Rapport Rekenkamer Dordrecht - Onderzoek naar Ondermijning.pdf
Tekst van het document
C1-Intern use
Colofon Rekenkamer Dordrecht: Steven Oostlander (voorzitter) Femke Sijbrandi Secretariaat Rekenkamer Postbus 8, 3300 AA Dordrecht rekenkamercommissie@dordrecht.nl dordrecht.nl/rekenkamercommissie Social media X
@RKCDordrecht
@rkdord
https://www.linkedin.com/in/rekenkamer-dordrecht-b340081b6
Sylvia Khadjé | Bestuursassistent E-mail: s.khadje@dordrecht.nl
Dit onderzoek is uitgevoerd door: Pro facto
Auteurs:
Mr. Joachim Bekkering, Mr. Tinka Floor, Mr. Nicolette Woestenburg
Opdrachtgever:
Rekenkamer Dordrecht
Publicatiedatum:
3 juni 2025
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
2
Inhoud Deel 1: ..............................................................................................................5 Conclusies en aanbevelingen ............................................................................6 Inleiding ...........................................................................................................6 Conclusies ....................................................................................................... 6 Aanbevelingen ............................................................................................... 10 Reactie college ............................................................................................... 12 Deel 2: ............................................................................................................15 1. Inleiding .....................................................................................................16 1.1 Context en aanleiding ................................................................................ 16 1.2 Doel van het onderzoek ............................................................................. 16 1.3 Onderzoeksvragen en -thema’s .................................................................. 17 1.4 Onderzoeksaanpak ....................................................................................
17 1.5 Leeswijzer................................................................................................ 20 2. Hoe ziet ondermijning in Dordrecht eruit en hoe groot is het probleem? ....21 2.1 Inleiding .................................................................................................. 21 2.2 Ondermijning in Dordrecht ......................................................................... 21 2.3 Meldingen van inwoners en professionals ..................................................... 24 2.4 Informatiepositie van de gemeente ............................................................. 25 3. Beleid .........................................................................................................26 3.1 Inleiding .................................................................................................. 26 3.2 Vastgestelde beleidsdocumenten ................................................................ 26 3.3 Doelen van de ondermijningsaanpak ........................................................... 27 3.4 Doeltreffendheid van de ondermijningsaanpak.............................................. 29
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
3
4. Uitvoering van de aanpak van ondermijning ...............................................30 4.1 Inleiding .................................................................................................. 30 4.2 Organisatie en capaciteit bij de gemeente voor de aanpak van ondermijning .... 30 4.3 Uitvoering ................................................................................................ 32 4.4 Regie door de gemeente ............................................................................ 38 4.5 Samenwerking met andere betrokken organisaties ....................................... 40 4.6 Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Dordt West ......................... 42 5. Weerbaarheid .............................................................................................44 5.1 Inleiding .................................................................................................. 44 5.2 Bewustzijn en weerbaarheid binnen de ambtelijke organisatie ........................ 44 5.3 Organisatorische waarborgen ..................................................................... 46 6. De rol van de gemeenteraad .......................................................................47 6.1 De kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad ........................
47 6.2 Bewustzijn van de raad over eigen rol bij ondermijning ................................. 48 6.3 Financiering van de ondermijningsaanpak .................................................... 49 Bijlage 1 Deelvragen ......................................................................................50 Bijlage 2 Bestudeerde documenten ................................................................51 Bijlage 3 Overzicht gesprekspartners .............................................................52
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
4
Deel 1: Conclusies en aanbevelingen en reactie college (Bestuurlijke nota)
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
5
Conclusies en aanbevelingen Inleiding De rekenkamer Dordrecht heeft Pro Facto opdracht gegeven onderzoek te doen naar de aanpak van ondermijnende criminaliteit in Dordrecht. Typisch voor ondermijning is dat de onderwereld (criminelen) en de bovenwereld (bedrijven, overheid en inwoners) met elkaar vermengd raken. Criminelen gebruiken bijvoorbeeld legale bedrijven, diensten en overheidsinstanties om illegale activiteiten, zoals drugshandel of witwassen, te kunnen uitvoeren of verbergen. Dit rapport beschrijft de bevindingen en conclusies van het onderzoek en bevat een aantal aanbevelingen. De centrale vraag van het onderzoek is:
Wat is de aard en omvang van ondermijnende criminaliteit in de gemeente Dordrecht, hoe adequaat is zowel beleid als uitvoering in de bestrijding van ondermijning en hoe vult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol op dit thema in? In dit eerste deel van het rapport worden de conclusies en aanbevelingen gepresenteerd. Het tweede deel van het rapport bevat de nota van bevindingen en een beschrijving van de onderzoeksopzet. Conclusies Algemene conclusie De gemeente Dordrecht werkt planmatig aan de aanpak van ondermijning. De processen en de structuur zijn op orde: er zijn verantwoordelijken aangewezen en er is capaciteit voor vrijgemaakt, met een hoofdrol voor het ‘kernteam ondermijning’ bij team Veiligheid. Er zijn duidelijke uitvoeringsplannen waarin prioriteiten, taken en acties (wie doet wat?) met een daarbij horende planning zijn uitgewerkt. De gemeente heeft geen concrete, meetbare doelen gesteld voor de aanpak van ondermijning: wat wil ze precies bereiken en wanneer? Daardoor is lastig te meten of de aanpak effect heeft: worden de doelen bereikt en hoe(veel) draagt de aanpak bij aan het verminderen van ondermijning? Het meten van de effectiviteit van de aanpak van ondermijning is altijd lastig, omdat ondermijning per definitie ongrijpbaar is en betekent dat criminelen onder de radar proberen te blijven. Maar concrete doelen maken dit wel makkelijker.
Hiermee hangt samen dat de gemeente zicht heeft op wát er gebeurt aan ondermijnende criminaliteit (welke soorten/thema’s, zoals drugscriminaliteit, mensenhandel en fraude, en ontwikkelingen daarin), maar niet op de grootte en ernst van de verschillende vormen van ondermijning. Als dat beeld er niet is, kan de gemeente de ontwikkelingen en de invloed van de aanpak hierop ook niet bijhouden.
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
6
De ondermijningsaanpak in Dordrecht wordt gedragen door zowel de gemeente als de vaste samenwerkingspartners (zoals politie, Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (RIEC) en Openbaar Ministerie (OM)) en daarmee is er een integrale aanpak. Doelen en acties worden van begin tot eind samen bedacht, uitgevoerd en besproken, waardoor de verschillende organisaties elkaar kunnen aanvullen en versterken. Hierin onderscheidt Dordrecht zich positief van veel andere gemeenten. Hoe ziet ondermijning in Dordrecht eruit en hoe groot is het probleem? Zoals hiervoor genoemd heeft de gemeente een beeld van wat er aan ondermijning speelt in Dordrecht, maar niet wat de grootte en ernst is van de verschillende vormen van ondermijning. De gemeente en de organisaties waarmee ze samenwerkt zijn zich bewust van deze beperkte informatiepositie. Ze werken bijvoorbeeld aan een ‘ondermijningsbeeld’, een overzicht met informatie en cijfers over ondermijning. Dit overzicht is er nu alleen voor de regio en nog niet voor de gemeente. Het
opstellen van
zo’n ondermijningsbeeld
voor Dordrecht
is
belangrijk voor
een
goede
informatiepositie. Het signaleren en melden van ondermijning in de wijk door professionals zoals wijkmanagers en medewerkers in het sociaal domein gebeurt nog weinig. Meer ‘ogen en oren’ in de wijken zijn nodig om de informatiepositie te vergroten. De gemeente en partners hebben de afgelopen jaren veel acties ondernomen om te zorgen dat inwoners en ondernemers signalen van ondermijning herkennen en melden, zoals themabijeenkomsten. Het resultaat is nog beperkt, doordat het lastig is voor de gemeente en samenwerkende organisaties om inwoners en ondernemers te bereiken. Dat is een aandachtspunt. Er is een communicatieplan om inwoners, ondernemers, pandeigenaren en professionals mee te nemen in de aanpak van ondermijning, maar dat is niet goed uitgevoerd. Nog meer en blijvende aandacht hiervoor draagt bij aan meer zicht op ondermijning, wat onmisbaar is voor een betere en gerichtere aanpak. Beleid Het belangrijkste beleidsdocument voor de aanpak van ondermijning is het door de raad vastgestelde Integraal Veiligheidsplan 2023-2026 (het IVP) waarin maatschappelijke veiligheid – met als onderdeel de ondermijningsaanpak – een van de speerpunten is. De ondermijningsaanpak is uitgewerkt in uitvoeringsplannen voor de jaren 2023-2024 en 2025-2026.
Hierin wordt de doelstelling voor de ondermijningsaanpak expliciet benoemd en wordt concreet aangegeven op welke manier de gemeente de doelstelling wil bereiken en wat daar per onderdeel (‘pijler’) van de aanpak voor nodig is. Er staan dus – in tegenstelling tot het IVP – concrete actiepunten in. Ook op dit punt onderscheidt Dordrecht zich positief van veel andere gemeenten, blijkt uit diverse rekenkameronderzoeken. In het IVP wordt expliciet aandacht besteed aan de vraag hoe inwoners en ondernemers bij kunnen dragen aan de gemeentelijke ondermijningsaanpak. Hierin onderscheidt Dordrecht zich positief van
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
7
andere gemeenten waar de onderzoekers ondermijningsonderzoeken hebben gedaan. In de IVP’s van die gemeenten werd de rol van inwoners en ondernemers vaak niet zo expliciet beschreven. Uitvoering van de ondermijningsaanpak Wat positief opvalt in Dordrecht is dat de aanpak van ondermijning wordt ‘gedragen’ door de gemeente en de ketenpartners (politie, RIEC, OM, Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid en Sociale Dienst Drechtsteden) samen. Die goede en hechte samenwerking in de hele aanpak draagt bij aan een succesvolle ondermijningsaanpak. Hoewel het effect van de aanpak op ondermijnende criminaliteit niet goed te meten is – in het algemeen, maar zeker in Dordrecht door het ontbreken van concrete doelen en zicht op de grootte van het probleem –, is het op basis van dit onderzoek waarschijnlijk dat het samenwerken en krachten bundelen de kans op succesvolle bestrijding van ondermijning groter maakt dan als alle organisaties dit apart zouden doen. De gemeente heeft binnen team Veiligheid genoeg capaciteit, expertise en aandacht voor de aanpak van ondermijning: er is een kernteam ondermijning, dat bestaat uit vijf medewerkers van team Veiligheid en administratieve ondersteuning. De rolverdeling is duidelijk met de projectleider als voorzitter die binnen en buiten de organisatie zichtbaar en bekend is. Ook bij andere teams zijn vaste medewerkers betrokken.
Verbetering is mogelijk en gewenst door het vergroten van kennis en daarmee bewustzijn in de organisatie van de Wet Bibob.1 Daarvoor is meer capaciteit nodig. Ook team Handhaving kan meer ondermijning signaleren en aanpakken wanneer de capaciteit wordt vergroot, zodat meer dan één medewerker alle tijd kan besteden aan het thema. De gemeente neemt de regie in de aanpak van ondermijning. De projectleider van het kernteam verbindt als ‘spin in het web’ collega’s intern en extern met elkaar. Er is lokaal een structuur waarbinnen goed wordt samengewerkt met partners en maatregelen worden vastgelegd en uitgevoerd in samenwerking met de partners. Dit blijkt onder meer uit de integrale handhavingscontroles die meerdere keren per jaar georganiseerd worden op initiatief van de gemeente en door het actief beheren van de agenda bij verschillende overleggen zoals de regiegroep en het casusoverleg. De samenwerking tussen de gemeente en de regionale en lokale partners verloopt goed. Naast de politie, het RIEC en het OM zijn zoals genoemd ook de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid en Sociale Dienst Drechtsteden als vaste samenwerkingspartners betrokken bij de aanpak. In verschillende overleggen en activiteiten zoals de integrale controles wordt dit aangevuld met andere overheden en samenwerkingen
in
de
regio,
toezichthouders/handhavers
(bijvoorbeeld
Douane
en
Kansspelautoriteit), woningcorporaties en jongerenwerk. Hoewel de meeste organisaties de
De Wet Bibob (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) regelt dat overheden een integriteitstoets kunnen doen, waarbij ze vooraf onderzoeken of er risico is op crimineel misbruik van bijvoorbeeld vergunningen, subsidies of overheidsopdrachten. 1
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
8
samenwerking als positief ervaren, weten andere organisaties dan de hiervoor genoemde vaste ketenpartners minder goed hun weg te vinden in de vele overleggen over veiligheid en ondermijning. Ook is voor hen niet altijd duidelijk waarom zij bij sommige overleggen (of bij sommige agendapunten) zijn aangesloten. Dat is een punt van aandacht. De hoeveelheid overleggen en de overlap zorgt momenteel voor onduidelijkheid. In de wijken in Dordt West is vanwege het Nationaal Programma Dordt-West meer financiële ruimte om in te zetten op interventies die horen bij de aanpak van ondermijning. De aanpak kan in die wijken daardoor intensiever worden ingezet. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling van de gemeente om een gebiedsgerichte aanpak te introduceren; de ondermijningsaanpak is thematisch en blijft dat ook. De gemeente ziet dit programma en de daarvoor beschikbare middelen als een mogelijkheid om initiatieven en acties op kleine schaal in praktijk te brengen en deze later door te ontwikkelen naar een Dordrecht-brede aanpak. De aanpak van het Nationaal Programma Dordt West kan daarmee de integrale ondermijningsaanpak versterken. Weerbaarheid Het bewustzijn over ondermijning en de aanpak daarvan is goed bij medewerkers die betrokken zijn bij de ondermijningsaanpak. Zij weten ook waar ze met signalen terecht kunnen en hoe ondermijningsvragen bespreekbaar gemaakt kunnen worden.
Dat geldt echter niet voor alle medewerkers binnen de gemeentelijke organisatie. Niet alle medewerkers zijn bijvoorbeeld op de hoogte van de manier waarop ondermijningssignalen gemeld kunnen worden en niet alle medewerkers lijken voldoende in staat te zijn om zulke signalen te herkennen. De laatste jaren is er minstens één keer per jaar een bewustwordingssessie over ondermijning georganiseerd voor medewerkers. Dat is in veel andere gemeenten niet gebruikelijk. Ook hier onderscheidt Dordrecht zich dus positief. De bewustwordingssessie is toegankelijk voor alle medewerkers en wordt goed bezocht, hoewel deze niet verplicht is. Op dit moment is het thema ondermijning niet als een verplicht onderdeel in het inwerkprogramma voor nieuwe medewerkers opgenomen. Uit het onderzoek komt naar voren dat het vergroten van het bewustzijn over ondermijning een punt van aandacht blijft de komende jaren. Het continueren van de bewustwordingssessies is daar een instrument voor. Tegelijkertijd is het goed met elkaar na te denken over het inzetten van extra methoden om het bewustzijn te vergroten. Ook kan overwogen worden aanwezigheid bij de jaarlijkse bewustwordingssessies
te
verplichten.
Het
meerdere
keren
deelnemen
aan
een
bewustwordingssessies biedt de mogelijkheid nieuwe tendensen en ontwikkelingen te bespreken en heeft daarom zeker meerwaarde. Binnen de verschillende teams is er ruimte om in het algemeen over de thema’s ondermijning en weerbaarheid het gesprek met elkaar te voeren. In een aantal teams gebeurt dit ook echt, maar op dit punt is er ruimte voor verbetering. Het gebeurt nu veelal ad hoc en vrijblijvend. Als het gesprek
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
9
over ondermijning plaatsvindt, gebeurt dat vaak niet met het hele team. Daarnaast wordt er niet team overstijgend gesproken over het thema ondermijning. Daar bestaat binnen de organisatie wel behoefte aan, bijvoorbeeld om best practices uit te wisselen met het herkennen van en omgaan met signalen van ondermijning. Rol van de gemeenteraad De gemeenteraad heeft in beperkte mate kaders gesteld voor de aanpak van ondermijning. Naast het vaststellen van het Integraal Veiligheidsplan zijn geen beleidsmatige kaders, accenten of prioriteiten door de gemeenteraad gesteld. Ook in het kader van zijn controlerende rol is ondermijning geen onderwerp waar de gemeenteraad zich mee bezig houdt. De raad stelt daarover ook geen vragen. In dit rekenkameronderzoek bleek dat een deel van de raadsleden wel behoefte heeft aan meer informatie over ondermijning, een ander deel vindt dat ondermijning vooral bij de uitvoerende taken van een gemeente hoort en dat het daarom minder nodig is dat de gemeenteraad daar veel bij betrokken is. Om als raad goed invulling te kunnen geven aan de controlerende rol, is het echter noodzakelijk om goed geïnformeerd te worden. Het bewustzijn van de raad over de eigen risico’s om benaderd te worden door criminelen, is wisselend. Een deel van de raadsleden heeft behoefte aan meer aandacht voor het onderwerp in overleggen.
Daarnaast is behoefte aan meer informatie, bijvoorbeeld door een algemene informatiebrief over ondermijning. Voor de uitvoering van het IVP – inclusief de aanpak van ondermijning – heeft de gemeenteraad een incidenteel budget beschikbaar gesteld. Uit het rekenkameronderzoek komt naar voren dat er zorgen zijn binnen de organisatie over dit tijdelijke karakter van de budgetten voor de aanpak van ondermijning. Het structureel maken van het budget voor de ondermijningsaanpak is wenselijk om ervoor te zorgen dat verdere stappen gezet kunnen worden ten aanzien van de ondermijningsaanpak. Aanbevelingen Uit de conclusies blijkt dat er veel dingen goed gaan in Dordrecht ten aanzien van de ondermijningsaanpak. Wel zijn er een aantal aandachtspunten benoemd tijdens het onderzoek, deze zijn in de conclusies verwerkt. Aanvullend op deze aandachtspunten komt de rekenkamer met vier concrete aanbevelingen om de ondermijningaanpak verder te versterken en te verbeteren. Deze aanbevelingen worden hierna toegelicht.
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
10
1. Ga als gemeenteraad in gesprek met de burgemeester over de informatiebehoefte van de raad over de aanpak van ondermijning. Geef op basis van dit inzicht meer invulling aan de kaderstellende rol en bepaal welke accenten er in het beleid moeten zitten. De raad is terughoudend in zijn kaderstellende en controlerende rol. Ondermijning is geen onderwerp waar de gemeenteraad zich mee bezighoudt. Tijdens het groepsgesprek is door een deel van de raadsleden aangegeven dat ze meer behoefte hebben aan informatie. Wanneer de kennis over de aanpak van ondermijning in de gemeente wordt vergroot, is de gemeenteraad meer in de positie om kaders te stellen. Behalve het IVP heeft de gemeenteraad geen beleidsmatige kaders, accenten of prioriteiten gesteld voor de aanpak van ondermijning. 2. Overweeg een structureel budget beschikbaar te stellen voor een duurzame financiering van de ondermijningsaanpak. Momenteel is er door de gemeenteraad een incidenteel budget beschikbaar gesteld voor de aanpak van
ondermijning.
Door
het
structureel
maken
van
het
budget
en
op
die
manier
de
ondermijningsaanpak duurzaam te financieren, kunnen verdere stappen gezet worden in het versterken van de aanpak zonder het risico dat – bijvoorbeeld vanwege noodzakelijke bezuinigingen in het ‘ravijnjaar’ – ingezette
initiatieven voortijdig moeten worden gestopt.
3. Stel concrete en meetbare doelen vast voor de ondermijningsaanpak. Het opstellen van concrete en meetbare doelstellingen voor de ondermijningsaanpak maakt het mogelijk om de effectiviteit van de aanpak te meten en duidelijke prioriteiten te stellen. Uit het onderzoek komt naar voren dat de gemeenteraad daar behoefte aan heeft. Op die manier is ook beter te beoordelen of het beschikbare budget voor de ondermijningsaanpak doelmatig wordt besteed. 4. Neem in het inwerkprogramma voor nieuwe medewerkers een verplicht onderdeel op over het herkennen van en omgaan met ondermijningssignalen. Het thema ondermijning en weerbaarheid daartegen is momenteel geen verplicht onderdeel van het inwerkprogramma voor nieuwe medewerkers. Dat betekent dat er voor nieuwe medewerkers geen aandacht is voor het herkennen van en omgaan met ondermijningssignalen. Het opnemen van een onderdeel hierover maakt medewerkers vanaf het begin bewust van ondermijningsrisico’s en biedt hen praktische handvatten om daarmee om te gaan.
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
11
Reactie college
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
12
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
13
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
14
Deel 2: Onderzoeksbevindingen (Nota van bevindingen)
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
15
1. Inleiding 1.1 Context en aanleiding Ondermijning is een steeds groter maatschappelijk probleem. Bij ondermijning is er altijd een basisdelict dat te maken heeft met de georganiseerde criminaliteit en waarmee (veel) geld wordt verdiend, zoals drugscriminaliteit, vastgoedfraude of witwassen. Typisch voor ondermijning is dat de onderwereld (criminelen) en de bovenwereld (bedrijven, overheid en burgers) met elkaar vermengd raken. Criminelen gebruiken bijvoorbeeld legale bedrijven, diensten en overheidsinstanties om illegale activiteiten, zoals drugshandel of witwassen, te kunnen uitvoeren of verbergen. Dat kan ook dienstverlening
van
de
gemeente
zijn,
bijvoorbeeld
in
de
vorm
van
vergunningen
of
identiteitspapieren. Ondermijnende criminaliteit tast het functioneren van de samenleving aan en bedreigt de integriteit van het openbaar bestuur. Bij de aanpak van ondermijning hebben gemeenten een steeds grotere rol, bijvoorbeeld omdat de gemeente bestuursrechtelijk kan handhaven om zo ondermijnende criminele activiteiten te frustreren. Daarbij kan je denken aan het sluiten of onteigenen van panden, het intrekken van vergunningen, het opleggen van dwangsommen, bestuursdwang of boetes en gebruik van de Wet Bibob 2 (een wet waarmee
overheden
kunnen
onderzoeken
of
bijvoorbeeld
vergunningen,
subsidies
of
overheidsopdrachten niet worden misbruikt voor criminele doelen, voordat zij die verlenen). Ook heeft de gemeente vanwege haar publieke taak veel informatie die andere overheidsorganisaties kunnen gebruiken om ondermijning aan te pakken. Deze informatie kan voor criminelen interessant zijn. 1.2 Doel van het onderzoek De Rekenkamer Dordrecht wil door een onderzoek de raad, het college en de ambtelijke organisatie beter inzicht geven in de aard en omvang van ondermijnende criminaliteit binnen de gemeente Dordrecht en in de effectiviteit van de al bestaande gemeentelijke aanpak om deze criminaliteit te bestrijden. Daarnaast wil de Rekenkamer inzicht geven in de rol van de gemeenteraad bij de ondermijningsaanpak. De Rekenkamer heeft Pro Facto opdracht gegeven dit onderzoek uit te voeren. Deze nota van bevindingen geeft de uitkomsten van het onderzoek weer.
2
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
16
1.3 Onderzoeksvragen en -thema’s Met het onderzoek wordt antwoord gegeven op de volgende centrale onderzoeksvraag:
Wat is de aard en omvang van ondermijnende criminaliteit in de gemeente Dordrecht, hoe adequaat is zowel beleid als uitvoering in de bestrijding van ondermijning en hoe vult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol op dit thema in?
Om deze centrale onderzoeksvraag te beantwoorden zijn deelvragen geformuleerd die zijn verdeeld over vijf onderzoeksthema’s: I.
Aard en omvang van ondermijning;
II.
Beleid;
III.
Uitvoering van de ondermijningsaanpak;
IV.
Weerbaarheid;
V.
Rol van de gemeenteraad.
In bijlage 1 staat een overzicht van alle deelvragen. 1.4 Onderzoeksaanpak Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn verschillende onderzoeksmethoden ingezet. Hierna worden de verschillende methoden beschreven.
De onderzoekers willen opmerken dat door de gemeente Dordrecht volledige medewerking aan dit rekenkameronderzoek is verleend. Voor zover aanwezig zijn alle door de onderzoekers gevraagde documenten en gegevens aan hen verstrekt. Relevante beleidsdocumenten die tijdens het onderzoek door de gemeente zijn opgesteld, zijn proactief met de onderzoekers gedeeld. De projectleider ondermijning heeft als ambtelijk aanspreekpunt de onderzoekers constructief ondersteund bij het selecteren van de juiste gesprekspartners en het goed kunnen uitvoeren van de verschillende onderzoeksactiviteiten. Documentenonderzoek Om te beginnen zijn beleidsdocumenten bestudeerd, zoals het Integraal Veiligheidsplan Dordrecht 2023-2026 en de daarbij horende uitvoeringsplannen, werkprocessen en beleidsnota’s. Daarnaast is een aantal relevante raadsdocumenten bekeken. In bijlage 2 staat een overzicht van alle bestudeerde documenten.
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
17
Opvragen kwantitatieve gegevens (cijfers) Bij de start van het onderzoek is aan de gemeente gevraagd om cijfermateriaal aan te leveren over de inzet van bestuurlijke maatregelen, zoals het aantal Bibob-toetsen, ondermijningscontroles, sluitingen van panden en opgelegde dwangsommen als onderdeel van de aanpak van ondermijning. De cijfers zijn opgevraagd en aangeleverd over de kalenderjaren 2020 t/m 2024. Om meer zicht te krijgen op de omvang van ondermijning in de gemeente, zijn gegevens opgevraagd bij de politie. Betrouwbare gegevens bleken niet voorhanden, omdat er wel wordt geregistreerd op strafbare feiten, maar niet structureel op ondermijning. Daarom hebben de onderzoekers geen gegevens of andere informatie ontvangen. Interviews Tijdens het onderzoek zijn dertien interviews gehouden met medewerkers van de gemeente, samenwerkingspartners en de burgemeester. Tijdens de interviews is onder andere gesproken over de ondermijnende fenomenen die zich voordoen in Dordrecht, de ondermijningsrisico’s die gesprekspartners zien, de uitvoering van de ondermijningsaanpak en de thema’s weerbaarheid en bewustwording. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de gesprekspartners. Groepsgesprekken Naast de algemene interviews zijn er twee groepsgesprekken gehouden: een groepsgesprek met medewerkers van de gemeente en een groepsgesprek met raads- en commissieleden.
Tijdens de interactieve groepsgesprekken is aan de hand van stellingen stilgestaan bij
verschillende
onderwerpen. De focus lag tijdens het groepsgesprek met medewerkers op onderzoeksthema IV (weerbaarheid), tijdens het groepsgesprek met raads- en commissieleden zijn vooral onderwerpen besproken die passen bij onderzoeksthema V (rol gemeenteraad). Aan het groepsgesprek met medewerkers hebben in totaal zeven personen meegedaan die werkzaam zijn bij verschillende afdelingen/teams van de gemeente. Bij het groepsgesprek met raadsleden waren in totaal elf raads- en commissieleden aanwezig van de volgende partijen: VVD, GroenLinks, Beter voor Dordt, VSP, Partij voor de Dieren, Op ons Eiland, SP en Forum voor Democratie. Observatie van een overleg van de regiegroep Tijdens het onderzoek zijn de onderzoekers aanwezig geweest bij een bijeenkomst van de regiegroep ondermijning. Daarbij is geobserveerd hoe het overleg verliep, wat de inbreng van de verschillende aanwezige samenwerkingspartners was en hoe de interactie en de dynamiek tijdens het overleg waren. Daarnaast is een aantal vragen gesteld aan de aanwezigen. Door de onderzoekers is niet inhoudelijk aan de bespreking deelgenomen.
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
18
Meelopen met een integrale controle Aan het einde van de onderzoeksperiode hebben de onderzoekers meegelopen met een integrale controle die de afdeling handhaving van de gemeente uitvoert samen met verschillende samenwerkingspartners. Daarbij is gekeken hoe de controle verloopt, welke rol de verschillende partners hebben tijdens de controle en hoe de samenwerking en interactie tijdens de controle verloopt. Daarnaast zijn tijdens het meelopen met alle deelnemende partners korte gesprekken gevoerd. Tijdens de controle waarbij de onderzoekers hebben meegelopen waren de volgende partners aanwezig: team Handhaving van de gemeente, de Nederlandse Kansspelautoriteit, de Douane, de Sociale Dienst Drechtsteden, de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid en de politie. De onderzoekers zijn ook bij de debriefing na afloop van de controle aanwezig geweest, dat geldt niet voor de briefing voorafgaand aan de controle. De reden daarvoor is het vertrouwelijke karakter van de briefing. Casestudy Door de gemeenteraad is eerder bij de Rekenkamer aangegeven dat bij een onderzoek naar de aanpak van ondermijning aandacht zou moeten zijn voor ondermijning in de wijken en een eventuele wijkaanpak. Tijdens de kick-off van de onderzoekers met de gemeenteraad is dit ook aan de orde gesteld door de raad.
Het veiligheidsbeleid van de gemeente Dordrecht is niet gericht op specifieke wijken, maar kent een thematische focus. In het Uitvoeringsplan ondermijning 2023-2024 wordt wel bijzondere aandacht gegeven aan het stadsdeel Dordt West. Hierover staat het volgende: ‘Ondermijning komt ook voor in onze wijken. Dordt West (de wijken Crabbehof, Wielwijk, Oud-Krispijn en West-Krispijn) is een aandachtsgebied met een kwetsbare samenstelling, waarop extra geïnvesteerd wordt onder meer op preventie met gezag en jonge aanwas.’ De genoemde vier wijken in Dordt-West zijn ook onderdeel van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid. Dit programma heeft als doel om de leefbaarheid en veiligheid van de meest kwetsbare gebieden in Nederland op orde te brengen en het perspectief van bewoners te verbeteren. Een van de drie subdoelen is het vergroten van de veiligheid in deze wijken. De onderzoekers hebben er daarom voor gekozen tijdens de casestudy te onderzoeken wat de verhouding is tussen de brede ondermijningsaanpak in Dordrecht en de aanpak die in de wijken in Dordt-West plaatsvindt in het kader van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid. Daarnaast is gekeken hoe deze beide aanpakken elkaar zouden kunnen versterken en aanvullen.
De onderzoekers hebben er niet voor gekozen om ook andere wijken expliciet in de casestudy te betrekken omdat er geen objectieve argumenten zijn om wel voor de ene wijk te kiezen en niet voor de andere. Het doel van de casestudy is niet om wijken met elkaar te vergelijken, maar om te kijken hoe de aanpak in Dordt West is en waar deze aanpak de algemene ondermijningsaanpak kan versterken.
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
19
Voor de casestudy zijn dertien interviews gehouden met medewerkers van de gemeente en samenwerkingspartners binnen het Nationaal Programma Dordt-West. Met een deel van deze gesprekspartners is ook in meer algemene zin gesproken over de ondermijningsaanpak in Dordrecht. Op deze manier zijn de casestudy-interviews ook van meerwaarde geweest voor het algemene deel van het onderzoek. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de gesprekspartners in het kader van de casestudy. 1.5 Leeswijzer In deze nota van bevingen worden themagewijs de onderzoeksbevindingen gepresenteerd. Het volgende hoofdstuk gaat in op de aard en omvang van ondermijning in Dordrecht en de informatiepositie van de gemeente. Daarna wordt in hoofdstuk 3 het ondermijningsbeleid in kaart gebracht waarmee in Dordrecht wordt gewerkt. Vervolgens staat in hoofdstuk 4 de uitvoering van de ondermijningsaanpak in de praktijk centraal. In dit hoofdstuk worden ook de bevindingen van de casestudy gepresenteerd. Het vijfde hoofdstuk gaat over de weerbaarheid van de gemeentelijke organisatie en het bewustzijn binnen de organisatie ten aanzien van ondermijning. Ten slotte wordt in hoofdstuk 6 stilgestaan bij de rol van de gemeenteraad bij de aanpak van ondermijning en het bewustzijn binnen de raad. In dit hoofdstuk komt ook de financiering van de ondermijningsaanpak aan de orde.
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
20
2. Hoe ziet ondermijning in Dordrecht eruit en hoe groot is het probleem? 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen beantwoord: 1. Wat is de aard en omvang van ondermijning in Dordrecht? 2. Welke meldingen doen bewoners en professionals over problemen en kansen in hun wijk? 3. Hoe is de informatiepositie van de gemeente Dordrecht? Op welke ‘witte vlekken’ heeft de gemeente op dit moment geen zicht en welke criminele kansen en praktijken brengt dat mee? De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op de interviews, de documentenstudie en de casestudy. 2.2 Ondermijning in Dordrecht Hoe ziet ondermijning eruit in Dordrecht? Volgens onder andere het Uitvoeringsplan Ondermijning 2023-2024 en het concept-Uitvoeringsplan georganiseerde criminaliteit 2025-2026 van de gemeente3 bestaat ondermijning in Dordrecht vooral uit drugscriminaliteit en financieel-economische criminaliteit, zoals fraude en witwassen. Bij drugscriminaliteit gaat het om de handel, productie en opslag van hard- en softdrugs, bijvoorbeeld hennepkwekerijen en cocaïnehandel. Ook mensenhandel – seksuele, criminele en arbeidsuitbuiting – komt voor volgens het Uitvoeringsplan en de interviews.
Binnen de gemeente zijn er 24 bedrijventerreinen en ‘watergebonden locaties’ (zoals een havengebied) met een aantal volgens de gemeente risicovolle branches, zoals de autobranche, opslagboxen en bedrijfsverzamelgebouwen. De afgelopen twee jaar was er in Dordrecht steeds vaker excessief (extreem) geweld: aanslagen met explosieven. In de regio is de gemeente Dordrecht een van de grootste gemeenten na Rotterdam. De ligging van de gemeente en de infrastructuur die daarbij hoort, zorgen voor risico’s op ondermijning. De gemeente ligt dicht bij de provincie Noord-Brabant en de grens met België, Rotterdam en de A16. Ook een relatief groot buitengebied brengt risico’s mee, zoals drugsopslag, polydrugs en het faciliteren van drugs. Ondermijning, bijvoorbeeld drugscriminaliteit en mensenhandel, komt ook voor in de wijken. Volgens geïnterviewden is er daarbij geen onderscheid te maken tussen wijken.
Deze uitvoeringsplannen maakt de gemeente (kernteam ondermijning bij team Veiligheid) in overleg met en met informatie van de politie, het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (RIEC), het Openbaar Ministerie (OM), de Omgevingsdienst ZuidHolland Zuid en de Sociale Dienst Drechtsteden. 3
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
21
Het vakantiepark was sinds 2020 onderdeel van het ‘handhavingsknelpunt’ recreatieparken en jachthavens van het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (RIEC).4 Dit knelpunt is in januari 2024 afgerond vanwege het grotendeels bereiken van het doel. Dit was net als outlaw motorcycle gangs (OMG’s; mogelijk criminele motorclubs) een van de thema’s met prioriteit in de aanpak van ondermijning in 2023-2024 (zie verder hoofdstuk 3, Beleid). Het thema OMG’s heeft nog de aandacht in de aanpak van georganiseerde criminaliteit, maar staat niet als prioriteit in het uitvoeringsplan 2025-2026. In het figuur hieronder is het aantal afwijkende analyses per gemeente in de regio Rotterdam te zien. De gemeente Dordrecht gebruikt dit figuur in het Uitvoeringsplan 2025-2026 om te laten zien dat het aantal afwijkende analyses in vergelijking met andere gemeenten in deze regio hoog is. 5 Afwijkende analyses zijn afwijkingen van het gemiddelde op risicoanalyses op verschillende thema’s die met ondermijning te maken hebben. Afwijkende analyses zijn geen ‘ondermijningsscore’, maar een suggestie wat interessant kan zijn om naar te kijken. 6
Bij een handhavingsknelpunt gaat het om door de deelnemers van een RIEC aangewezen personen, groepen personen, gebieden of branches, waarover bij deze deelnemers zulke aanwijzingen zijn van structureel niet naleven van wetten en regels, dat dit duidt op verschijningsvormen van georganiseerde criminaliteit. 5 www.zichtopondermijning.nl. Het platform combineert data van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) met data van andere betrouwbare bronnen, zoals gemeenten, het Kadaster en de Financial Intelligence Unit (FIU). Het platform wordt steeds bijgewerkt; ondertussen zijn de scores alweer veranderd. Voor dit onderzoek gaan wij uit van de informatie die de gemeente zelf gebruikt en hoe de gemeente die zelf duidt. 6 Zicht op Ondermijning, Afwijkingen per gemeente, Verdiepende informatie. 4
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
22
In het overzicht op Afbeelding 1 is gefocust op: •
vastgoed: de score op dit thema is redelijk hoog (veel afwijkende analyses), doordat er veel leegstand is;
•
verdachten en veroordeelden: er zijn in de gemeente veel verdachten en veroordeelden die zich vooral bezighouden met drugsdelicten en andere ondermijnende delicten;
•
verdachte transacties: de gemeente scoort hoog op het aantal verdachte transacties, want er zijn veel meldingen bij de Financial Intelligence Unit (FIU);
•
risicovolle branches: de score op dit thema is laag; hierbij is vooral gekeken naar de omzet per inwoner in de autobranche;
•
zorg (persoonsgebonden budget, pgb – zorgfraude kan ondermijnende criminaliteit zijn): de gemeente scoort laag op zorg (pgb); daarbij gaat het om opvallende, niet zorggerelateerde
SBI-codes
(Standaard
Bedrijfsindeling,
geeft
de
soorten
bedrijfsactiviteiten aan) en veroordelingen van zorgaanbieders; •
‘jonge aanwas’ (jongeren die nog geen carrière in de drugshandel hebben, maar bij wie er minimaal twee aanwijzingen voor risico’s hierop zijn, zoals een kwetsbare gezinssituatie): de gemeente scoort hoog op het thema jonge aanwas (totaal aantal drugsdelicten en risicoprofielen).
Wat is de grootte en ernst van ondermijning in Dordrecht? Geïnterviewden zijn terughoudend met uitspraken over hoe vaak verschillende soorten ondermijning voorkomen in Dordrecht. Dit is moeilijk meetbaar en heeft te maken met capaciteit en bewustzijn bij de gemeente en de organisaties waarmee wordt samengewerkt in de aanpak, zoals de politie. Ondanks dat er steeds meer aandacht is voor en kennis over het onderwerp, hebben de gemeente en andere organisaties niet de illusie dat alles of zelfs het topje van de ijsberg in beeld is. Typisch voor ondermijning is juist ook dat criminelen manieren proberen te vinden om buiten beeld te blijven. Het RIEC Rotterdam maakte eerder ‘ondermijningsbeelden’ per gemeente: een bundeling van signalen en fenomenen van criminele aanwezigheid en activiteiten binnen het gebied. Dit doet het RIEC nu niet meer, omdat het momentopnamen zijn waardoor het beeld snel veroudert. Het RIEC focust zich nu op regionale ‘fenomeenbeelden’ aan de hand van een aantal thema’s. De gemeente Dordrecht is onderdeel van het regionale fenomeenbeeld van Rotterdam. 7 Voor dit onderzoek zijn cijfers bij de politie opgevraagd. De politie is op dit moment bezig met het verzamelen van cijfers voor een lokaal ondermijningsbeeld van 2024, samen met de gemeente en de organisaties uit de regiegroep. Zie verder paragraaf 2.4, Informatiepositie van de gemeente.
We hebben dit regionale fenomeenbeeld opgevraagd, maar niet gekregen, omdat er informatie over 23 gemeenten in staat en omdat de genoemde fenomenen volgens het RIEC niet zo geografisch te isoleren zijn dat specifiek het deel voor de gemeente Dordrecht kan worden geleverd. De informatie die gedeeld kan worden is wel in het interview met het RIEC naar voren gekomen en in dit rapport verwerkt. 7
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
23
2.3 Meldingen van inwoners en professionals Geïnterviewden bij de gemeente noemen dat het lastig is om inwoners en ondernemers te bereiken. De gemeente en andere betrokken organisaties hebben meerdere activiteiten ondernomen om de bewustwording van (signalen van) ondermijning te vergroten, zodat inwoners, ondernemers en organisaties signalen herkennen en delen; zie ook hoofdstuk 3 (Beleid) en 4 (Uitvoering). Een van de verklaringen waarom melden lastig is, is dat er verschillende meldpunten zijn, van de gemeente en andere organisaties (zoals Fixi voor de openbare ruimte, het Meldpunt Ongewenst Verhuurgedrag, het meldpunt Zorg en Overlast van de GGD, de Stop Intimidatie-app en Meld Misdaad Anoniem). In 2022 waren er 84, in 2023 88 en in 2024 104 Meld Misdaad Anoniem-meldingen over ondermijning. Het aantal meldingen via dit kanaal stijgt dus. De meldingen gingen vooral over drugscriminaliteit. Gesprekspartners geven aan dat het melden kan worden bevorderd door één meldpunt aan te wijzen, waarbij gemeente en andere organisaties achter de schermen de meldingen kunnen doorgeleiden. Meldingen van inwoners en professionals (zoals hulpverleners en woningcorporaties) gaan bijvoorbeeld over overlast, drugsgebruik en -handel of signalen bij bedrijven, zoals winkels zonder klanten.
Uit het hoofdstuk Ondermijning van de Veiligheidsmonitor Dordrecht 2023, een enquête onder inwoners, blijkt dat 58% van de inwoners zeker wist of vermoedde dat bepaalde verdachte situaties voorkwamen in hun buurt. Voorbeelden van verdachte situaties zijn personen die op een verdachte manier in gesprek zijn, aanwijzingen voor drugsgebruik en verdachte situaties met een voertuig. 81% van de inwoners heeft dit nooit gemeld. Wie wel heeft gemeld, heeft dat vooral bij de politie gedaan.8 Ook in onze interviews geven de gesprekspartners aan dat inwoners signalen niet officieel melden, maar dat signalen naar boven komen in gesprekken met medewerkers van de gemeente (bijvoorbeeld bij gebieds- en wijkmanagers of buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s)), de politie, woningcorporaties, buurtwerkers en andere deelnemers van het sociaal wijkteam. Vertrouwen is daarbij belangrijk; een veilige, laagdrempelige omgeving helpt, zoals een buurtcentrum waar mensen hun verhaal kwijt kunnen bij vaste buurtwerkers en wijkagenten die vaak hun gezicht laten zien. In de interviews komt naar voren dat inwoners en professionals, zoals buurt- en jongerenwerkers, zich zorgen maken om kinderen en jongeren die steeds jonger betrokken raken bij ondermijnende
Veiligheidsmonitor Dordrecht 2023, Onderzoekcentrum Drechtsteden, mei 2024, p. 31-36. Alle antwoordopties waren: Een sterke chemische geur; Aanwijzingen voor illegale prostitutie; Locaties waar illegaal gegokt wordt; Verdacht uitziende pakketjes opgehaald of geleverd; Handel in gestolen spullen of voertuigen; Zaken waar je alleen met contant geld kunt betalen; Horeca waar criminelen elkaar ontmoeten; (Buitenlandse) arbeiders die worden uitgebuit; Onbekenden die er kort wonen en dan vertrekken; Woningen door huisjesmelkers verhuurd; Personen die in het bezit zijn van een wapen; Zaken: bijna nooit klanten, wel blijven bestaan; Buurtbewoners die dure spullen of auto’s bezitten; Iets verdachts bij een woning of bedrijfspand; Een sterke wietlucht; Een verdachte situatie met een voertuig; Aanwijzingen voor drugsgebruik; Personen op verdachte manier met elkaar in gesprek; Verpakkingen chemicaliën waar je ze niet verwacht. Inwoners denken dat deze situaties nauwelijks voorkomen: verpakkingen van chemicaliën bij panden of op locaties waar je ze niet zou verwachten, een sterke chemische (anijs) geur en aanwijzingen voor illegale prostitutie. 8
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
24
criminaliteit; geïnterviewden noemen leeftijden vanaf tien jaar. Steeds vaker worden kinderen online benaderd om diefstal te plegen of klussen in de drugshandel te doen. 2.4 Informatiepositie van de gemeente Zicht op ondermijning – weten wat er speelt – is een voorwaarde voor een effectieve aanpak. Uit de interviews met betrokkenen van binnen en buiten de gemeente blijkt dat de gemeente door goede samenwerking en informatie-uitwisseling met andere organisaties in een ‘integrale aanpak’ van ondermijning (zie hoofdstuk 4, vooral paragraaf 4.5 over samenwerking) in beeld heeft wát er speelt in Dordrecht als het gaat om soorten/verschijningsvormen van ondermijning en ontwikkelingen daarin. Maar zoals hiervoor genoemd heeft de gemeente veel minder zicht op de omvang: de grootte en ernst van de verschillende vormen van ondermijning. In samenhang daarmee geven gesprekspartners aan dat het lastig is om het beeld van ondermijning naar een hoger niveau te tillen, een totaalbeeld van trends en fenomenen te krijgen, in plaats van te handelen op basis van incidenten en losse casussen. Ook is het, zoals eerder al genoemd, moeilijk om ondermijning in cijfers uit te drukken en zal volgens geïnterviewden nooit álles in beeld zijn; ‘je weet niet wat je niet weet’.
Verder is er bij betrokkenen die werken aan de aanpak – gemeente, politie, RIEC, Omgevingsdienst ZuidHolland Zuid en Sociale Dienst Drechtsteden – behoefte aan meer informatie per wijk of buurt. Verder blijkt uit de documentstudie en de interviews dat er nog kansen liggen in het signaleren en melden van ondermijning door wijkprofessionals en het onderwijs. Een geïnterviewde geeft aan dat de helft van de signalen voor het casusoverleg van de politie komt, en dat (handhavers van) de gemeente zelf meer de straat op moeten om eigen informatie te verzamelen. Het versterken van de eigen informatiepositie is onderdeel van de aanpak van ondermijning van de gemeente, blijkt bijvoorbeeld uit de uitvoeringsplannen. De gemeente doet dit door onderzoek te doen naar trends en fenomenen. Hierbij volgt ze landelijke en regionale trends en ontwikkelingen via het RIEC, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV). Ook gebruikt de gemeente applicaties zoals Zicht op Ondermijning en monitort de informatiemakelaar op basis van beschikbare (half-)open bronnen zoals het Kadaster en de Kamer van Koophandel. De genoemde aandachtspunten in deze paragraaf zijn in beeld bij de gemeente en samenwerkende organisaties en hier werken ze aan.
Het inzicht in de aard en omvang van ondermijning is trouwens in veel gemeenten beperkt, blijkt bijvoorbeeld uit de Monitor bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit.9
Arena Consulting & Pro Facto, Monitor bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit. De stand van zaken in 2022, Den Haag: WODC 2022. 9
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
25
3. Beleid 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen beantwoord:
4. Welk beleid heeft de gemeente Dordrecht vastgesteld om georganiseerde (ondermijnende) criminaliteit aan te pakken en welke doelen en activiteiten vloeien voort uit dit beleid? 5. Hoe doeltreffend is het beleid in het bestrijden van georganiseerde (ondermijnende) criminaliteit?
De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op de documentstudie en de interviews. 3.2 Vastgestelde beleidsdocumenten Tabel 3.1 geeft een overzicht van de vastgestelde beleidsdocumenten ten aanzien van de ondermijningsaanpak in de gemeente Dordrecht. Tabel 3.1 Vastgestelde beleidsdocumenten ondermijningsaanpak Dordrecht
Integraal Veiligheidsplan Dordrecht 2023-2026 Uitvoeringsplan ondermijning 2023-2024 Uitvoeringsplan georganiseerde criminaliteit 2025-202610 Beleidsnota prostitutie en seksbranche gemeente Dordrecht Beleidsregels artikel 13b Opiumwet Dordrecht Bibob-beleid Dordrecht 2020 Regionaal Actieplan Mensenhandel 2024-2026 regio Rotterdam Regionaal Beleid Mensenhandel regio Rotterdam 2023-2026 Meerjarenplan RIEC Rotterdam 2025-2028
Naast deze formeel vastgestelde beleidsdocumenten is er nog een aantal andere documenten die relevant zijn voor de ondermijningsaanpak in Dordrecht. Het gaat om raadsbrieven en een beschrijving van het werkproces van de gemeente voor de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Het belangrijkste beleidsdocument voor de ondermijningsaanpak is het door de raad op 20 december 2022 vastgestelde Integraal Veiligheidsplan Dordrecht 2023-2026 (het IVP). Het IVP is de algemene visie van de gemeente Dordrecht op veiligheid en is dus breder dan alleen de aanpak van ondermijning.
Het Uitvoeringsplan georganiseerde criminaliteit 2025-2026 is de opvolger van het Uitvoeringsplan ondermijning 20232024. 10
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
26
Een van de prioriteiten in het IVP is maatschappelijke veiligheid; de ondermijningsaanpak is daar een onderdeel van. De ondermijningsaanpak die voortkomt uit het IVP is verder uitgewerkt in het Uitvoeringsplan ondermijning 2023-2024 en het Uitvoeringsplan georganiseerde criminaliteit 20252026. Het IVP is dus het overkoepelende beleidsdocument op het thema veiligheid. De uitvoeringsplannen zijn een uitwerking/concretisering op het deelthema ondermijning. Naast de algemene beleidsdocumenten heeft de gemeente – soms in regionaal verband – beleid vastgesteld dat gaat over deelthema’s, zoals de aanpak van mensenhandel en het tegengaan van illegale prostitutie. 3.3 Doelen van de ondermijningsaanpak In het IVP staat een aantal algemene punten die Dordrecht in de periode 2023-2026 wil bereiken als het gaat om de aanpak van ondermijning. •
Het continueren van de integrale aanpak drugshandel.
•
Een
eerlijker
ondernemersklimaat,
waarbij
de
focus
ligt
op
bedrijventerreinen,
havengebieden, vakantiepark en binnenstad. •
Het vergroten van bewustwording en weerbaarheid bij inwoners en ondernemers.
•
Het terugdringen van mensenhandel, waaronder seksuele, criminele en arbeidsuitbuiting en het vergroten van de weerbaarheid van mogelijke slachtoffers.
•
Een veiligere seksbranche.
Daarnaast wordt in het IVP benoemd hoe de gemeente deze doelen wil bereiken. In het kort gaat het om drie concrete acties. •
Het opstellen van een nieuw tweejarig actieplan ondermijning.
•
Voortzetting van de reguliere aanpak van de georganiseerde ondermijnende criminaliteit, samen met de gemeentelijke partners.
•
Voortzetting van de regionale samenwerking in de strijd tegen mensenhandel.
Naast de genoemde doelen beschrijft het IVP ook op welke manier inwoners en ondernemers bij kunnen dragen aan de gemeentelijke ondermijningsaanpak.
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
27
De aanpak van ondermijning is uitgewerkt in het Uitvoeringsplan ondermijning 2023-2024, dat is opgesteld in samenwerking met verschillende ketenpartners. Het uitvoeringsplan vormt de rode draad voor de inzet van de gemeente Dordrecht in de periode 2023-2024. Het doel van de ondermijningsaanpak is volgens het uitvoeringsplan: ‘Het voorkomen, zichtbaar maken en aanpakken van ondermijnende criminaliteit om een veilig en leefbaar Dordrecht te creëren.’ Om dit doel te bereiken, noemt het uitvoeringsplan drie ‘pijlers’ (onderdelen/deel-doelen): 1. Het aanpakken van ondermijnende criminaliteit. 2. Het versterken van een weerbare overheid. 3. Het versterken van de maatschappelijke weerbaarheid.
Voor elk van deze drie pijlers worden concrete actiepunten benoemd. Daarnaast wordt expliciet aangegeven hoe de gemeente de doelen wil bereiken. De gemeente Dordrecht wil de benoemde doelen behalen door: •
De integrale samenwerking met interne en externe partners in de aanpak van ondermijning voort te zetten en uit te breiden, waarbij tevens aandacht is voor preventie en het zorgdomein;
•
Het versterken van de informatiepositie op het thema en meer zicht te krijgen op ondermijnende criminaliteit in Dordrecht waarbij we de privacy waarborgen;
•
In te zetten op communicatie en weerbaarheid van de burgers, de partners, de politiek en de organisatie om de deskundigheid en meldingsbereidheid op het gebied van ondermijning te vergroten.
In het Uitvoeringsplan ondermijning 2023-2024 zijn zes geprioriteerde thema’s benoemd waar de ondermijningsaanpak zich op zal richten. Per thema is een aantal concrete actiepunten benoemd. De ondermijningsaanpak in 2023-2024 richt zich op de volgende zes geprioriteerde thema’s: •
Drugs (softdrugs en harddrugs);
•
Mensenhandel (criminele, seksuele en arbeidsuitbuiting);
•
Kwetsbare bedrijven(-terreinen), watergebonden locaties en vakantiepark;
•
Outlaw Motorcycle Gangs (OMG’s);
•
Fraude;
•
Jonge aanwas.
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
28
Tijdens de looptijd van het rekenkameronderzoek is het Uitvoeringsplan georganiseerde criminaliteit 2025-2026 vastgesteld.11 Dit is de uitwerking van het IVP voor de jaren 2025 en 2026 en het vervolg op het Uitvoeringsplan 2023-2024. Het algemene doel voor de ondermijningsaanpak en de daarbij horende pijlers zijn ten opzichte van het vorige uitvoeringsplan niet veranderd. Wel zijn de actiepunten aangescherpt en aangevuld. Zo is er een concreet actiepunt bijgekomen over de toepassing van de Wet Bibob. Ook in het Uitvoeringsplan 2025-2026 staan vijf geprioriteerde thema’s. De ondermijningsaanpak in 2025-2026 richt zich op de volgende vijf geprioriteerde thema’s: •
Drugs (softdrugs en harddrugs);
•
Mensenhandel (criminele, seksuele en arbeidsuitbuiting);
•
Kwetsbare bedrijven(-terreinen), watergebonden locaties en binnenstad;
•
Fraude;
•
Excessief geweld.
De geprioriteerde thema’s voor 2025-2026 zijn deels gelijk aan de thema’s in het Uitvoeringsplan 2023-2024. In plaats van het vakantiepark heeft de binnenstad nu prioriteit en Outlaw Motorcycle Gangs is geen geprioriteerd thema meer. Het thema jonge aanwas is vervangen door een nieuw thema, namelijk excessief geweld. Voor elk van de vijf thema’s is aangegeven welke concrete actiepunten worden gecontinueerd en welke nieuwe actiepunten erbij komen. 3.4 Doeltreffendheid van de ondermijningsaanpak Dat de doelen in het nieuwe uitvoeringsplan hetzelfde zijn gebleven laat zien dat de gemeente nog bezig is met het realiseren van de doelstellingen. Gelet op de formulering van de doelstellingen is dat verklaarbaar. De doelstellingen zijn geformuleerd als een soort stip op de horizon. Voor het bereiken van deze doelen is een langere periode nodig. Dat blijkt ook uit de door de regiegroep ondermijning uitgevoerde evaluatie van het uitvoeringsplan 2023-2024. In deze evaluatie stelt de regiegroep vast dat er stappen zijn gezet in de aanpak van ondermijning: ’In de afgelopen twee jaar is de aanpak van ondermijning geprofessionaliseerd. Het uitvoeringsplan ondermijning 2023-2024 als onderliggend document
is
hier
een
goede
basis
voor
geweest
en
heeft
richting
gegeven
aan
de
ondermijningsaanpak.’ De doelen in de uitvoeringsplannen zijn niet SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden) geformuleerd. Daardoor is het lastig de effectiviteit van de ondermijningsaanpak – worden de doelen gehaald? – te beoordelen.
In het nieuwe uitvoeringsplan wordt gesproken over ‘georganiseerde criminaliteit’ in plaats van ondermijnende criminaliteit omdat dit volgens de gemeente de lading beter dekt als het gaat om de geprioriteerde thema’s. 11
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
29
4. Uitvoering van de aanpak van ondermijning 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen beantwoord: 6. Wat is de uitvoeringspraktijk bij de integrale en gemeentelijke aanpak van ondermijning in Dordrecht? 7. Hoe vult de gemeente Dordrecht haar regierol in en is dit adequaat? 8. Hoe verloopt de samenwerking met de ketenpartners wat betreft de aanpak van ondermijning? 9. Hoe verloopt de ondermijningsaanpak in de wijken in het gebied Dordt West? Verschilt deze aanpak van de algemene ondermijningsaanpak, en zo ja, hoe? 10. Welke knelpunten en effecten zien inwoners en professionals bij de uitvoering van de ondermijningsaanpak (in de wijken in Dordt West)?
De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op de interviews, de documentenstudie, de opgevraagde cijfers, de casestudy en het meekijken met de integrale controle en de regiegroep ondermijning. 4.2 Organisatie en capaciteit bij de gemeente voor de aanpak van ondermijning Kernteam ondermijning; team Veiligheid Het kernteam ondermijning heeft de leiding bij de aanpak van ondermijning van de gemeente. Het team bestaat uit vijf beleidsadviseurs openbare orde en veiligheid (OOV) van het team Veiligheid, van wie één voorzitter/projectleider ondermijning is (1 fte). De overige vier beleidsadviseurs hebben een taakaccent ondermijning als onderdeel van hun bredere functie als beleidsadviseur. Elk teamlid heeft eigen thema’s waarop die zich specialiseert. Interne en externe collega’s waarderen het kernteam positief. Ook andere medewerkers van team Veiligheid zijn betrokken bij de ondermijningsaanpak, zoals de senior beleidsadviseur jeugd en veiligheid en de strategisch beleidsadviseur als partner bij de Regionale Tafel Mensenhandel. Het budget, de capaciteit, de expertise en de aandacht voor de aanpak van ondermijning bij team Veiligheid ervaren interne en externe gesprekspartners als genoeg. Uitzondering hierop is de uitvoering van de Wet Bibob. In Dordrecht is de uitvoering van de Wet Bibob decentraal georganiseerd: de vakafdelingen moeten dit zelf doen.
In team Veiligheid heeft een senior beleidsadviseur OOV het taakaccent Bibob. De gemeente heeft wel een Bibob-beleidsregel, maar er is geen uitvoeringsplan opgesteld. Het opstellen en uitvoeren van een uitvoeringsplan Bibob vraagt extra
Onderzoek naar ondermijning | Rekenkamer Dordrecht C1-Intern use
30
capaciteit. Deze capaciteit is nodig om het – nu onvoldoende – bewustzijn en het gebruik van de Wet Bibob te vergroten, wat kan bijdragen aan de aanpak van ondermijning en het versterken van de weerbaarheid. Team Handhaving Bij team Handhaving is één teamcoördinator vrijgemaakt voor de aanpak van ondermijning. Verder sluit een van de twee teamleiders handhaving 12 aan bij de regiegroep ondermijning, het overleg op strategisch niveau tussen de gemeente en andere betrokken organisaties. De teamcoördinator handhaving buitengebied heeft de leiding bij de integrale controles waarbij gemeente en andere toezicht- en handhavingsorganisaties samen controleren op overtredingen en signalen van ondermijning
(zie verder
paragraaf
4.4).
De
gemeente heeft
ongeveer
70
buitengewoon
opsporingsambtenaren (boa’s) in dienst. 13 De boa’s die als wijkhandhaver werken, zijn ‘de ogen en de oren van de wijk’, ook wat betreft ondermijning. Ze leren steeds beter signalen herkennen en werken nauw samen met andere organisaties zoals de politie, de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid en de Sociale Dienst Drechtsteden. Meer ervaren boa’s kunnen ondermijning als aandachtsthema (‘taakaccent’) krijgen. In het najaar 2024 waren dit er vier; in januari 2025 zijn er meer mensen aangewezen. De teamcoördinator voor het thema ondermijning wil graag minimaal twee boa’s met het taakaccent ondermijning per gebied (Oost, West, Centrum, industrie). Geïnterviewden bij team Handhaving noemen capaciteit als aandachtspunt; met meer capaciteit kan de gemeente meer signaleren en aanpakken, bijvoorbeeld in het buitengebied. Ook zou het volgens hen mooi zijn als meer medewerkers in het team helemaal vrijgemaakt zouden worden voor het thema, zodat zij zich erin vast kunnen bijten en collega’s beter kunnen betrekken (zie ook paragraaf 4.3). Wel zijn er medewerkers handhaving opgeleid voor het Regionale Controle Team Mensenhandel, van wie nog twee medewerkers in dienst zijn. In 2025 worden nog 8 medewerkers opgeleid.