Rekenkamerrapport Terecht in Dordrecht - Opvanglocaties en inburgeringsbeleid.pdf

0 Terecht in Dordrecht Onderzoek naar besluitvorming over opvanglocaties en inburgeringsbeleid Onderzoeksrapport 2026 ONDERZOEK

2 COLOFON Opvanglocatiekeuze en inburgering van nieuwkomers in Dordrecht Onderzoeksrapport 2026 Datum 13 oktober 2026 Rekenkamer Dordrecht Steven Oostlander (Voorzitter) Femke Sybrandi (Lid) Kasper Buiting (Lid) Sylvia Khadjé (Bestuursassistente) Joost Zwaan (Secretaris-onderzoeker) Onderzoeksteam Dit onderzoek is uitgevoerd door de Rekenkamer Dordrecht in samenwerking met onderzoeksbureau Necker Namens de Rekenkamer Dordrecht: Rekenkamer Dordrecht Namens Necker Lauryan Bakker Nick Woudstra Eva van Malsen Contactgegevens Postbus 8, 3300 AA Dordrecht rekenkamer@dordrecht.nl

3 Voorwoord Voor u ligt het rekenkameronderzoek naar de besluitvorming over opvanglocaties en het inburgeringsbeleid van de gemeente Dordrecht. De titel Terecht in Dordrecht brengt deze twee onderwerpen samen in één rapport. De rekenkamer is dit onderzoek gestart vanuit een brede onderzoeksvraag naar de wijze waarop de gemeente Dordrecht invulling geeft aan de opvang, huisvesting, inburgering, participatie en integratie van nieuwkomers in Dordrecht. Tijdens het werken aan de opzet van het onderzoek werd echter duidelijk dat binnen deze bredere maatschappelijke opgave twee verschillende bestuurlijke vraagstukken samenkwamen, die ieder vragen om een eigen analyse. Het eerste vraagstuk betreft de opvang van asielzoekers en Oekraïense ontheemden en in het bijzonder de bestuurlijke afwegingen rondom de keuze voor opvanglocaties. Het tweede vraagstuk betreft het inburgeringsbeleid en de wijze waarop de gemeente Dordrecht invulling geeft aan haar verantwoordelijkheid voor de inburgering, participatie en ondersteuning van statushouders. Hoewel beide onderwerpen hun oorsprong vinden in dezelfde bredere maatschappelijke opgave, verschillen zij sterk in aard, verantwoordelijkheden, bestuurlijke context en onderzoeksvragen. De rekenkamer heeft daarom besloten het onderzoek uit te werken in twee afzonderlijke deelonderzoeken.

Voor ieder deelonderzoek is een eigen nota van bevindingen opgesteld waarin de onderzoeksresultaten uitgebreid worden beschreven en onderbouwd. Wel komen beide deelonderzoeken voort uit dezelfde oorspronkelijke onderzoeksopgave en zijn zij gelijktijdig uitgevoerd. Om die reden heeft de rekenkamer ervoor gekozen om naast de afzonderlijke nota's van bevindingen één gezamenlijke bestuurlijke nota op te stellen. In deze bestuurlijke nota zijn de belangrijkste conclusies, aanbevelingen en bestuurlijke lessen uit beide deelonderzoeken samengebracht. Met deze opzet heeft de rekenkamer recht willen doen aan zowel de verschillen als de bredere context waarbinnen beide onderzoeken zijn uitgevoerd. De nota's van bevindingen bieden de feitelijke onderbouwing van de onderzoeksresultaten. De bestuurlijke nota richt zich op de conclusies, aanbevelingen en bestuurlijke lessen die voor gemeenteraad, college en organisatie relevant zijn. Wij hopen dat dit onderzoek bijdraagt aan de verdere ontwikkeling van beleid, uitvoering en bestuurlijke besluitvorming binnen de gemeente Dordrecht. Namens de Rekenkamer Dordrecht, Steven Oostlander Voorzitter Rekenkamer Dordrecht

4 Inhoudsopgave Voorwoord 3 Inhoudsopgave 4 HOOFDSTUK 1: OPZET EN UITVOERING VAN HET ONDERZOEK Leeswijzer 7 Onderzoek en verantwoording 8 Aanleiding en doel van het onderzoek 8 Onderzoeksdoel 8 Onderzoeksvragen 9 Onderzoeksperiode en afbakening 10 Onderzoeksaanpak 10 Uitvoering van het onderzoek 11 HOOFDSTUK 2: BESTUURLIJKE NOTA Hoofdconclusies 14 Deelonderzoek 1: Opvanglocatiekeuze 15 Onderzoeksbevindingen 15 Aanbevelingen 16 Deelonderzoek 2: Inburgeringsbeleid 19 Onderzoeksbevindingen 19 Aanbevelingen 20 Slotbeschouwing rekenkamer 23 Inzichten uit de inwonersconsultatie 24 Bestuurlijke reactie 25 Nawoord Rekenkamer 31

HOOFDSTUK 3: OPVANGLOCATIEKEUZE 1. Beleid en kaders | 34 1.1 De opvang van asielzoekers | 34 1.2 Wettelijke kaders voor opvang en asielzoekers | 34 1.3 De huisvesting van ontheemde Oekraïners | 36 2. Reconstructie opvanglocatie AZC | 39 2.1 De opvangsituatie voorafgaand aan de locatiekeuze | 39 2.2 Van crisisopvang naar locatiekeuze (2022 – februari 2023) | 39 2.3 Uitwerking en afspraken met het COA | 42 2.4 Juridische borging en realisatie (2024 – 2026) | 44 3. Reconstructie duurzame opvanglocaties ontheemden | 46 3.1 Opvang onder crisisomstandigheden | 46 3.2 Van acute opvang naar langer durende tijdelijke opvang | 46 3.3 Flexwoningen werden gekozen als duurzame oplossing voor opvang en woningbehoefte | 50 3.4 Realisatie duurzame opvanglocaties (2025) | 55 4. Duiding van de besluitvorming over opvanglocaties | 59 4.1 Draagvlak voor opvang onder inwoners van Dordrecht | 59 4.2 Locatiekeuze opvanglocatie vluchtelingen (AZC) | 60 4.3 Locatiekeuze duurzame opvang Oekraïners (ontheemden) | 62 4.4 Participatie en communicatie | 64 4.5 Relatie opvang en inburgering | 67 HOOFDSTUK 4: INBURGERINGSBELEID 1. Beleid en kaders | 70 1.1 Landelijke wet- en regelgeving: de Wet Inburgering 2021 | 70 1.2 Regionale inrichting en rol van de Sociale Dienst Drechtsteden | 73 1.3 Gemeentelijke (regionale) visie op inburgering | 74 1.4 Lokale uitvoering van de huisvesting van statushouders | 77 2.

Financieringsstructuur | 79 2.1 Financiering door het Rijk | 79 2.2 Financiering van de uitvoering | 80 3. Inburgering in de praktijk | 84 3.1 Inburgering: feiten en cijfers | 84 3.2 Samenwerking met partners in de uitvoering | 85 3.3 De huisvesting en koppeling van statushouders | 87 3.4 De stappen in het inburgeringstraject | 88 3.5 Begeleiding naar werk of participatie | 95 HOOFDSTUK 5: BIJLAGEN Bijlage 1: Geïnterviewde betrokkenen | 98 Bijlage 2: Methodologische verantwoording inwonersconsultatie 5 6 Opzet en uitvoering van het onderzoek

7 Leeswijzer Dit rapport bevat de resultaten van het rekenkameronderzoek naar de besluitvorming over opvanglocaties voor asielzoekers en Oekraïense ontheemden en naar het inburgeringsbeleid van de gemeente Dordrecht. Dit onderzoeksrapport is opgebouwd in vijf hoofdstukken. Hoofdstuk 1 bevat de opzet en uitvoering van het onderzoek. Hierin zijn de aanleiding van het onderzoek, de onderzoeksvragen, de onderzoeksaanpak en deze leeswijzer opgenomen. Hoofdstuk 2 bevat de bestuurlijke nota. In dit hoofdstuk brengt de Rekenkamer Dordrecht de belangrijkste uitkomsten van beide deelonderzoeken samen en vertaalt deze naar conclusies en aanbevelingen voor raad en college. De bestuurlijke nota vormt daarmee de brug tussen de onderzoeksbevindingen uit de nota van bevindingen (hoofdstuk 3 en 4) en de lessen die de rekenkamer daaruit trekt voor het gemeentebestuur. Naast de conclusies en aanbevelingen bevat dit hoofdstuk de bestuurlijke reactie van het college. Daarin geeft het college aan hoe het de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer beziet en op welke wijze het met de aanbevelingen aan de slag wil. Het hoofdstuk sluit af met een nawoord van de rekenkamer. Hierin reflecteert de rekenkamer op de bestuurlijke reactie en verduidelijkt zij, waar nodig, de bedoeling van haar aanbevelingen.

Hoofdstuk 3 bevat de bevindingen van het deelonderzoek naar besluitvormingsproces rondom de opvanglocatiekeuze. In dit hoofdstuk worden de feitelijke reconstructies, analyses en onderzoeksbevindingen beschreven die betrekking hebben op onder meer de locatiekeuzes, de gemaakte afwegingen, de betrokkenheid van inwoners en raad en de communicatie rondom deze besluitvorming. Hoofdstuk 4 bevat de bevindingen van het deelonderzoek naar het inburgeringsbeleid. Hoofdstuk 4 bevat de bevindingen van het deelonderzoek naar het inburgeringsbeleid. Hierin worden het beleid, de betrokken organisaties, de ervaringen van deze betrokkenen, de gemeente en de statushouders beschreven. Hoofdstuk 5 bevat de bijlagen. Voor lezers die snel inzicht willen krijgen in de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek volstaat het om hoofdstuk 2, de bestuurlijke nota, te lezen. Hoofdstukken 3 en 4 bevatten de onderliggende feiten, analyses en bevindingen waarop de in de bestuurlijke nota beschreven conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd.

8 Onderzoek en verantwoording Aanleiding en doel van het onderzoek De opvang, huisvesting, inburgering en integratie van nieuwkomers behoren de afgelopen jaren tot één van de meest actuele maatschappelijke en bestuurlijke vraagstukken voor gemeenten. Gemeenten staan voor de opgave om opvangvoorzieningen te realiseren, inwoners hierbij te informeren en te betrekken, en tegelijkertijd invulling te geven aan hun verantwoordelijkheden op het gebied van inburgering, participatie en integratie. Deze maatschappelijke actualiteit geldt ook voor de gemeente Dordrecht. De gemeente heeft de afgelopen jaren onder meer gewerkt aan de realisatie van een asielzoekerscentrum (AZC) op Dordtse Kil IV , biedt op verschillende locaties opvang aan Oekraïense ontheemden en is sinds de invoering van de Wet inburgering 2021 verantwoordelijk voor de begeleiding van inburgeringsplichtige statushouders. Het is allereerst belangrijk te benadrukken dat dit onderzoek niet is gestart naar aanleiding van signalen, incidenten of vermoedens van misstanden. De Rekenkamer Dordrecht heeft geen aanwijzingen ontvangen dat zich binnen de gemeentelijke organisatie of het gemeentebestuur urgente problemen, fouten of knelpunten voordeden op het gebied van opvang of inburgering. Dit onderzoek maakt deel uit van het werkprogramma 2025/2026 van de Rekenkamer Dordrecht.

De aanleiding hiervoor ontstond tijdens een openbare sessie met raads- en commissieleden, georganiseerd vanuit de rekenkamer, op 1 oktober 2024. Tijdens deze bijeenkomst bleek dat er binnen de gemeenteraad een behoefte bestond aan meer inzicht in de wijze waarop de gemeente besluiten neemt over de opvang van nieuwkomers en hoe inwoners deze processen ervaren. Mede naar aanleiding van deze behoefte heeft de rekenkamer het onderwerp opgenomen in haar werkprogramma en nader uitgewerkt tot het voorliggende onderzoek. Conform haar wettelijke taak heeft de rekenkamer vervolgens zelfstandig de afbakening, onderzoeksvragen en onderzoeksaanpak vastgesteld. Daarbij is gekozen om onderzoek te doen naar onderwerpen waarop de gemeente directe verantwoordelijkheid en invloed heeft, namelijk: • De besluitvorming rondom opvanglocaties voor asielzoekers en Oekraïense ontheemden, en • Het beleid en de uitvoering van inburgering, participatie en ondersteuning van statushouders. Het onderzoek richt zich nadrukkelijk op gemeentelijke besluitvorming, beleidsuitvoering en de betrokkenheid van inwoners, ondernemers en gemeenteraad. Landelijke politieke discussies over migratie, asielbeleid of de wenselijkheid van opvang maken geen onderdeel uit van dit onderzoek.

Onderzoeksdoel Het doel van dit onderzoek is om de gemeenteraad van Dordrecht inzicht te geven in de wijze waarop de gemeente invulling geeft aan haar verantwoordelijkheden op het gebied van opvang en inburgering van nieuwkomers. De rekenkamer beoogt daarmee bij te dragen aan transparantie, verantwoording en het lerend vermogen van zowel de raad als het college. Het onderzoek brengt in beeld hoe beleid tot stand komt, welke afwegingen daarbij een rol spelen en hoe betrokkenen deze processen hebben ervaren. Meer specifiek richt het onderzoek zich op: • de zorgvuldigheid van de beleidsmatige keuzes en besluitvorming rondom opvanglocaties; • de wijze waarop inwoners, ondernemers en gemeenteraad bij deze besluitvorming zijn betrokken;

9 • de wijze waarop de gemeente invulling geeft aan haar verantwoordelijkheden op grond van de Wet inburgering 2021; • de ervaringen van inwoners en statushouders met gemeentelijke ondersteuning. Door feiten, cijfers, ervaringen en perspectieven bijeen te brengen, wil de Rekenkamer Dordrecht de gemeenteraad ondersteunen bij toekomstige afwegingen rondom opvang, inburgering en integratie. De inzichten uit dit onderzoek kunnen daarnaast relevant zijn voor andere complexe maatschappelijke opgaven waarbij verantwoordelijkheden, uitvoering en beïnvloedingsmogelijkheden over meerdere organisaties en bestuurslagen zijn verdeeld. Onderzoeksvragen Het onderzoek is initieel gestart vanuit één brede vraag naar de wijze waarop de gemeente Dordrecht invulling geeft aan opvang, huisvesting, inburgering, participatie en integratie van nieuwkomers. Tijdens de verkenningsfase van het onderzoek werd al snel duidelijk dat binnen deze brede maatschappelijke opgave twee verschillende bestuurlijke vraagstukken samenkwamen. Het eerste vraagstuk betreft de opvang van asielzoekers en Oekraïense ontheemden en de bestuurlijke afwegingen rondom de opvanglocatiekeuze. Het tweede vraagstuk betreft het gemeentelijk inburgeringsbeleid en de ondersteuning van statushouders.

Vanwege de verschillen in verantwoordelijkheden, bestuurlijke context en wettelijke kaders heeft de rekenkamer ervoor gekozen het onderzoek uit te werken in twee afzonderlijke deelonderzoeken. Deelonderzoek 1: Opvanglocatiekeuze De centrale onderzoeksvraag luidt: Hoe heeft de gemeente Dordrecht besluiten genomen over de opvanglocaties van asielzoekers en Oekraïense ontheemden, en op welke wijze zijn Dordtse inwoners en de gemeenteraad hierbij betrokken? Daarbij zijn de volgende deelvragen onderzocht: 1. Welke beleidsruimte heeft de gemeente Dordrecht bij keuzes rondom opvanglocaties voor asielzoekers en Oekraïense ontheemden en hoe is deze benut? 2. Hoe is de besluitvorming rondom de selectie en locatiekeuze van opvanglocaties voorbereid en uitgevoerd? a. Hoe zijn Dordtse inwoners hierbij betrokken? b. Hoe is de gemeenteraad hierbij betrokken? 3. Welke beleidsmatige, ruimtelijke en maatschappelijke afwegingen hebben een rol gespeeld bij de locatiekeuze? 4. Hoe ervaren inwoners van Dordrecht hun betrokkenheid bij de besluitvorming over opvanglocaties? De focus binnen dit deelonderzoek ligt op de realisatie van het AZC op Dordtse Kil IV en de huidige en geplande duurzame opvanglocaties voor Oekraïense ontheemden.

10 Deelonderzoek 2: Inburgering De centrale onderzoeksvraag luidt: Hoe geeft de gemeente Dordrecht vorm aan het beleid en de uitvoering van de inburgering, ondersteuning bij integratie en huisvesting van statushouders, en hoe wordt deze ondersteuning ervaren? Daarbij zijn de volgende deelvragen onderzocht: 1. Is er sprake van gemeentelijk beleid of een visie op integratie en inburgering? 2. Op welke wijze wordt het inburgeringsbeleid gefinancierd? 3. Hoe geeft de gemeente Dordrecht invulling aan de Wet inburgering 2021? 4. Op welke wijze geeft de gemeente Dordrecht invulling aan de huisvesting van statushouders? 5. Hoe ondersteunt de gemeente Dordrecht statushouders in participatie en inburgering? 6. Hoe ervaren statushouders de gemeentelijke ondersteuning bij inburgering? Onderzoeksperiode en afbakening Voor het deelonderzoek naar opvanglocatiekeuze is gekeken naar de periode van 2022 tot en met medio 2026. De gekozen onderzoeksperiode sluit aan bij belangrijke ontwikkelingen, zoals de de opvang van Oekraïense ontheemden, door het uitbreken van de oorlog in Oekraïense, en de ontwikkeling en realisatie van het AZC op Dordtse Kil IV. Voor het deelonderzoek naar inburgering is gekeken naar de periode vanaf de invoering van de Wet inburgering 2021. Met deze wet werd de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van inburgering nadrukkelijk bij gemeenten belegd.

Onderzoeksaanpak Voor beide deelonderzoeken is gebruikgemaakt van documentonderzoek, reconstructies van besluitvormingsprocessen, interviews en een inwonersconsultatie. Documentonderzoek en reconstructie Voor het deelonderzoek naar opvanglocatiekeuze is een uitgebreide reconstructie gemaakt van de besluitvorming rondom het AZC op Dordtse Kil IV en de duurzame opvanglocaties voor Oekraïense ontheemden. Hiervoor zijn onder meer collegebesluiten, raadsvoorstellen, raadsinformatiebrieven, commissiestukken, verslagen van begeleidingscommissies en overige relevante documenten onderzocht. Voor het onderzoek naar inburgering zijn landelijke wet- en regelgeving, gemeentelijke en regionale beleidsstukken, dienstverleningsovereenkomsten, subsidiebeschikkingen, aanbestedingsdocumenten, evaluaties en financiële documenten geanalyseerd. Voor de geraadpleegde schriftelijke documentatie wordt verwezen naar de voetnoten in beide nota van bevindingen. Interviews Ter verdieping van de documentanalyse zijn gesprekken gevoerd met bestuurders, ambtenaren, uitvoeringsorganisaties, betrokken inwoners van begeleidingscommissies en inburgeraars. Deze gesprekken boden inzicht in de afwegingen achter besluiten, de uitvoering van beleid en de ervaringen van betrokkenen. Een overzicht van de gesprekken die voor dit onderzoek zijn gevoerd, is opgenomen in bijlage 1.

11 Inwonersconsultatie Als onderdeel van het onderzoek is een inwonersconsultatie uitgevoerd onder inwoners van Dordrecht. De inwonersconsultatie is gehouden in de vorm van een vragenlijst. Deze is verspreid via het inwonerspanel van Necker (Citisens), het Onderzoekscentrum Drechtsteden en de communicatiekanalen van de Rekenkamer Dordrecht. In totaal hebben 1.149 Dordtse inwoners deelgenomen aan de consultatie. De resultaten zijn gewogen op basis van de betrokkenheidsprofielen van Citisens, zodat zij zo goed mogelijk aansluiten bij de samenstelling van de Dordtse bevolking. In bijlage 2 zijn de methodologische verantwoording en de betrokkenheidsprofielen van deze inwonersconsultatie opgenomen. De inwonersconsultatie biedt inzicht in de algemene opvattingen, ervaringen en informatiebehoeften van Dordtse inwoners. De resultaten zijn niet bedoeld om uitspraken te doen over specifieke buurten, straten of direct omwonenden van afzonderlijke opvanglocaties. Om de ervaringen van direct betrokkenen inwoners in beeld te brengen zijn aanvullende gesprekken gevoerd met direct betrokkenen/omwonenden en zijn verslagen van begeleidingscommissies geanalyseerd. Hoor- en wederhoor Om de feitelijke juistheid van de onderzoeksbevindingen te waarborgen zijn beide deelonderzoeken voorgelegd voor ambtelijk wederhoor.

Vervolgens heeft de rekenkamer op basis van de onderzoeksbevindingen de bestuurlijke nota opgesteld. In de bestuurlijke nota worden de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer Dordrecht gepresenteerd. Het college van burgemeester en wethouders is in de gelegenheid gesteld hierop een bestuurlijke reactie te geven (bestuurlijk wederhoor). Uitvoering van het onderzoek De Rekenkamer Dordrecht heeft dit onderzoek uitgevoerd in samenwerking met onderzoeksbureau Necker. Necker heeft de rekenkamer ondersteund bij de uitvoering van het onderzoek, waaronder het verzamelen en analyseren van informatie, het uitvoeren van documentonderzoek en interviews en de opzet en uitvoering van de inwonersconsultatie. De rekenkamer was gedurende het onderzoek betrokken bij de uitvoering en heeft de onderzoeksresultaten besproken. De conclusies en aanbevelingen in dit rapport zijn vastgesteld door de Rekenkamer Dordrecht.

0 z Bestuurlijke nota Conclusies, aanbevelingen, en bestuurlijke reactie en nawoord

14 Bestuurlijke nota Het onderzoek bestaat uit twee deelonderzoeken: een onderzoek naar het besluitvormingsproces rondom de keuze voor opvanglocaties voor asielzoekers en Oekraïense ontheemden, en een onderzoek naar het inburgeringsbeleid van de gemeente Dordrecht. Deze bestuurlijke nota begint met de hoofdconclusies van beide deelonderzoeken. Vervolgens worden de belangrijkste onderzoeksbevindingen beschreven die deze conclusies onderbouwen, gevolgd door aanbevelingen. De nota sluit af met een slotbeschouwing waarin de bevindingen uit beide deelonderzoeken worden samengebracht en de belangrijkste overkoepelende bestuurlijke lessen worden beschreven. Hoofdconclusies Opvanglocatiekeuze De rekenkamer concludeert dat de keuze voor opvanglocaties voor asielzoekers en Oekraïense ontheemden plaatsvond binnen een context van maatschappelijke urgentie, tijdsdruk, bestuurlijke ambities en praktische randvoorwaarden. Daardoor was de feitelijke ruimte om tussen locaties af te wegen vaak beperkter dan voor raad en inwoners zichtbaar was. Tegelijkertijd was niet altijd inzichtelijk welke locaties zijn onderzocht, waarom locaties afvielen en op welke momenten nog sprake was van daadwerkelijke politieke beïnvloedings- en participatieruimte.

Het onderzoek laat zien dat de discussie rondom opvanglocaties niet alleen betrekking had op de gekozen opvanglocaties, maar ook op de navolgbaarheid van de besluitvorming en de betekenis van participatie. Daarbij bleek niet alleen de uiteindelijke uitkomst relevant, maar ook de mate waarin voor raad en inwoners duidelijk was welke afwegingen waren gemaakt, welke alternatieven waren bekeken en waar nog ruimte bestond voor invloed. Juist onder omstandigheden van maatschappelijke urgentie, tijdsdruk en beperkte keuzevrijheid zijn transparantie en duidelijkheid over beïnvloedingsruimte belangrijke voorwaarden voor een zorgvuldig ervaren besluitvormingsproces. Inburgeringsbeleid De rekenkamer concludeert dat de uitvoering van de Wet Inburgering 2021 in de basis op orde is en conform wet- en regelgeving wordt uitgevoerd, maar dat voor college en raad nog beperkt zichtbaar is in hoeverre deze uitvoering leidt tot de beoogde maatschappelijke resultaten op het gebied van participatie en inburgering. Hierdoor is slechts beperkt vast te stellen in hoeverre de uitvoering daadwerkelijk bijdraagt aan de doelen van de wet en of bijsturing nodig is. Het tweede deelonderzoek laat zien dat de gemeente Dordrecht de uitvoering conform wettelijke en regionale afspraken heeft ingericht.

Tegelijkertijd ontbreekt voor college en raad een samenhangend beeld van de bereikte resultaten van deze uitvoering. Doordat verantwoordelijkheden, uitvoering en informatie zijn verdeeld over verschillende uitvoeringspartners en concrete doelen en streefwaarden beperkt zijn uitgewerkt, is slechts beperkt zichtbaar in hoeverre de uitvoering daadwerkelijk bijdraagt aan de maatschappelijke doelen van de wet.

15 Deelonderzoek 1: Opvanglocatiekeuze Onderzoeksbevindingen Opvanglocatiekeuzes kwamen tot stand binnen een samenspel van bestuurlijke ambities, maatschappelijke urgentie en praktische randvoorwaarden Om de locatiekeuzes voor opvang in Dordrecht goed te kunnen begrijpen, is er gekeken naar de context waarbinnen deze keuzes tot stand kwamen. Zowel bij de opvang van asielzoekers als bij de opvang van Oekraïense ontheemden speelden bestuurlijke ambities, maatschappelijke urgentie en praktische randvoorwaarden een belangrijke rol. Zij bepaalden in belangrijke mate welke locaties als realistische optie werden gezien en welke mogelijkheden uiteindelijk overbleven. De plannen voor een asielzoekerscentrum in Dordrecht kwamen in 2022 en 2023 tot stand binnen een context van drie belangrijke ontwikkelingen. Ten eerste stond het COA onder grote druk door een tekort aan opvangcapaciteit voor asielzoekers. Daarnaast werd steeds duidelijker dat gemeenten in Nederland rekening moesten houden met nieuwe wettelijke verplichtingen rondom asielopvang, die later vorm kregen in de Spreidingswet. En tot slot naderde in Dordrecht de sluiting van de tijdelijke opvanglocatie aan de Marconiweg. Binnen deze context koos het college al vóór de invoering van de Spreidingswet voor een actieve opstelling.

Het college was bereid meer opvangplaatsen te realiseren dan op basis van de verwachte taakstelling noodzakelijk leek. Deze keuze kwam niet uitsluitend voort uit de wens om bij te dragen aan de landelijke opvangopgave. Het college zag hierin ook mogelijkheden om binnen regionale discussies een sterkere positie in te nemen bij andere huisvestingsvraagstukken, zoals de huisvesting van statushouders. Daarnaast bood de omvang van de beoogde opvanglocatie richting het COA meer mogelijkheden om afspraken te maken over de inrichting van de opvanglocatie, de maatschappelijke deelname van bewoners en specifieke doelgroepen. Tegen deze achtergrond besloot het college toe te werken naar de realisatie van een duurzaam asielzoekerscentrum in Dordrecht. De uiteindelijke locatiekeuze voor het AZC op de Dordtse Kil IV bestond in de praktijk minder uit een afweging tussen meerdere gelijkwaardige alternatieven en meer uit een proces waarbij mogelijke locaties stapsgewijs afvielen. Dit kwam doordat de locatie waar het AZC mogelijk kon worden gerealiseerd, werd begrensd door verschillende randvoorwaarden. Zo kwamen locaties waarop woningbouw was voorzien of in de toekomst mogelijk moest blijven niet in aanmerking.

Daarnaast speelde snelheid een belangrijke rol, waardoor werd gezocht naar locaties die eigendom waren van de gemeente en geen langdurige grondverwerving of onteigeningsprocedures vereisten. Ook ruimtelijke inpasbaarheid, milieueisen, uitvoerbaarheid en financiële haalbaarheid waren belangrijke beoordelingscriteria. Uit het onderzoek blijkt dat potentiële locaties gedurende het proces afvielen omdat zij niet voldeden aan één of meer van deze randvoorwaarden. De locatiekeuze werd daardoor in belangrijke mate bepaald door de vraag welke locaties binnen de gestelde randvoorwaarden uitvoerbaar waren. Uiteindelijk bleef Dordtse Kil IV over als enige locatie die binnen de gehanteerde randvoorwaarden uitvoerbaar werd geacht. Tegelijkertijd was achteraf niet altijd goed navolgbaar welke locaties zijn verkend, welke afwegingen daarbij zijn gemaakt en waarom locaties gedurende het proces zijn afgevallen. Daardoor was voor raad en inwoners niet altijd zichtbaar hoe de uiteindelijke locatiekeuze tot stand is gekomen. Een vergelijkbare dynamiek is zichtbaar bij de opvang van Oekraïense ontheemden. Direct na het uitbreken van de oorlog in Oekraïne moest de gemeente onder grote tijdsdruk opvang realiseren. In deze eerste fase stonden snelheid, beschikbaarheid en uitvoerbaarheid centraal.

Locaties zoals de hotelboot en CrownPoint waren vooral bedoeld als snelle oplossingen voor een acute opvangvraag. Naarmate duidelijk werd dat de oorlog langer zou duren en terugkeer op korte termijn minder waarschijnlijk werd,

16 ontstond de noodzaak om te zoeken naar duurzamere vormen van opvang. Ook daarbij bleef tijdsdruk een belangrijke rol spelen, mede doordat tijdelijke opvanglocaties op termijn zouden wegvallen en vervangende opvangcapaciteit beschikbaar moest blijven. Ook bij deze keuzes waren praktische randvoorwaarden bepalend. Beschikbaarheid van locaties, toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen, spreiding, financiële haalbaarheid en uitvoerbaarheid bepaalden in belangrijke mate welke locaties uiteindelijk werden gekozen. De reconstructie van het besluitvormingsproces rondom de locatiekeuzes van zowel het AZC als de opvang voor ontheemden laat daarmee zien dat de keuzes niet voortkwamen uit één afzonderlijke bestuurlijke keuze, maar uit een samenspel van bestuurlijke ambities, maatschappelijke urgentie, tijdsdruk en praktische randvoorwaarden. Deze factoren bepaalden gezamenlijk welke mogelijkheden in de praktijk beschikbaar waren en hoe het besluitvormingsproces verliep. Hierdoor was de feitelijke ruimte om tussen locaties af te wegen vaak beperkter dan voor raad en inwoners zichtbaar was. Daardoor vonden participatie en politieke behandeling vaak pas plaats op een moment waarop al een voorkeurslocatie in beeld was gekomen. De betrokkenheid van raad en inwoners richtte zich daardoor vooral op de verdere uitwerking, inpassing en inrichting van de opvanglocaties.

Transparantie is bepalend voor de waardering van het participatieproces In de vorige paragraaf is beschreven dat de betrokkenheid van raad en inwoners zich in de praktijk vaak richtte op de verdere uitwerking, inpassing en inrichting van opvanglocaties. De participatie ging daarmee vaker over de wijze waarop opvang werd gerealiseerd dan over de vraag óf opvang op een locatie zou plaatsvinden. Uit de inwonersconsultatie blijkt dat inwoners die negatiever stonden tegenover de opvang van nieuwkomers, ook vaker kritischer zijn over de besluitvorming en communicatie van de gemeente. De houding ten opzichte van opvang blijkt daarmee van invloed op de manier waarop inwoners het participatieproces beoordelen. Tegelijkertijd laat het onderzoek zien dat de waardering van het participatieproces niet uitsluitend hierdoor werd bepaald. Ook de mate waarin inwoners konden volgen hoe besluiten tot stand kwamen, welke afwegingen waren gemaakt en welke ruimte nog bestond voor invloed, speelde een belangrijke rol. Daarnaast bleek het moment van communiceren van belang. Wanneer inwoners het gevoel hadden dat zij pas werden geïnformeerd nadat belangrijke keuzes al waren gemaakt, ontstond sneller de indruk dat meedenken en meepraten weinig invloed meer konden hebben.

Daar waar de gemeente inzicht bood in gemaakte keuzes, relevante randvoorwaarden en vervolgstappen, bleek vaker sprake van begrip voor het proces, ook wanneer inwoners het niet eens waren met de uiteindelijke uitkomst. Daar waar die duidelijkheid ontbrak, ontstond eerder onbegrip of weerstand. Het onderzoek laat daarmee zien dat tijdige communicatie, navolgbare afwegingen en duidelijkheid over de beschikbare beïnvloedingsruimte belangrijke voorwaarden zijn voor een zorgvuldig ervaren participatie- en besluitvormingsproces. Begeleidingscommissies leverden op verschillende locaties een waardevolle bijdrage, maar ervaringen waren wisselend Op verschillende locaties zijn begeleidingscommissies ingezet om het contact tussen gemeente, omwonenden en andere belanghebbenden te ondersteunen. Deze commissies vormen een overlegplatform waarin betrokkenen periodiek met elkaar in gesprek gaan over de opvanglocatie en de gevolgen daarvan voor de omgeving. Uit het onderzoek blijkt dat deze commissies op een aantal locaties een waardevolle bijdrage hebben geleverd aan informatie-uitwisseling, het bespreekbaar maken van zorgen en het signaleren van aandachtspunten in de uitvoering. Maar ervaringen bleken wisselend.

17 De mate waarin commissies van de grond kwamen, het moment waarop zij werden betrokken en de duidelijkheid over hun rol, invloed en verwachtingen verschilden per locatie. Aanbevelingen De aanbevelingen die volgen uit deelonderzoek 1 zijn erop gericht de transparantie van besluitvorming, de informatiepositie van de raad en de duidelijkheid over participatie en beïnvloedingsruimte bij maatschappelijk impactvolle opgaven verder te versterken. Aanbeveling 1: Versterk de informatiepositie van de raad bij maatschappelijk impactvolle collegebesluiten De rekenkamer beveelt raad en college aan om gezamenlijk te verkennen hoe de gemeenteraad tijdig en adequaat kan worden betrokken bij collegebesluiten met een grote maatschappelijke, ruimtelijke en/of politieke impact. Bespreek daarbij in ieder geval: • wanneer sprake is van een besluit waarbij vroegtijdige betrokkenheid van de raad wenselijk is; • welke informatie de raad vooraf ontvangt; • hoe inzicht wordt gegeven in randvoorwaarden, alternatieven en afwegingen; • op welk moment de raad wordt geïnformeerd; • hoe zichtbaar wordt gemaakt welke onderdelen van een besluit nog openstaan voor beïnvloeding. De aanbeveling ziet niet op wijziging van de formele bevoegdheidsverdeling tussen college en raad, maar op het versterken van de informatiepositie van de raad bij maatschappelijk impactvolle collegebesluiten.

Het onderzoek laat zien dat belangrijke maatschappelijke afwegingen rondom de opvangopgave plaatsvonden binnen een context waarin wettelijke verplichtingen, maatschappelijke urgentie en praktische randvoorwaarden de feitelijke beleidsruimte beïnvloedden. Juist dan is het van belang dat de raad over voldoende informatie beschikt om zijn kaderstellende en controlerende rol effectief te kunnen vervullen. Aanbeveling 2: Maak bestuurlijke afwegingen bij maatschappelijk impactvolle locatiekeuzes expliciet en navolgbaar De rekenkamer beveelt het college aan om bij maatschappelijk impactvolle locatiekeuzes inzichtelijk te maken hoe de uiteindelijke keuze tot stand is gekomen. Maak daarbij, waar relevant, inzichtelijk: • welke criteria zijn gehanteerd; • welke alternatieven zijn onderzocht; • welke alternatieven zijn afgevallen en waarom; • welke randvoorwaarden bepalend waren voor de uiteindelijke keuze; • welke afwegingen hebben geleid tot het voorkeursalternatief. Het onderzoek laat zien dat een belangrijk deel van de discussie niet uitsluitend ging over de uiteindelijke uitkomst van besluiten, maar ook over de navolgbaarheid van de gemaakte keuzes.

Wanneer inzichtelijk is welke afwegingen en randvoorwaarden aan een besluit ten grondslag liggen, kan dit bijdragen aan de uitlegbaarheid en transparantie van besluitvorming en aan een beter begrip van de context waarbinnen keuzes tot stand zijn gekomen, ook wanneer de feitelijke keuzevrijheid beperkt is. 18 Aanbeveling 3: Borg de toepassing van de participatieverordening bij maatschappelijk impactvolle opgaven De gemeenteraad heeft in februari 2026 een participatieverordening vastgesteld waarin belangrijke uitgangspunten zijn opgenomen over transparantie, participatieruimte, tijdige communicatie en terugkoppeling. De rekenkamer ziet hierin veel van de lessen terug die ook uit dit onderzoek naar voren komen. De rekenkamer beveelt college en raad aan om bij maatschappelijk of ruimtelijk impactvolle projecten expliciet zichtbaar te maken hoe deze uitgangspunten worden toegepast. Maak daarbij, zowel richting inwoners als richting de gemeenteraad, in ieder geval inzichtelijk: • welke participatievorm wordt toegepast; • welke keuzes al vaststaan en welke keuzes nog openstaan; • welke randvoorwaarden bepalend zijn voor de beschikbare keuzevrijheid; • waarop inwoners invloed kunnen uitoefenen; • hoe de opbrengsten van participatie zijn verwerkt. Het onderzoek laat zien dat onvrede kan ontstaan wanneer er onduidelijkheid is over de aard en betekenis van participatie.

Door expliciet zichtbaar te maken welke keuzes vaststaan, welke keuzes nog openstaan en waarop inwoners invloed kunnen uitoefenen, ontstaat meer duidelijkheid voor inwoners én gemeenteraad en kan beter worden beoordeeld of participatie conform de participatieverordening heeft plaatsgevonden. Aanbeveling 3a: Evalueer de ervaringen met begeleidingscommissies en benut de lessen voor toekomstige projecten Begeleidingscommissies kunnen een waardevolle bijdrage leveren aan het contact tussen gemeente, omwonenden en andere belanghebbenden bij maatschappelijk impactvolle projecten. Het onderzoek laat tegelijkertijd zien dat de wijze waarop deze commissies functioneren sterk kan verschillen. Met name het moment waarop betrokkenen aanhaken, de verwachtingen over hun rol en de terugkoppeling over de opbrengsten van het overleg blijken van invloed op de ervaren meerwaarde van een begeleidingscommissie.

De rekenkamer beveelt college en raad daarom aan de ervaringen met de begeleidingscommissies te evalueren, de lessen daaruit te benutten bij toekomstige projecten en daarbij expliciet stil te staan bij: • het moment waarop betrokkenen worden aangehaakt; • de verwachtingen over rol, invloed en participatieruimte; • de wijze waarop signalen en adviezen worden teruggekoppeld; • wat de begeleidingscommissies hebben ingebracht en bijgedragen; • factoren die bijdragen aan een goed functionerende begeleidingscommissie.

19 Deelonderzoek 2: Inburgeringsbeleid Onderzoeksbevindingen De uitvoering van de Wet Inburgering 2021 is grotendeels regionaal georganiseerd, terwijl de gemeente bestuurlijk verantwoordelijk blijft Sinds de invoering van de Wet Inburgering 2021 hebben gemeenten in Nederland een grotere verantwoordelijkheid gekregen voor de begeleiding van statushouders tijdens hun inburgeringstraject. De wet beoogt dat nieuwkomers zo snel mogelijk deelnemen aan de Nederlandse samenleving, bij voorkeur via betaald werk. In Dordrecht is een belangrijk deel van deze uitvoering regionaal georganiseerd via de GR Sociaal. Daarnaast zijn onder meer VluchtelingenWerk, taalaanbieders en maatschappelijke organisaties betrokken bij verschillende onderdelen van het inburgeringstraject. Deze inrichting sluit aan bij de bedoeling van de wet, waarin inburgering wordt beschouwd als onderdeel van een breder geheel van participatie, werk, inkomen, zorg en ondersteuning. Het regionaal organiseren biedt schaalvoordelen en zorgt voor specialistische kennis en expertise. Dit maakt deze inrichting bestuurlijk goed verklaarbaar. Deze inrichting brengt echter ook met zich mee dat bestuurlijke verantwoordelijkheid en dagelijkse uitvoering niet volledig op dezelfde plaats zijn belegd.

De gemeente Dordrecht blijft namelijk verantwoordelijk voor het functioneren van het stelsel en de resultaten die daarmee worden bereikt. Wanneer uitvoering en bestuurlijke verantwoordelijkheid niet volledig samenvallen, heeft de gemeente inzicht nodig in de resultaten die worden nagestreefd, de resultaten die worden bereikt en de factoren die daarop van invloed zijn. Zonder dergelijke informatie wordt het voor college en raad moeilijk om zicht te houden op de werking van het stelsel en de mate waarin het beleid bijdraagt aan de doelstellingen van de wet. Het beleidskader biedt richting maar beperkt houvast voor het beoordelen van resultaten Het Beleidskader de Veranderopgave Inburgering vormt het centrale beleidsmatige kader voor de uitvoering van de Wet Inburgering 2021 binnen de Drechtsteden, en dus ook Dordrecht. Dit beleidsmatige kader bevat ambities rondom begrippen als duurzame participatie, maatwerk, integraliteit, nabijheid en het hoogst haalbare taalniveau. Deze sluiten aan bij de doelstellingen van de wet en geven richting aan de uitvoering. De vertaling van deze ambities naar concrete doelen, indicatoren en streefwaarden bleek echter beperkt. Het beleidskader biedt daardoor weinig aanknopingspunten om vast te stellen in hoeverre de beoogde resultaten daadwerkelijk worden gerealiseerd.

Een samenhangend beeld ontbreekt grotendeels De vorige paragraaf liet zien dat het beleidskader beperkte aanknopingspunten biedt om vast te stellen in hoeverre de beoogde resultaten daadwerkelijk worden gerealiseerd. Daarbij komt dat weinig afspraken zijn aangetroffen over welke resultaten voor college en raad inzichtelijk moeten worden gemaakt om te kunnen beoordelen in hoeverre de uitvoering bijdraagt aan de doelstellingen van de wet. Wel is over verschillende onderdelen van de uitvoering informatie beschikbaar. Zo zijn er gegevens over aantallen dossiers, gekozen leerroutes, voortgang van trajecten, subsidieverantwoordingen en contractafspraken met uitvoerende organisaties. Deze informatie is echter verdeeld over verschillende uitvoeringspartners en wordt niet structureel samengebracht tot één samenhangend beeld van de uitvoering en de bereikte resultaten.

20 Resultaten van de uitvoering worden beïnvloed door factoren binnen én buiten de uitvoering Hoe succesvol het inburgeringstraject verloopt, is afhankelijk van meer factoren dan uitsluitend de kwaliteit van de uitvoering. Onder meer de volgende factoren spelen daarin een rol: • de snelheid waarmee statushouders aan een gemeente worden gekoppeld en kunnen worden gehuisvest; • de verbinding tussen taalontwikkeling, participatie en werk en de samenwerking binnen de uitvoeringsketen; • persoonlijke omstandigheden van inburgeraars; Hieronder worden deze factoren verder toegelicht. Allereerst is de snelheid waarmee statushouders worden gehuisvest van invloed op het verloop van het inburgeringstraject. Pas na huisvesting kunnen belangrijke onderdelen van het traject namelijk formeel starten. Dit is voor Dordrecht een relevant aandachtspunt, gezien de achterstanden in de huisvesting van statushouders en de gespannen woningmarkt van de afgelopen jaren. Wel probeert de gemeente de gevolgen hiervan aan te pakken door ook in te zetten op onderdelen van het inburgeringstraject al vóór huisvesting plaatsvindt, bijvoorbeeld door in te zetten op vroeginburgering in het AZC op de Dordtse Kil IV. Ten tweede gaat de Wet Inburgering 2021 ervan uit dat taalontwikkeling, participatie en werk elkaar versterken.

Het onderzoek laat echter zien dat deze samenhang in de praktijk nog beperkt zichtbaar is. Het zwaartepunt ligt op dit moment vooral op taalonderwijs en formele onderdelen van het traject, terwijl de verbinding met participatie en arbeidsmarkttoeleiding nog in ontwikkeling is en resultaten op dit terrein slechts beperkt zichtbaar zijn. Tot slot spelen ook de persoonlijke omstandigheden van inburgeraars een belangrijke rol. Factoren als opleidingsniveau, gezondheid, motivatie, gezinssituatie en financiële stabiliteit kunnen grote invloed hebben op zowel het verloop als de resultaten van het traject. Daarmee kan geconcludeerd worden dat de gemeente bestuurlijk verantwoordelijk blijft voor het functioneren van het stelsel, maar dat resultaten daarvan slechts gedeeltelijk door de gemeente zelf kunnen worden beïnvloed. Juist daarom zijn duidelijke doelen, inzicht in resultaten en een sterke informatiepositie van college en raad van groot belang. Aanbevelingen De onderstaande aanbevelingen zijn erop gericht de informatiepositie van raad en college te versterken, meer duidelijkheid te creëren over welke resultaten binnen het inburgeringsbeleid relevant worden geacht voor de beoordeling van het beleid en resultaten beter te kunnen duiden binnen de context waarin zij tot stand komen.

Aanbeveling 4: Versterk de informatiepositie van raad en college over de resultaten van het inburgeringsbeleid Het onderzoek laat zien dat voor raad en college momenteel slechts beperkt zichtbaar is in hoeverre de uitvoering van de Wet Inburgering 2021 bijdraagt aan de beoogde maatschappelijke doelen. Om deze informatiepositie te versterken, doet de rekenkamer drie samenhangende deelaanbevelingen (4a t/m 4c). Deze hebben betrekking op het bepalen welke resultaten inzichtelijk moeten worden gemaakt, het periodiek rapporteren over deze resultaten en het duiden van de resultaten in hun bredere context.

21 Aanbeveling 4a: Maak expliciet welk samenhangend beeld van resultaten nodig is om het inburgeringsbeleid te kunnen beoordelen De rekenkamer beveelt de gemeenteraad aan het college te verzoeken expliciet vast te leggen welke informatie nodig is om te kunnen beoordelen in hoeverre het inburgeringsbeleid bijdraagt aan de doelstellingen van de Wet Inburgering 2021. Denk daarbij bijvoorbeeld aan informatie over: • taalontwikkeling; • participatie; • uitstroom naar werk; • zelfredzaamheid; • doorlooptijden; • uitval; • ervaringen van inburgeraars. De rekenkamer beveelt aan niet alleen vast te leggen welke resultaten relevant zijn voor de beoordeling van het beleid, maar ook hoe deze resultaten vanuit de verschillende betrokken organisaties worden verzameld, samengebracht en besproken. Daarbij is het van belang uit te gaan van een samenhangend beeld van resultaten en niet van afzonderlijke indicatoren. Het succes van inburgering laat zich immers niet vangen in één uitkomstmaat. Zo zegt het behalen van een bepaald taalniveau op zichzelf nog weinig over de bijdrage van het inburgeringsbeleid aan maatschappelijke participatie.

Relevanter is bijvoorbeeld om in samenhang te bekijken of een inburgeraar dit niveau binnen een redelijke termijn heeft bereikt, welke stappen richting participatie of werk zijn gezet, hoe de ondersteuning tijdens het traject is ervaren en in hoeverre iemand zich uiteindelijk zelfstandig kan redden in de samenleving. Het doel van deze aanbeveling is niet primair het verzamelen van zoveel mogelijk cijfers of indicatoren, maar het bepalen welke informatie nodig is om een betekenisvol beeld te krijgen van de voortgang, resultaten en maatschappelijke effecten van het inburgeringsbeleid. Pas op basis van zo'n samenhangend beeld kunnen college en raad resultaten goed beoordelen en duiden. Aanbeveling 4b: Zorg voor periodiek inzicht De rekenkamer beveelt de gemeenteraad aan het college te verzoeken de raad periodiek te informeren over het samenhangende beeld van resultaten zoals bedoeld in aanbeveling 4a. De rekenkamer acht het van belang dat de informatievoorziening de raad in staat stelt om bijvoorbeeld: • ontwikkelingen in resultaten te volgen; • resultaten in hun context te duiden (zie aanbeveling 4c); • ontwikkelingen over langere tijd te monitoren; • waar nodig het gesprek te voeren over mogelijke bijsturing.

Door periodiek te rapporteren over de resultaten die relevant worden geacht voor de beoordeling van het beleid, ontstaat voor de raad beter zicht op de mate waarin de uitvoering bijdraagt aan de doelstellingen van de Wet Inburgering 2021.

22 Aanbeveling 4c: Duid resultaten van het inburgeringsbeleid in hun context Resultaten van het inburgeringsbeleid worden mede beïnvloed door factoren die buiten het primaire inburgeringsproces liggen. Daardoor kunnen resultaten niet uitsluitend worden verklaard vanuit de uitvoering. De rekenkamer beveelt de gemeenteraad aan het college te verzoeken resultaten van het inburgeringsbeleid niet alleen te rapporteren, maar ook toe te duiden. Wanneer resultaten achterblijven bij verwachtingen of juist positief afwijken, informeer de raad dan over mogelijke verklaringen daarvoor. Maak daarbij inzichtelijk: • welke factoren van invloed zijn op de resultaten; • welke factoren binnen de invloedssfeer van de gemeente liggen; • welke factoren grotendeels buiten de invloedssfeer van de gemeente liggen; • welke mogelijkheden bestaan om knelpunten weg te nemen of resultaten te verbeteren. Breng daarnaast in beeld welke factoren het behalen van beleidsdoelen ondersteunen of juist belemmeren en welke mogelijkheden de gemeente zelf, al dan niet samen met ketenpartners, heeft om hierop in te spelen. Betrek daarbij bijvoorbeeld factoren als: • huisvesting; • participatiemogelijkheden; • arbeidsmarkttoegang; • samenwerking binnen de uitvoeringsketen; • persoonlijke omstandigheden van inburgeraars.

Door resultaten in hun context te plaatsen, kan de raad beter beoordelen welke ontwikkelingen samenhangen met het gevoerde beleid en op welke punten bijsturing mogelijk is. Aanbeveling 5: Geef blijvend aandacht aan de verbinding tussen inburgering, participatie en werk De rekenkamer wil college en gemeenteraad daarnaast een aandachtspunt meegeven. Duurzame participatie vormt een centraal doel van de Wet Inburgering 2021. Tegelijkertijd laat het onderzoek zien dat de verbinding tussen taalontwikkeling, participatie en werk in de praktijk nog beperkt zichtbaar is. Hierdoor bestaat het risico dat kansen om deze aansluiting verder te versterken onvoldoende in beeld komen. De rekenkamer geeft college en raad mee om deze verbinding blijvend te volgen en hierover periodiek het gesprek te voeren met betrokken uitvoeringspartners. Daarbij kan onder meer aandacht worden besteed aan: • de ontwikkeling van duale trajecten; • de aansluiting op bestaande participatie- en werkvoorzieningen; • ervaren knelpunten van inburgeraars; • de aansluiting van ondersteuningsaanbod op de behoeften van nieuwkomers; • mogelijkheden om de overgang naar participatie en werk verder te verbeteren.

23 Slotbeschouwing rekenkamer De twee deelonderzoeken behandelen verschillende onderwerpen, maar laten een vergelijkbare bestuurlijke werkelijkheid zien. Zowel bij de keuze voor opvanglocaties als bij de uitvoering van de Wet Inburgering 2021 ziet de rekenkamer dat de gemeente verantwoordelijk blijft voor besluiten en resultaten, terwijl zij niet op alle factoren die daarop van invloed zijn zelf directe invloed of regie heeft. Bij het opvanglocatievraagstuk werd de beschikbare keuzevrijheid beïnvloed door wettelijke verplichtingen, maatschappelijke urgentie en praktische randvoorwaarden. Bij het inburgeringsbeleid worden resultaten mede beïnvloed door de regionale organisatie van de uitvoering, huisvesting, arbeidsmarktontwikkelingen en persoonlijke omstandigheden van inburgeraars. In beide gevallen bleek de bestuurlijke werkelijkheid complexer dan op het eerste gezicht zichtbaar was. De rekenkamer ziet daarin een belangrijke les voor raad, college en organisatie. Juist wanneer maatschappelijke opgaven niet volledig binnen de invloedssfeer van de gemeente liggen, wordt het belangrijker om duidelijk te maken: • welke keuzes daadwerkelijk gemaakt kunnen worden; • welke factoren daarop van invloed zijn; • waar de gemeente invloed op heeft; • waar die invloed beperkt is; • en welke afwegingen aan besluiten ten grondslag liggen.

Transparantie, navolgbaarheid en een sterke informatiepositie zijn in zulke situaties geen doel op zichzelf, maar randvoorwaarden voor goed bestuur. Zij helpen inwoners, gemeenteraad en college om beter te begrijpen hoe keuzes tot stand komen, welke resultaten redelijkerwijs kunnen worden verwacht en waar bijsturing mogelijk is. De rekenkamer beschouwt dit als de belangrijkste overkoepelende les van beide deelonderzoeken.

24 Inzichten uit de inwonersconsultatie In het kader van dit onderzoek heeft de rekenkamer een inwonersconsultatie uitgevoerd waaraan 1.149 inwoners van Dordrecht hebben deelgenomen. De uitkomsten van deze consultatie zijn gebruikt ter ondersteuning van de onderzoeksbevindingen. De onderstaande punten vormen geen afzonderlijke onderzoeksconclusies en hebben niet zelfstandig geleid tot aanbevelingen. Wel ziet de rekenkamer, gelet op het grote aantal deelnemers, aanleiding om enkele signalen uit de consultatie afzonderlijk onder de aandacht te brengen. Deze signalen geven inzicht in hoe inwoners kijken naar onderwerpen als opvang, communicatie en participatie en kunnen waardevolle aanknopingspunten bieden voor toekomstige besluitvorming en uitvoering. 1. Voor een deel van de inwoners was de onderbouwing van locatiekeuzes onvoldoende duidelijk Uit de consultatie blijkt dat inwoners behoefte hebben aan informatie over de redenen waarom specifieke locaties zijn gekozen. Bij het AZC vindt bijna de helft van de invullers dat de gemeente niet volledig duidelijk heeft uitgelegd waarom voor Dordtse Kil IV is gekozen. Ook bij de opvanglocaties voor Oekraïense ontheemden komt naar voren dat voor een deel van de invullers niet duidelijk was hoe locatiekeuzes tot stand zijn gekomen. 2.

Er bestaat een duidelijke behoefte aan tijdige informatie De consultatie laat zien dat inwoners vooral behoefte hebben aan informatie zodra plannen voor nieuwe opvanglocaties ontstaan. Invullers die kritisch zijn over de communicatie noemen met name dat informatie volgens hen te laat werd verstrekt, dat er te weinig werd gecommuniceerd en dat niet altijd duidelijk was waar inwoners terecht konden met vragen of zorgen. Op de vraag wanneer informatie gewenst was, gaf ruim driekwart van de invullers aan dit te willen ontvangen zodra er plannen zijn voor nieuwe opvanglocaties. 3. Inwoners hebben vooral behoefte aan informatie over de gevolgen van opvang voor de omgeving De informatiebehoefte van inwoners beperkt zich niet tot de locatie zelf. Invullers geven aan informatie te willen ontvangen over de reden voor de locatiekeuze, de duur van de opvang, veiligheidsmaatregelen, dagbesteding en het aantal nieuwkomers per locatie. Daarnaast blijkt uit reacties dat onderwerpen als leefbaarheid, verkeer, bereikbaarheid, maatschappelijke deelname en integratie voor inwoners belangrijke aandachtspunten zijn. 4. Maatschappelijke deelname van nieuwkomers is een terugkerend onderwerp Inwoners hebben niet alleen vragen met betrekking tot de fysieke inrichting van opvanglocaties, maar ook over de wijze waarop nieuwkomers deelnemen aan de samenleving.

25 Bestuurlijke reactie

26

27

28

29

30

31 Nawoord Rekenkamer In de bestuurlijke reactie heeft het college gereageerd op de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer. Met dit nawoord reflecteert de rekenkamer op deze bestuurlijke reactie. Daarbij gaat de rekenkamer in op punten waar zij haar aanbevelingen wil verduidelijken of waar zij de concrete invulling door het college wil markeren. De rekenkamer waardeert de constructieve wijze waarop het college op het onderzoek heeft gereageerd. Het college herkent de belangrijkste bevindingen uit beide deelonderzoeken, onderschrijft de strekking van de aanbevelingen en geeft op verschillende punten al concreet aan hoe het daarmee aan de slag wil. De bestuurlijke reactie geeft de rekenkamer geen aanleiding om conclusies of aanbevelingen te herzien, te nuanceren of te laten vervallen. De onderstaande reflectie is daarom vooral bedoeld om enkele aanbevelingen nader te verduidelijken en stil te staan bij de concrete invulling die het college daaraan geeft. Deelonderzoek 1: Besluitvormingsproces rondom opvanglocatiekeuze Bij de aanbevelingen benoemt het college verschillende dilemma's rond tijdsdruk, maatschappelijke urgentie en uitvoerbaarheid. De rekenkamer herkent deze dilemma's. Sterker nog, zij vormden ook een belangrijk onderdeel van het onderzoek. De aanbevelingen zijn daarom niet bedoeld om voor toekomstige situaties één vaste werkwijze voor te schrijven.

Zij zijn erop gericht om binnen uiteenlopende omstandigheden bewust en transparant af te wegen hoe de raad wordt betrokken, hoe bestuurlijke keuzes navolgbaar worden gemaakt en welke ruimte er is voor participatie. Met aanbeveling 1 beveelt de rekenkamer raad en college aan om gezamenlijk te verkennen hoe de raad tijdig en adequaat kan worden betrokken bij collegebesluiten met een grote maatschappelijke, ruimtelijke of politieke impact. De rekenkamer waardeert dat het college het belang van een sterkere informatiepositie van de raad onderschrijft, maar constateert dat uit de bestuurlijke reactie nog niet blijkt hoe de aanbevolen gezamenlijke verkenning een vervolg krijgt. De aanbeveling ziet nadrukkelijk op een gezamenlijke verkenning door raad en college. De rekenkamer vindt het daarom van belang dat deze gezamenlijke verkenning een vervolg krijgt. Bij aanbeveling 2 waardeert de rekenkamer dat het college de aanbeveling overneemt en bestuurlijke afwegingen bij toekomstige locatiekeuzes explicieter wil vastleggen en hierover transparanter wil communiceren. De rekenkamer verduidelijkt daarbij dat deze aanbeveling niet voorschrijft op welk moment mogelijke locaties met inwoners moeten worden besproken of wanneer participatie moet plaatsvinden.

De aanbeveling ziet op de navolgbaarheid van de locatiekeuze: dat voor raad en inwoners te volgen is hoe de uiteindelijke keuze tot stand is gekomen. Aanbeveling 3 richt zich op de wijze waarop keuzes over participatie worden gemaakt en zichtbaar worden gemaakt. De aanbeveling beoogt niet dat inwoners bij iedere opgave met maatschappelijke impact over ieder onderdeel van een besluit moeten kunnen meepraten. Voor de rekenkamer ligt daar de kern van deze aanbeveling: doorloop het afwegingsproces bewust en maak zichtbaar hoe de uitgangspunten uit de participatieverordening worden toegepast. Zo wordt vooraf duidelijk waarover inwoners kunnen meepraten en kan achteraf worden gevolgd hoe hun inbreng in de besluitvorming is betrokken. De rekenkamer waardeert daarnaast dat het college aanbeveling 3a onderschrijft en de ervaringen met begeleidingscommissies wil evalueren en benutten bij toekomstige projecten.

32 Deelonderzoek 2: Inburgeringsbeleid Met de aanbevelingen 4a tot en met 4c wil de rekenkamer bereiken dat raad en college beter kunnen beoordelen wat de uitvoering van het inburgeringsbeleid maatschappelijk oplevert. Het college geeft aan aanbeveling 4a te verwerken in het nieuwe beleidskader en daarbij de doelen nader te preciseren en te werken met een beperkt aantal KPI's. De rekenkamer waardeert deze voorgenomen uitwerking. Daarbij geeft de rekenkamer één aandachtspunt mee: redeneer vanuit wat raad en college uiteindelijk moeten kunnen beoordelen en bepaal van daaruit welke informatie nodig is om een samenhangend beeld te krijgen van de mate waarin het inburgeringsbeleid bijdraagt aan de maatschappelijke doelstellingen van de Wet Inburgering 2021. Ook aan de aanbevelingen 4b en 4c geeft het college een concrete invulling. Het stelt voor om de raad jaarlijks over de resultaten te informeren en de informatie zo in te richten dat ontwikkelingen over langere tijd kunnen worden gevolgd. Daarnaast wil het college de resultaten duiden en daarbij aandacht besteden aan mogelijke verklaringen voor het wel of niet behalen van doelen en aan factoren binnen en buiten de gemeentelijke invloedssfeer. De rekenkamer waardeert deze concretisering. Met aanbeveling 5 geeft de rekenkamer een aandachtspunt mee voor de verdere ontwikkeling van het inburgeringsbeleid.

Uit het onderzoek blijkt dat het zwaartepunt in de uitvoering op dit moment vooral ligt op taal en formele onderdelen van het inburgeringstraject. De verbinding tussen taalontwikkeling, participatie en werk is nog in ontwikkeling en de resultaten hiervan zijn beperkt zichtbaar. Daarom geeft de rekenkamer mee om deze verbinding te blijven volgen en hierover het gesprek te voeren met de betrokken uitvoeringspartners. In zijn reactie licht het college toe hoe de uitvoering over verschillende organisaties is verdeeld en hoe daarop regie wordt gevoerd. Naar aanleiding hiervan verduidelijkt de rekenkamer dat zij niet heeft geconcludeerd dat de regie op de uitvoering van de inburgering ontbreekt. Het aandachtspunt in aanbeveling 5 ziet op de inhoudelijke verbinding tussen taalontwikkeling, participatie en werk. Juist daarom waardeert de rekenkamer dat het college aangeeft de komende jaren meer nadruk te willen leggen op werk, de verbinding tussen taal, inburgering en werk te willen versterken en meer duale trajecten te willen ontwikkelen. Ook het inmiddels gestarte ketenoverleg met uitvoerende organisaties kan bijdragen aan het versterken en blijven volgen van deze samenhang. Deze ontwikkelingen sluiten aan bij het aandachtspunt dat de rekenkamer met aanbeveling 5 heeft willen meegeven.

33 Besluitvormingsproces rondom opvanglocatiekeuze Nota van bevindingen 34 1. Beleid en kaders In dit eerste hoofdstuk wordt inzicht gegeven in het beleidskader waarbinnen de gemeente Dordrecht invulling geeft de opvang van asielzoekers en ontheemde Oekraïners. Daarbij wordt ingegaan op zowel het landelijke wettelijke kader als de wijze waarop dit in regionaal en lokaal beleid is vertaald. In dit hoofdstuk wordt onderstaande deelvraag beantwoord: • Welke beleidsruimte heeft de gemeente Dordrecht bij de keuzes rondom opvanglocaties voor asielzoekers en Oekraïense ontheemden en hoe is deze benut? 1.1 De opvang van asielzoekers Voor de inwerkingtreding van de Spreidingswet begin 2024 waren gemeenten wettelijk niet verplicht om locaties beschikbaar te stellen aan het COA, dat verantwoordelijk is voor de opvang van asielzoekers. De Spreidingswet verplicht gemeenten nu om een bepaald aantal opvangplekken te realiseren in samenwerking met het COA. Gemeenten hebben zeer beperkt invloed op het aantal asielzoekers waarvoor zij opvangplekken moeten realiseren. 1.2 Wettelijke kaders voor opvang en asielzoekers In onderstaande tabel staan de relevante wetten en regelingen op het gebied van asielopvang.

Relevante wet- en regelgeving Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming.1 Deze Europese richtlijn stelt minimumnormen vast op het gebied van opvang van asielzoekers. Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers De Wet COA stelt het COA in en maakt het COA verantwoordelijk voor de opvang van asielzoekers. Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielvoorzieningen (Spreidingswet) De Spreidingswet verplicht gemeenten om op basis van een verdeelsleutel een aantal opvangplekken te realiseren in samenwerking met het COA. Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen Deze regeling bepaalt ‘noodzakelijke middelen’ die voor asielzoekers moeten worden gerealiseerd door het COA. Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen Deze regeling geldt voor wie niet in aanmerking komt voor de asielprocedure maar wel rechtmatig in Nederland verblijft. Tabel 1: Relevante wet- en regelgeving op het gebied van asielopvang 1 Deze richtlijn wordt per 12 juni 2026 vervangen door richtlijn 2024/1346.

35 1.2.1 Het COA is verantwoordelijk voor de asielopvang De Europese opvangrichtlijn stelt minimumnormen voor de opvang van asielzoekers. In Nederland regelt de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Wet COA) dat het COA belast is met de opvang van asielzoekers in Nederland. Dit behelst onder andere het bieden van onderdak en leefgeld tijdens de asielprocedure. Ook is het COA verantwoordelijk voor het verwerven en beheren van opvanglocaties en het verzorgen van de veiligheid en leefbaarheid op de opvanglocaties. In de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen is bepaald wat opvang in een opvangvoorziening omvat. Dit betreft onder meer: • onderdak in opvangvoorzieningen met een toereikend huisvestingsniveau, of in particuliere huizen, appartementen, hotels of andere voor de huisvesting van asielzoekers aangepaste ruimten; • een wekelijkse financiële toelage ten behoeve van voedsel, kleding en andere persoonlijke uitgave; • recreatieve en educatieve activiteiten; • dekking van ziektekosten(verzekering) en aansprakelijkheidsverzekering. Verder bepaalt deze wet dat het COA bij de opvang rekening moet houden met kwetsbare personen. Deze groep kwetsbare personen bestaat uit (alleenstaande )minderjarigen, personen met een handicap, stoornis of ernstige ziekte, ouderen, zwangere vrouwen, en slachtoffers van mensenhandel.