Rli Advies "Goed gefundeerd".pdf
Tekst van het document
In het interbestuurlijke programma zal moeten worden vastgelegd welke
zaamheden (inclusief de afweging om over te gaan tot sloop-nieuwbouw)
activiteiten de verschillende overheden op zich nemen en welke activiteiten
als de bijbehorende kosten. Wij pleiten daarom voor het invoeren van
zullen worden neergelegd bij de uitvoeringsorganisatie van de nationaal
verplichte certificering voor bedrijven die funderingsonderzoek doen
coördinator. De nationaal coördinator voorziet in de verdeling van de finan-
en herstelplannen opstellen, als voorwaarde voor subsidieverlening.
ciële middelen. Decentrale overheden hebben een belangrijke rol bij het
De nationaal coördinator zorgt in samenspraak met de branche voor de
opstellen van preventieplannen, de organisatie van gebiedsgericht onder-
totstandkoming van een systeem van certificering.
zoek en de zorg voor het betrekken van gebouweigenaren daarbij. Er moet
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5
54
Een belangrijk uitgangspunt in de aanpak, en dus ook voorwaarde voor
Aanbeveling 5.4 Bevorder opschaling en innovatie
de certificering van funderingsonderzoeksbureaus, is dat de bureaus hun onderzoek een maximale reikwijdte geven. De onderzoeken moeten zo zijn
De branche die op dit moment funderingsonderzoek en -herstel uitvoert
ingericht dat er uitspraken kunnen worden gedaan over de hele bouwkun-
is nog vrij klein. Op jaarbasis worden in heel Nederland nu slechts onge-
dige eenheid en niet alleen over een individueel pand. Verder moet een
veer 1.000 funderingen hersteld. De door ons voorgestelde invoering van
gecertificeerd onderzoeksbureau betrouwbaar vaststellen (op basis van
een informatieplicht voor eigenaren die hun pand verkopen zal met zich
met de funderingsbranche af te spreken normen) welk soort onderzoek
meebrengen dat er een grotere behoefte ontstaat aan gespecialiseerde
nodig is. In volgorde van oplopende complexiteit kan het daarbij gaan om:
bedrijven die funderingsonderzoeken kunnen uitvoeren. Ook zal er een
archiefonderzoek naar relevante documenten, onderzoek ter plekke zonder
grotere vraag ontstaan naar bedrijven die gespecialiseerd zijn in funderings-
grondverzet en funderingsonderzoek met grondverzet.
herstel. Het is dus zaak dat de funderingsbranche opschaalt om te kunnen voldoen aan deze vraag.
Bedrijven die vervolgens herstelplannen opstellen zullen betrouwbare keuzes moeten maken over welke werkzaamheden nodig zijn. Ook hier is het
De opschaling die wij bepleiten zal moeten samengaan met standaardisatie
belangrijk om met de funderingsbranche duidelijke afspraken te maken – in
van processen, methoden en technieken en met technologische innovatie.
dit geval over welke type werkzaamheden in welke situatie moeten worden
Deze kunnen immers de kosten van funderingsherstel verlagen en tegelij-
toegepast en welke kosten daaraan zijn verbonden. Dit kan bijvoorbeeld
kertijd het werktempo in de sector verhogen. De kosten van funderingsher-
worden vastgelegd in een ‘standaardcatalogus funderingswerkzaamheden’.
stel zijn de laatste jaren fors opgelopen, terwijl de gebruikte technieken zich
Gecertificeerde bureaus die herstelplannen opstellen, zullen te werk moeten
in de tijd nauwelijks hebben ontwikkeld.
gaan volgens deze afspraken. De door het KCAF geformuleerde eisen voor de erkenning van onderzoeks-
De Nationaal Coördinator Funderingsherstel zal afspraken moeten maken
en adviesbureaus bieden een goede basis om te komen tot certificering. Het
met de funderingsbranche over standaardisatie, kwaliteitsborging, opscha-
is van belang dat de certificeringsmethodiek op zo kort mogelijke termijn
ling en innovatie. De afspraken zoals die gemaakt zijn met de installatie-
beschikbaar komt. De nationaal coördinator moet er voor zorgdragen dat
branche over opschaling van de installatie van warmtepompen kan daarbij
bedrijven blijven voldoen aan de eisen van de certificering.
inspiratie bieden. Catalogisering en standaardisering van oplossingen inclusief de noodzakelijke kwaliteitsborging moet een belangrijk onderdeel zijn van deze afspraken. Wij pleiten ervoor om ook woningcorporaties te
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5
55
betrekken bij deze afspraken, omdat bij hen mogelijkheden liggen om op grote schaal funderingsherstel op te pakken. Daarnaast is het van groot belang dat innovatie plaatsvindt om de nood zakelijke opschaling van funderingswerkzaamheden mogelijk te maken. Innovatie kan de uitvoerbaarheid bevorderen door nieuwe, slimmere werkwijzen en technieken toepasbaar te maken én kan bijdragen aan kosten verlaging. Wij pleiten er daarom voor om 3% van het geraamde budget voor de uitvoeringskosten van de nationale aanpak te benutten voor innovatieve pilots en experimenten.16
16 Hiermee refereren we aan het streven uit de Kamerbrief met Actieplan innovatie en valorisatie (EZK, 2022) om 3% van het BBP te besteden aan Research & Development.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5
56
6 FINANCIERING EN FASERING In hoofdstuk 5 hebben wij de contouren geschetst van de nationale aanpak van de funderingsproblematiek die wij het kabinet aanbevelen. In dit hoofdstuk werken wij een raming van de jaarlijkse kosten per onderdeel van de aanpak nader uit en schetsen de fasering van de uitvoering. Een dergelijke concrete invulling van onze aanbevelingen maakt onze advisering gedetailleerder van opzet dan gebruikelijk voor de Rli. Hiermee willen wij aansluiten bij de vraag van de ministers van BZK, IenW en LNV, die ons hebben verzocht een uitgewerkte aanpak te presenteren. Wij vinden overigens dat de urgentie van het funderingsvraagstuk inderdaad vraagt om een concreet ingevulde aanpak die snel ter hand kan worden genomen.
6.1 Financiën Wij hebben een indicatieve raming gemaakt van de kosten van onze aanbevelingen voor de rijksoverheid. Hiertoe hebben we samen met KPMG een rekenmodel ontwikkeld op basis van onze aannames en uitgangspunten (zie hoofdstuk 9 van deel 2). Het vormgeven van de nationale aanpak funderingsproblematiek vraagt een totaalbudget van ruim € 12 miljard over de periode 2024 tot en met 2035. Dit bedrag betreft nadrukkelijk een indicatieve raming.
57
In onderstaande tabel geven wij een indicatie van de verdeling van de
Wij stellen dus voor dat de rijksoverheid de kosten draagt van de voorge-
kosten per jaar (in miljoenen euro’s). De onderbouwing daarvan is nader
stelde subsidieregelingen en niet de decentrale overheden. Een taakver-
uitgewerkt in hoofdstuk 9 van deel 2.
zwaring zal bij veel van hen leiden tot een tekort op de begroting, dat via de rijksoverheid zal moeten worden aangevuld. Directe financiering vanuit de rijksbegroting is dan effectiever. Betrokkenheid van de decentrale overheden is bovendien al gewaarborgd via het interbestuurlijke programma.
Tabel 1: Indicatieve raming van de jaarlijkse kosten per aanbeveling, 2024-2035 (in miljoenen euro’s) Aanbeveling
Kosten in mln €
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
1.1
Openbare funderingsdatabase
56
6
6
6
6
4
4
4
4
4
4
4
4
1.2
Gebiedsgericht funderingsonderzoek
24
0
6
6
6
6
0
0
0
0
0
0
0
1.3
Subsidie funderingsonderzoek
1.379
0
207
207
207
207
79
79
79
79
79
79
79
1.4a Informatieplicht funderingsschade
3
1
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1.4b Informatiecampagne
3
0
0
1
1
1
0
0
0
0
0
0
0
2.1
Opstellen preventieplannen
16
3
3
3
3
3
0
0
0
0
0
0
0
2.2 Voorkom schade bij nieuwbouw
6
2
2
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3.1
23
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
3.2a Gebiedsgerichte aanpak schadeherstel
76
0
19
19
19
19
0
0
0
0
0
0
0
3.2b Modelverordening aanschrijfbevoegdheid
2
0
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
885
0
44
44
89
101
101
101
101
101
101
101
0
9.559
0
0
478
478
956
1.092
1.092
1.092
1.092
1.092
1.092
1.092
4.3 Optimale ontzorging door FDF
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
5.1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
5.2 Nationaal coördinator funderingsproblematiek
46
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
5.3 Introduceer certificering
20
5
5
5
5
0
0
0
0
0
0
0
0
5.4 Bevorderen opschaling en innovatie
360
0
36
36
36
36
36
36
36
36
36
36
0
12.457
23
336
815
855
1.339
1.318
1.318
1.318
1.318
1.318
1.318
1.181
4.1
Funderingsloket
Subsidie herstelplan
4.2 Subsidie schade- en funderingsherstel
Coördinerend minister
Totaal
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 6
58
Verdelingseffecten
6.2 Fasering
Om te komen tot een doeltreffende aanpak pleiten wij voor een eenvoudige
Wij hebben verkend welke fasering nodig is om te komen tot een doeltref-
regeling die (a) de gevolgen van de transparantie voor gebouweigenaren
fende aanpak van de funderingsproblematiek. Voor gebouweigenaren is het
verzacht, (b) eigenaren activeert om aan de slag te gaan met het noodzake-
belangrijk dat op korte termijn helderheid komt over de vraag of het kabinet
lijke herstel en (c) verdere juridisering zoveel mogelijk voorkomt. Daarmee
inderdaad zal besluiten tot een nationale aanpak waarmee wordt toege-
achten wij financiële solidariteit met de gedupeerde woningeigenaren
werkt naar (a) landelijke transparantie over de staat van funderingen van
noodzakelijk. Die keuze heeft zoals dat technisch heet verdelingseffecten.
gebouwen die te koop staan, (b) serieuze preventie van funderingsschade
Sommigen zullen het onrechtvaardig vinden dat alle Nederlanders moeten
en (c) ontzorgen plus (tijdelijke) financiële ondersteuning van gedupeerden.
meebetalen aan het herstel van funderingen van woningeigenaren. Te
De lopende kabinetsformatie vormt een passend moment om hierover
meer omdat die eigenaren in sommige – maar zeker niet alle – gevallen
afspraken te maken. Wij zijn er daarom bij het maken van onderstaande
vermogend zijn. Elke keuze die wordt gemaakt om bepaalde groepen wel en
fasering van uitgegaan dat er bij de kabinetsformatie duidelijkheid komt
andere niet financieel te ondersteunen, heeft zijn eigen effecten en groepen
over de uitvoering van de in dit advies geschetste aanpak.
die er financieel door geraakt worden. In het verleden is vaak geprobeerd om de verdelingseffecten te ondervangen binnen de beleidsaanpak. De praktijk laat zien dat dit resulteert in complexe regelingen, hoge uitvoeringskosten én afname van de doeltreffendheid. Doordat het probleem dan niet of niet snel genoeg wordt opgelost komen de opgelopen maatschappelijke kosten en de onvrede over de aanpak niet zelden als een boemerang terug bij de overheid. Wij pleiten er daarom voor om de verdelingseffecten van de door ons voorgestelde maatregelen goed in kaart te brengen, maar om deze vervolgens binnen het gehele belastingpakket te wegen. In het jaarlijkse belastingplan moeten eventuele correcties van herverdelingseffecten doorgevoerd worden en niet binnen de nationale aanpak van de funderingsproblematiek zelf.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 6
59
Gebiedsgerichte aanpak schadeherstel
Infographic met overzicht van aanbevelingen in de tijd
3.1 2
Funderingsloket
5 202 024
203 4
202
203 5 Loket helpt burger bij alle aspecten zodat zij wordt ontzorgd.
3.2a 3.2ª
Gemeenten pakken schadeherstel zoveel mogelijk gebiedsgericht aan, integraal met stedelijke vernieuwing
3.2b evaluatie
Gebiedsgericht funderingsonderzoek
Gebiedsgerichte aanpak schadeherstel Bevorderen opschaling en innovatie
203 3
evalu atie 203 4
203 5
1.2
Voor grote aantallen panden in hoog tempo de noodzakelijke informatie beschikbaar met ontzorging bewoners Na 2035 goed functionerende informatiemarkt; eigenaar betaalt vanaf dan zelf het onderzoek
1.4ª
2
2.1
1.4b
2 024
3.1
Subsidie herstelplan
4.1
Subsidie schade- en funderingsherstel
4.2
Optimale ontzorging door FDF
6 202
28 7 20 202
2029
2030
2031
2032
203 3
203 4
203 5
Voorkomen en beperken funderingsschade in de gebouwde omgeving
6 202
28 7 20 202
2029
2030
2031
2032
203 3
203 4
5 202 024
2028 027
2029
2029
2030
2030
2031
2031
2
2032
2032
203 3
203 3
203 4
203 4
203 5
Op gang brengen en houden herstel funderingen in matige, onvoldoende of slechte staat Op gang brengen en houden herstel funderingen in matige, onvoldoende of slechte staat
203 5
203 Iedereen kan overgaan tot schade- of funderingsherstel
6 202
28 7 20 202
2029
2030
2031
2032
203 3
203 4
203 5
5.1
Nationaal coördinator funderingsproblematiek
5.2
Gecoördineerde en doeltreffende samenwerking tussen overheden
Introduceer certificering
5.3
Betrouwbaar funderingsonderzoek
Bevorderen opschaling en innovatie
024
4.3
024
6
02 5 2 202
28 7 20 202
Coördinerend minister
Voorkomen funderingsschade in de gebouwde omgeving
5 202
5 202
6 202
Goed functionerende informatiemarkt: verkopers en verhuurders verstrekken funderingsinformatie
2.2
2
Funderingsloket
2
2032
6
Voorkom schade bij nieuwbouw
2031
Er is betrouwbare en eenduidige informatie over het risico op funderingsschade op pandniveau
025
Opstellen preventieplannen
2030
1.3
Subsidie funderingsonderzoek
Informatieplicht
2029
2
1.1 2
Openbare funderingsdatabase
024
5 202
6 202
2028 027
2
evaluatie
5.4a
Samenhangende rijksinzet
Kostenreductie en tempo
5.4b
203 5 Loket helpt burger bij alle aspecten zodat zij wordt ontzorgd.
frédérik ruys, vizualism 2024.02.20
3.2a 3.2ª
Gemeenten pakken schadeherstel zoveel mogelijk gebiedsgericht aan, integraal met stedelijke vernieuwing
3.2b
frédérik ruys, vizualism 2024.02.20 6
02 5 2 202
4.1
2028 027
2029
2030
2031
2
Subsidie GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 6 herstelplan
2032
203 3
203 4
203 5
Op gang brengen en houden herstel funderingen in matige, onvoldoende of slechte staat
60
Belangrijke data in de door ons voorgestelde aanpak zijn de invoering van
organisatie rond de uitvoering, (4) een ongelijke verdeling van kosten en
de informatieplicht op 1 januari 2029 en het beëindigen van de subsidie
baten en (5) structurele schaarste aan menskracht.
regelingen op 31 december 2035. Het is van belang om voorafgaand aan deze data de voortgang van de nationale aanpak te evalueren en te bepalen
Veel van deze belemmeringen kunnen zich ook voordoen bij het herstel van
of aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn. Dit kan bijvoorbeeld aan de
funderingsschade. Nadere toetsing op uitvoerbaarheid en haalbaarheid
orde zijn als er onvoldoende aanbod is van capaciteit bij gecertificeerde
is dus noodzakelijk, maar het mag wat ons betreft niet leiden tot uitstel.
bureaus voor funderingsonderzoek of bij erkende aannemers voor het
Wachten betekent namelijk: meer maatschappelijke zorgen, meer onrust en
uitvoeren van funderingsherstel. Aanvullend stellen wij een evaluatie voor
oplopende kosten door toenemende schade. Vandaar dat wij een aanpak
in 2030. Ons voorstel is om op dat moment in beeld te brengen in hoeverre
voorstellen waarin de doeltreffendheid vooropstaat!
de funderingsproblematiek al is verwerkt in de prijzen op de vastgoedmarkt, verankerd in het bewustzijn van kopers en verkopers en vertaald in opgeschaalde uitvoeringscapaciteit. Als dat alle drie het geval is kunnen wij ons voorstellen dat de door ons genoemde subsidiepercentages stapsgewijs worden afgebouwd (bijvoorbeeld met 5% per jaar). Met ingang van 2025 zou het interbestuurlijke programma van start moeten gaan. Voor die tijd zal de uitvoerbaarheid en juridische haalbaarheid van de door ons voorgestelde aanpak diepgaander moeten worden getoetst dan wij konden doen binnen de tijd waarin dit advies moest worden geschreven. Het toetsen van de uitvoerbaarheid en haalbaarheid is noodzakelijk omdat tijdens de nationale aanpak tal van belemmerende factoren kunnen opdoemen die de uitvoering bemoeilijken en vertragen. In ons recente advies De uitvoering aan zet (Rli, 2023) hebben wij vijf van dergelijke potentiële ‘spaken in het wiel’ beschreven: (1) stapeling van beleid, (2) terughoudendheid bij bestuurders om stappen te zetten, (3) een ontoereikende
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 6
61
DEEL 2 | TOELICHTING EN VERDIEPING
62
1 LEESWIJZER VOOR DIT DEEL 2 In dit deel 2 van ons advies voorzien we onze bevindingen uit deel 1 van een nadere onderbouwing. We doen dit als volgt: • In hoofdstuk 2 richten we om te beginnen ons vizier op de mensen om wie het draait bij de funderingsproblematiek: de gedupeerde eigenaarbewoners. Krijgen zij voldoende ondersteuning? Wat zou er beter kunnen als we kijken naar hoe de overheid hen bejegent? • In hoofdstuk 3 gaan we in op de technische kant van funderingsschade: wat is het precies en hoe ontstaat het? • In hoofdstuk 4 schetsen we de huidige omvang van de funderingsproblematiek: waar en hoe vaak komt funderingsschade voor in Nederland? We belichten ook vier factoren die van invloed zullen zijn in de toekomst: klimaatverandering, vernatting van veenweidegebieden, vernieuwing van gebouwen en kennisontwikkeling. • In hoofdstuk 5 geven we een overzicht van de maatregelen en technieken die op dit moment beschikbaar zijn voor preventie en herstel van funderingsschade. • In hoofdstuk 6 staat de beoordeling van technische restlevensduur van funderingen centraal. We beschrijven het proces dat moet worden doorlopen om vast te stellen hoe lang een bestaande fundering nog voldoet aan de gestelde eisen.
63
• In hoofdstuk 7 volgt een beschouwing van de juridische context van de funderingsproblematiek. Aan bod komen de rechten en plichten van (particuliere) pandeigenaren, de taken en bevoegdheden van overheden en de schadeverhaalmogelijkheden. • In hoofdstuk 8 gaan we in op de verschillende nationale, gemeentelijke en provinciale regelingen die tot nu toe her en der in Nederland zijn toegepast om de funderingsproblematiek aan te pakken. • In hoofdstuk 9 ten slotte, geven we een toelichting op de aannames en uitgangspunten bij onze financiële paragraaf. De analyses uit de hoofdstukken 3, 4, 5 en 6 zijn geschreven in samen werking met Deltares en TNO. Hoofdstuk 7 is gebaseerd op onderzoek van juridisch bureau AKD. Voor hoofdstuk 8 en 9 hebben we gebruik gemaakt van bouwstenen zoals opgesteld door adviesbureau KPMG.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 1
64
2 ONDERSTEUNING GEDUPEERDEN FUNDERINGSPROBLEMATIEK: HOE DOE JE HET GOED ALS OVERHEID? Burgers die te maken hebben met schadeafhandeling waarbij de overheid is betrokken, zijn dikwijls ontevreden over de ondersteuning die ze krijgen en over hoe ze worden behandeld (Nationale ombudsman, 2023). Het lukt overheden op de een of andere manier niet om in hersteltrajecten17 aan te sluiten bij de behoeften van gedupeerden (Nationale ombudsman, 2023). Wij vinden het belangrijk om in dit advies nader in te gaan op dit gegeven – zeker gezien het afnemende vertrouwen in de overheid en de politiek in Nederland. In de nationale aanpak van de funderingsproblematiek die wij in dit advies voorstellen, zal een goede bejegening van gedupeerden de nodige aandacht moeten krijgen.
17 Onder een hersteltraject verstaan wij, in navolging van de Nationale ombudsman: ‘een traject dat de overheid opzet en uitvoert om groepen burgers en ondernemers een vergoeding, een tegemoetkoming of een andere vorm van herstel te bieden voor geleden materiële of immateriële schade, omdat de overheid verantwoordelijk is voor het ontstaan van de schade of omdat de overheid zich verantwoordelijk voelt om deze burgers en ondernemers te helpen’ (Nationale ombudsman, 2023).
65
Maar wat is in dit verband ‘goed’? Welke lessen zijn er concreet voor de
behoefte aan een overheid die betrouwbaar optreedt en die vertrouwen
overheid te trekken uit wat er misging in eerdere hersteltrajecten? Wat zijn
stelt in de burger. Gedupeerden willen dat de overheid ervan uitgaat dat
precies de behoeften van burgers en hoe kan de overheid daar rekening
hun verhaal klopt, zonder dat ze alles tot in detail moeten onderbouwen en
mee houden? Over die vragen gaat dit hoofdstuk.
bewijzen. Verder verwachten ze van de overheid dat deze zich betrokken opstelt en geen loze beloftes doet. Tot slot vinden gedupeerden het bij de afhandeling van schade belangrijk dat er ruimte is voor persoonlijk contact,
2.1 Behoeften van gedupeerden in hersteltrajecten
dat het proces vlot en met goede begeleiding verloopt en dat zij een
In hersteltrajecten is er vaak een aanzienlijke groep gedupeerden die
passend bedrag ontvangen, afgestemd op de werkelijke schade (Nationale
ontevreden is met het geboden herstel. Zij hebben het gevoel dat de
ombudsman, 2023).
betrokken overheidsinstantie te weinig rekening houdt met hun behoeften.
Op basis van zijn onderzoek komt de Nationale ombudsman tot de conclusie
De Nationale ombudsman onderzocht in 2023 tien hersteltrajecten: door
dat de overheid de zojuist beschreven behoeften van gedupeerde burgers
overheidsinstanties georganiseerde financiële en/of emotionele ondersteu-
te weinig centraal stelt. Waarom doet zij dat niet? Goed aansluiten bij de
ning voor burgers die de dupe waren geworden van een calamiteit. Tot
behoeften van gedupeerden wordt volgens de Ombudsman belemmerd
de onderzochte hersteltrajecten behoorden onder meer de ondersteuning
doordat overheidsinstanties bij schadeafhandeling niet afwijken van vaste
van slachtoffers van de vuurwerkramp in Enschede, de afhandeling van de
structuren en standaardwerkwijzen. Bovendien leren overheidsinstanties tot
verzakkingsschade aan woningen bij de aanleg van de Noord-Zuidlijn in
nu toe nauwelijks van ervaringen uit eerdere hersteltrajecten.
Amsterdam, de immateriële schadevergoedingsregeling voor de aardbevingsschade aan woningen in Groningen en de schadeafhandeling na de
Ook wij hebben tijdens ons onderzoek voor dit advies opgemerkt dat over-
overstromingen in Zuid-Limburg en Brabant van 2021. Deze calamiteiten
heidsinstanties bij calamiteiten niet primair gericht zijn op het verlichten
zijn verschillend van aard. Toch laten de behoeften van de betrokken gedu-
van de noden van gedupeerden. Vaak worden problemen in eerste instantie
peerden veel overeenkomsten zien.
ontkend of gebagatelliseerd. Pas wanneer handelen niet langer kan worden
Een van de belangrijkste behoeften van gedupeerden is erkenning van
uitgesteld, is men geneigd om in ‘crisisstand’ te gaan en (te) snel te acteren.
hun leed. Zij willen dat hun stem wordt gehoord en dat ze serieus worden
Maar dat doet de overheid dan weer zó snel, dat ze verzuimt om eerst de
genomen. Excuses van de overheid kunnen daarbij helpen, mits ze relevant
gedupeerde burgers te vragen naar hun behoeften.
en oprecht zijn. Daarnaast is duidelijkheid van belang: een simpel proces, duidelijke en eerlijke communicatie, goede informatieverstrekking. Er is ook
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 2
66
De Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS , 2021) wijst in dit
2.2 Ervaringen uit werkbezoeken en gesprekken
verband op het gevaar dat de overheid te sterk uitgaat van een vooringe-
Diverse lokale overheden in Nederland hebben de afgelopen jaren herstel-
nomen mensbeeld (de calculerende consument) en aannames over de capa-
trajecten in gang gezet voor mensen met funderingsschade. De details van
citeiten van mensen (goed in staat om voor zichzelf te zorgen). Wantrouwen
een aantal bestaande regelingen staan beschreven in hoofdstuk 8 van dit
en een geloof in de zelfredzame burger zijn al decennia dominant in de
deel 2. Hier richten we ons op de vraag hoe gedupeerde burgers de manier
logica van de Nederlandse overheidsbureaucratie. Het zijn ingesleten denk-
waarop de overheid omgaat met funderingsproblematiek en eventuele
beelden die hebben bijgedragen aan bijvoorbeeld het toeslagenschandaal.
ondersteunende regelingen die voor hen in het leven worden geroepen
De gedupeerden waren in werkelijkheid juist hulpbehoevend en hadden het
ervaren. Sluit de overheid hiermee aan bij hun behoeften?
vertrouwen van de overheid nodig. Het is volgens de Nationale ombudsman bij hersteltrajecten van belang om
Om antwoord te krijgen op deze vraag bezochten wij de Rotterdamse wijk
als overheid in een vroeg stadium met gedupeerden in gesprek te gaan, te
Bloemhof en de Groote Veenpolder in de Friese veenweiden, waar we met
luisteren en gedurende het traject in gesprek te blijven. De vraag wat de
getroffen bewoners in gesprek gingen. Hun woningen hadden ernstige
betrokkenen nodig hebben zou vooraf moeten gaan aan de vraag wat je
verzakkingsschade. Ook in een aantal andere regio’s met funderingsproble-
als overheid in een bepaalde situatie kunt bieden. Vervolgens moet je als
matiek, zoals het gebied rond het kanaal Almelo-De Haandrik in Overijssel,
overheid ook durven de aanpak aan te passen en een hersteltraject ánders
hebben we met gedupeerden gesproken.
uit te voeren dan je gewend bent. Te vaak houdt de overheid bij de opzet en
De verhalen die wij optekenden gingen niet alleen over de technisch-
uitvoering van hersteltrajecten vast aan de structuren en werkwijzen die zij
inhoudelijke aspecten van schades en herstel of over juridische en financiële
ook voor het reguliere werk gebruikt.
vraagstukken. De bewoners lieten ons weten dat het hen ook (misschien
In een vroeg stadium in gesprek gaan over de behoeften van burgers en
wel: vooral) ging om serieus te worden genomen en om erkenning te
je werkwijze daarop aanpassen, zijn allebei van belang om als overheid bij
krijgen.
hersteltrajecten te voorkomen dat burgers nog meer beschadigd raken in plaats van dat er iets wordt hersteld (Nationale ombudsman, 2023).
Funderingsproblematiek kan een enorme impact hebben op bewoners. Opeens zijn allerlei zaken die gisteren nog vanzelfsprekend leken, onzeker geworden. Ben ik wel veilig in mijn huis? Bij wie kan ik terecht voor hulp? Kan ik hier nog blijven wonen? Hoe moet dit financieel? Het zijn vragen die bij getroffenen kunnen leiden tot stress en gezondheidsproblemen. Burgers
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 2
67
hebben dan behoefte aan een overheid die naast ze gaat staan, naar ze luis-
Funderingsschade in Overijssel en Fryslân
tert en ze ondersteunt.
• Tussen 2011 en 2016 werd in Overijssel het kanaal Almelo-De Haandrik uitgediept. Tijdens de werkzaamheden, maar vooral in de periode erna,
Wij signaleren dat in de hersteltrajecten die de afgelopen jaren her en der
bleek dat diverse nabijgelegen woningen waren verzakt. In sommige
zijn opgestart rond funderingsproblematiek, het nodige is misgegaan. De
gevallen was de schade zo ernstig, dat de bewoners tijdelijk moesten
betrokken overheden zijn in verschillende valkuilen gestapt. Tegelijkertijd
verhuizen.
waren er soms ook vermeldenswaardige positieve ontwikkelingen, waarbij
In oktober 2021 trad er een schaderegeling in werking. De hoogte
overheden hun werkwijze aanpasten aan de behoeften van gedupeerden.
van de voorgestelde vergoedingen viel de bewoners echter tegen. Ze voelden zich in de steek gelaten.
Zowel in de Friese veenweiden als rond het kanaal Almelo-De Haandrik
• In het Friese veenweidegebied zijn diverse gebouwen ernstig verzakt
(zie kader hierna) stelden de overheden in eerste instantie de juridische
door beschadigde funderingen. De schade wordt mede veroorzaakt
aspecten rond de ontstane funderingsproblemen centraal: ze keken wie er
door de ontwatering die het waterschap toepast om de landbouw in
aansprakelijk kon worden gesteld. Daarmee volgden zij de dominante werk-
het gebied mogelijk te maken. In sommige gevallen zijn de problemen
wijze van overheden: zoeken naar een oplossing vanuit het oogpunt van
hoogst urgent. De Friese overheden boden de gedupeerden in eerste
rechtmatigheid. Maar wat rechtmatig is, is niet altijd ook rechtvaardig, zoals
instantie geen financiële ondersteuning voor funderingsherstel. Ze
de later aangestelde bemiddelaar voor de verzakkingen rond het kanaal
wilden de problematiek aanpakken via een aansprakelijkstelling en een
Almelo-De Haandrik vaststelde (Keijzer, 2023). In beide casussen betekende
gang naar de rechter. In 2022 werd toch besloten tot een subsidierege-
de juridische benadering van de overheidsaanpak dat het probleem voor de
ling voor funderingsherstel (die nog moet worden ingevoerd), subsidie
gedupeerden niet werd opgelost. Integendeel; het optreden van de overheid
voor funderingsonderzoek, het openen van een funderingsloket en
leidde in beide casussen tot een gevoel van onrechtvaardigheid en tot het
extra hulp voor bestaande code rood gevallen.
(verder) afbrokkelen van het vertrouwen in de overheid. De getroffen bewoners rond kanaal Almelo-De Haandrik waren aanvankelijk blij met de belofte van de provincie om met een ruimhartige regeling te komen. De teleurstelling was bij een deel van hen groot toen bleek dat er veel minder werd gecompenseerd dan zij hadden verwacht. Zoals we vaker
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 2
68
zien in hersteltrajecten, was dit niet uitkomen van gewekte verwachtingen
Funderingsschade in Rotterdamse wijk Bloemhof
funest voor het vertrouwen van de bewoners in de overheid.
In de Rotterdamse wijk Bloemhof staan ongeveer 2.700 woningen
Bemiddelaar Mona Keijzer voerde open gesprekken met de bewoners.
met ernstige funderingsproblemen. In de afgelopen honderd jaar zijn
Daarmee slaagde zij erin om, hoewel er niet direct een oplossing op tafel
sommige huizen al 80 centimeter gezakt. Dat heeft ingrijpende gevolgen:
kwam, de bewoners te laten ervaren dat zij serieus werden genomen. Het was
scheve vloeren, scheve stoepen, scheuren in gevels, stank en schimmel,
een belangrijke eerste stap die op waardering van de bewoners kon rekenen.
lekkages en wateroverlast bij hevige regen. Veel van de eigenaar-bewoners in Bloemhof kunnen de kosten van
Ook de funderingsproblemen in de Friese veenweiden werden in de beleving
funderingsherstel niet dragen. Er leven bij hen grote zorgen. Er ligt op
van de gedupeerde eigenaar-bewoners in eerste instantie te veel benaderd
dit moment nog geen concreet plan voor de aanpak van de funderings
vanuit het oogpunt van aansprakelijkheid. Deze werkwijze is inmiddels
problematiek in de wijk.
omgebogen; de Friese overheden hebben zich gecommitteerd aan een subsidieregeling. Daarmee lijkt de relatie tussen de bewoners en de overheden te verbeteren. Maar dat proces heeft veel voeten in de aarde gehad. De
Uit de gesprekken die wij voerden met gedupeerde eigenaar-bewoners in
provincie had bewoners een stem gegeven door een ‘funderingstafel’ in te
de Rotterdamse wijk Bloemhof (zie kader hierboven) kwam eveneens naar
stellen. Op zichzelf een goede stap, maar de adviezen van die tafel werden
voren dat het vertrouwen in de gemeente broos is. In dit geval komt dat niet
– in de ogen van de deelnemers – onvoldoende serieus genomen. Sommige
door de gemeentelijke aanpak van de funderingsproblematiek (die staat voor
adviezen werden wel overgenomen, maar niet alle. Het instellen van de
deze wijk nog niet vast), maar vooral door eerdere gebeurtenissen.
funderingstafel had duidelijk hogere verwachtingen bij de bewoners gewekt
Zo is er sprake van sluimerende onvrede over een eerder stads
dan de overheden waarmaakten.
vernieuwingsproject in de naastgelegen Tweebosbuurt. Het verloop van dit
Actieve bewoners zochten de media en begonnen een lobbycampagne, die
project heeft de bewoners van Bloemhof wantrouwig gemaakt. Dat bemoei-
eraan bijdroeg dat de Provinciale Staten van Fryslân en het a lgemeen bestuur
lijkt het gesprek over de toekomst van de wijk. De argwaan is dusdanig
van het Wetterskip Fryslân alsnog moties aannamen voor een ruimhartigere
groot, dat sommige bewoners denken dat de gemeente de funderingspro-
bijdrage aan de kosten van het funderingsherstel. De algemene subsidierege-
blematiek heeft verzonnen om een lagere opkoopsom te hoeven betalen
ling voor funderingsherstel moet nog worden vastgesteld en uitgevoerd.
bij stadsvernieuwing. Verder zijn de bewoners van Bloemhof bang dat de
Wel is er al subsidie beschikbaar gesteld voor funderingsonderzoek en wordt
oorspronkelijke bewoners na de stadsvernieuwing niet zullen kunnen terug-
specifieke hulp geboden aan code rood gevallen.
keren en dat de sociale gemeenschap in de wijk zodoende verloren zal gaan.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 2
69
De gemeente zal het vertrouwen moeten zien te herstellen om samen met
Groningen worden verschillende fouten beschreven die de betrokken over-
de bewoners en woningcorporaties te kunnen komen tot een goede aanpak
heidsinstanties hebben gemaakt, zoals:
van de funderingsproblematiek. Dat moeilijke proces is in gang gezet, om te
• de keuze om budget leidend te laten zijn boven doeltreffendheid;
beginnen door verbetering van de informatievoorziening. Burgers kunnen
• de keuze om combinaties met andere soorten woningverbetering (zoals
terecht bij het gemeentelijke funderingsloket en in de wijk worden informa-
verduurzaming) te verbieden;
tiebijeenkomsten georganiseerd. Het is een pril proces in Bloemhof, maar
• de keuze om geen onafhankelijke uitvoeringsorganisatie in te richten; en
het kan helpen.
• de keuze om onvoldoende ruimte te bieden voor gebiedsgericht maatwerk.
We zien ook bij andere gemeenten met een goed werkend informatieloket voor funderingsproblemen dat heldere informatievoorziening wordt gewaar-
Deze verkeerde keuzes hebben tot gevolg gehad dat de betrokken bewoners
deerd door bewoners. Voorbeelden in dit verband zijn Schiedam, Gouda,
en ondernemers lang in onzekerheid zaten en zich niet erkend voelden in
Zaanstad en Haarlem. Eerlijke communicatie en duidelijke informatie vanuit
hun zorgen. Ook konden uitvoerende partijen niet gericht opschalen omdat
de overheid vormen belangrijke behoeftes van gedupeerden in hersteltra-
zij niet wisten wanneer er moest worden geleverd. De uitvoeringskosten
jecten, zoals ook de Nationale ombudsman (2023) benadrukt.
gingen daardoor meermaals over de kop. Kortom, zowel de maatschappelijke als de financiële kosten van het herstel werden in het Groningse
Hersteltraject aardbevingsschade leert: problemen groeien als
aardbevingsschadedossier uiteindelijk veel hoger dan nodig was geweest.
doeltreffende aanpak uitblijft
Ook in het funderingsdossier kan het uitblijven van een doeltreffende
Het is belangrijk dat hersteltrajecten tijdig en doeltreffend worden opgezet
aanpak leiden tot een accumulatie van problemen. Wat begint met funde-
en uitgevoerd. Als dat niet gebeurt, kunnen problemen van individuele
ringsproblemen bij individuele panden, kan op termijn leiden tot verloe-
burgers en woningen, die in principe goed oplosbaar zijn, uitmonden in
dering van hele wijken. Eigenaren investeren vaak niet meer in hun pand
maatschappelijke ontwrichting op landelijk niveau. Dat leren we onder
in afwachting van funderingsherstel. De waarde van het vastgoed in de
andere uit de gesprekken die we voor dit advies hebben gevoerd met
hele wijk kan daardoor dalen. Zeker in wijken die toch al kwetsbaar zijn op
gedupeerden van de aardbevingsschade in Groningen. Daar is de aanpak
sociaal-economisch gebied, kan funderingsproblematiek uiteindelijk het
om verschillende redenen te laat gekomen en niet doeltreffend geweest.
welzijn van alle bewoners raken.
In het rapport van de parlementaire enquêtecommissie Aardgaswinning
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 2
70
2.3 Leerpunten voor een nationale aanpak van
de boventoon. We hebben in eerdere hersteltrajecten gezien waar dit toe
funderingsproblematiek
leidt: langdurige, complexe processen die niet alleen hoge kosten met zich
Wij hebben de hierboven beschreven lessen uit eerdere hersteltrajecten
meebrengen, maar ook de gedupeerden onnodig lang in onzekerheid laten
gebruikt om ons advies voor een nationale aanpak van de funderings
en vaak geen passende uitkomst opleveren.
problematiek vorm te geven. We concludeerden al vroeg in ons adviestraject dat de juridische route, Om te beginnen hebben we ervoor gekozen om de behoeften van de
waarbij de mate van aansprakelijkheid voor funderingsschade bepalend is
eigenaar-bewoners centraal te stellen in de uitgangspunten van een nati-
voor de mate van compensatie die de overheid aan gedupeerden toekent,
onale aanpak. Gedurende het adviestraject zijn we in gesprek gegaan met
geen uitkomst biedt (zie ook hoofdstuk 7 van dit deel 2). Het is onwenselijk
verschillende gedupeerden van funderingsschade, om een beeld te krijgen
dat elk afzonderlijk geval tot in de details moet worden ontleed en betwist
van de problemen die zij ervaren en de verwachtingen die zij hebben van
alvorens eventueel tot herstel wordt overgegaan. Dat is een recept voor
de overheid. Daaruit hebben wij geconcludeerd dat het van belang is om
slepende conflicten en ontevreden burgers, die toch al weinig vertrouwen
funderingsproblematiek niet uitsluitend te benaderen als een technisch en
hebben in de overheid. Bovendien blijkt het, gegeven de complexiteit
financieel probleem, maar vooral ook als een maatschappelijk probleem.
van de geologische processen in de bodem en de watersystemen vrijwel
Het individuele leed van gedupeerden en ook het potentiële maatschappelijk
onmogelijk om een eenduidige oorzaak van funderingsschade aan te wijzen
ontwrichtende effect van cumulatieve funderingsproblematiek verdienen
(zie ook hoofdstuk 3 van dit deel 2). Wij hebben daarom gekozen voor een
aandacht.
aanpak die is gebaseerd op wederzijds vertrouwen en welwillendheid. Wie te maken heeft met funderingsproblematiek moet – zonder zware bewijs-
Aan het begin van ons adviestraject hebben we vier leidende principes
last ten aanzien van de oorzaak – procesmatige ondersteuning kunnen
gedefinieerd die de basis moeten vormen van de aanpak van de funde-
krijgen vanuit het door ons voorgestelde funderingsloket. Daarnaast pleiten
ringsproblematiek: doeltreffendheid, rechtvaardigheid, uitvoerbaarheid en
wij voor financiële ondersteuning van gedupeerden zolang er nog geen
doelmatigheid. We hebben het principe doeltreffendheid bewust voorop
sprake is van een vastgoedmarkt waarin de kans op funderingsschade naar
gesteld. Het belangrijkste is immers dat de funderingsproblematiek wordt
behoren is verwerkt in de prijs van woningen.
opgelost. Door dit als primair uitgangspunt te hanteren, wijken we af van de manier waarop de overheid doorgaans te werk gaat. In de overheids-
Wij schetsen in ons advies de contouren van een eenvoudige regeling, die
aanpak van problemen voeren doelmatigheid en rechtmatigheid standaard
voor iedereen begrijpelijk en toegankelijk is. De regeling moet een proces
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 2
71
mogelijk maken waarin burgers worden ontzorgd en begeleid. Het centrale
de burger zoveel mogelijk te ontlasten en de aanpak zo effectief mogelijk te
funderingsloket dat wij voorstellen zal cruciaal zijn om burgers te voorzien
laten verlopen.
in hun behoefte aan duidelijke communicatie en informatie. De manier waarop de communicatie en informatievoorziening concreet vorm krijgt, zal bepalend zijn voor de beleving van de burger. Het is van belang dat burgers daarbij het gevoel hebben dat zij grip op de situatie en op hun eigen leven hebben. Dat vraagt om het vroegtijdig betrekken van burgers bij het probleem en de oplossing en het voorkomen van een situatie waarin een regeling eenzijdig over hen wordt uitgerold door de overheid. Dit verdient in de uitwerking dan ook bijzondere aandacht. Daarnaast stellen wij voor dat de overheid, zolang er nog geen informatieplicht voor huisverkopers geldt inzake de staat van de fundering, zich inspant om de funderingsproblematiek in Nederland zoveel mogelijk in beeld te brengen. Hiermee worden veel burgers die een huis willen kopen of verkopen, ontlast. Zij hoeven dan niet zelf onderzoek naar de fundering te laten verrichten. De nationale aanpak van de funderingsproblematiek die wij voorstellen is stevig. Wij zijn ervan overtuigd dat dit nodig is om de problematiek doeltreffend op te lossen. De ervaringen met eerdere hersteltrajecten leren ons dat een halfzachte aanpak in de praktijk niet werkt en uiteindelijk fors duurder kan uitpakken. Voorwaarde voor een doeltreffende aanpak is wel een doordachte en effectieve uitvoering.
Het verleden leert dat het niet helpt als de overheid verwachtingen wekt die ze vervolgens niet waarmaakt. De burger is pas geholpen als een aanpak succesvol wordt uitgevoerd. Wij hebben een voorstel gedaan voor een uitvoering waarin overheden samenwerken om
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 2
72
3 AARD FUNDERINGSPROBLEMATIEK Veel factoren hebben invloed op funderingsproblematiek. De verbanden kunnen als volgt worden weergegeven (zie figuur 4): Figuur 4: Oorzaak-gevolgrelaties bij funderingsproblematiek
Veranderingen in de omgeving (§ 3.1)
Processen in de ondergrond en watersysteem (§ 3.2)
Gevolgen voor gebouwen (§ 3.4) Gevolgen voor infra en openbare ruimte (§ 3.5)
Schadeprocessen in funderingen (§ 3.3)
De veranderingen in de omgeving die aanleiding geven tot processen in de ondergrond (waar zich funderingen bevinden), beschrijven we in § 3.1. De processen in de ondergrond die kunnen volgen uit deze veranderingen in de omgeving, komen aan de orde in § 3.2. De fundering van een gebouw kan meer of minder gevoelig zijn voor de effecten vanuit de ondergrond. Een constructie die op lange betonnen palen staat in een stevige diepe zandlaag, zal weinig gevoelig zijn voor veranderingen. Terwijl kortere, ondiepere en/of houten palen juist wél worden
73
beïnvloed. De interacties tussen de bodemprocessen en de fundering
handelen, maar deze spelen een verwaarloosbare rol in de hier beschreven
bepalen of er schade kan ontstaan; deze interacties lichten we nader toe
funderingsproblematiek.
in § 3.3. Zowel de processen in de ondergrond en het watersysteem als de schade
Geschiedenis van menselijke ingrepen in Nederlands landschap en
processen in de funderingen kunnen gevolgen hebben voor constructies:
grondgebruik
gebouwen, infrastructuur en de openbare ruimte. De gevolgen voor
In de afgelopen eeuwen is het overgrote deel van Nederland ontwaterd om
gebouwen staan beschreven in § 3.4. De gevolgen voor infrastructuur en
de draagkracht van de bodem te verhogen en drogere omstandigheden te
de openbare ruimte staan beschreven in § 3.5.
krijgen. Hiermee werden gebieden geschikt gemaakt voor bebouwing en
Figuur 4 laat zien dat het een schakeling van factoren is die bepaalt of er
landbouw. Het oppervlaktewaterpeil in de laaggelegen delen van Nederland
schade aan constructies optreedt. Veel factoren zijn van invloed op de
wordt dus al eeuwenlang door de mens geregeld. Dit gebeurt onder meer
uiteindelijke schade. En die factoren zelf zijn constant aan verandering
met een stelsel van sloten en met gemalen. Ook in sommige hoger gelegen
onderhevig. Het is daarom in de meeste gevallen ondoenlijk om de relatieve
delen van het land zijn gebieden waar het oppervlaktewaterpeil wordt gere-
invloed van factoren exact uit te splitsen. Bijvoorbeeld: klimaatverandering
geld met stuwen in sloten en beken.
zorgt voor droogte, maar tegelijkertijd kan er sprake zijn van oppervlakte-
Parallel aan het ontwateren zijn er gebieden opgehoogd met een puin- of
waterpeilverlaging of grondwateronttrekking. In § 3.6 gaan we dieper in op
zandlaag. Op die laag werd vervolgens gebouwd.
deze multicausaliteit.
Al deze maatregelen maakten de grond droger en steviger. Maar ze hadden ook tot gevolg dat de bodem daalde. Vooral door de ontwatering van veenen kleigebieden is er bodemdaling opgetreden.
3.1 Veranderingen in de omgeving
En ook het belasten van slappe grond met een ophooglaag heeft gezorgd
In deze paragraaf wijzen we de meest relevante veranderingen in de
voor bodemdaling.
omgeving aan die een rol spelen in de funderingsproblematiek. De meeste
Als gevolg van de bodemdaling kwam het maaiveld weer dichter bij de
veranderingen komen voort uit menselijk handelen. Dit menselijk handelen
grondwaterstand te liggen, wat het landgebruik hinderde. In reactie daarop
is niet iets van de laatste decennia; al eeuwen wordt het Nederlandse
zijn deze gebieden nog dieper ontwaterd of opnieuw opgehoogd. Dit had
landschap en grondgebruik door menselijk handelen beïnvloed. Daarnaast
opnieuw bodemdaling tot gevolg.
zijn er processen in de ondergrond die onafhankelijk zijn van menselijk
Deze cyclus is de afgelopen duizend jaar diverse keren doorlopen, met als resultaat dat de veengebieden gemiddeld genomen bijna twee meter zijn
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 3
74
gedaald en dat in de stedelijke gebieden tot meters dikke ophooglagen
Figuur 5: Veranderingen in de omgeving die bodemprocessen in gang
voorkomen. Het gevolg is ook dat met name in het landelijk gebied de
kunnen zetten of kunnen versnellen
oppervlaktewaterpeilen en de grondwaterstanden de afgelopen duizend jaar steeds lager zijn komen te liggen, terwijl ook het maaiveld is gedaald. Ook in de hoger gelegen gebieden van Nederland zorgt de ontwatering voor diepere grondwaterstanden. In deze landschappen is minder bodemdaling opgetreden, maar het landschap is er wel veel droger dan in de uitgangsituatie.
Veranderingen in omgeving: - Grondwaterstandsverlaging/verhoging - Aanleg/aanpassing infrastructuur - Trillingen - Mijnbouw/ delfstoffenwinning
Processen in bodem: Bodemdaling door: - Consolidatie en kruip - Oxidatie (veenafbraak) - Krimp / zwel (bodemdaling en stijging)
Schadeprocessen in funderingen:
Gevolgen in gebouwen:
- Aantasting van houten funderingen - Negatieve kleef
- Scheefstand en scheurvorming
- Verschilvervorming - Verlies van draagkracht
- Vochtproblematiek - In het ergste geval kan een gebouw onveilig worden
- Schade door werkzaamheden
Huidige menselijke ingrepen met effecten op fundering van gebouwen Tot op de dag van vandaag vinden er onder invloed van menselijk handelen veranderingen plaats op en in de Nederlandse bodem. Sommige van de veranderingen resulteren in effecten vanuit de ondergrond waarvoor gebouwen en andere constructies gevoelig zijn. De veranderingen die we hierna opsommen kunnen indirect aanleiding geven tot funderingsproblematiek, doordat ze bodemprocessen in gang zetten of versnellen (zie § 3.3). Ze kunnen ook direct aanleiding geven tot schade aan funderingen (zie § 3.4). • Grondwaterstandverlagingen De stand van het grondwater kan dalen door: - droogte als gevolg van sterke verdamping en neerslagtekort (de voorspelling in de KNMI-scenario’s 2023 is dat droogteperioden langduriger en extremer zullen worden bij een verder opwarmend klimaat; niet
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 3
75
alleen de grondwaterstand wordt hierdoor lager, maar ook het bodemvochtgehalte neemt af door sterke verdamping);
• Trein-, wegverkeer of heiwerkzaamheden: Zwaar verkeer en bouwwerkzaamheden kunnen zorgen voor trillingen in
- oppervlaktewaterpeilverlagingen (oppervlaktewaterpeilen worden
de ondergrond. Door deze trillingen kan een fundering of gebouw schade
veelal verlaagd in reactie op bodemdaling, om de draagkracht te
oplopen. Verder leiden deze trillingen mogelijk lokaal tot verdichting van
behouden);
de bodem en daarmee tot zettingsverschillen.
- grondwateronttrekking (bij het onttrekken van grondwater, bijvoor-
• Mijnbouw en delfstoffenwinning:
beeld voor drinkwater of voor beregening, kan de grondwaterstand of
Het onttrekken van materialen aan de bodem zorgt voor bodemdaling in
grondwaterdruk in de directe omgeving van de winning of bronnering
de diepe ondergrond via processen zoals samendrukking (consolidatie)
dalen);
en kruip. Indirect kan deze bodemdaling aanleiding geven tot oppervlak-
- de aanwezigheid van bomen (met name in droge periodes kunnen
tewaterpeilverlagingen (zie hierboven).
bomen zorgen voor extreem lage grondwaterstanden doordat wortels bodemvocht en grondwater onttrekken); - de aanwezigheid van drainerende elementen (dit betreft bijvoorbeeld drainagebuizen die nieuw worden aangelegd of vervangen, maar er zijn ook voorbeelden van lekkende riolering die drainerend werkt en zorgt voor grondwaterstandverlaging). • Grondwaterstandverhoging De stand van het grondwater kan stijgen bij vernattingsprojecten of bijvoorbeeld na vervanging van riolering of kademuren.
Er zijn ook nog autonome processen die aanleiding kunnen geven tot bodemdaling. Hierbij gaat het om: • Tektoniek of beweging van aardplaten (bijvoorbeeld de kantelende beweging van het Noordzeebekken). • Isostasie door belasting of ontlasting van de aardplaat door ijs, sediment of water. • Autocompactie van afzettingen (samendrukking onder invloed van het eigen gewicht).
• Aanleg of aanpassing van infrastructuur of objecten Bij aanleg van nieuwe infrastructuur of inrichting van openbare ruimte op
Dit soort inklinkingsprocessen spelen in heel Nederland, maar ruimtelijk
slappe grond wordt vaak een ophooglaag aangebracht die een belasting
verschilt de bijdrage ervan. De resulterende bodemdaling is echter klein
vormt voor de ondiepe ondergrond. Bij vervanging of renovatie van infra-
(veel minder dan 1 mm per jaar). De invloed van deze processen op de
structuur of herinrichting van openbare ruimte kunnen de belastingen
funderingsproblematiek in Nederland is verwaarloosbaar.
op de ondergrond worden verhoogd als nieuwe ophooglagen worden aangebracht ter compensatie van bodemdaling.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 3
76
3.2 Processen in ondergrond en watersysteem
Figuur 6: Het ontstaan van processen in de bodem ten gevolge van
De hiervoor besproken veranderingen in de omgeving kunnen processen
veranderingen in de omgeving
in de bodem in gang zetten die leiden tot bodemdaling of bodembeweging (bijvoorbeeld krimp/zwel-gedrag van de bodem). In deze paragraaf geven we een nadere beschrijving van deze processen. Voor de volledigheid merken we op dat bodemdaling slechts één van de factoren is die een rol speelt bij het ontstaan van funderingsproblematiek.
Veranderingen in omgeving: - Grondwaterstandsverlaging/verhoging - Aanleg/aanpassing infrastructuur - Trillingen - Mijnbouw/ delfstoffenwinning
Zoals besproken in hoofdstuk 1 kunnen immers grondwaterstandverla-
Processen in bodem: Bodemdaling door: - Consolidatie en kruip - Oxidatie (veenafbraak) - Krimp / zwel (bodemdaling en stijging)
Schadeprocessen in funderingen:
Gevolgen in gebouwen:
- Aantasting van houten funderingen - Negatieve kleef
- Scheefstand en scheurvorming
- Verschilvervorming - Verlies van draagkracht
- Vochtproblematiek - In het ergste geval kan een gebouw onveilig worden
- Schade door werkzaamheden
gingen ook rechtstreeks leiden tot funderingsschade. Datzelfde geldt voor trillingen in de bodem als gevolg van bijvoorbeeld werkzaamheden of zwaar verkeer. Niet alle funderingsschade komt dus door bodemdaling. En bodemdaling heeft méér gevolgen dan alleen funderingsschade. In veel beleidstrajecten zijn de dossiers bodemdaling en funderingsproblematiek niettemin aan elkaar gekoppeld. En ook onderzoeksmatig is er grote overlap. Bodemdaling Processen in de bodem die kunnen leiden tot bodemdaling en funderingsproblemen zijn: • consolidatie en kruip; • oxidatie van organisch materiaal (veenafbraak); • krimp. We lichten hierna de werking van deze processen toe.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 3
77
Consolidatie treedt op in verzadigde grond onder de grondwaterstand. Het
De hoeveelheid consolidatie en kruip hangt af van de samendrukbaarheid
wordt in gang gezet bij het belasten van de ondergrond, bijvoorbeeld door
van de ondergrond. In zand is de samendrukbaarheid en kruip laag en gaat
het aanbrengen van een ophooglaag en/of bij grondwaterstandverlagingen.
consolidatie snel. Veen en klei zijn veel meer samendrukbaar; consolidatie
Ook het winnen van delfstoffen kan leiden tot consolidatie (en kruip; zie
en kruip verlopen hierin langzaam. De samendrukking die optreedt als
hierna) op grotere diepte. De ondergrond wordt dan samengedrukt onder
gevolg van consolidatie en kruip is onomkeerbaar.
invloed van het uitstromen van grondwater uit de poriën. Het is te vergelijken met het uitknijpen van een spons. De snelheid waarmee dit proces
Oxidatie (afbraak) van organisch (planten)materiaal is een proces dat
optreedt hangt af van de doorlatendheid van de grondsoort.
in lagen rondom en boven de grondwaterstand kan plaatsvinden. Veen bestaat hoofdzakelijk uit organisch materiaal. Het wordt langzaam afge-
Kruip ontstaat door een langzaam optredende herschikking van het korrel-
broken door micro-organismen (bacteriën en schimmels). De invloed van
skelet. Kruip treedt tegelijk met consolidatie op, maar kan nog lange tijd
zuurstof versnelt dit proces. Bij het afbreken van het organisch materiaal
doorgaan nadat de consolidatie voltooid is.
wordt de organische stof (uiteindelijk) omgezet in onder andere water en het broeikasgas CO2; zie figuur 8.
Figuur 7 brengt de werking van consolidatie en kruip vereenvoudigd in beeld.
Figuur 8: Vereenvoudigde weergave van de werking van oxidatie
Figuur 7: Vereenvoudigde weergave van de werking van consolidatie
Zuurstof
en kruip CO2 Belasten ondergrond Na consolidatie
Na kruip
Figuur 2.5 Werking van oxidatie
Figuur 2.4 Werking van consolidatie en kruip
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 3
78
Bij de afbraak verliest het veen sterkte en dit kan leiden tot samendruk-
Figuur 9: Vereenvoudigde weergave van de werking van krimp-zwel
king en bodemdaling. Veenafbraak en de resulterende bodemdaling zijn onomkeerbaar. De mate en snelheid van veenafbraak is afhankelijk van
Zwel Water
de beschikbaarheid van voedingsstoffen in de bodem, de hoeveelheid en
Krimp Water
toestand van de organische stof, de pH (zuurgraad) van de bodem, het bodemvochtgehalte, de bodemtemperatuur en vooral de aanwezigheid van zuurstof. Bij verlaging van de grondwaterstand komt het veen meer in contact met zuurstof. Daarom is grondwaterstandverlaging een bepalende parameter voor het optreden van veenafbraak. Krimp is een proces van bodemdaling dat optreedt als het vochtgehalte van
Figuur 2.6 Werking van krimp - zwel
de grond afneemt boven de grondwaterstand. De krimpbeweging is meestal omkeerbaar (zwel, zie § 3.2), maar soms ook (in meer of mindere mate)
Omdat uitdroging naast een gebouw en onder een gebouw over korte
onomkeerbaar. Dat laatste draagt bij aan permanente bodemdaling. Krimp
afstand sterk kan verschillen, geldt dat ook voor de krimpbeweging. Dit
neemt toe bij ontwatering, drainage en grondwaterstandverlagingen, maar
gegeven draagt sterk bij aan schaderisico’s als gevolg van krimp (en zwel)
met name bij sterke verdamping en een neerslagtekort (uitdroging van klei).
(zie ook § 3.3 over verschilvervorming).
Verdamping door vegetatie speelt een belangrijke rol bij krimp, doordat wortels vocht aan de grond onttrekken. Bij sterke krimp kan scheurvorming
Bodemstijging
optreden, waarbij via de scheuren zuurstof dieper de bodem in kan komen.
De tegenhanger van krimp is zwel. Dit is een proces dat leidt tot bodemstij-
Dat leidt dan mogelijk weer tot veenafbraak (zie hierboven). Zie figuur 9.
ging. Zwel treedt normaliter op na krimp, in zogenoemde krimp-zwelcycli over de seizoenen. Seizoenmatige krimp-zwelbewegingen van het maaiveld kunnen gemakkelijk verscheidene centimeters bedragen. Los van de krimp-zwelcycli kan zwel ook structureel zijn. Dit is aan de orde wanneer de ondiepe bodem door veranderingen in de omgeving blijvend natter wordt. Doordat de Nederlandse bodem als gevolg van intensieve en
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 3
79
efficiënte drainage/ontwatering sterker uitdroogt en doordat de kans op
Figuur 10: Factoren waarmee rekening gehouden moet worden in krimp-
(sterkere) droogte toeneemt, groeit in natte tijden (als de bodem weer natter
zwelgevoelige gebieden
wordt) de kans op sterke zwel. In landen met een droog klimaat komt zwelschade op uitgebreide schaal voor. In Nederland is krimpschade zeer waarschijnlijk dominant, omdat vooral lagen die voorheen verzadigd waren, nu droger worden. Over dit krimp-zwelproces is in Nederland nog relatief weinig bekend. In het buitenland, onder meer in de Verenigde Staten, Australië, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, wordt al langer aandacht gegeven aan het voorkómen van schade door dit fenomeen (zie figuur 10). Er wordt rekening mee gehouden bij constructies en er worden bijvoorbeeld adviezen gegeven over de afstand van bomen ten opzichte van bebouwing.
Bron: Stuurman et al., 2021; voor Nederlandse situatie aangepaste figuur van Franse Geologische Dienst
Uit buitenlandse literatuur blijkt dat krimp-zwelgedrag in kleigronden sterk wordt bepaald door het type kleimineraal waar de klei uit bestaat. In Nederland zijn ook kleien aangetroffen die sterk krimp-zwel gedrag
Deltares (2021) heeft bij het in kaart brengen van de gevoeligheid voor
vertonen. Dit werd ook al duidelijk door de optredende schadegevallen
krimp/zwel gebruikgemaakt van de kleidikte tussen de toplaag (0,5 meter
gedurende de droge zomers in afgelopen jaren. De kans op sterk krimp-
onder maaiveld, diepte van de fundering) en de GLG-waarde (GLG: gemid-
zwelgedrag is afhankelijk van de dikte van de kleilaag in de bodemlaag
deld lage grondwaterstand). Hoe dikker de klei in deze zone, hoe groter de
tussen maaiveld en het grondwater. In de Nederlandse ondergrond komen
gevoeligheid voor mogelijk krimp/zwelgedrag; zie figuur 11.
dikke kleilagen veelvuldig boven de grondwaterstand.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 3
80
Figuur 11: Kleidikte in de Nederlandse bodem tussen toplaag en
Opvallend op deze kaart is dat de kleilagen niet alleen voorkomen in het
GLG-waarde
traditionele bodemdalingsgebied (grofweg Zuid-Holland, Noord-Holland, westelijk Utrecht, laag Overijssel, Fryslân en Groningen), maar ook daarbuiten: de (zee)kleipolders in Zeeland en Flevoland, de rivierkleigronden in Gelderland en het oosten van Utrecht en kleiafzettingen in Drenthe, Twente, de Achterhoek, Noord-Brabant en Limburg.
3.3 Schadeprocessen in funderingen Of de in § 3.2 genoemde processen in de bodem en het watersysteem invloed hebben op gebouwen, hangt af van de interactie met de fundering. Bijna altijd is er sprake van een combinatie van invloeden én van een lange ontwikkeling van de processen over de tijd. De belangrijkste fysieke mechanismen/processen die kunnen leiden tot schade zijn samengevat in de nu volgende subparagrafen. Of deze schade ook echt zal optreden, hangt onder andere af van het ontwerp van de fundering, de belastingen en de mate van veranderingen in de omgeving die optreden.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 2: TOELICHTING EN VERDIEPING | HOOFDSTUK 3
81
Figuur 12: Het ontstaan van schade aan de fundering als gevolg van
droogstand van twee tot vijf jaar kunnen de eerste vervormingen al
processen in de bodem veroorzaakt door veranderingen in de omgeving
optreden.
Veranderingen in omgeving: - Grondwaterstandsverlaging/verhoging - Aanleg/aanpassing infrastructuur - Trillingen - Mijnbouw/ delfstoffenwinning
Processen in bodem: Bodemdaling door: - Consolidatie en kruip - Oxidatie (veenafbraak) - Krimp / zwel (bodemdaling en stijging)
Schadeprocessen in funderingen:
Gevolgen in gebouwen:
- Aantasting van houten funderingen - Negatieve kleef
- Scheefstand en scheurvorming
- Verschilvervorming - Verlies van draagkracht
- Vochtproblematiek - In het ergste geval kan een gebouw onveilig worden
- Schade door werkzaamheden
Door schimmelaantasting wordt de dragende doorsnede van de paal, die bepaalt hoeveel gewicht deze kan dragen, kleiner. Als de doorsnede van een paal kleiner wordt, zal deze meer vervormen (korter worden) door het gewicht wat erop staat. Dit proces kan lange tijd door blijven gaan, wat uiteindelijk zorgt dat óf de funderingsbalk bezwijkt, óf (grote) scheuren in de muren ontstaan. Schimmelaantasting stopt zodra de paal onder water komt te staan en gaat verder bij nieuwe droogstand. In totaal is er een totale periode van zo’n tien tot twintig jaar droogstand nodig om een fundering volledig te laten bezwijken. Aantasting van funderingshout door bacteriegroei (bij grenenhouten funderingspalen) is een veel trager proces, dat over de gehele hoogte van de paal optreedt. Het gaat ook door als palen onder water staan. Het duurt verscheidene decennia voordat de draagkracht zover is afgenomen dat de fundering bezwijkt.
Aantasting van houten funderingen
In beide processen hangt de snelheid van de aantasting af van vele factoren,
Het (effectieve) draagvermogen van houten palen kan afnemen als
waardoor we hierover geen algemene conclusie kunnen geven.
gevolg van aantasting van de houten paal door schimmels of door bacteriën (dit laatste is voornamelijk bij grenenhouten palen een probleem).
Schimmelaantasting komt vooral in Zuid- en Noord-Holland voor. Bekende
Schimmelvorming in houten palen ontstaat als het funderingshout (tijdelijk
probleemgebieden zijn Rotterdam, Gouda, Dordrecht, Haarlem, Schiedam,
of permanent) droog komt te staan, bijvoorbeeld door verlaging van de
Amsterdam en Zaanstad. Grenenhouten palen, die gevoelig zijn voor
grondwaterstand of door droogte.
bacterieaantasting, zijn met name gebruikt in Noord- en Zuid-Holland
Schimmelaantasting begint vaak aan de bovenzijde van de houtconstructie.
(bijvoorbeeld in de Zaanstreek, Haarlem en Gouda) en rond het IJsselmeer
Dit betekent dat eerst de kespen en het langshout worden aangetast en
en Fryslân.
daarna de palen. Dit proces kan vrij snel verlopen; bij een optellende