de doelmatigheid wordt gerapporteerd in de planning- en controldocumenten. Op basis van de gegevens die worden gepresenteerd in de planning- en controldocumenten is het zeer lastig te bepalen hoe middelen in de begroting zijn aangewend ter realisatie van specifieke beleidsdoelen, en of de beleidseffecten zijn gerealiseerd met zo min mogelijk middelen (bijvoorbeeld Gemeente Dordrecht, 2009a; Gemeente Dordrecht, 2018). Idealiter wordt bij de begroting gewerkt aan de hand van een drietal vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen, en wat mag dat kosten? (De Waal en Kerklaan, 2004: 32-33). Op deze manier kan een koppeling gelegd worden tussen (meetbare en tijdsgebonden) beleidsdoelen, instrumenten/acties, prestaties en middelen. Binnen de programmabegrotingen waar sportaccommodaties onder valt worden grote en algemene budgetposten genoemd, zoals ‘sportbedrijf’ en ‘Sportboulevard’, zonder gedefinieerde prestatie-indicatoren, en gereserveerde middelen voor een specifiek beleidsdoel. Dit is na 2016, door het toevoegen van indicatoren deels verbeterd, maar nog steeds onvolledig.

Zo wordt in de begroting van 2018 binnen de programmabegroting van ‘Economie, Sport en Cultuur’, geen enkel kengetal voor sport of sportaccommodaties opgenomen. Dit komt de kaderstellende, maar zeker ook de controlerende, rol van de raad niet ten goede. Zo zou aan de hand van de gepresenteerde gegevens ook een effectmeting mogelijk moeten zijn, waarbij de volgende vragen centraal staan: hebben we bereikt wat is beoogd, hebben we gedaan wat we dachten wat we zouden doen, en heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten? (De Waal en Kerklaan, 2004:33). Op basis van de prestatiegegevens uit de jaarverslagen en -rekeningen is dit alleen te doen op grote (beleids)lijnen, en minder op concrete en afzonderlijke beleidsdoelen. In veel gevallen is het ook onmogelijk een onderscheid te maken tussen sportbeleid en sportaccommodaties. Een werkelijke toets over, of wat is besteed ook daadwerkelijk ‘doelmatig’ is besteed, is vanwege het ontbreken van goed geoperationaliseerde beleidsdoelen, doorvertaalde prestatie-indicatoren, en een onderscheid tussen sport en sportaccommodaties, onmogelijk om uit te voeren. Verantwoording van incidentele uitgaRekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

32

ven vormt hierin een uitzondering. Bij incidentele uitgaven wordt er zeer project specifiek ingezoomd. Het ontbreekt hierbij wel aan een koppeling met de beleidsdoelen. Als gevolg van de beperkte wijze van rapporteren is het niet mogelijk om de gestelde normvraag voor doelmatigheid te beantwoorden op het niveau van beleidsdoelen. Wat wel mogelijk is, is inzicht geven in de ontwikkelingen van het sportbudget door de jaren heen met daarbij een reflectie op het verschil tussen de begrote en werkelijke baten en lasten. Daarom wordt in de volgende paragrafen hier nader bij stilgestaan en wordt er ingezoomd op de incidentele kosten om de verschillen te verklaren. Er zal sportbreed gekeken worden naar de budgetten en waar mogelijk wordt een uitsplitsing gegeven. Een specifieke uitsplitsing naar sportaccommodaties is niet mogelijk aangezien vanaf 2011 de posten ‘sportbedrijf’ en ‘Sportboulevard’ gehanteerd werden, waarbinnen zowel de lasten en baten omtrent sportbeleid als sportaccommodaties vielen.

5.2

Ontwikkeling sportbudget en incidentele uitgaven

Binnen de financiële huishouding van de gemeente Dordrecht tussen 2008 en 2019 is sport een aantal keer van plek verschoven. Tussen 2008 en 2010 was sport een apart thema binnen het programma Sociale Infrastructuur9. Vervolgens werd sport tussen 2011 en 2014 met recreatie in het programma Sport en Recreatie vormgegeven. In de periode 2015 tot en met 2018 werd sport ondergebracht in het programma Economie, Sport en Cultuur. Vanaf 2019 valt sport binnen het programma Gezond en Levendig Dordrecht. Een implicatie hiervan voor dit onderzoek is dat het risico bestaat op verschillen tussen jaren in hoeverre een vergelijkbare uitsplitsing naar sport gemaakt kan worden. In de rest van deze paragraaf wordt daarom eerst per programma een overzicht gegeven van de ontwikkeling van het sportbudget, met daarbij oog voor het sportaccommodatiebudget, om vervolgens aan het einde het samen te pakken tot de ontwikkeling over de gehele periode 2008 tot en met 2019. Iedere programmabegroting wordt zo ver als mogelijk uitgesplitst naar onderliggende onderdelen. Dit zal niet op beleidsdoelniveau gebeuren omdat de gemeente Dordrecht dit niet heeft gedaan binnen de jaarstukken.

2008-2010: Sociale Infrastructuur, Thema Sport Sport had in de gemeente Dordrecht binnen het beleidsprogramma ‘Sociale Infrastructuur’ voor de periode 2008 tot en met 2010 een eigen thema (Thema Sport). Binnen dit thema werd in de jaarstukken een onderscheid gemaakt tussen vijf onderdelen: - (Buiten)sportaccommodaties10 - Sportondersteuning - Sportstimulering - Zwemmen - Sportbeleid Tabel 5.1 laat de begrote en werkelijke baten en lasten zien voor de periode 2008 tot en met 2010 met uitsplitsing naar de onderliggende onderdelen die in deze jaren werden onderscheden binnen het thema Sport. Daarnaast worden ook de verschillen tussen de werkelijke en begrote lasten en baten weergegeven.

9

Andere afzonderlijke thema’s binnen dit programma waren Maatschappelijke voorzieningen, Integratie en Interculturalisatie, Gezondheid, Zorg, Inkomen, Cultuurvoorzieningen en Vrijetijdsvoorzieningen.

10

In 2008 heette het onderdeel Buitensportaccommodaties, later, in 2009 en 2020, werd dit Sportaccommodaties.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

33

Tabel 5.1 Begrote en werkelijke lasten en baten voor de gemeente Dordrecht binnen thema Sport en het verschil tussen werkelijk en begroot, 2008-2010 (bedragen x €1.000) Lasten

(Buitensport)accommodaties

Sportondersteuning

Sportstimulering

Zwemmen

Sportbeleid

Totaal

Baten

2008

2009

2010

2008

2009

2010

Werkelijk

3.891

4.529

7.497

1.465

1.450

2.335

Begroot

6.381

4.333

6.709

1.100

1.136

2.353

Verschil (voor-/nadeel)

2.490

-196

-788

365

314

-18

Werkelijk

976

1.597

1.598

164

124

174

Begroot

774

1.684

1.678

63

182

458

Verschil (voor-/nadeel)

-202

87

80

101

-58

-284

Werkelijk

1.785

2.290

1.782

794

1.066

725

Begroot

1.291

1.975

1.770

226

738

714

Verschil (voor-/nadeel)

-494

-315

-12

568

328

11

Werkelijk

2.592

2.748

2.122

1.777

1.199

671

Begroot

2.485

2.855

1.680

1.079

1.152

576

Verschil (voor-/nadeel)

-107

107

-442

698

47

95

Werkelijk

120

128

151

0

0

0

Begroot

115

155

145

0

0

0

Verschil (voor-/nadeel)

-5

27

-6

0

0

0

Werkelijk

9.364

11.292

13.150

4.200

3.839

3.905

Begroot

11.046

11.002

11.982

2.468

3.208

4.101

Verschil (voor-/nadeel)

1.682

-290

-1.168

1.732

631

-196

Bron: Jaarstukken 2008-2010, gemeente Dordrecht. Bewerking: Mulier Instituut.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

34

Met name in 2008 blijkt het begrote en werkelijke bedrag een stuk uit elkaar te liggen, zowel voor de lasten als voor de baten (tabel 5.1). De lasten waren in werkelijkheid zo’n 1,7 miljoen euro lager dan begroot, waar de baten ongeveer 1,7 miljoen euro hoger uitkwamen vergeleken met de begroting. Dit zorgde ervoor dat de netto lasten van de gemeente Dordrecht voor sport in 2008 3,4 miljoen euro lager uitkwamen dan begroot. In 2009 valt het verschil tussen werkelijk en begroot voor de lasten en baten van de gemeente Dordrecht mee. De lasten waren 290.000 euro hoger in werkelijkheid dan begroot, de baten waren 631.000 euro hoger. De netto lasten kwamen daarmee 340 duizend euro lager uit dan begroot in 2009. Een jaar later in 2010 lag het verschil met name op de lasten, deze bleken in werkelijkheid zo’n 1,2 miljoen euro hoger te zijn dan was begroot. De baten waren in 2010 zo’n 200 duizend euro lager dat begroot. Hierdoor kwamen de netto lasten in 2010 zo’n 1,4 miljoen euro hoger uit dan begroot. Tabel 5.2 laat de gerapporteerde oorzaken van de verschillen zien voor de periode 2008 tot en met 2010. In bijlage 2 is van alle oorzaken de beschrijving te vinden zoals deze in de jaarstukken staan gerapporteerd. De grootste afwijking in de lasten in 2008 komt voort uit de ontwikkeling van de Sportboulevard (tabel 5.2).

Volgens de toelichting zijn ten onrechte kapitaallasten geraamd voor de ontwikkeling van de Sportboulevard in 2008. Conform vastgesteld beleid vinden afschrijving pas plaats als de investering volledig is gerealiseerd en de oplevering van de Sportboulevard stond gepland op medio 2010. Hierdoor kwamen de lasten 2,4 miljoen euro lager uit in werkelijkheid dan begroot en de baten waren 56 duizend euro lager. Voor het verschil in de baten springt met name de vrijval van voorzieningen in het oog. Sportaccommodaties Aquapulca en sporthal Sterrenburg werden gesloopt na oplevering van de Sportboulevard en tot die tijd werd er terughoudend omgegaan met het onderhoud. Deze onderhoudsvoorzieningen vallen daardoor vrij, waarvan een deel wordt omgezet naar een reserve en een deel in de baten terechtkomt. Tot slot zijn in 2008 incidenteel de lasten en baten hoger rondom sportstimulering. Aan de ene kant komt dit voort uit sportstimuleringsprogramma’s waar op voorhand geen rekening gehouden was. Daarnaast hebben in 2008 meer zwemverenigingen gebruikt gemaakt van het zwembad en hebben deze verenigingen ook meer uren afgenomen. Hierdoor stegen zowel de baten als de lasten incidenteel.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

35

Tabel 5.2 Oorzaken van de verschillen tussen begrote en werkelijke sportbegroting van de gemeente Dordrecht in de periode 2008 tot en met 2010 binnen het programma Sociale Infrastructuur (bedragen x €1.000) Jaar

Oorzaken van de verschillen

inc/struct

Verschil lasten

Verschil baten

2008

Ontwikkeling sportboulevard

incidenteel

2.383

-56

Sportstimulering

incidenteel

-58

125

Subsidies sportstimulering

incidenteel

-494

568

Technisch correctie

incidenteel

-110

110

Vrijval voorzieningen

incidenteel

Overige

incidenteel

Sportboulevard

incidenteel

Aquapulca

incidenteel

106

47

Combifuncties

incidenteel

178

-130

Inrichting sportpark ZHL

incidenteel

-25

150

Sportgebouw Leerpark

incidenteel

-184

72

Projecten Sportstimulering

incidenteel

-315

328

Technische correcties

incidenteel

-52

95

Diverse

incidenteel

1

69

Kapitaallasten krediet Sportboulevard

incidenteel

-415

Kosten en compensatie inkomsten Sportboulevard

incidenteel

-373

Hogere kosten communicatie en marketing

incidenteel

-60

Combinatiefunctieregelingen

incidenteel

161

Afrekening energiekosten en gemeentelijke belastingen Aquapulca

incidenteel

-181

Personeelskosten en inhuur voormalig Aquapulca

incidenteel

-214

Mutaties reserves en voorzieningen

incidenteel

-47

142

-93

Overige projecten en activiteiten Sport

incidenteel

-39

-77

28

2009

2010

977 -39

Verschil mutaties reserves

-316

7 -283

-6

-261

Bron: Jaarstukken 2008-2010, gemeente Dordrecht. Bewerking: Mulier Instituut.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

36

Ondanks dat de begroting en werkelijkheid in 2009 niet ver uit elkaar ligt, worden voor dat jaar toch een aantal punten genoemd die voor verschuivingen in de lasten en baten hebben gezorgd (tabel 5.2). Voor de dekking van de investering in de Sportboulevard was een onttrekking uit de reserve niet geraamd. Verder hebben een aantal veranderingen rondom het zwembad Aquapulca ervoor gezorgd dat de lasten lager uitvielen en de baten hoger. Daarnaast wordt het aantal combifuncties gefaseerd uitgebreid. Verder is de bijdrage voor de aankleding en veiligheid rond sportpark Zeehavenlaan in 2009 niet volledig besteed en heeft het sportgebouw op het Leerpark wat aanloopkosten met zich meegebracht. Tot slot is extra inzet geweest op een aantal sportstimuleringsprojecten vanuit de bijdragen die in voorgaande jaren zijn ontvangen. In 2010 lagen de werkelijke netto lasten zo’n 1,4 miljoen euro hoger dan begroot. Een groot deel van de verschillen hadden te maken met de Sportboulevard (tabel 5.2). De rentelasten kwamen hoger uit dan begroot en er bleken extra frictiekosten aan de overdracht van de exploitatie-activiteiten rondom de Sportboulevard vast te hangen. Daarnaast kwamen de lasten rondom het zwembad Aquapulca hoger uit dan begroot. Dit had te maken met de afrekeningen van energiekosten en gemeentelijke belastingen en personeelskosten van het zwembad.

2011-2014: Sport en Recreatie Tussen 2011 en 2014 viel sport en sportaccommodaties binnen het beleidsprogramma ‘Sport en Recreatie’. Onderdelen waartussen onderscheid werd gemaakt binnen het programma waren: - Recreatie - Sportboulevard - Sportbeleid - Sportbedrijf Uit deze onderdelen is op te maken dat Sportboulevard, sportbeleid en Sportbedrijf het aandeel sport in de gemeentelijke financiële huishouding omvatten. Tabel 5.3 geeft een overzicht van hoe de begrote en werkelijke baten en lasten zich ontwikkelden op deze onderdelen tussen 2011 en 2014.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

37

Tabel 5.3 Begrote en werkelijke lasten en baten voor de gemeente Dordrecht voor onderdelen sport binnen Sport en Recreatie en het verschil tussen werkelijk en begroot, 20112014 (bedragen x €1.000) Lasten

Sportboulevard

Sportbeleid

Sportbedrijf

Totaal

Baten

2011

2012

2013

2014

2011

2012

2013

2014

Werkelijk

2.558

2.646

2.655

2.681

0

0

0

24

Begroot

3.219

3.052

2.641

2.671

0

0

0

0

Verschil (voor-/nadeel)

661

406

-14

-10

0

0

0

24

Werkelijk

128

76

43

68

0

31

0

0

Begroot

150

87

44

46

0

0

0

0

Verschil (voor-/nadeel)

22

11

1

-22

0

31

0

0

Werkelijk

10.752

12.344

12.169

12.138

3.807

5.757

5.671

5.811

Begroot

9.892

12.095

12.251

12.688

3.816

5.467

5.583

5.891

Verschil (voor-/nadeel)

-860

-249

82

550

-9

290

88

-80

Werkelijk

13.438

15.066

14.867

14.887

3.807

5.788

5.671

5.835

Begroot

13.261

15.234

14.936

15.405

3.816

5.467

5.583

5.891

Verschil (voor-/nadeel)

-177

168

69

518

-9

321

88

-56

Bron: Jaarstukken 2011-2014, gemeente Dordrecht. Bewerking: Mulier Instituut. De verschillen tussen de werkelijke en begrote baten en lasten zijn in de periode 2011 tot en met 2014 aanmerkelijk lager dan in de periode 2008 tot en met 2010 (tabel 5.3). De lasten vielen in 2011 hoger uit dan begroot, waar ze in 2012, 2013 en 2014 juist lager uitvielen. Daarbij steken de lagere lasten uit 2014 er het meeste uit, in werkelijkheid lagen deze zo’n 0,5 miljoen euro lager dan begroot. De baten waren in 2011 en 2014 wat lager dan begroot. In 2012 en in minder mate 2013 kwamen de baten juist hoger uit. De verschillen in de netto lasten bleven uiteindelijk in de periode 2011 tot en met 2014 onder de 0,5 miljoen euro. Dat is een flink bedrag, maar vergeleken met 2008 en 2010 lagen de begrote en werkelijke bedragen wel aanzienlijk dichter bij elkaar.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

38

In de gerapporteerde oorzaken van verschillen ten opzichte van de begroting is voor de specifieke oorzaken goed onderscheid te maken tussen ‘sport-gerelateerde’ en ‘recreatie-gerelateerde’ oorzaken. Zo stond in de lijst met oorzaken voor het programma Sport en Recreatie jaarlijks enkele verschillen rondom de uitvoering van het actieplan Watersport, wat voor 2011 onder recreatie viel. Deze worden in het overzicht in tabel 5.4 daarom niet meegenomen. Lastiger is de categorie ‘verschillen kleiner dan € 100.000’. Deze categorie tussen de oorzaken van de verschillen wordt niet nader toegelicht waardoor het onduidelijk is of het gaat om verschillen op de rekening van sport of van recreatie. Tabel 5.4 Oorzaken van de verschillen tussen begrote en werkelijke sportbegroting van de gemeente Dordrecht in de periode 2011 tot en met 2014 binnen het programma Sport en Recreatie (bedragen x €1.000) Jaar

Oorzaken van de verschillen

inc/struct

Verschil lasten

2011

Rente en afschrijving Sportboulevard bijgesteld

structureel

631

Belastingen en verzekering Sportboulevard onvoldoende geraamd

structureel

-203

Kosten gedetacheerden Sportboulevard tegengevallen

structureel

-96

Exploitatiekosten sportcomplexen tegengevallen

structureel

-239

Cofinanciering Combinatiefunctieregeling vertraagd

incidenteel

63

-123

Sportstimuleringsactiviteiten niet begroot

incidenteel

-204

204

Verschillen kleiner dan € 100.000

incidenteel

-159

Rente en afschrijving Sportboulevard bijgesteld

structureel

406

Sportstimuleringsactiviteiten hoger dan begroot

incidenteel

-189

Rijksmiddelen Nationaal Actieplan nog niet besteed

incidenteel

52

Verschillen kleiner dan € 100.000

incidenteel

-87

128

-18

2013

Verschillen kleiner dan € 100.000

incidenteel

104

85

-97

2014

Exploitatie gymzalen neutraal

incidenteel

152

-152

Exploitatie sportcomplexen licht positief

inc/struct

55

80

Rijksregeling combinatiefuncties niet volledig ingevuld

incidenteel

195

Programma Doe ff Gezond extern bekostigd

incidenteel

119

Verschillen kleiner dan € 100.000

incidenteel

47

2012

Verschil baten

Verschil mutatie reserves

-90

3

189 -52

-109 14

60

Bron: Jaarstukken 2011-2014, gemeente Dordrecht. Bewerking: Mulier Instituut. * Omvat mogelijk ook niet sport-gerelateerde oorzaken. Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

39

In 2011 worden vier structurele oorzaken meegegeven voor verschillen in de lasten en baten (tabel 5.4). Drie daarvan hadden te maken met de Sportboulevard. De rente en afschrijving werd bijgesteld, belasting en verzekeringen waren onvoldoende geraamd en de kosten van de gedetacheerden vielen tegen. Daarnaast vielen ook de exploitatiekosten van de sportcomplexen tegen. Andere (incidentele) verschuivingen ten opzichte van de begroting vonden plaats door vertraagde cofinanciering van de combinatiefunctieregeling en niet begrote sportstimuleringsactiviteiten. In 2012 bleven naast wederom een structurele bijstelling van de rente en afschrijving voor de Sportboulevard de incidentele oorzaken voor verschuivingen beperkt (tabel 5.4). Wel waren de sportstimuleringsactiviteiten hoger dan begroot en waren de Rijksmiddelen Nationaal Actieplan nog niet besteed. In 2013 werden er naast de verschillen kleiner dan 100.000 euro geen sport-gerelateerde oorzaken genoemd voor verschillen ten opzichte van de begroting. In dit jaar lagen de begroting en realisatie ook relatief dicht bij elkaar. In 2014 duiden de gerapporteerde oorzaken met name op de lager uitgevallen lasten ten opzichte van de begroting (tabel 5.4). Op het gebied van sportaccommodaties komt naar voren dat de exploitatielasten van de gymzalen lager uitvallen en ook de exploitatie van de sportcomplexen valt mee.

Daarnaast werd de rijksregeling combinatiefuncties niet volledig ingevuld en werd het project ‘Doe ff Gezond’ extern bekostigd, wat beide projecten tot lagere lasten leidden.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

40

2015-2018: Economie, Sport en Cultuur In 2015 werd het oude beleidsprogramma ‘Sport en Recreatie’ omgevormd tot het beleidsprogramma ‘Economie, Sport en Cultuur’. Binnen dit beleidsprogramma werd in de planning- en controledocumenten een uitsplitsing gemaakt naar 26 onderdelen, waaronder Sportboulevard, sportbeleid en Sportbedrijf. Deze drie onderdelen samen zijn te definiëren als het gedeelte sport binnen de financiële huishouding. Tabel 5.5 Begrote en werkelijke lasten en baten voor de gemeente Dordrecht voor onderdelen sport binnen Economie, Sport en Cultuur en het verschil tussen werkelijk en begroot, 2015-2018 (bedragen x €1.000) Lasten

Sportboulevard

Sportbeleid

Sportbedrijf

Totaal

Baten

2015

2016

2017

2018

2015

2016

2017

2018

Werkelijk

2.697

2.483

2.225

2.249

19

17

20

37

Begroot

2.678

2.483

2.225

2.271

0

0

0

0

Verschil (voor-/nadeel)

-19

0

0

22

19

17

20

37

Werkelijk

39

66

125

0

0

0

0

0

Begroot

14

30

97

0

0

0

0

0

Verschil (voor-/nadeel)

-25

-36

-28

0

0

0

0

0

Werkelijk

12.558

12.574

11.500

8.583

5.740

5.730

3.997

3.592

Begroot

13.090

12.522

11.553

8.766

5.811

5.662

4.088

3.550

Verschil (voor-/nadeel)

532

-52

53

183

-71

68

-91

42

Werkelijk

15.294

15.123

13.850

10.832

5.759

5.747

4.017

3.629

Begroot

15.782

15.035

13.875

11.037

5.811

5.662

4.088

3.550

Verschil (voor-/nadeel)

488

-88

25

205

-52

85

-71

79

Bron: Jaarstukken 2015-2018, gemeente Dordrecht. Bewerking: Mulier Instituut.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

41

De verschillen tussen werkelijk en begroot bleven in de periode 2015 tot en met 2018, net zoals in de voorgaande periode, relatief beperkt (tabel 5.5). Op 2016 na kwamen de lasten in de periode 2015 tot en met 2018 elk jaar lager uit dan begroot. Het verschil was met bijna 0,5 miljoen euro in 2015 het hoogst. Het verschil tussen de begrote en werkelijke baten bleef in de gehele periode onder 100 duizend euro per jaar. Enkel in 2015 worden meerdere oorzaken gegeven voor de beperkte verschillen tussen werkelijk en begroot in de periode 2015 tot en met 2018 (tabel 5.6). Zo zorgde minder gebruik van gymzalen voor verschuivingen in de lasten en baten. Daarnaast werd een deel van het budget rijksregeling combinatiefuncties doorgeschoven en een bezuiniging op de Sportraad eerder gerealiseerd. Tot slot, vielen de vergoeding voor sportaccommodaties en bijdragen voor sportactivatieprogramma’s mee. Tabel 5.6 Oorzaken van de verschillen tussen begrote en werkelijke sportbegroting van de gemeente Dordrecht in de periode 2015 tot en met 2018 binnen het programma Economie, Sport en Cultuur (bedragen x €1.000) Jaar

Oorzaken van de verschillen

inc/struct

Verschil lasten

Verschil baten

Verschil mutatie reserves

2015

Minder gymzalen in gebruik

incidenteel

228

-228

Budget Rijksregeling combinatiefuncties nogmaals doorgeschoven

incidenteel

184

7

Bezuiniging Sportraad eerder gerealiseerd

incidenteel

29

Vergoeding sportaccommodaties en bijdragen sportactivatieprogr. vallen mee

incidenteel

-36

100

Verschillen kleiner dan € 100.000

incidenteel

31

201

-67

2016

Verschillen kleiner dan € 100.000

incidenteel

-194

146

-53

2017

Verschillen kleiner dan € 100.000

incidenteel

-122

69

-101

2018

Uitgaven sportcomplexen en evenementen meegevallen

Incidenteel

116

Verschillen kleiner dan € 100.000

Incidenteel

129

143

-117

Bron: Jaarstukken 2015-2018, gemeente Dordrecht. Bewerking: Mulier Instituut. * Omvat mogelijk ook niet sport-gerelateerde oorzaken.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

42

2019: Gezond en Levendig Dordrecht Vanaf 2019 hanteert de gemeente Dordrecht een nieuwe programma indeling. Sport valt hierbij onder het nieuwe programma Gezond en Levendig Dordrecht. Sportboulevard en Sportbedrijf zijn de onderdelen binnen het programma die sport omvatten. In tegenstelling tot de voorgaande jaren ontbreekt nu het onderdeel sportbeleid, maar deze was in 2018 ook al ‘leeg’. Overigens wordt Sportboulevard in 2019 wel in de planning- en controledocumenten vermeld, ondanks dat deze budgetpost in 2019 geen middelen heeft toegewezen gekregen. De lasten en baten aan sport in 2019 komen hierdoor enkel voort uit het onderdeel Sportbedrijf. Tabel 5.7 Begrote en werkelijke lasten en baten voor de gemeente Dordrecht voor onderdelen sport binnen Gezond en Levendig Dordrecht en het verschil tussen werkelijk en begroot, 2019 (bedragen x €1.000)

Sportboulevard

Sportbedrijf

Totaal

Lasten

Baten

Werkelijk

0

0

Begroot

0

0

Verschil (voor-/nadeel)

0

0

Werkelijk

11.191

3.548

Begroot

11.577

3.681

Verschil (voor-/nadeel)

386

-133

Werkelijk

11.191

3.548

Begroot

11.577

3.681

Verschil (voor-/nadeel)

386

-133

Bron: Jaarstukken 2019, gemeente Dordrecht. Bewerking: Mulier Instituut. Zowel de lasten als de baten kwamen in 2019 lager uit dan begroot (tabel 5.7). Voor de lasten was dit een bedrag van 386 duizend euro, voor de baten 133 duizend euro. De werkelijke netto lasten aan sport voor de gemeente Dordrecht lager daardoor ongeveer 250 duizend euro lager dan begroot. Net zoals voorgaande jaren vielen de incidentele verschuivingen van de lasten en baten mee (tabel 5.8). Onderhoud van de sportcomplexen werd uitgesteld. Daarnaast was de vergoeding via de Specifieke uitkering sport (SPUK) lager doordat de lasten aan onder andere het groot onderhoud lager waren dan begroot. Tot slot was het budget voor combinatiefuncties niet volledig uitgeput.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

43

Tabel 5.8 Oorzaken van de verschillen tussen begrote en werkelijke sportbegroting van de gemeenten Dordrecht in 2019 binnen het programma Gezond en Levendig Dordrecht (bedragen x €1.000) Jaar

Oorzaken van de verschillen

inc/struct

Verschil lasten

2019

Onderhoud sportcomplexen uitgesteld

incidenteel

110

Specifieke uitkering sport (SPUK) lager door minder uitgaven

incidenteel

196

Budget combinatiefuncties niet volledig uitgeput

incidenteel

72

Verschillen kleiner dan € 100,000

incidenteel

56

Verschil baten

Verschil mutatie reserves

-216

168

20

Bron: Jaarstukken 2019, gemeente Dordrecht. Bewerking: Mulier Instituut. * Omvat mogelijk ook niet sport-gerelateerde oorzaken.

Overzicht Nu de losse perioden met de specifieke uitsplitsingen zijn beschreven, worden de begrote en werkelijke netto lasten voor de gehele periode 2008 tot en met 2019 samengebracht in figuur 5.1. Net zoals eerder te zien was in de losse perioden, komt ook uit figuur 5.1 naar voren dat met name in de beginjaren grote verschillen ontstonden tussen begroting en werkelijkheid. In 2008 zijn de netto lasten een stuk lager dan was begroot, waar deze in 2010 juist een stuk hoger waren. Voor de overige jaren blijven de verschillen beperkt. Op enkele uitzonderingen na blijken overigens de werkelijke netto lasten lager dan begroot te zijn. Figuur 5.1 Begrote en werkelijke netto lasten voor de gemeente Dordrecht voor sport (bedragen x €1.000) 12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

0

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Begroot Netto lasten

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Werkelijk Netto lasten

Bron: Jaarstukken 2008-2019, gemeente Dordrecht. Bewerking: Mulier Instituut.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

44

De ontwikkeling van de werkelijke lasten aan sport tussen 208 en 2019 is globaal in drie fases op te delen (figuur 5.2). Van 2008 tot en met 2012 zijn de werkelijke lasten jaarlijks toegenomen. Met uitzondering van 2011 lag de procentuele stijging jaarlijks zelfs boven de tien procent (niet in figuur). Vervolgens zijn de werkelijke lasten aan sport voor de gemeente Dordrecht tussen 2012 en 2016 een periode relatief stabiel gebleven. Na 2016 namen de werkelijke lasten jaarlijks af, met name tussen 2017 en 2018 is een flinke afname te zien. Tussen 2018 en 2019 was weer een lichte stijging te zien.

Figuur 5.2 Werkelijke baten en lasten voor de gemeente Dordrecht voor sport (bedragen x €1.000) 16.000

12.000

8.000

4.000

0

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Werkelijk Lasten

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Werkelijk Baten

Bron: Jaarstukken 2008-2019, gemeente Dordrecht. Bewerking: Mulier Instituut. De werkelijke baten van sport zijn tussen 2008 en 2019 incidenteel aan veranderingen onderhevig geweest. Tussen 2011 en 2012 namen deze toe waar tussen 2016 en 2017 een afname te zien is. Verder bleven de werkelijke baten doorgaans relatief stabiel tussen de jaren.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

45

5.3

Normenevaluatie

De gestelde normvraag bij de subnorm ‘zorgvuldigheid’ was: Zijn de beleidsdoelen, die sinds 2008 door het College in ontwerp en door middel van besluitvorming in de Gemeenteraad zijn vastgesteld, uitgevoerd binnen het daarvoor begrote budget? En zijn (extra) incidentele uitgaven tot een minimum beperkt gebleven? Vanwege de wijze van rapportering is het onmogelijk om een direct antwoord te geven op de doelmatigheidsvraag uit het normenkader, waarbij gevraagd wordt naar een doelmatigheidstoets op beleidsdoelenniveau. Op basis van paragraaf 5.2 kan enkel bepaald worden of het begrote ‘sportbudget’ weinig verschil vertoonde met het werkelijke sportbudget aan het einde van het jaar, en of de incidentele uitgaven tot een minimum beperkt zijn gebleven. Paragraaf 5.2 liet zien dat er vooral in het begin van de geanalyseerde periode (2008 tot en met 2019) verschillen ontstonden tussen het begrote budget en de werkelijke bestedingen. Specifiek gaat het hierbij om de jaren 2008 en 2010. In 2008 kwamen de netto lasten zo’n 3,4 miljoen euro lager uit dan begroot, in 2010 juist ongeveer 1,4 miljoen euro hoger. Na 2010 bleef het verschil tussen begroting en werkelijkheid voor de baten, lasten en netto lasten elk jaar beperkt tot maximaal ongeveer 500 duizend euro.

Op basis hiervan kan gesteld worden dat na een beginperiode met wat verschillen, het sportbudget na 2010 grotendeels binnen het daarvoor begrote budget uitgevoerd is en dat de gemeente controle had op de sportuitgave. Dit is in ieder geval het beeld dat voortkomt uit de planning- en controldocumenten van de gemeente Dordrecht. Ook de incidentele uitgaven waren met name in de periode 2008-2010 hoog. In deze periode werd de realisatie van de Sportboulevard afgerond wat een grote invloed had op de incidentele uitgaven. In de periode daarna bleven de incidentele uitgaven beperkt. De kostenpost ‘incidentele uitgaven kleiner dan 100.000 euro’, waar geen verdere duiding aan wordt gegeven, wordt wel vaak gebruikt in de jaarrekeningen. Controle op de onderbouwing van deze incidentele uitgaven wordt daarmee lastig, terwijl het voor komt dat het totaalbedrag van deze kostenpost (c.q. de optelsom van losse incidentele uitgaven kleiner dan de drempelwaarde) hoger ligt dan 100.000 euro.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

46

6.

Uitnodigend bestuur

Voor het formuleren en bij de uitvoering van het sport(accommodatie)beleid is de gemeente Dordrecht afhankelijk van sportstakeholders in de stad en uit de wijken. Tussen de gemeente en sportstakeholders bestaat een wederkerige relatie. De voordelen voor samenwerking en afstemming met sportstakeholders voor de gemeente zijn evident: expertise kan worden gedeeld, het organiserende vermogen neemt toe, er kunnen gezamenlijke activiteiten op het sportpark en in de verenigingshallen worden georganiseerd, en op sporthal- en sportparkniveau kunnen afspraken worden gemaakt met maatschappelijke organisaties. In het beleidskader uit 2008 was het een nadrukkelijk streven om de samenwerking met sportstakeholders te verbeteren. Sindsdien heeft gemeente Dordrecht intensief de samenwerking gezocht met sportaanbieders en verenigingen. In dit hoofdstuk staan we stil bij de norm ‘uitnodigend bestuur’. Uitnodigend bestuur houdt in dat de gemeente initiatief aanmoedigt in de samenleving, en de agenda van de gemeente door zinvolle verbindingen weet te stroomlijnen met de drijfveren van partijen in het veld. In het kader van het sportaccommodatiebeleid zijn dat sportaanbieders en verenigingen.

Op basis van een documentanalyse en interviews met sportstakeholders wordt een antwoord op de vraag gezocht of de gemeente sinds 2008 op een structurele wijze Dordtse sportverenigingen (en andere sportstakeholders) heeft betrokken bij de ontwikkeling en evaluatie van het sportaccommodatiebeleid? En of de gemeente op een structurele wijze verslag heeft gelegd van of een terugkoppeling gegeven over wat zij met de input van sportverenigingen (en andere sportstakeholders) uit participatieprocessen heeft gedaan? Op het einde van het hoofdstuk worden uitspraken gedaan over de mate van uitnodigend bestuur van de gemeente in het kader van het sportaccommodatiebeleid.

6.1

Monitoring en afstemming binnen het Verenigingenhallenplan

Het Verenigingshallenplan (VHP) is begin jaren ‘90 ontstaan om de behoefte aan sporthallen in de gemeente Dordrecht te accommoderen. De gemeente staat garant voor de bancaire leningen die vijf stichtingen hebben afgesloten voor de realisatie van zeven sporthallen in Dordrecht. Daarnaast levert de gemeente jaarlijks een financiële bijdrage aan de stichting en fungeert de gelieerde vereniging als contraborg. De stichtingen treden op als economisch eigenaar en exploitant van de hallen. Het beleid is gebaseerd op een grote betrokkenheid van de desbetreffende stichting en zelfwerkzaamheid van vrijwilligers (Gemeente Dordrecht, 2019b: 12). Aanvankelijk kwamen de besturen van de verenigingshallen en de gemeente bijeen in het platformoverleg VHP. Het platform had als doel problemen bij de Verenigingshallen vroeg te detecteren en waar nodig afstemming zoeken met de gemeente om het VHP te bestendigen. Het platform is echter een stille dood gestorven (Gemeente Dordrecht, 2007:14). Alle betrokkenen zagen in 2007 voldoende aanknopingspunten om het platform nieuw leven in te blazen. De inhoudelijke inbreng van de gemeente in het platform was tot op dat moment summier (ibidem). Het VHP vereist een intensievere afstemming tussen de betrokkenen en een professionele monitoringsrol van de gemeente.

Er werd daarom in de Zaalaccommodatienota van 2007 besloten dat een nieuw model ontwikkeld moest worden om deze rol vorm te geven. Dit model zou deel uit gaan maken van de contractuele voorwaarden. Het platformoverleg moest, onder een andere naam, weer twee keer per jaar worden georganiseerd om invulling te geven aan een intensievere afstemming en een sterkere monitoringsrol van de gemeente (idem:13). De ‘doorstart’ van het platformoverleg was ook geen groot succes. In de afgelopen jaren heeft dit plat-

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

47

formoverleg niet meer plaatsgevonden, aldus een van de respondenten, “…mensen binnen mijn Verenigingshal zijn niet meer bekend met het platformoverleg… de stichtingen komen zo nu en dan wel samen en er is wel een jaarlijks individueel gesprek met de gemeente.” Ook uit de evaluatie van het VHP in 2019 blijkt dat de gemeente weinig monitoring en controle heeft uitgevoerd (Gemeente Dordrecht, 2019b: 12). Tegen deze achtergrond adviseert het rapport ook om de controlefunctie vanuit de gemeente te intensiveren en de stichtingen te faciliteren in het opstellen van een meerjarenonderhoudsplan (MJOP) als dit nodig blijkt te zijn: “…verenigingen moeten geholpen worden in het wegwerken van onderhoudsachterstanden” (ibidem). Om onderhoudsachterstanden in de toekomst te voorkomen geeft het evaluatierapport uit 2019 aan dat het niet wenselijk is dat er één overkoepelende stichting komt die namens de vijf verenigingen de exploitatie uitvoert. Het VHP-model is namelijk gebaseerd op een grote betrokkenheid van de desbetreffende vereniging en zelfwerkzaamheid van vrijwilligers. Een overkoepelende stichting heeft deze band niet. Er wordt in het evaluatierapport wel opgeroepen om te streven naar meer samenwerking en afstemming, zodat de gemeente en de stichtingen meer kennis en ervaringen kunnen delen (idem:14).

Op 15 december 2020 is de Startnotitie Verenigingshallenplan voorgelegd en vastgesteld door de gemeenteraad, en voorzien van een amendement. In de startnotitie zijn veel van de aanbevelingen van het evaluatierapport terug te vinden. Ten aanzien van de aanbeveling voor meer samenwerking en afstemming wordt expliciet gemeld dat er een onderzoek zal worden uitgevoerd naar de mogelijkheden voor een koepelorganisatie, zoals genoemd in het Coalitieakkoord 2018-2022. Met het amendement ‘Een nieuw plan voor een nieuwe koers’, maar ook in de startnotitie zelf, wordt voor het opstellen en het bepalen van de uitgangspunten van het nieuwe VHP opgeroepen tot samenwerking met stichtingen, verenigingen en de Sportraad. Zo wordt in het amendement onder punt 3 geschreven: ‘[Er] zal een bijeenkomst georganiseerd worden waarin de input voor het nieuwe VHP zal worden opgehaald bij alle stichtingen, verenigingen, de Sportraad en de Gemeenteraad. Deze input zal verwerkt worden in een nieuw VHP, wat aan de raad ter besluitvorming zal worden voorgelegd, uiterlijk bij de behandeling van de kadernota 2022’.

6.2

Stakeholderparticipatie bij Uitvoeringsprogramma ‘de Demarrage’

Na het vaststellen van het Beleidskader ‘Dordt Sport’ 2008 is voor de totstandkoming van het Uitvoeringsprogramma ‘de Demarrage’ 2008-2011 nadrukkelijk gesproken met stakeholders uit de Dordtse Sportwereld. Hierbij waren de kaders van het beleid al bekend, maar werd de dialoog aangegaan met sportstakeholders over de verdere invulling en uitvoering van het beleid. In 2008 waren er diverse overleggen (4 stuks) met de Dordtse Sportraad en ook bilaterale gesprekken met verschillende sportaanbieders en -verenigingen. Daarnaast heeft er een formeel participatietraject plaatsgevonden dat bestond uit een drietal bijeenkomsten: De Aftrap, De Tussensprint en Het Eindschot. Op 21 februari 2008 is tijdens ‘De Aftrap’ het beleidskader met daarin de speerpunten gepresenteerd. Vervolgens is er op 27 maart 2008 via de expertmeeting ‘De Tussensprint’ met de partners dieper ingegaan op de verschillende beleidsprioriteiten. De deelnemers konden in twee workshoprondes discussiëren over de verdere invulling van de speerpunten. Met ‘Het Eindschot’ werd het uitvoeringsprogramma gepresenteerd aan iedereen die tijdens de participatiebijeenkomsten een bijdrage had geleverd. Op deze manier werd er een terugkoppeling gegeven aan belanghebbenden en konden diegene die hadden meegedaan aan het participatietraject zien wat er met hun bijdrages was gedaan.

In dit participatieproces konden sportstakeholders géén invloed uitoefenen op de beleidskaders, enkel op de uitvoeringsplannen en -lijnen. In een bijlage van het uitvoeringsprogramma is de hele detaillering van het partiRekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

48

cipatieproces terug te vinden. Daarnaast werden sportstakeholders op de website www.sportindordt.nl op de hoogte gehouden van de voortgang. Ook werd op de sportpagina’s in de Stem van het Weekend aandacht besteed aan de uitkomsten van de participatiebijeenkomsten.

6.3

Gesprekstafels Toekomstvisie Sportparken

Vanaf 2015 was gemeente Dordrecht op zoek naar een nieuwe balans in de verhouding tussen de gemeente, inwoners, verenigingen, ondernemers en samenwerkingspartners. Met het project ‘Agenda voor de Stad’ werd er gekozen om uit te zoeken hoe de nieuwe rol van de gemeente er de komende jaren eruit moest zien. Dit was nodig om de gemeente weer om te vormen tot een krachtige en financieel gezonde stad. Er lag vooral een grote bezuinigingstaakstelling richting 2018. Voor deze ‘kerntakendiscussie’ ging de gemeente daarom het gesprek aan met partijen uit de stad. De belangrijkste vraag hierbij was: Waar is de gemeente Dordrecht van en waarvan niet? Een van de domeinen waar kritisch naar werd gekeken was het sportdomein. De gemeente stelde in 2015: “De domeinen waarin we een grote veranderingsopgave zien, bekijken we met een onbevangen blik. We stellen fundamentele vragen rond dat domein, bijvoorbeeld wat we willen bereiken, wat de stad nodig heeft en wat de rol van de gemeente is. Vervolgens kijken we of we, samen met partners opnieuw invulling kunnen geven aan de gemeentelijke rol” (Gemeente Dordrecht, 2016). Binnen het domein sport zag de gemeente, “in de breedte kansen om de rol van de gemeente en samenwerking met partners fundamenteel te hervormen. We zien onder meer kansen voor clustering van voorzieningen en uitbouwen van de samenwerking tussen sportverenigingen.

We stimuleren verenigingen om actief te zoeken naar samenwerking. Ook pakken verenigingen in de toekomst een grotere rol bij het onderhoud” (ibidem). Verder gaf de gemeente aan, “de kansen doen zich voor wanneer we traditionele aannames - zoals sport moet dichtbij, toegankelijk en divers - loslaten. Dit levert andere invalshoeken op: zoals het verminderen van het aanbod aan en de diversiteit in faciliteiten, het creëren van mogelijkheden voor commerciële en andere partijen om de exploitatie van (buiten-)sportaccommodaties te realiseren en het verhogen van contributies en tarieven” (ibidem). Buiten de financiële noodzaak ging de gemeente met deze duidelijk boodschap de gesprekken aan met sportverenigingen. Door de gemeente werden zeven bijeenkomsten (‘gesprekstafels’) georganiseerd. Er waren 3 bijeenkomsten over sportpark Schenkeldijk, 2 bijeenkomsten over sportparken Stadspolders, Reewijk en Krommedijk, 1 bijeenkomst rondom sportpark Gravensingel en 1 bijeenkomst over sportpark Amstelwijck. Het doel van deze bijeenkomsten was het inventariseren van wat er leeft en speelt bij de gebruikers van de sportparken. Deze input hielp voor het opstellen van de Toekomstvisie Sportparken 2025, welke 29 mei 2015 bij de gemeenteraad en het College werd ingediend.

Ter voorbereiding van de bijeenkomsten werd er aan de deelnemers inzicht gegeven in de geplande (wijk)locaties van de (toekomstige) verenigingen, het toekomstige vraag en aanbod, en de toekomstige onderhoudskosten voor het sportbedrijf per sportvereniging. Van iedere bijeenkomst werd een verslag gemaakt die ook onderdeel waren van het bestuurlijke dossier. In het verslag werden alle relevante opmerkingen genotuleerd, alle betrokkenen geregistreerd en ook vervolgafspraken neergeschreven, zodat duidelijk was dat dit een start was voor een breder transitietraject. Daarnaast werden er voor sommige sportparken, bijvoorbeeld sportpark Schenkeldijk, vragenlijsten verstuurd naar gebruikers om een goed idee te krijgen van wensen, kansen en mogelijkheden op het park. Uiteindelijk is op 6 juli 2015 de Toekomstvisie Sportparken door de gemeenteraad vastgesteld. In de Toekomstvisie werden onder andere uitspraken gedaan over het sluiten en verplaatsen van sportparken. Hierbij werden nieuwe samenwerkingen tussen sportverenigingen op andere locaties gestimuleerd. Het verplaatsen van een vereniging vraagt tijd. Het is een zorgvuldig proces, qua locatie en Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

49

accommodatie, qua samenwerkingsmogelijkheden en ook met betrekking tot het betrekken van de leden. Daarom werden de verenigingen de ruimte geboden om zelf te verkennen welke opties voor hun haalbaar en wenselijk waren. Twaalf maanden na het vaststellen van de Toekomstvisie werd echter in een de Raadsinformatiebrief van 19 juli 2016 geconstateerd dat het voor de meeste verenigingen lastig bleek te zijn om met name op het terrein van samenwerking, zowel met andere verenigingen als met maatschappelijke partners, serieuze verbindingen en vorderingen te maken. Daarom werd er door de gemeente nogmaals een planning gepresenteerd, en budgetten vrijgemaakt, om ervoor te zorgen dat het proces uiterlijk eind 2018 zou worden afgerond. Dit proces hield in dat verengingen in het najaar 2016 hun conceptplannen, met bijbehorende kredietaanvragen, konden voor leggen voor besluitvorming aan de gemeenteraad die gepland stond voor eind december 2016. Bij positieve besluitvorming zou dit betekenen dat de eerste werkelijk zichtbare bouw -/verhuisbewegingen vanaf 1 januari 2017 konden worden ingezet.

Een van de respondenten geeft aan dat de laissez-faire houding van de gemeente in dit dossier opvallend is, “…het leidend voorwerp (c.q.: de verenigingen) van het beleid wordt door de gemeente ook opeens verantwoordelijk gemaakt voor de uitvoering; dan gaat men voorbij aan de mogelijkheden van verenigingen. We denken graag mee maar de regie moet echt bij de gemeente liggen, en die ontbrak.” Gedurende het participatieproces en de daaropvolgende periode van ‘vrije ruimte voor de verenigingen’ bestond er al onvrede onder verenigingen over het verloop van het proces (Algemeen Dagblad, 2019a). De verenigingen hadden het gevoel dat het nieuwe sportbeleid ‘te veel van bovenaf werd opgelegd’ en dat zij te weinig betrokken waren bij het opstellen van het beleidsplan, aldus een respondent. Daarnaast bestond er in de periode 2016 tot 2019 constante onzekerheid over de voortgang en ontwikkelingen op sportgebied. Drie respondenten stellen dat ondanks beloftes en mooie visies op papier, weinig concrete maatregelen zijn genomen door de gemeente. Verder werden, bijvoorbeeld, Tafeltennisvereniging Dordrecht (TTVD) en korfbalvereniging Movado in 2019 verrast dat na 4 jaar van samenwerkingsgesprekken en gesprekken over een verhuizing naar sportpark Schenkeldijk, zij wellicht toch konden blijven zitten op de oude sportparklocaties (Algemeen Dagblad, 2019b).

Sinds 2018 waren er veel stemmen die stelden dat het verstandiger was de Toekomstvisie te herijken. Dit werd bijvoorbeeld uitgesproken op 18 juni 2019 tijdens de bespreking van het dossier Sportcampus Schenkeldijk in de Commissie Sociale Leefomgeving. Op 2 oktober 2019 is deze behoefte herhaald tijdens een toelichting van team Sport aan de commissie over het werkveld in Dordrecht. Tijdens een bijeenkomst op 18 november 2019 gaven sportverenigingen en -aanbieders aan dat zij ontevreden waren over de uitvoering van de Toekomstvisie 2015. In hun ogen was de Toekomstvisie 2015 te veel gericht op bezuinigingen en niet op ontwikkeling (Gemeente Dordrecht, 2020a: 2). Verder zagen sportverenigingen en -aanbieders geen duidelijke kaders en regie vanuit de gemeente om te komen tot uitvoering op basis van draagvlak onder de sportaanbieders en verenigingen (idem). Het ontbreken van kaders en regie leidt volgens de sportaanbieders tot langslepende dossiers en negatieve beeldvorming over de gemeente onder de verenigingen en sportaanbieders op de sportparken (idem). Dit belemmert de samenwerking tussen gemeente en verenigingen in de uitvoering van de visie; en leidde uiteindelijk tot de herijking van de toekomstvisie en wens voor ‘reparatie’ van het participatieproces.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

50

6.4

Stakeholderreparatie Programma Sportparken

Voor de herijking van de Toekomstvisie Sportparken werd er voortgeborduurd op de bijeenkomst van 18 november 2019 en de input die daaruit is gekomen vanuit de sportaanbieders (Gemeente Dordrecht, 2020a: 4). In de memo van 16 april 2020 over de voortgang van de herijking Toekomstvisie Sportparken sprak de Wethouder uit dat “een aanscherping van de rol van de gemeente gewenst was.” Dit om duidelijkheid te scheppen in wat inwoners en sportaanbieders van de gemeente kunnen verwachten. Het moest daarom ook zichtbaar worden voor de gemeente, aldus twee respondenten, “… hoe groot de gestelde opgaven [uit de Toekomstvisie 2015] daadwerkelijk zijn en welke verenigingen in staat zijn om hun opstal in de toekomst te financieren. Nu al ontvangt de gemeente signalen dat diverse verenigingen deze rol niet kunnen invullen...De opgave die we zien van verouderde opstallen van verenigingen moeten ook benoemd worden en duidelijk zijn.” Dit betekent dat in de herijking ook nagedacht moest worden over ‘maatwerk’; waarbij er ook verschillen kunnen ontstaan in de rol van de gemeente ten aanzien van verenigingen die eigen opstallen in de toekomst wel óf juist niet meer kunnen financieren.

De gemeente wilde meer regie nemen, zegt een van de respondenten, “…om zo ook duidelijkere kaders te bieden voor de sportverenigingen, wat een wens was tijdens de bijeenkomst van 18 november.” In de memo van 9 april 2020 erkent de Wethouder dat in de diverse dossiers/trajecten in de afgelopen jaren sportstakeholders zijn geconsulteerd en dat het Programma Sportparken ook een zekere ‘moeheid’ teweeg heeft gebracht. De gemeente is zich bewust van het feit dat met de herijking weer een beroep wordt gedaan op de betrokkenheid van de sportaanbieders. De gemeente gaat anno 2020/2021 ervan uit dat een aantal recente besluiten en de daaropvolgende uitvoering (vv Dubbeldam, Sportpark Patersweg) voldoende vertrouwen biedt om weer met dit traject aan de slag te gaan en mee te werken. De Wethouder koppelde in de memo van 16 april 2020 terug dat, “sinds het najaar er een aantal andere sportdossiers zijn geweest die veel tijd en capaciteit hebben gevraagd, waardoor er in de prioritering van dossiers keuzes zijn gemaakt…op dit moment [april 2020] ontstaat er weer tijd en capaciteit om de herijking van de Toekomstvisie Sportparken verder op te pakken.” In de Bestuurlijke planner 2020 was de startnotitie aangekondigd in het 1e kwartaal van 2020. Door de ondercapaciteit bleek deze planning niet haalbaar. Uiteindelijk is de startnotitie op 19 mei 2020 gepresenteerd.

De startnotitie schetst de ‘inhoudelijke kaders van het uiteindelijke Programma Sportparken’ (Gemeente Dordrecht, 2020: 1). Verder wordt er een planning gegeven die houvast moet bieden aan het vervolg van het participatieproces. De planning bestaat uit vier onderdelen: inventarisatie, gesprekstafels met sportaanbieders en -verenigingen, opstellen Programma Sportparken, en vaststellen Programma Sportparken. De inventarisatie was nodig om te achterhalen wat de afgelopen jaren was gedaan op het gebied van sportparken. Deze inventarisatie geschiedde op basis van gesprekken binnen de ambtelijke organisatie en de belangrijkste externe partijen waar de gemeente mee samenwerkt. Hierbij werden ook de gerelateerde dossiers en opgaven meegenomen. Aan de hand van de inventarisatie werd bepaald welke opgaven er zijn en welke (nieuwe) activiteiten opgetuigd moesten worden. Om een totaalbeeld te krijgen, was het de bedoeling om ook eerder betrokken sportaanbieders te vragen een enquête in te vullen.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

51

Tekstvak 1: het dossier v.v. Dubbeldam – lang proces van verwachtingen en participatie. Het dossier v.v. Dubbeldam speelt al langer dan het participatietraject voor de Toekomstvisie Sportparken 2015. De voetbalvereniging had al in 2010 een verbouwplan en later een verhuisplan liggen, waar ook de leden volledig achterstonden en destijds al bereid waren om meer dan 25 euro extra aan contributie te betalen. Door de jaren heen zijn er zeven plannen uitgewerkt. 9 jaar lang heeft de vereniging met energie gewerkt aan een goed plan, mee gedaan aan een veelheid van participatietrajecten, en gesproken met veel partijen om een multifunctionele sportaccommodatie te kunnen realiseren. Nu er duidelijkheid is kan de vereniging vooruitkijken.