Nota Grondbeleid (vastgesteld 29 mei 2018).pdf

Nota Grondbeleid 2018

“Regie op exploitatie” Gemeente Dordrecht Stadsontwikkeling Grondbedrijf

0 Samenvatting

4

1 INLEIDING

5

1.1. Actief grondbeleid: “nee, tenzij….”

5

1.2. Leeswijzer

6

2 GRONDBELEID

7

2.1. Doelstelling grondbeleid

7

2.2. Grondbeleidsinstrumentarium

7

3. GRONDBELEID IN DORDRECHT

10

3.1. Keuze grondbeleid

10

3.2. Verwervingen

12

3.2.1. Strategische verwervingen

12

3.2.2. Planmatige verwerving

12

3.2.3. Gelegenheidsaankopen

13

3.2.4. Grondbeleidsteam

13

3.3. Verantwoording grondbeleid

13

3.4. Beleidsformuleringen hoofdstuk 3

13

4 GRONDPRIJSBELEID

14

4.1. Beleidskeuze gemeente Dordrecht

14

4.2. Werkwijze

14

4.3. Beleidsformuleringen hoofdstuk 4

15

5 UITGIFTEBELEID

16

5.1. Beleid gronduitgifte

16

5.2. Selectie marktpartijen

16

5.3. Procedures

17

5.4. Gronduitgifte en staatssteun

17

5.5. Snippergroen

17

5.6. Beleidsformuleringen hoofdstuk 5

17

6 BEHEER

18

6.1 Beheer van onroerende zaken

18

6.1.1. Tijdelijk beheer van onroerende zaken

18

6.1.2. Permanent beheer van onroerende zaken

19

6.2. Beleidsformuleringen hoofdstuk 6

19

7 SAMENVATTING (OPSOMMING BELEIDSUITGANGSPUNTEN)

20

8. BIJLAGEN

22

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 2 van 35

Bijlage 1: Publiekrechtelijk grondbeleidsinstrumentarium

22

Bijlage 2: Schema Reiswijzer

25

Bijlage 3: Verantwoording van grondbeleid

26

Bijlage 4: Format Ontwikkelstrategie

30

Bijlage 5: Risico’s

31

Bijlage 6: Financiële spelregels grondbeleid

32

Bijlage 7: Methode van grondprijsbepaling

35

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 3 van 35

0 Samenvatting Tot 2008 heeft de gemeente Dordrecht een sterk zogenaamd actief grondbeleid1 gevoerd. Dit betekent dat de gemeente veelal zelf overging – al dan niet met partners – tot de exploitatie van grond ten behoeve van de realisatie van haar doelen. Sinds 2008 is meer en meer sprake van een kanteling waarbij gemeenten grondexploitatie steeds meer overlaten aan marktpartijen. Dit is enerzijds een gevolg van gewijzigde regelgeving (grondexploitatiewet) waarbij de gemeente meer mogelijkheden heeft tot kostenverhaal en tot het stellen van eisen aan programma, inrichting en fasering. En anderzijds een gevolg van de vastgoedcrisis, waardoor gemeentelijke grondbedrijven grote verliezen hebben geleden en zich terughoudender opstellen op de grondmarkt. In 2008, met het vaststellen van de vorige nota grondbeleid heeft de gemeente Dordrecht de (tot dan nog) sterke voorkeur voor een actief grondbeleid achter zich gelaten en wordt meer per situatie afgewogen wat de beste aanpak is aan de hand van vooraf vastgestelde afwegingscriteria. De gemeente blijft selectief en terughoudend zijn in de toepassing van een actief grondbeleid. Echter dit sluit zeker niet uit dat er situaties zijn dat een actief grondbeleid wordt toegepast. Het uitgangspunt van de gemeente Dordrecht is: “Geen actief grondbeleid, tenzij ….”.

In een toenemend aantal gevallen zal de grondexploitatie dus in handen komen van marktpartijen. De rol van de gemeente én het (‘traditionele’) grondbedrijf is daarmee niet vervallen, deze is anders geworden. De gemeente en het grondbedrijf dienen, naast de traditionele taken, de marktinitiatieven op een juiste wijze te begeleiden en te faciliteren in het exploitatieproces. In dit proces heeft de gemeente de regie. Het (algemeen) belang is vooral gediend door het marktinitiatief op een goede wijze in te passen in de omliggende omgeving. Deze inpassing is niet alleen ‘ruimtelijk’ maar ook ‘functioneel’ c.q. ‘financieel’. Alleen op deze wijze ontstaat voor de locatie, het gebied, en voor de gemeente, een meerwaarde. Een meerwaarde waar uiteindelijk alle betrokkenen van profiteren. Het motto is dus samenwerken, maar dat niet zozeer meer door het gezamenlijk delen van “de rekening en de risico’s”, maar samenwerking vooral vanuit het proces met het doel een goede afstemming te bereiken tussen locatie en omgeving en/of andere initiatieven in de omgeving. De wijze waarop de gemeente Dordrecht deze regierol vervult, is verder uitgewerkt in de Investeringsstrategie. De investeringsstrategie is een uitwerking van de ontwikkelstrategie die in de Structuurvisie 2040 is opgenomen.

Daarnaast is het een vervolg op de Arrangementen op basis waarvan bij de stedelijke programmering keuzes zijn gemaakt en sluit aan bij deze nota grondbeleid. Het geeft een beeld van keuzes, rollen en instrumenten voor de gebiedsontwikkeling in Dordrecht, gebaseerd op het gemeentelijke beleid en de potentie van de verschillende gebieden. Uitgangspunt hierbij is dat Dordrecht inzet op schaalvergroting onder andere door de realisatie van 10.000 woningen om de sociaaleconomische positie van Dordrecht en de Drechtsteden te verbeteren. Wonen kan hierbij als hefboom fungeren, zodat wordt ingezet op een fors hoger woningbouwprogramma. Per potentiële ontwikkellocatie wordt in overweging genomen wat de beste grondbeleidsstrategie is om deze opgave mogelijk te maken.

1

Voor een toelichting op de diverse typen van grondbeleid, en de voor- en nadelen daarvan, zie bijlage 1

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 4 van 35

1 INLEIDING

1.1. Actief grondbeleid: “nee, tenzij….” Grondbeleid is beleid dat beschrijft hoe de gemeente omgaat met de exploitatie van grond ten dienste van de ruimtelijke ontwikkeling. Het beschrijft welk 'instrumentarium' de gemeente ter beschikking staat om haar ruimtelijke doelstellingen te behalen, en vooral ‘wanneer’ en ‘op welke wijze’ deze worden ingezet. Het huidige grondbeleid dateert uit 2009 en een aanpassing van het grondbeleid zoals geformuleerd in 2008 is nodig. Belangrijke principale uitgangspunten blijven ongewijzigd, zoals het per situatie (dat wil zeggen ‘op maat’) bepalen welk grondbeleid het beste is voor een specifieke locatie. Echter, de achterliggende afwegingscriteria worden wel bijgesteld. Kernwoord daarbij is zoals gezegd: ‘terughoudendheid’ en ‘selectiviteit’ als het gaat om de eventuele keuze voor een actief grondbeleid, waarbij deze laatste variant zeker niet wordt uitgesloten. De (drie) belangrijkste redenen om de nota te actualiseren zijn: • Verder veranderende rol gemeente • Veranderde wet- en regelgeving (nb. instrumenteel/ technische wijzigingen) • Reguliere (vierjaarlijkse) actualisering van het grondbeleid Hieronder worden deze redenen kort nader toegelicht. Veranderde rol gemeente bij grondexploitatie: ‘twee gezichten’ De gemeente heeft een ‘traditioneel’ herkenbare rol als het gaat om het bijhouden van de ‘eigen’ (gemeentelijke) grondexploitaties.

De rol van de gemeente verandert echter: het is niet meer zo de plannen van de gemeente centraal staan, maar dat de gemeente kaders stelt waarbinnen marktpartijen hun plannen kunnen ontwikkelen. Daarbij is meer sprake van het ‘begeleiden’ van de grondexploitaties van andere partijen en daarbij het verhalen van kosten door de gemeente gemaakt, en het stellen van (locatie)eisen nodig vanuit het algemeen belang. Als de gemeente die andere partij faciliteert dan heeft de gemeente vanuit het algemene belang altijd een (meest minimale denkbare) rol in de regie en coördinatie van het marktinitiatief, en het “begeleiden van het grondexploitatieproces van anderen”. De gemeente heeft sinds 2008 het juiste wettelijk instrumentarium, in combinatie met nieuwe wettelijke plichten en verantwoordelijkheden, om ook aan die faciliterende rol invulling te geven. Het invullen van de ‘begeleidende rol’ sluit de ‘traditionele rol’ van gemeente (zelf) als grondexploitant nu en in de toekomst niet uit. De gemeente heeft nu eenmaal in het verleden veel gronden verworven en zal deze moeten blijven beheren, ontwikkelen of vervreemden. Tot die tijd vergt het een bepaalde inspanning van de gemeente als eigenaar. Daarnaast kan een actief grondbeleid ook nodig zijn en/of als aanjager dienen voor de ambitie die de gemeente heeft ten aanzien van schaalvergroting en de bouw van woningen.

Veranderde wet- en regelgeving Andere reden voor actualisering van de nota is dat er sinds de vaststelling van de vorige nota alweer enige wijzigingen zijn doorgevoerd in de wet- en regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening en omgevingsrecht. Enerzijds ‘reparatie’ of aanvullende wet- en regelgeving. Maar daarnaast is per 1 oktober 2010 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 5 van 35

Verder is al enige jaren de Omgevingswet in voorbereiding. Deze gaat naar verwachting in 2021 van kracht Deze omgevingswet bundelt de wetgeving en regels voor de fysieke leefomgeving tot één wet en moet een eind maken aan de versnippering aan wetten en regels met elk hun eigen procedures en systematiek. De Omgevingswet speelt in op nieuwe verhoudingen tussen overheid en samenleving, tussen burgers en bedrijven en bedrijven onderling waarbij het niet meer zo is dat de overheid bepaalt, maar vooral meedenkt en een bijdrage levert aan ontwikkelingen. Verder zijn per 1-1-2016 de verslagleggingsregels rond grondexploitaties zoals die zijn vastgelegd in de BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) gewijzigd. Deze wijzigingen betreffen onder andere de looptijd van grondexploitaties en de wijze waarop financieringskosten worden toegerekend aan de grondexploitaties. Meer hierover in hoofdstuk 3 paragraaf 5. Reguliere vierjaarlijkse actualisering Het is in lijn met reguliere afspraken vanuit planning en control om de nota grondbeleid minimaal eenmaal per raadsperiode te actualiseren. Deze nota grondbeleid is opgesteld om voor de periode 2018-2021 het grondbeleid voor de gemeente Dordrecht te formuleren. 1.2. Leeswijzer Dit eerste hoofdstuk geeft de inleiding en de achterliggende trends op basis waarvan de Nota Grondbeleid is aangepast ten opzichte van de vorige versie.

Voor een samenvatting van de beleidspunten, in de vorm van een opsomming van deze beleidsuitgangspunten, wordt u verwezen naar hoofdstuk 7. In hoofdstuk 2 wordt grondbeleid als zodanig toegelicht. Hierbij komen kort en bondig (inhoudelijk) de verschillende typen grondbeleid en de bijbehorende instrumenten aan de orde. Een meer verdiepende (inhoudelijke) toelichting is opgenomen in de bijlage 1. In hoofdstuk 3 wordt het instrumentarium geprojecteerd op de specifieke inzet binnen de gemeente Dordrecht. In hoofdstuk 4, 5 en 6 komen respectievelijk het grondprijsbeleid, het uitgiftebeleid en beheer aan de orde. Aan het einde van ieder hoofdstuk (3 tot en met 6) staan in de laatste paragraaf de beleidsuitgangspunten opgesomd.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 6 van 35

2 GRONDBELEID

2.1. Doelstelling grondbeleid Grondbeleid wordt vaak omschreven als “op de uitvoer gericht beleid”. Het is geen doel op zich, maar een instrument c.q. een middel ten behoeve van het bereiken van de beleidsdoelstellingen op andere terreinen, zoals ruimtelijke ordening, wonen, onderwijs, natuur, economische zaken en milieu. Er zijn verschillende vormen van grondbeleid, welke hieronder benoemd. Alle vormen hebben specifieke voor- en nadelen. Het hangt sterk af van de achterliggende beleidsdoelstellingen welke vorm het beste is op een bepaald moment. Hieronder wordt een toelichting gegeven op de volgende vormen van grondbeleid: • • •

Actief grondbeleid Passief grondbeleid Tussenvormen (mengvormen) van grondbeleid

De vorm van grondbeleid hangt samen met de mate waarin de gemeente zelf, of samen met anderen voor ‘rekening en risico’ deelneemt (nb. of niet deelneemt) in een grondexploitatie. In bijlage 1 worden de verschillende vormen van grondbeleid nader toegelicht. Daarnaast speelt ook de mate van regie op het proces een rol. Echter in alle varianten streeft de gemeente Dordrecht naar een regierol. Het grondbeleid draagt bij aan het bereiken van de achterliggende doelstellingen, vanuit ruimtelijke ordening, wonen, onderwijs, natuur, economische zaken en milieu enzovoort. Deze achterliggende doelstellingen zijn terug te vinden in de respectievelijke visie en beleidsdocumenten vanuit de betreffende beleidsvelden. Voor de ruimtelijke ontwikkeling als zodanig is dit de Structuurvisie 2040 en de daaraan gerelateerde investeringskaart en kansenkaarten. Het grondbeleid stelt geen eigen doelen, maar kent wel enkele op de uitvoer gerichte doelen. Doel is om - met inzet van de beschikbare financiële en juridische instrumenten - een effectieve bijdrage te leveren aan een evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de gemeente (in kwaliteit en kwantiteit). Het grondbeleid heeft daarin een dienende rol. Van belang is om strategisch en tactisch vroegtijdige afstemming te hebben met de betrokken beleidsvelden om te komen tot de meest efficiënte inzet van de instrumenten.

Daarnaast wordt met het grondbeleid een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten bevorderd. Door optimalisatie van grondgebruik en grondexploitatie wordt bijgedragen aan het vergroten van directe en indirecte waarde van het vastgoed in de gemeente, de financiële huishouding van de gemeente, als ook een ondersteunende bijdrage ten aanzien van de (ruimtelijke) kwaliteit. 2.2. Grondbeleidsinstrumentarium Om invulling te geven aan het grondbeleid kan de gemeente gebruik maken van een groot aantal wettelijke instrumenten. Onderstaand worden de verschillende instrumentaria genoemd. Deze worden ook verder toegelicht in bijlage 1.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 7 van 35

Het instrumentarium is onder te verdelen in een publiekrechtelijk instrumentarium en een privaatrechtelijk instrumentarium. Hieronder staan de belangrijkste vermeldt met tussen haakjes hun doel. Publiekrechtelijk instrumentarium: • Bestemmingsplan (Stellen van ruimtelijke eisen); • Omgevingsvergunning uitgebreide variant, dat wil zeggen met een afwijking van het bestaand ruimtelijke regime (Stellen van ruimtelijke eisen) • Wet voorkeursrecht gemeenten, Wvg (Verwerving); • Onteigening (Verwerving); • Exploitatieplan (Kostenverhaal en stellen aanvullende ruimtelijke eisen). Privaatrechtelijk instrumentarium • Overeenkomsten tot (minnelijke) verwerving en uitgifte; • Anterieure en posterieure overeenkomsten(Kostenverhaal); • Samenwerkingsovereenkomsten(voor diverse vormen van samenwerkingsconstructies). Een en ander is weergegeven in onderstaand schema. Daarin staat ook waarvoor de verschillende instrumenten kunnen worden ingezet, en of de inzet berust op overeenstemming tussen partijen (privaatrechtelijk) of dat het vanuit overheidsmacht afdwingbaar is voor en door de gemeente (publiekrechtelijk). Publiek rechtelijk

Privaat rechtelijk

Kostenverhaal

Ruimtelijke Regie

Bestemmingsplan

X

X

Afwijkingsvergunning (Wabo) Wvg

X X

X

Onteigening Exploitatieplan Minnelijke verwerving en uitgifte Anterieure- en posterieure kostenverhaalsovereenkomst

X X

Samenwerkingsovereenkomsten en Koopovereenkomsten

X

X X

X

X

X (beperkt)

X

X

X

X

Figuur 1 Instrumenten in grondbeleid

De inzet van het grondbeleidinstrumentarium is mede bepalend voor tijdige uitvoerbaarheid van ruimtelijke programma’s en/of locaties. Formulering van de doelstellingen en de keuze met betrekking tot het te voeren grondbeleid dient vooraf te gaan aan de bestemmingsplanvoorbereiding voor een locatie. Per locatie zal een ontwikkelstrategie worden opgesteld (meer hierover in paragraaf 2.3). Hoewel per locatie wordt bezien welke grondbeleidsinstrumenten het beste kunnen worden ingezet, kan een meer algemene beleidslijn worden vastgesteld. Deze beleidslijn wordt ingegeven vanuit de doelstellingen van het grondbeleid, te weten: • bewerkstelligen van maatschappelijk gewenst, duurzaam en efficiënt ruimtegebruik;

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 8 van 35

• streven naar een optimale kwaliteit van het ruimtegebruik; • bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over de verschillende participanten; • maximaliseren van kostenverhaal in geval van particuliere exploitatie en het vergroten van de verdiencapaciteit van de gemeente bij grondexploitaties. Uitgangspunt is dat de mate van invloed op de ontwikkeling en opbrengsten en de kosten en risico's die daartegenover staan met elkaar in balans moeten zijn. De wijze waarop we dat willen bereiken wordt toegelicht in hoofdstuk 3.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 9 van 35

3. GRONDBELEID IN DORDRECHT

3.1. Keuze grondbeleid Op basis van de eerder beschreven mogelijkheden wordt bepaald welke grondbeleidinstrumenten de gemeente Dordrecht op welke momenten, op welke wijze en waar zal inzetten ter realisatie van de doelstellingen. De structuurvisie 2040 vormt in deze afweging het stedelijk ruimtelijk kader en motiveert waarom een ontwikkeling wel of niet wenselijk wordt geacht. De structuurvisie geeft een richtlijn voor de inzet van verschillend instrumentarium om regie te kunnen voeren op de ruimtelijke ontwikkeling. In de uitvoeringsstrategie van de structuurvisie staan projecten genoemd met daarbij de rol die de gemeente wil spelen. Door de verschillende kenmerken van ontwikkelgebieden, is het van belang een goede keuze te maken in het te voeren grondbeleid om op die manier sturing te kunnen geven aan de ruimtelijke ontwikkelingen in het betreffende gebied. Sturend grondbeleid hoeft hierbij niet altijd gekoppeld te worden aan een actief grondbeleid (actief aankopen gronden) en het voeren van een ‘eigen’ grondexploitatie. Onder sturen kan ook het ‘regisseren’ in een procesmatige rol worden verstaan vanuit een integrale ontwikkelstrategie. Daarbij ligt de nadruk wel op het creëren van een door alle bij een ontwikkeling betrokken partijen gemeenschappelijk gedragen visie en bewaking van de 'maakbaarheid'.

Dit laat overigens onverlet dat voor de gemeente Dordrecht op voorhand geen vormen van grondbeleid zijn uitgesloten. Echter voor actief grondbeleid geldt dat dit terughoudend en selectief wordt toegepast met een duidelijke inachtneming en afweging van de risico's die daarmee gepaard gaan. De feitelijke keuze voor een specifieke vorm van grondbeleid is dus afhankelijk van de concrete situatie. Door het college van burgemeester en wethouders wordt op basis van een analyse de keuze bepaald. Leidend is steeds de wens tot maximale regievoering op de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling. Het gaat om de tijdige inzet van grondbeleidsinstrumenten, toegespitst op de locatie en situatie. De grondbeleid-instrumenten dienen te worden ingezet in tijdige en nauwe samenhang met de instrumenten vanuit de vergunningverlening en die vanuit de (algemeen) ruimtelijke planvorming. Dit blijkt ook al vanuit de verwevenheid tegenwoordig in de wetgeving en de praktijk. Bij nieuwe ruimtelijke plannen zet de gemeente Dordrecht daarom in een vroegtijdig stadium een globale grondexploitatie2 op als basis voor de integrale ontwikkelstrategie. Deze globale grondexploitatie dient tevens de basis te zijn voor het eventuele toekomstige exploitatieplan ingeval kostenverhaal op voorhand (door middel van anterieure overeenkomsten) niet is verzekerd.

Bijkomend ‘voordeel’ is dat het resultaat van de onderhandelingen met derden over de bij voorkeur te sluiten contracten aan deze globale exploitatieopzet i.c.m. de ontwikkelstrategie kan worden getoetst. Vanuit het belang van maximale sturing, kostenverhaal en opbrengstmaximalisatie (actief grondbeleid) zal samenwerking met marktpartijen en/of particuliere eigenaren noodzakelijk zijn.

2 Zie ook paragraaf 2.4 onder: “inzet schaduwexploitatieplan”

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 10 van 35

Afwegingsfactoren keuze grondbeleid: De volgende factoren spelen een rol in de keuze van het te voeren grondbeleid in een specifieke situatie: • het gemeentelijk ambitieniveau voor wat betreft de locatie en/of de omgeving. • de noodzaak tot sterke gemeentelijke sturing om de gemeentelijke doelen te bereiken (denk aan: realisatie van maatschappelijke voorzieningen en/of de realisatie van bepaalde specifieke categorieën van woning- of andere bouw; • de eigendomssituatie; • de mogelijkheid tot het verwerven van grond; • het risicoprofiel; • de specifieke benodigde deskundigheid en/of marktkennis; • de ontwikkelingstermijn; • de aanpak van locaties die de markt niet of nauwelijks zelfstandig oppakt, maar een substantieel negatief effect hebben op de leefbaarheid in de omgeving, de waarde van onroerend goed en de lokale economie; • de mogelijkheid om een positieve exploitatie te voeren waarvan de winst ingezet kan worden ten behoeve van verevening met toekomstige verliesgevende projecten. Typen ontwikkelgebied: De gemeente Dordrecht onderscheidt binnen ontwikkelgebieden, 3 typen locaties die elk een specifieke vorm van grondbeleid kennen. Er wordt onderscheidt gemaakt naar een locatie met - Strategische Ontwikkelprioriteit - een derdenontwikkeling - of een Vereveningslocatie.

Deze worden hieronder verder toegelicht, waarbij vooral de toepassingsmogelijkheden van de Wro worden belicht. 1. Strategische ontwikkelingsprioriteit Dit zijn ontwikkelingen die vanuit het programma en/of de strategische ligging belangrijk zijn voor de stad en waarbij de gemeente een sterke regierol wil vervullen. Gezien de extra sturingsmogelijkheden die de gemeente door de nieuwe Wro heeft, ligt de keuze voor een actief beleid minder voor de hand en zal goed moeten worden beargumenteerd. De afweging moet worden gemaakt of het ook mogelijk is doelen te bereiken door middel van een passief grondbeleid in combinatie met een krachtige regierol. 2. Derdenontwikkeling Derdenontwikkelingen zijn ontwikkelingen die de gemeente overlaat of over moet laten aan private partijen. Hierbij geldt per definitie een passief grondbeleid. De invoering van de Wro biedt juist voor dit type projecten meer zekerheid om kostenverhaal toe te kunnen passen, desnoods afdwingbaar met een exploitatieplan. 3. Vereveningslocatie Op deze ontwikkelingen wordt een positief financieel resultaat verwacht dat ingezet kan worden ten behoeve van projecten die verliesgevend zijn. Er wordt nadrukkelijk geen directe relatie tussen de projecten gelegd, maar verevening vindt plaats via de algemene reserve van het grondbedrijf. Daarom wordt bij dit typelocaties gekozen voor een actief grondbeleid.

In het geval dat de grond die benodigd is voor planontwikkeling bijna volledig in handen is van de gemeente, is het voor de gemeente eenvoudiger om regie te voeren.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 11 van 35

3.2. Verwervingen Er wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen aankopen, te weten strategische verwervingen, planmatige verwervingen en gelegenheidsaankopen. Bij Strategische- en planmatige verwervingen is sprake van een proactief beleid en bij gelegenheidsaankopen is sprake van een reactief beleid. 3.2.1. Strategische verwervingen Strategische verwervingen dragen bij aan de ontwikkeling van een gebied in de toekomst. De gemeente Dordrecht zal slechts tot strategische aankopen over gaan als de bewuste percelen grond geografisch strategisch in het beoogde plangebied zijn gelegen en noodzakelijk worden geacht vanuit sturingsmogelijkheden. Een andere reden kan zijn dat de gronden aangekocht worden vanuit een mogelijk vereveningsperspectief of vanuit noodzaak tot planrealisatie. De afweging of tot een strategische aankoop wordt overgegaan, wordt gemaakt in het Grondbeleidsteam. Dit grondbeleidsteam wordt nader toegelicht in paragraaf 3.4.4. Strategische verwervingen zullen in de toekomst meer dan voorheen bezien moeten worden in het kader van de economische situatie en in relatie tot de totale ontwikkelportefeuille. De ruimtelijke wens om een locatie tot ontwikkeling te brengen moet worden bezien in relatie tot de financiële aspecten van de deal. Daarbij zou een aankoop minimaal moeten leiden tot een budget neutrale operatie.

In beginsel zullen of kunnen3 niet alle percelen worden aangekocht. Dit is onder andere het geval bij locaties van het type Strategische Ontwikkelingsprioriteit en bij Vereveningslocaties. Bij een mogelijke verwerving wordt bezien tot welke van de drie categorieën het gebied behoord. Deze categorisering wordt onder andere gebruikt om de verwervingsstrategie te bepalen. Hierbij moet ook aandacht zijn voor de risico’s die verwervingen met zich meebrengen. 3.2.2. Planmatige verwerving Een planmatige verwerving wordt niet in het grondbeleidsteam besproken omdat hierover al besluitvorming heeft plaatsgevonden via het vaststellen van de grondexploitatie. Een planmatige verwerving gebeurt in het kader van een project, als een betreffend perceel benodigd is voor uitvoering van het plan. Planmatige verwervingen worden daarom ook direct ingebracht in het project. Voorbeelden hiervan zijn de gronden die worden aangekocht in het kader van Dordtse Kil IV. De raad heeft in deze gevallen vooraf budget ter beschikking gesteld. Aankopen worden binnen de gemandateerde bedragen gedaan door de daarvoor verantwoordelijke binnen de ambtelijke organisatie. Eén en ander is vastgelegd in het Mandaatbesluit Dordrecht.

Zowel een strategische- als een planmatige verwerving zal te allen tijde vergezeld moeten gaan van een globale grondexploitatie, een haalbaarheidsanalyse en de eventuele verwervings- en uitgiftestrategie4. Andere zaken waar rekening mee wordt gehouden zijn de lokale omstandigheden (omvang gebied, beoogde functies, bodemtoestand, aantal eigenaren, etc.); de termijn van de exploitatie tot planrealisatie (hoeveel jaar en meer) en de winstpotentie (maximaal procent).

3 De redenen kunnen divers zijn waarom niet alle gronden in eigendom verworven (kunnen) worden. Bijvoorbeeld te hoge vraagprijs (i.r.t.

boekwaarden en terugverdiencapaciteit)), wens van eigena(a)r(en) tot zelfrealisatie over te gaan, etc. 4 In een beginstadium zijn vele gegevens nog onvoldoende bekend om een goede grondexploitatie en volledige haalbaarheidsanalyse op te kunnen stellen. Voorkomen dient te worden dat cijfers worden geabstraheerd en een ‘eigen waarheid’ worden. Dergelijke grondexploitaties en analyses moeten daarom nadrukkelijk betiteld worden als “concept” waarbij de nodige voorbehouden worden geformuleerd.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 12 van 35

3.2.3. Gelegenheidsaankopen Voor gelegenheidsaankopen gelden dezelfde overwegingen als voor strategische verwervingen. Gelegenheidsaankopen worden alleen gedaan indien deze door de gemeente voor een ontwikkeling noodzakelijk worden geacht en er een tijdelijke rendabele invulling aan kan worden gegeven. 3.2.4. Grondbeleidsteam In het geval dat er gekozen wordt voor toepassing van actief grondbeleid, wordt binnen de gemeente Dordrecht het Grondbeleidsteam ingeschakeld dat het college adviseert over de eventuele aankoop. Het Grondbedrijf heeft een Grondbeleidsteam waarin de kennis is vertegenwoordigd van het gebiedsontwikkeling (beleidsmatig, technisch, juridisch en economisch). Het Grondbeleidsteam is belast met de (voorbereiding van de) verwerving voor de gemeente. De beslissing om te gaan verwerven, wordt genomen door het college, op voorstel van het Grondbeleidsteam. Dit voorstel zal vertrouwelijk worden behandeld waarover de raad eveneens vertrouwelijk wordt geïnformeerd. Het grondbeleidsteam bestaat uit vertegenwoordigers uit de ambtelijke organisatie en de verantwoordelijke bestuurder(s) aangevuld met relevante andere vakdisciplines zoals stedenbouw. Over de totale strategische grondvoorraad wordt éenmaal per jaar in een vertrouwelijke bijlage bij de (voorlopige) prognose gerapporteerd aan het college en de raad.

Als hieruit blijkt dat gronden niet meer nodig zijn voor het doel waarvoor ze zijn aangekocht, wordt eveneens door het grondbeleidsteam besloten tot verkoop. 3.3. Verantwoording grondbeleid De gemeenteraad heeft een kader- en normstellende functie; de raad stelt verordeningen, de gemeentebegroting en de jaarrekening vast en controleert het college. Het college is verantwoordelijk voor het dagelijkse bestuur van de gemeente en neemt alle privaatrechtelijke besluiten. De verantwoordelijkheidsverdeling bij het grondbeleid is hiermee in overeenstemming. 3.4. Beleidsformuleringen hoofdstuk 3 3.A Bij (ruimtelijke) ontwikkelingen voert de gemeente de regie waarbij het grondbeleid ondersteunend is. 3.B. In de keuze van een vorm van grondbeleid geldt het principe: “actief grondbeleid: nee, tenzij…” 3.C. Ongeacht de gekozen vorm van grondbeleid heeft de gemeente in alle varianten een sturende regierol. 3.D. De gemeente zet in op maximale regie en opbrengsten tegen minimale kosten en risico’s. Per geval dient te worden bepaald welke vorm van grondbeleid hier het beste bij past. 3.E. Bij een passief grondbeleid gaat met betrekking tot de inzet van instrumenten de voorkeur uit naar het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten. 3.F Planmatige verwervingen worden slechts gedaan binnen het kader van een vooraf door de gemeenteraad vastgestelde grondexploitatie.

3.G Strategische en gelegenheids- (grond)aankopen in het kader van actief grondbeleid vinden plaats voor zover deze passen binnen de door de raad vastgestelde plannen en visies, waaronder de Structuurvisie. Strategische aankopen worden gedaan op voorstel van grondbeleidsteam waarna het college formeel besluit. Om moverende redenen kan daarvan worden afgeweken. Het college van burgemeester en wethouders verantwoordt zich daarover achteraf bij de jaarrekening.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 13 van 35

4 GRONDPRIJSBELEID

4.1. Beleidskeuze gemeente Dordrecht De gemeente Dordrecht gaat uit van marktconforme grondprijzen. De marktconforme prijs is de prijs die bij aanbieding van de zaak ter verkoop, met voorbereiding en kennis van zaken, door de meestbiedende gegadigde zou zijn besteed. In lijn met mededeling staatsteun van de Europese Commissie (artikel 107 VWEU), zijn overheden verplicht om marktconforme prijzen te hanteren. Dit betekent dat de prijs van een transactie door overheden, dezelfde zou moeten zijn indien deze door marktpartijen zou zijn gedaan. De grondprijs wordt gebaseerd op de bouwmogelijkheden die voortvloeien uit de algemeen geldende publiekrechtelijke kaders (bestemmingsplan en bouwbesluit). Bij gronduitgifte wordt de marktconforme verkoopprijs bepaald door middel van een taxatie of komt deze tot stand in concurrentie door middel van een openbare biedprocedure. Indien de grondprijs tot stand is gekomen door middel van een openbare biedprocedure bij een tender/aanbesteding, dan geldt deze als marktconform. Hiermee wordt voldaan aan de Europese staatsteunregels en is voor de wet een taxatie niet noodzakelijk. Een belangrijk uitgangspunt is dat de grondwaarde een minimum heeft om te kunnen spreken van een haalbare ontwikkeling.

Het is niet de bedoeling dat een onevenredig dure opstalontwikkeling ('met gouden randjes') volledig ten laste komt van de grondwaarde, waardoor de grondprijs een sluitpost wordt van de opstalontwikkeling. Om dit te voorkomen zijn er minimum grondprijzen bepaald en wordt er een normatieve grondwaardebepaling gehanteerd (zie bijlage 6). Ten aanzien van gesloten contracten zal de gemeente bij het niet nakomen van afspraken dienaangaande nakoming vorderen. Verslechterde (macro) economische omstandigheden en/of een verslechterende afzet van het vastgoed wordt als ondernemersrisico bezien. 4.2. Werkwijze Het gemeentelijke grondprijsbeleid heeft betrekking op de te hanteren uitgangspunten om grondprijzen te bepalen. Grondprijzen kunnen worden bepaald op verschillende manieren en hangen veelal af van de toekomstige functie van de locatie. Jaarlijks wordt een ‘parameterbrief- en grondprijzenbrief’ vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. Bijlage van deze brief is het grondprijzenoverzicht. Hierin is de methode van waardebepaling en zijn minimum prijzen opgenomen die als kader dienen bij de uitgifte van gronden.

Dit grondprijzenoverzicht wordt als kader gehanteerd bij: - (actualiseren van) de grondexploitaties - prognoses met betrekking tot grondexploitatie - haalbaarheidsonderzoeken - gronduitgiften In het grondprijzenoverzicht zijn per categorie minimum prijzen opgenomen die als toetsingskader gelden. Er kunnen zich situaties voordoen waarbij de minimum grondprijs niet haalbaar is. In gevallen waar marktconformiteit niet aangetoond is of minimumprijzen in het grondprijzenoverzicht niet gehaald worden, dient het college gemotiveerd tot afwijking van de grondprijs te besluiten.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 14 van 35

Binnen de kaders van het grondprijzenoverzicht is er op projectniveau ruimte voor maatwerkafspraken. Prijsafspraken op maat worden middels taxatie onderbouwd of komen tot stand door middel van een biedprocedure. De procedure en werkwijze van taxatie van grondprijzen wordt toegelicht in het Taxatieprotocol (Bijlage 7). Bij een uitgifteprijs onder de getaxeerde waarde geldt in principe een maximale afwijking van 5%. Bij uitzondering kan men om gemotiveerde redenen meer dan 5% af wijken onder de getaxeerde waarde. In dat geval dient een onderbouwd voorstel aan het college te worden voorgelegd met daarin de getaxeerde waarde, de beoogde afwijkende uitgifteprijs en de beweegredenen voor deze afwijking. Daarnaast dienen de risico's en de mogelijke gevolgen vanuit de Europese Commissie in relatie tot het feitelijk toepassen van staatssteun bij grondexploitatieprojecten expliciet te worden benoemd. De bijlage met het grondprijzenoverzicht is in verband met de concurrentiepositie van de gemeente niet openbaar. 4.3. Beleidsformuleringen hoofdstuk 4 4.A De gemeente gaat uit van marktconforme grondprijzen. Deze worden bepaald door taxatie (zie hiervoor ook bijlage 7 Taxatieprotocol) of komen tot stand door middel van een biedprocedure.

4.B Jaarlijks wordt (met de grondprijzen- en parameterbrief) een grondprijzenoverzicht vastgesteld waarin de diverse soorten uitgiftes en ook de minimum grondprijzen zijn vastgelegd, en gerapporteerd wordt over de methode om tot een prijs te komen. 4.C Ten aanzien van lopende contractafspraken geldt dat de gemeente bereid is om ten opzichte van contractpartijen strikte nakoming te vorderen indien zij afspraken niet of niet tijdig nakomen.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 15 van 35

5 UITGIFTEBELEID

5.1. Beleid gronduitgifte De gemeente Dordrecht is traditioneel eigenaar van gronden en/of opstallen vanuit eerdere verwerving, die bestemd zijn voor eigen gebruik dan wel voor herontwikkeling. Door uitgifte kunnen gronden en/of opstallen wisselen van eigenaar en/of gebruiker. Er zijn verschillende vormen van gronduitgifte, denk onder meer aan uitgifte in erfpacht, verhuur, in gebruikgeving, pacht of verkoop. Als het gaat om uitgifte van grond (al dan niet met de daarop eventueel aanwezige opstallen) is in Dordrecht in principe elke uitgiftevorm mogelijk, tenzij nadrukkelijk anders bepaald in dit document of in achterliggende uitvoeringsbesluiten. De gemeente stelt zich zoveel mogelijk vraaggericht op ten aanzien van de wensen van de markt(partij). Als uitzonderingen op dit uitgangspunt kunnen de volgende situaties worden benoemd: • Uitgifte in huur wordt terughoudend toegepast en alleen voor kortlopende projecten. • Uitgifte in erfpacht kan voor alle bestemmingen, behalve voor de bestemming woningbouw. De gemeente geeft de gronden voor de bestemming woningbouw uit door verkoop.5 Richtlijnen zijn opgesteld voor de uitgifte van gronden door de gemeente. Zo wordt duidelijkheid en transparantie gecreëerd voor iedereen die een perceel grond van de gemeente wenst te verwerven. 5.2.

Selectie marktpartijen Selectie van een marktpartij is aan de orde bij de verkoop gronden door de gemeente. De gemeente heeft de verplichting een marktpartij op transparante wijze te selecteren als zij eigenaar is van de grond. De selectie van een marktpartij wordt in concurrentie georganiseerd met een verkoopprocedure, waarbij de verkoopprijs door middel van bieding tot stand komt. Redenen hiervoor zijn: - Verkrijgen van een marktconforme prijs; - Streven naar de beste prijs-kwaliteit verhouding; - Verkrijgen van nieuwe ideeën en visies uit de markt; - Bieden van een eerlijke en transparante werkwijze. De selectie van marktpartijen is de verantwoordelijkheid van het kernteam grondzaken binnen het cluster Stad. Het kernteam grondzaken adviseert de projectmanager ten aanzien van de te volgen selectie- en verkoopprocedure. Voor kleinere projecten kan dit een meervoudig onderhandse selectie zijn. Voor grotere projecten zal dit in beginsel een aanbestedingsprocedure zijn. Afwijking van het principe van selectie in concurrentie is mogelijk bij gecontracteerde bouwclaims uit het verleden of in geval van specifieke omstandigheden. Afwijking geschied gemotiveerd door middel van een collegebesluit.

5 Gronden voor woningbouw worden al zeer lang niet meer in erfpacht uitgegeven door de gemeente Dordrecht voor het laatst

eind jaren 60 (Sterrenburg I). Sinds 1979 kunnen blote eigendommen van erfpachtpercelen van woningen worden gekocht tegen marktconforme koopsom per datum transactie. Op 3 november 2015 heeft de gemeenteraad de Nota Erfpachtbeleid 2015 vastgesteld, dat specifieke en op de uitvoer gerichte uitgangspunten bevat aangaande uitgifte in erfpacht van bedrijventerreinen.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 16 van 35

5.3. Procedures De beslisbevoegdheden (bestuurlijk en ambtelijk) en de rollen en verantwoordelijkheden als het gaat om onder meer gronduitgifte (maar ook breder met betrekking tot het grondbeleid) zijn beschreven in een aantal relevante besluiten. Naar deze besluiten wordt verwezen: - Algemeen mandaatbesluit Dordrecht; - Regels omtrent de ambtelijke organisatie Dordrecht; - Aanbestedingsbeleid van de Drechtsteden en de deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling Drechtsteden; - Besluit ondertekening van documenten Dordrecht; - Richtlijnen gronduitgifte. Grondtransacties binnen een grondexploitatie vallen onder mandatering naar de verantwoordelijke ambtenaar. 5.4. Gronduitgifte en staatssteun Gronduitgifte vindt plaats binnen de wettelijke kaders en regelgeving. Voor gronduitgifte in het bijzonder kan men te maken krijgen met de (Europese) regelgeving, onder meer met betrekking tot staatssteun. Uitgangspunt voor de koopsom of de uitgiftevergoeding is een marktconforme waarde. Deze wordt aangetoond door middel van ofwel een taxatie ofwel een openbare biedprocedure. Voor meer informatie over staatsteun wordt verwezen naar het kenniscentrum voor staatsteun van Europa Decentraal (www.europadecentraal.nl).

5.5. Snippergroen In Dordrecht komt op diverse plaatsen onrechtmatig grondgebruik voor. Deze situaties zijn geïnventariseerd en in bepaalde situaties leidt dit tot een mogelijke legalisatie door middel van gronduitgifte in huur dan wel eigendom. Daarnaast komen ook regulier verzoeken binnen van burgers om snippergroen te huren of te kopen. In een aantal gevallen is door burgers met succes een beroep gedaan op verjaring. De specifieke en vooral op uitvoering gerichte beleidsuitgangspunten zijn vastgelegd in de op 18 oktober 2011 door het college vastgestelde notitie “Onrechtmatig grondgebruik beleidsnotitie 2011”. De verantwoordelijkheid om op te treden in geval van onrechtmatig beheer ligt bij Stadsbeheer. Uitvoering met betrekking tot uitgifte snippergroen ligt bij Stadsontwikkeling. 5.6. Beleidsformuleringen hoofdstuk 5 5.A Alle vormen van gronduitgifte (huur, erfpacht, verkoop) zijn mogelijk, tenzij nadrukkelijk anders is bepaald. 5.B De selectie van marktpartijen en de uitgifte van grond door de gemeente komt in concurrentie tot stand. 5.C Grondtransacties binnen een grondexploitatie vallen onder mandatering van de verantwoordelijke ambtenaar. Grondtransacties die niet binnen een grondexploitatie zijn opgenomen passeren voor goedkeuring het college van burgemeester en wethouders en voor eventuele wensen en bedenkingen de gemeenteraad (met bijbehorende begrotingswijziging).

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 17 van 35

6 BEHEER

6.1 Beheer van onroerende zaken Eenmaal aangekochte gronden, in het kader van de effectuering van het grondbeleid, moeten veelal voor kortere of langere tijd worden beheerd, alvorens ze kunnen worden uitgegeven. Dit hoofdstuk beschrijft op welke wijze dit beheer kan plaatsvinden. Het beheer van onroerende zaken is te onderscheiden in tijdelijk en permanent beheer. Van tijdelijk beheer is sprake wanneer de gemeente binnen een actief grondbeleid onroerende zaken in eigendom verwerft en die eigendommen voor kortere duur beheert voordat de gronden feitelijk worden bewerkt c.q. worden uitgegeven als bouwrijpe grond. Permanent beheer vindt plaats daar waar de gemeente beoogt de onroerende zaak voor lange termijn in eigendom te behouden en hiervoor passende beheersinstrumenten inzet. Het beheer wordt door het vastgoedbedrijf6 uitgevoerd, al dan niet facilitair voor het grondbedrijf als de locatie binnen 5 jaar zal worden herontwikkeld. Het beheer van onroerende zaken, zowel tijdelijk als permanent omvat: 1. Technisch beheer: hieronder wordt verstaan inrichting, onderhoud en feitelijk gebruik van de onroerende zaak. 2. Juridisch beheer: beheer van onroerende zaken binnen de wettelijke kaders, en binnen relevante (wettelijke) regelgeving die al dan niet dwingend van toepassing is. 3. Financieel beheer: kosten en baten zijn inherent aan het in beheer nemen c.q.

hebben van onroerende zaken. 4. Risicobeheer: Het beheer gaat gepaard met risico’s. De risico’s kunnen financieel en juridisch van aard zijn. 6.1.1. Tijdelijk beheer van onroerende zaken Tijdelijk beheer is gericht op het in stand houden van de zaak, het voorkomen van waardevermindering door vandalisme, overlast en (bodem)vervuiling en gericht op het tijdig kunnen beschikken over de zaak voor de realisatie van een ontwikkeling door het Grondbedrijf (een plan). In eerste instantie vindt tijdelijk beheer plaats op basis van voortgezet gebruik, dat bij voorkeur al bij de aankooponderhandelingen wordt overeengekomen. Als voortgezet gebruik niet mogelijk is kan de gemeente gebruik maken van een aantal juridische instrumenten voor het tijdelijk beheer. Genoemd kunnen worden: • inschakelen van een vastgoed beschermingsorganisatie (huisoppasdienst/antikraak); • verpachting op basis van eenmalige en vrije pacht; • verhuur voor bepaalde tijd; • ingebruikgeving om niet. Het tijdelijk beheer dient er uiteindelijk toe te leiden dat de onroerende zaak bij levering en/of feitelijk gebruik aan de vereiste kwaliteit kan voldoen en dat tijdig over de onroerende zaak kan worden beschikt.

6 Op het moment van opstellen van deze nota is een proces gaande van integratie van het grondbedrijf en het vastgoedbedrijf.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 18 van 35

Om risico’s van juridische belemmeringen te voorkomen vindt in eerste instantie tijdelijk beheer plaats op basis van voortgezet gebruik, dat bij voorkeur al bij de aankooponderhandelingen wordt overeengekomen. In het geval van een actief grondbeleid maakt het tijdelijk beheer van onroerende zaken integraal onderdeel uit van de strategische keuze ten aanzien van de gewenste eigendomspositie van de gemeente. Vanaf het moment van de keuze voor een bepaalde verwervingsstrategie (die volgt uit het verwervingsplan) tot aan de uitgifte van de grond, moet rekening gehouden worden met de verschillende aspecten van beheer. Het tijdelijke beheer is dan de verantwoording van het Grondbedrijf. Dit beheer zal facilitair door het Vastgoedbedrijf worden uitgevoerd. Als een perceel niet binnen 5 jaar zal worden herontwikkeld, zal de locatie ondergebracht worden bij het Vastgoedbedrijf die vanaf dat moment een permanent beheer uit zal voeren en financieel verantwoordelijk is. De opbrengsten die ontstaan uit tijdelijk beheer komen ten goede aan het desbetreffende project. Ook de kosten van tijdelijk beheer worden ten laste van het project gebracht. Indien het kosten zijn in kader van beheer van strategische gronden (MVA) worden de kosten ten laste van de algemene reserve Grondbedrijf. 6.1.2.

Permanent beheer van onroerende zaken Als de gemeente de intentie heeft om de onroerende zaak in eigendom te houden, dan wordt die zaak in permanent beheer genomen door het Vastgoedbedrijf. Deze vorm van beheer valt niet onder de grondexploitatie of Grondbedrijf maar onder vastgoedexploitatie en Vastgoedbedrijf en wordt daarom verder hier niet behandeld. Er is tevens sprake van beheer door het Vastgoedbedrijf als een locatie niet binnen een termijn van 5 jaar in ontwikkeling zal worden gebracht. 6.2. Beleidsformuleringen hoofdstuk 6 Op grond van het vorenstaande kunnen ten aanzien van beheer de volgende beleidsuitgangspunten worden geformuleerd: 6.A

6.B 6.C 6.D 6.E

Het tijdelijk beheer is gericht op het voorkomen van waardevermindering van de onroerende zaak. Het behoud is gericht op het in stand houden van de zaak, het voorkomen van vandalisme, overlast en (bodem) vervuiling. Om risico’s van juridische belemmeringen te voorkomen, vindt in eerste instantie tijdelijk beheer plaats op basis van voortgezet gebruik. De opbrengsten die voortvloeien uit tijdelijk beheer komen ten goede aan de grondexploitatie. Permanent beheer valt niet onder grondexploitatie maar onder vastgoedexploitatie. Als een locatie niet binnen een termijn van 5 jaar zal worden (her-)ontwikkeld, valt deze onder beheer en verantwoording van het Vastgoedbedrijf.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 19 van 35

7 SAMENVATTING (OPSOMMING BELEIDSUITGANGSPUNTEN) In dit hoofdstuk zijn de beleidsuitgangspunten weergegeven zoals deze naar voren zijn gekomen in deze nota. Zij geven een overzicht van de belangrijkste aspecten van het grondbeleid voor de komende jaren. Door als gemeente zich te committeren aan deze uitgangspunten, zal het grondbeleid voor de komende jaren geborgd zijn. De belangrijkste conclusie die getrokken kan worden uit deze nota, is dat een actief grondbeleid niet per definitie noodzakelijk is voor sturing en kostenverhaal ruimtelijke ontwikkelingen. De grondexploitatiewet biedt hiervoor voldoende mogelijkheden. De gemeente is terughoudend en selectief in de toepassing van een actief grondbeleid. Om voldoende sturing te geven aan projecten, is het van belang dat de gemeente wel de regie heeft over de ruimtelijke ontwikkelingen. Dit betekent niet dat ontwikkelingen niet overgelaten kunnen worden aan de markt, integendeel. De complexe herontwikkelingsopgaven waarvoor de Gemeente Dordrecht de komende jaren komt te staan, zijn juist aanleiding om gebruik te maken van de kennis en kunde uit de markt. De gemeente kan daarbij optreden als spin in het web, als procesregisseur/-coördinator. Zij is degene die alle partijen bij elkaar brengt en houdt met als doel te komen tot optimale inrichting van de beschikbare ruimte en rekening houdend met de financiële kaders.

Het is hierbij van groot belang dat nieuwe ontwikkelingen gepaard zullen gaan van een ontwikkelstrategie. Hierbij zal het grondbedrijf zorgen voor een integraal financieel en juridisch advies, waarbij speciale aandacht benodigd zal zijn voor het te voeren grondbeleid, de mogelijke samenwerkingsvormen, mogelijke staatssteun en (Europese) aanbestedingsregels. Deze nota kent een aantal beleidsuitgangspunten, die samen het kader vormen voor het grondbeleid in de periode 2014 tot 2018. Door de beleidsuitgangspunten die hieronder zijn weergegeven te doorlopen, ontstaat een goed beeld van de rol die het grondbedrijf speelt binnen de ruimtelijke ontwikkelingen van de gemeente Dordrecht. 3.A 3.B. 3.C. 3.D.

3.E. 3.F 3.G

4.A

4.B

Bij (ruimtelijke) ontwikkelingen voert de gemeente de regie waarbij het grondbeleid ondersteunend is. In de keuze van een vorm van grondbeleid geldt het principe: “actief grondbeleid: nee, tenzij…” Ongeacht de gekozen vorm van grondbeleid heeft de gemeente in alle varianten een sturende regierol. De gemeente zet in op maximale regie en opbrengsten tegen minimale kosten en risico’s. Per geval dient te worden bepaald welke vorm van grondbeleid hier het beste bij past. Bij een passief grondbeleid gaat met betrekking tot de inzet van instrumenten de voorkeur uit naar het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten. Planmatige verwervingen worden slechts gedaan binnen het kader van een vooraf door de gemeenteraad vastgestelde grondexploitatie. Strategische en gelegenheids- (grond)aankopen in het kader van actief grondbeleid vinden plaats voor zover deze passen binnen de door de raad vastgestelde plannen en visies, waaronder de Structuurvisie. Strategische aankopen worden gedaan op voorstel van grondbeleidsteam waarna het college formeel besluit. Om moverende redenen kan daarvan worden afgeweken. Het college van burgemeester en wethouders verantwoordt zich daarover achteraf bij de jaarrekening. De gemeente gaat uit van marktconforme grondprijzen. Deze worden bepaald door taxatie (zie hiervoor ook bijlage 7 Taxatieprotocol) of komen tot stand door middel van een biedprocedure.

Jaarlijks wordt (met de grondprijzen- en parameterbrief) een grondprijzenoverzicht vastgesteld waarin de diverse soorten uitgiftes en ook de minimum grondprijzen

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 20 van 35

4.C

5.A 5.B 5.C

6.A

6.B 6.C 6.D 6.E

zijn vastgelegd, en gerapporteerd wordt over de methode om tot een prijs te komen. Ten aanzien van lopende contractafspraken geldt dat de gemeente bereid is om ten opzichte van contractpartijen strikte nakoming te vorderen indien zij afspraken niet of niet tijdig nakomen. Alle vormen van gronduitgifte zijn mogelijk (huur, erfpacht, verkoop), tenzij nadrukkelijk anders is bepaald. De selectie van marktpartijen en de verkoop van grond door de gemeente komt in concurrentie tot stand. Grondtransacties binnen een grondexploitatie vallen onder mandatering van de verantwoordelijke ambtenaar. Grondtransacties die niet binnen een grondexploitatie zijn opgenomen passeren voor goedkeuring het college van burgemeester en wethouders en voor eventuele wensen en bedenkingen de gemeenteraad (met bijbehorende begrotingswijziging). Het tijdelijk beheer is gericht op het voorkomen van waardevermindering van de onroerende zaak. Het behoud is gericht op het in stand houden van de zaak, het voorkomen van vandalisme, overlast en (bodem) vervuiling. Om risico’s van juridische belemmeringen te voorkomen, vindt in eerste instantie tijdelijk beheer plaats op basis van voortgezet gebruik. De opbrengsten die voortvloeien uit tijdelijk beheer komen ten goede aan de grondexploitatie. Permanent beheer valt niet onder grondexploitatie maar onder vastgoedexploitatie.

Als een locatie niet binnen een termijn van 5 jaar zal worden (her-)ontwikkeld, valt deze onder beheer en verantwoording van het Vastgoedbedrijf.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 21 van 35

8. BIJLAGEN

Bijlage 1: Publiekrechtelijk grondbeleidsinstrumentarium In deze bijlage worden de algemene principes van grondbeleid behandeld. Hierbij wordt ingegaan op de algemene theoretische aspecten van het grondbeleid. De verschillende typen grondbeleid komen aan de orde en het grondbeleidsinstrumentarium dat daarmee samenhangt. Hierbij wordt nadrukkelijk de nieuwe Wet ruimtelijke ordening toegelicht. Ook de samenwerkingsvormen met marktpartijen worden besproken. Sinds 1 juli 2008 is de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vervangen door de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro). De Wro is de basis voor ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland. In bestemmingsplannen wordt vastgelegd wat mogelijk en wenselijk is voor het gebruik van gronden. Andere instrumenten uit de Wro die de gemeente in relatie tot bestemmingsplannen kan hanteren zijn de structuurvisie en de beheersverordening. Hieronder een toelichting op een aantal belangrijke instrumenten: Bestemmingsplan (Wro) Een bestemmingsplan wordt vastgesteld door de gemeente(raad) en geeft regels met betrekking tot het gebruik van grond en gebouwen en de (on)mogelijkheden ten aanzien van (ver)bouwen. Het geeft aan waar wel en waar niet mag worden gebouwd en onder welke voorwaarden.

Het bestemmingsplan beschrijft welke functies op welke plekken zijn toegestaan, denk bijvoorbeeld aan woningen, winkels, bedrijven, kantoren, horeca, wegen en/of groen en dergelijke. Het bestemmingsplan kent diverse verschijningsvormen. Het kan een ‘grof’ bestemmingsplan zijn met nog nader uit te werken delen. Het kan ook een gedetailleerd plan zijn. Met de invoering van de Wro zijn oude planfiguren zoals de leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsplan komen te vervallen. Modernisering en/of vervanging van gebouwen (voorheen geregeld in het stadsvernieuwingsplan) kan nu in het bestemmingsplan worden geregeld. Afwijkingsvergunning Soms duurt het vaststellen van een gewijzigd bestemmingsplan te lang voor de beoogde fasering of is het te kostbaar voor de gemeente. Er bestaat dan de mogelijkheid om het planologische regime te wijzigen. De gemeenteraad kan (vanuit de Wabo) een omgevingsvergunning verlenen voor een project waarbij tevens wordt afgeweken van de vigerende bestemming: de “omgevingsvergunning uitgebreide procedure” ofwel “afwijkingsvergunning”.

Beheersverordening Voor vanuit ruimtelijk oogpunt bezien “laag dynamische” gebieden, waarin géén of weinig ruimtelijke ontwikkeling worden voorzien, kan de gemeenteraad in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen. De beheersverordening is per 1 juli 2008 geïntroduceerd en kan niet worden vergeleken met een ander figuur uit de oude WRO. De beheersverordening is bedoeld als een eenvoudig alternatief voor het bestemmingsplan. Voor één gebied kan nooit én een beheersverordening én een bestemmingsplan gelden. Voordeel van de beheersverordening is dat men voor bepaalde gebieden niet langer gehouden is om steeds binnen de wettelijke actualisatietermijn van 10-jaar bestemmingsplannen te actualiseren.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 22 van 35

Mocht er zich in een gebied dat valt onder het regime van beheersverordening toch een ontwikkeling aandienen dan kan men deze eenvoudig inpassen door middel van de procedure van de afwijkingsvergunning. Inpassingsplan (provincie of rijk) Het bestemmingsplan wordt in principe vastgesteld door de gemeente. Indien het bestemmingsplan echter in strijd is met het provinciale of rijksbeleid, heeft het Rijk of de provincie de mogelijkheid om een instructie te geven. Met de komst van de Wro in 2008 hebben provincie en rijk meer ‘doorzettingsmacht’ gekregen om in die gevallen waar dat op basis van rijks- of provinciale belangen noodzakelijk is zelf een zogenaamd ‘inpassingsplan’ vast te stellen. Het inpassingsplan is vergelijkbaar met een bestemmingsplan en schuift het (gemeentelijke) bestemmingsplan opzij. Exploitatieplan In een exploitatieplan kan dwingend worden bepaald welke exploitatiebijdragen bepaalde grondeigenaren moeten betalen en/of welke (locatie)eisen de gemeente stelt vanuit haar regierol met betrekking tot derdenontwikkelingen. Indien op het moment van vaststelling van een bestemmingsplan (of de vaststelling van een afwijkingsvergunning) het “kostenverhaal onvoldoende op andere wijze is verzekerd” dan is de gemeente verplicht om een exploitatieplan vast te stellen.

Indien op het moment van vaststelling van een bestemmingsplan (of de vaststelling van een afwijkingsvergunning)de gemeente de wens heeft om specifieke eisen te stellen aan derdenontwikkelingen (binnen de wettelijke kaders van de grondexploitatiewet) dan mag de gemeente een exploitatieplan vaststellen. Wet voorkeursrecht gemeenten en Onteigening Deze instrumenten dienen ter verwerving van gronden en zullen daarom in een aparte paragraaf over Verwerving aan de orde komen samen met verwerving op minnelijke basis. Aanvullende inhoudelijke toelichting: afdeling 6.4 Wro (grexwet) De Wro die per 1 juli 2008 in werking is getreden, bevat in afdeling 6.4 een regeling die betrekking heeft op de “grondexploitatie”, dit wordt ook wel aangeduid als de Grondexploitatiewet. Deze wet en het exploitatieplan dat daaruit voortvloeit, versterkt de positie van gemeenten bij derdenontwikkelingen door verbeterde mogelijkheden te bieden voor kostenverhaal en regievoering. Door het ministerie van VROM is met de invoering van de wet een handreiking Grondexploitatiewet verschenen, welke handvatten biedt voor de toepassing ervan in de praktijk. Als een bouwlocatie wordt (her)ontwikkeld door een derde, worden door de overheid evengoed diverse kosten gemaakt.

Denk bijvoorbeeld aan onderzoekskosten, apparaatskosten, kosten van aansluiting van de bebouwing op de omgeving en/of de inrichting van het openbaar gebied en/of de aanleg van (nuts)voorzieningen van algemeen belang. Maar denk bijvoorbeeld ook bijvoorbeeld aan kosten van planschade of kosten van verloren gegane natuurwaarden of niet te compenseren of te verrekenen BTW. De gemeente wil de kosten zo veel mogelijk verhalen op de eigenaren, aangezien deze ook profijt heeft van het herbestemmen van de gronden, ingeval de grondwaarde stijgt. Op basis van de grondexploitatiewet is de gemeente in de basis verplicht kosten te verhalen. Het gaat om verhaal van 100% van de werkelijke kosten op transparante wijze. Indien de gemeente om redenen af ziet van het kostenverhaal dan doet zij daarmee als het ware een bijdrage in de exploitatie van de derde. Een dergelijke situatie kan alleen ingeval dit is toegestaan op basis van (Europese) staatssteunregels.

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie

Pagina 23 van 35

Overigens is het verhalen van kosten beperkt tot het positief resultaat van de exploitatiewinst van de derde. De gemeente kan niet meer verhalen. De Grondexploitatiewet en het exploitatieplan gaat vooral over de publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen van gemeenten ten aanzien van kostenverhaal en regievoering bij locatieontwikkeling door derden: het zogeheten ‘publiekrechtelijk spoor’. Daarnaast biedt de wet (artikel 6.24 Wro) de mogelijkheid aan gemeenten om hun doelstellingen op dit vlak in de contractuele sfeer te effectueren: het zogeheten ‘privaatrechtelijk spoor’. De wetgever heeft aangegeven dat de voorkeur zou moeten uitgaan naar de toepassing van het privaatrechtelijk spoor, omdat in Nederland gebieds- en locatieontwikkeling een traditie heeft in het maken van afspraken. Dit betekent dat het in der minne afspraken maken, de voorkeur zou moeten hebben ten opzichte van het afdwingen van zaken vanuit overheidsmacht. Daarentegen hebben de publiekrechtelijke mogelijkheden wel een belangrijke ‘schaduwwerking’ op dit private spoor. In de toelichting bij de nieuwe Wro (grondexploitatiewet) geeft de wetgever uitdrukkelijk een voorkeur aan voor het ‘private spoor’ dat wil zeggen voor het sluiten van (exploitatie)overeenkomsten.

Het publiekrechtelijk spoor van een exploitatieplan is daarmee wel een belangrijke ‘stok achter de deur’ en de kennis van dit instrument geeft vanzelf een belangrijke ‘schaduw(werking)’ op het private spoor. Ten aanzien van de toekomstige grondexploitatieovereenkomsten wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds de overeenkomst die tot stand komt vóór een exploitatieplan wordt vastgesteld (de zogeheten ‘anterieure overeenkomst’) en anderzijds de overeenkomst die pas na vaststelling van het exploitatieplan wordt gesloten (de zogeheten ‘posterieure overeenkomst’).

Anterieure overeenkomst Kostenverhaal mogelijk met wederzijdse overeenstemming. Anterieur d.w.z. de overeenkomst komt tot stand vóór het moment van vaststelling van nieuwe bestemming(splan). Veel vrijheid voor partijen in maken van afspraken.

Vaststellen exploitatieplan Exploitatieplan wordt vastgesteld tegelijk met het vaststellen van nieuwe bestemming(splan). Exploitatieplan bevat dwingende voorschriften met betrekking tot door derden te betalen exploitatiebijdragen en/of eisen met betrekking tot regie op de derdenontwikkelingen.

Posterieure overeenkomst Kostenverhaal mogelijk met wederzijdse overeenstemming. Posterieur d.w.z. de overeenkomst komt tot stand na het moment van vaststelling nieuwe bestemming(splan). Afspraken tussen partijen moeten blijven binnen het kader van het vastgestelde exploitatieplan.

Met betrekking tot de anterieure overeenkomst komt partijen een hoge mate van vrijheid toe. Er geldt geen kader, behalve een buitenste kader van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, welke ook in het privaatrecht gelden, als de ook de algemene beginselen van het privaatrecht (d.w.z. redelijkheid en billijkheid).

Nota grondbeleid 2018: regie op exploitatie