Bijlage brief PZH 12van 2 PBL 2023 monitor res 2023 een voortgangsanalyse van de regionale energie strategieen.pdf

20

of waarbij publieke partijen door een meerderheidsaandeel in het warmtebedrijf doorslaggevende zeggenschap hebben over de infrastructuur (EZK 2023d).

PBL | 59

Warmte Infra Bedrijf (GWIB). Het GWIB ontwikkelt samen met gemeenten warmtenetten en helpt gemeenten met kennis, projectleiding, financiering en het verlagen van de onrendabele top van projecten. Naast Gelderland overwegen ook de twee Overijsselse regio’s elk een eigen regionaal warmtebedrijf op te richten. Bij het promoten van lokaal eigendom bij warmteprojecten lijken enkele regio’s een ondersteunende rol te spelen. Regio Twente heeft een Community of practice opgericht om lokaal eigenaarschap en zeggenschap in warmteprojecten te ondersteunen. ‘Warmteschappen’ zijn een manier om inwoners te betrekken bij de collectieve warmteprojecten. Twente heeft contact gezocht met ministeries om warmteschappen op te nemen in de Wcw zodat lokale energie-initiatieven dezelfde rechten en plichten krijgen als een publiek warmtebedrijf en ook voorkeursrecht toegekend kan krijgen in de ontwikkeling van een warmtekavel.

4.2.2 Inhoudelijke voortgang: richting geven aan gemeentelijke keuzes In de geüpdatete RSW’s staan nog weinig concrete denkrichtingen die de gemeenten kunnen helpen bij de verdere uitwerking van hun plannen. Dit heeft enigszins met de afbakening van de RSW te maken, die verschillend wordt opgevat door de regio’s, maar ook met de beperkte mate van concreetheid in de gemeentelijke plannen voor de warmtetransitie (TVW). De overzichtsanalyse van de TVW’s (Molen et al. 2023) laat zien dat de meeste plannen van de gemeenten nog weinig concreet zijn en zich nog in een onderzoekende of voorbereidende fase bevinden (zie ook tekstkader 4.1). Daarin staat ook dat in veel gemeenten meerdere opties worden overwogen voor dezelfde woningen. Toch zijn er enkele rode draden te schetsen uit de benaderingen die de RES-regio’s schetsen in hun eerste voortgangsrapportages. Hieronder lichten we deze toe en zetten we ze naast het beeld dat uit de gemeentelijke visies naar voren komt.

Beperken warmtevraag wordt overal omarmd In vrijwel alle regio’s wordt besparing als een no-regret-maatregel genoemd; besparing wordt ook vaak gekoppeld aan andere aspecten zoals de bestrijding van energiearmoede. Verschillende regio’s stellen een kwantitatieve doelstelling voor het verminderen van hun warmtevraag in 2030 of 2050. In hun ambities voor energiebesparing worden de regio’s en gemeentes ondersteund door het Nationaal Isolatieprogramma dat in 2022 is geïntroduceerd en onderdeel uitmaakt van het bredere programma Versnelling verduurzaming gebouwde omgeving. Deze aandacht voor besparingsmaatregelen is er ook in de Transitievisies Warmte van de gemeenten; bijna in alle gemeentelijke visies wordt besparing als belangrijke maatregel genoemd. In totaal hebben de gemeenten plannen om tussen 2023 en 2050 2,2 miljoen woningequivalenten (na) te isoleren 21 (Molen et al. 2023). Voor deze plannen geldt wel dat ze meestal in een onderzoekend of voorbereidend plangebied liggen; daarmee is de realisatie daarvan nog onzeker.

Collectieve oplossingen als hoofdrichting In alle RES-voortgangsrapportages wordt zoals gezegd het belang benadrukt van collectieve warmteoplossingen omdat die geen beroep doen op de schaarse capaciteit van het elektriciteitsnet. Een

21

Na-isolatie is de vakterm voor het isoleren van een woning die al gebouwd is. Het 'na' betekent dus dat de woning niet direct bij de bouw isolatie heeft.

PBL | 60

deel van de regio’s stelt voor om de bestaande warmtenetten uit te breiden en hier op termijn nieuwe bronnen voor te zoeken. Het gaat dan om nieuwe duurzame bronnen voor het vervangen van bronnen die niet CO2-vrij zijn, zoals biomassa, of waarvan de continuïteit onzeker is, zoals industriële restwarmte.Voor meerdere regio’s gaat het om plannen waarbij gebruik gemaakt gaat worden van gemeentelijke of bovengemeentelijke bronnen, zoals aquathermie, geothermie of restwarmte. Welke rol de regio’s hierbij gaan spelen, is vaak niet nader benoemd. Een betrokkenheid van de regio is ook niet altijd nodig als er geen bovengemeentelijke aspecten aan verbonden zijn. In de regio Friesland zijn bijvoorbeeld verschillende lopende collectieve warmteprojecten op het gebied van aquathermie en geothermie, maar de uitwerking vindt uitsluitend op gemeentelijk niveau plaats. De regio’s die de voortgang van de collectieve warmteaanpak op regioniveau monitoren en ondersteunen, geven aan dat er risico is op vertraging. Ze wijten dat aan de wettelijke en juridische kaders op rijksniveau die nog in ontwikkeling zijn en aan onvoldoende financieringsmechanismen. Ze signaleren daarbij hun zorgen over beperkte draagkracht bij gemeenten om plannen tot uitvoering te brengen en maken zich zorgen over autonome ontwikkelingen zoals de grote toename van hybride warmtepompen.

Dit kan het maken van een businesscase voor warmtenetten substantieel bemoeilijken.

Zoektocht naar warmtebronnen gaat verder op verschillende niveaus In alle regio’s lijkt de verkenning van de verschillende warmtebronnen voorgezet te worden. Dit gebeurt soms op regioniveau (regio Hart van Brabant onderzoekt bijvoorbeeld de potentie van geothermie als bovenlokale bron) en soms op subregionaal of lokaal niveau (vijf Midden-Zeelandse gemeenten verkennen bijvoorbeeld de mogelijkheid voor het benutten van restwarmte). Ook de provincies spelen hierin een belangrijke rol: sinds de vorige fase van de RSW’s zijn al provinciale onlineregisters van warmtebronnen opgesteld. Daarnaast is bijvoorbeeld provincie Gelderland een MER-procedure gestart waarin onder andere de kansen en belemmeringen van verschillende warmtebronnen in beeld worden gebracht. De regio’s zijn dus niet de enige die bovengemeentelijke warmtebronnen aan het verkennen zijn. Ook is het niet altijd de regio die de verschillende onderzoeken coördineert en toezicht houdt op de verschillende trajecten. Meer informatie over de warmtebronnen en duurzame gassen die door de RES- regio’s worden verkend is in bijlage 5 van dit rapport te vinden.

Bovengemeentelijke afstemming over verdeling warmtebronnen is beperkt De koppeling tussen vraag en aanbod bevindt zich in de meeste regio’s nog in een verkenningsfase. In het kader van de RES van Metropoolregio Eindhoven is een werkgroep met gemeenten, de provincie Noord-Brabant en de netbeheerder opgericht onder begeleiding van de universiteiten van Eindhoven en Nijmegen om een instrument te maken waarmee kan worden bepaald hoe en waar bovengemeentelijke warmtebronnen het beste kunnen worden ingezet. In RES-regio Rotterdam Den Haag wordt de digitale tool WarmingUP gebruikt om collectieve verduurzamingsplannen te koppelen aan de potentie van de warmtebronnen. Bij alle RES-regio’s s wordt er nog geen gebruik gemaakt van afwegingskaders voor de verdeling van warmtebronnen. Uit de eerdere analyse van de gemeentelijke plannen lijkt er nog geen sprake te zijn van schaarste in de beschikbare warmtebronnen (Molen et al. 2023, zie ook tekstkader 4.1). Dit beeld wordt bevestigd in de RSW’s. De regio’s maken zich meer zorgen over het vermogen van gemeenten om een ‘afzetmarkt’ te creëren voor de gevonden warmtebronnen: het aantal wijken waar een concreet plan is voor een collectieve warmteoplossing lijkt nogal beperkt.

PBL | 61

De regio’s signaleren dat er vooral afstemming nodig is in gebieden waar sprake is van meerdere subregionale projecten rond beschikbare restwarmtebronnen (zoals de regio’s Rotterdam-Den Haag en Arnhem-Nijmegen). In deze regio’s zijn er al lang bestaande samenwerkingsverbanden of projectorganisaties die al voor de RES waren opgericht. Voor enkele van deze projecten geldt dat er concurrentie kan ontstaan tussen verschillende gebieden naar schaarse transportcapaciteit (bv tussen Oostland en de Rotterdamse regio in RES Rotterdam-Den Haag). Om dit soort conflicten te voorkomen, pleiten de regio’s voor betere afstemming en gaan ze op zoek naar manieren om regionale coördinatie beter vorm te geven.

Beperkt aantal nieuwe plannen voor regionale warmte-infrastructuur De update van de RSW door de verschillende regio’s laat zien dat er niet zo veel nieuwe plannen zijn voor regionale warmtenetten. Er worden vooral bestaande langlopende projecten genoemd waarbij vaak nog veel onzekerheden gelden over aspecten als vergunningverlening en financiering (bijvoorbeeld de verbinding met WarmtelinQ in RES Midden Holland). De regio's noemen deze onzekerheden zonder altijd een actieve rol te spelen in het ontwikkelen van oplossingen voor de bijbehorende gemeenten. Twee concrete relatief nieuwe initiatieven komen uit de regio’s Zuid-Limburg en Twente. In ZuidLimburg is er in 2023 een traject gestart voor het verkennen van de haalbaarheid van een regionaal net (Warmtenet Zuid-Limburg, WZL) om de restwarmte op Chemelot te kunnen benutten. De regionale RSW-werkgroep heeft een studie laten uitvoeren waarin is gekeken naar welke buurten mogelijk aangesloten kunnen worden op een collectief warmtenet en hoe de restwarmte van Chemelot zo optimaal mogelijk kan worden verdeeld in de regio; hierbij worden de nationale kosten en baten tegen elkaar afgewogen. Op basis van deze studie is besloten dat de tien gemeenten waar restwarmte de grootste maatschappelijke baten brengt, het zoekgebied zijn voor een regionaal warmtenet.

Om het project verder uit te werken is een Stuurgroep Warmtenet Zuid-Limburg opgericht waarin deze gemeenten samen met de provincie deelnemen. In Twente is er in 2021 een samenwerking gestart voor het verkennen van de organisatorische, technische en financiële haalbaarheid voor een Regionaal Warmtenet Twente (RWT). In deze samenwerking speelde de regio een actieve rol door contact te zoeken met het ministerie van Economische Zaken, een werkbezoek te organiseren, en de financiële ondersteuning die voor een regionaal net nodig was te agenderen. Het RWT was in september dit jaar ook het eerste project waaraan de Investeringssubsidie Warmtenetten (WIS) is toegekend. Naast deze concrete initiatieven zijn er ook regio’s waar een regionaal warmtenet als optie wordt genoemd, maar in een nog verkennend stadium is: dit is het geval in de regio Drechtsteden waar de koppeling tussen lokale netten als optie voor de langere termijn wordt genoemd en Hart van Brabant waar een businesscase voor geothermie wordt verkend waarvoor een nieuwe regionale infrastructuur nodig zal zijn.

Individuele oplossingen voor de restopgave Elektrische of hybride warmtepompen zijn warmtevoorzieningen die in elke afzonderlijke woning worden geïnstalleerd. De regio’s zien deze individuele warmtevoorzieningen als oplossing voor de ‘restopgave’, als de collectieve warmtenetten geen geschikte optie blijken te zijn. Dit geldt voornamelijk voor buurten met een lage woningdichtheid, waar gemeenten in hun visie geen warmtenet voor gepland hebben.

PBL | 62

De elektrische en hybridewarmtepompen genieten niet de voorkeur van de regio’s omdat er extra elektriciteit voor nodig is en er extra verzwaring plaatsvindt op de al schaarse capaciteit van het elektriciteitsnet. Toch zijn er enkele regio’s waar grootschalige elektrificatie van de warmtevoorziening wordt verwacht, zoals in de regio Drenthe (70 procent van de woningvoorraad), de Noord-Veluwe en de Hoeksche Waard (zonder specifieke inschatting). De regio’s reppen hierbij in de regionale documenten niet over een gemeenschappelijke visie of coördinatie. Mogelijk is die er wel op gemeenteniveau, maar dit is niet bekend. Eén regio noemt dat momenteel de focus bij het Rijk exclusief op de coördinatie van de collectieve aanpakken ligt en dat er relatief weinig aandacht is voor de ordening van de individuele aanpak. Ook hier is ondersteuning nodig, bijvoorbeeld voor het omgaan met de beperkingen van de netcapaciteit. In de RES Noord-Midden-Limburg wordt over een analysetool gesproken waarin een handreiking staat om te starten met de elektrificatieopgave.

Aandacht voor, maar nog geen synergie met elektriciteit Bij het verkennen van collectieve warmteoplossingen, zoals een warmtenet dat draait op aard- of restwarmte, noemen veel regio’s de beperkte impact op de elektriciteitsvraag als de beangrijkste reden om ervoor te kiezen. Om dezelfde redenen geven ze aan dat ze individuele warmteoplossingen, zoals warmtepompen, zoveel mogelijk vermijden, omdat deze gepaard gaan met een aanzienlijke toename van de vraag naar elektriciteit. Ook maken sommige regio’s inschattingen van de verwachte impact van de warmtetransitie in zijn geheel op de regionale elektriciteitsvraag en beschouwen ze het als een regionale verantwoordelijkheid om aan deze vraag te voldoen, bijvoorbeeld door een extra opwekdoelstelling voor na 2030 te stellen. Ook de schaarse capaciteit van de elektriciteitsinfrastructuur heeft de aandacht van de regio’s en wordt vaak genoemd bij de afwegingen over warmteopties. Er ontbreekt nog aan echte synergie tussen hernieuwbare elektriciteitsopwekking, het verduurzamen van de gebouwde omgeving en de infrastructuur die bij beide opgaven hoort. De samenwerking met de netbeheerders vindt voor de warmtetransitie vooral op gemeenteniveau plaats, op het moment dat er gepland wordt om een wijk aan te wijzen die voor zijn warmtevoorziening volledig afhankelijk wordt van elektriciteit (all-electric).

Dan pas worden lokale netimpactanalyses uitgevoerd. Vooruit plannen is vaak niet mogelijk, omdat gemeentelijke plannen pas concreet worden vlak voordat ze in uitvoering gaan. 22 Daarmee lijkt een vroegtijdige afstemming niet altijd mogelijk, omdat de netbeheerders concrete plannen nodig hebben om hun investeringsbeslissingen hierop aan te passen. Het traject van integraal programmeren 23 wordt door de regio’s benoemd als vervolgstap waarbij er wel rekening zou moeten gehouden met zowel de vraag- als de aanbod-aspecten van het toekomstige energiesysteem. Ook innovaties op het vlak van synergie tussen warmte en elektriciteit worden in de RSW’s niet genoemd. Dit zouden kansen kunnen zijn die de warmtetransitie biedt om het elektriciteitsnet te ontlasten en flexibiliteit te bieden. Denk aan hybride warmtepompen die in de piekvraag worden voorzien van groen gas, slimme oplossingen op wijkniveau met behulp van warmte-koudeopslag, programmeren van de warmtevraag (bijvoorbeeld door woningen ’s nachts al op te warmen en zo

22 23

Ook bij een individuele aanpak kiezen bewoners vaak een eigen tempo. Zie ook Samenwerken aan het energiesysteem in de regio

PBL | 63

een piek in de ochtend te vermijden). In de RSW’s is nog niet duidelijk hoe rekening wordt gehouden met schommelingen gedurende de dag of gedurende het jaar. Voorbeelden van energiehubs in wijken en bedrijfsterreinen laten mogelijkheden zien voor het omzetten van overschot aan elektriciteit in warmte, waarbij warmte dus als buffer kan dienen. Tegelijkertijd is het ook de vraag of dergelijke aspecten door de regio verkend moeten worden, en of een ander niveau meer geschikt is voor een integrale planning van het energiesysteem. Wel zou de regio een functie kunnen vervullen in het opschalen van innovaties en uitwisselen van kennis op dergelijke thema’s.

4.3 Randvoorwaarden voor en knelpunten bij de uitvoering van de Transitievisies Warmte Regio’s en gemeenten ontwikkelen hun visies en plannen voor een duurzame warmtevoorziening terwijl er nog veel onzeker is over de (veranderende) wettelijke en financiële kaders die voor de warmtetransitie gelden. Hieronder noemen we enkele aspecten die in de RSW’s worden genoemd als belangrijke randvoorwaarden en knelpunten die bij de uitwerking en uitvoering van de gemeentelijke visies een rol zullen spelen.

Wettelijke kaders nog in ontwikkeling Zoals eerder genoemd, wordt met het wetsvoorstel Wet collectieve warmtevoorziening (Wcw) voor een bepaalde richting gekozen in de aanpak en marktordening van collectieve warmte: die van (in de meerderheid) publiek eigendom. Terwijl regio’s over het algemeen de voorkeur van de politiek onderschrijven voor een publieke route voor het ontwikkelen van collectieve oplossingen, geven ze ook aan dat meerdere plannen ‘on hold zijn gezet’ in afwachting van de nieuwe regelgeving. In regio’s waar een ruime meerderheid van de warmtenetten in handen van particuliere private bedrijven is, wordt gevreesd voor vertraging, omdat bedrijven met de nieuwe regelgeving op termijn een andere rol krijgen die vaak als minder prettig wordt ervaren. Daarmee zullen bepaalde investeringen in nieuwe netten onzeker worden. Ook is het regio’s onduidelijk wat de uiteindelijke vormgeving van zowel de Wcw als de Wgiw zal zijn en of het de gemeenten in de praktijk gaat helpen. Er worden vragen gesteld over de rol van kleinere gemeenten en lokale initiatieven onder de Wcw. Het oprichten van een publiek warmtebedrijf vraagt om ervaring en een stevige besturingsstructuur die bij kleinere gemeenten soms kan ontbreken.

De samenwerking met een regionaal warmtebedrijf (zie voorbeeld Gelders Warmte Infra Bedrijf ) wordt als oplossing genoemd maar een steviger verankering in de Wcw zou daarbij ook hunnen helpen, stellen enkele regio’s.

Financieringsmechanismen vaak te ingewikkeld of niet goed op elkaar afgestemd Regio’s die met concrete grootschalige warmteprojecten bezig zijn geven aan dat de financieringsmechanismen onvoldoende zijn. Er wordt gesignaleerd dat er vaak meerdere subsidies nodig zijn om een project mogelijk te maken en dat de verschillende instrumenten vaak niet goed op elkaar aansluiten (verschillende voorwaarden, timing, toekenning). Versnelling in de uitvoering lijkt sterk afhankelijk te zijn van financiële regelingen die recent beschikbaar zijn gekomen, zoals de Warmtenetten Investering subsidie (WIS) die de onrendabele top van een project subsidieert. De subsidie die in juni 2023 is gelanceerd, bleek zeer populair te zijn onder warmtebedrijven; het budget van 150 miljoen euro was binnen een paar dagen overvraagd. Tegelijkertijd is het de vraag of de PBL | 64

toevoeging van een nieuw instrument aan het al complexe landschap van subsidies de situatie niet nog ingewikkelder maakt.

Draagkracht gemeenten en autonome ontwikkelingen De capaciteit en draagkracht van gemeenten maar ook andere spelers zoals woningcorporaties om collectieve warmtevraag te organiseren voor de beschikbare warmtebronnen wordt door sommige regio’s als risico gemeld. Die zijn namelijk van belang om businesscases rond te krijgen. Vanwege de hoge energiekosten en de winstgevende subsidies willen burgers vaker eerder verduurzamen en kiezen ze er mogelijk voor om zelf een warmtepomp te laten installeren. Gebeurt dit op grote schaal, dan wordt het op termijn lastiger om collectieve warmtevoorzieningen te realiseren.

4.4 Conclusies RSW wordt steeds meer maatwerk Sinds de Monitor RES 1.0, is er een bredere differentiatie te zien in de manier waarop regio’s de RSW vormgeven. Sommige regio’s laten de vormgeving van de warmtetransitie volledig over aan gemeenten en hebben voor de RSW geen gemeentelijke Transitievisies Warmte genalyseerd. Een groot aantal regio’s heeft de gemeentelijke visies wel bekeken en geanalyseerd maar komt niet altijd tot concrete conclusies over de inzet van bovengemeentelijke warmtebronnen en warmte-infrastructuur. Tot slot zijn er ook regio’s die actiever betrokken zijn bij de warmtetransitie, en denkrichtingen ontwikkelen voor de benutting van de bovengemeentelijke warmtebronnen op basis van de kansen en risico’s die ze hebben gesignaleerd. Ook geven meerdere regio’s nu een eigen invulling aan hun rol in de warmtetransitie. Regio’s spelen bijvoorbeeld een ondersteunende rol als gemeenten tegen praktische problemen aanlopen bij de uitwerking van hun gemeentelijke visies en gebruiken dan hun brugfunctie tussen gemeenten en Rijk om lokale belangen te behartigen bij de Rijksoverheid. Er zijn ook regio’s die verantwoordelijkheid nemen voor het opwekken van extra hernieuwbare elektriciteit die voor de warmtetransitie nodig is.

Hoewel niet altijd strikt de rolverdeling uit het Klimaatakkoord wordt gevolgd, duidt de grotere variatie op meer maatwerk: regio’s vinden uit wat voor hun werkt.

Een gevarieerde rol van de regio vraagt om betere afstemming met andere niveaus Een gevarieerdere en minder afgebakende rol van de regio’s past wellicht in deze, nog onzekere, fase van de warmtetransitie. Wel is er enkele overlap met de rol van andere partijen, en daardoor ook verwarring. Bijvoorbeeld met kleinere samenwerkingen tussen gemeenten, rond specifieke warmtebronnen. Sommige regio’s agenderen daarin de wens voor een beter overzicht op regionaal niveau en de behoefte voor betere afstemming tussen de verschillende initiatieven. Verwaring ontstaat ook rond de rol van provincies die zich ook sterk positioneren als coördinerende kracht in de warmtetransitie. Ze inventariseren bovengemeentelijke warmtebronnen, monitoren de voortgang van de Transitievisies Warmte en zetten zich in voor het versneld in gebruiknemen van specifieke technieken en warmtebronnen (zoals groen gas of geothermie). Deze ondersteunende rol van de provincies wordt in de RSW’s als positieve ontwikkeling vermeld. Tegelijkertijd zijn er aspecten die nu tussen gemeenten, regio’s en provincies lijken te liggen. Het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie (NPLW) brengt nieuwe dynamiek in de regionale samenwerking. Regio’s krijgen via het NPLW extra financiële steun om aan de regionale structuur

PBL | 65

en samenwerking verder vorm te geven. Het is daarom wellicht nuttig om met de verdere uitwerking van de kaders van de warmtetransitie, ook de rol van de regio aan te scherpen.

4.5 Doorkijk RSW: conflicterende veranderpaden in de warmtetransitie In het Nationaal Plan Energiesysteem wordt fors ingezet op de opschaling van de collectieve warmtelevering, oftewel het aanleggen van warmtenetten met duurzame warmtebronnen. 24 Om deze collectieve warmtevoorzieningen in Nederland van de grond te krijgen worden meerdere middelen ontwikkeld: Nationale programma’s, zoals het NPLW en het Programma Verduurzaming Gebouwde Omgeving, wettelijke kaders zoals de Wcw en de Wgiw, en meerdere financiële instrumenten zoals de WIS-regeling. Ook de decentrale overheden werken hard aan de collectieve aanpak. Gemeenten, regio's en provincies steken veel energie in het ontwikkelen van plannen voor een collectieve warmtevoorziening. Tegelijkertijd neemt het aantal individuele warmtevoorzieningen (elektrische en hybride warmtepompen) snel toe. In de woningbouw zijn in de eerste helft van 2023 in totaal ruim 85.000 warmtepompen verkocht, een groei van 80 procent ten opzichte van dezelfde periode het jaar daarvoor25. Het installeren van de individuele warmtepompen kent een vrij ongepland karakter. De elektrificatie van de warmtevoorziening in stedelijke gebieden gaat daardoor sneller dan verwacht (NPE 2023) en vindt plaats verspreid over de stad.

Nieuwe investeringen in warmtenetten worden hierdoor moeilijker omdat veel huizen al hun eigen warmtevoorziening hebben en geen aansluiting meer nodig hebben op zo’n warmtenet. Ook door de toename van geïsoleerde woningen en het stimuleren van besparing kan het moeilijker worden om de de businesscase van een warmtenet rond te krijgen. Dat betekent dat er een beperkte window ofopportunity is om op korte termijn te starten met het aanleggen van grootschalige warmtenetten daar waar dat wenselijk is. Als dit niet op tijd van de grond komt, door gebrek aan wettelijke kaders, financiering, afstemming of anderszins, dan zullen deze gebieden in de praktijk op individuele technieken terugvallen aangevuld met het gebruik van hernieuwbare gassen. De twee warmtesystemen, het collectieve en het individuele, blijken dus met elkaar te kunnen conflicteren. Deze situatie kan de transitie vertragen of leiden tot een afwijking van de opgestelde doelen (bijvoorbeeld die voor collectieve warmtelevering). Het versterken van de gebiedsgerichte aanpak waarbij RES-regio’s, overheden en lokale partijen in een bepaald gebied samenwerken en integraal naar een opgave kijken biedt kansen voor bijsturing en het maken van de juiste keuze op de juiste plek (Staak et al. 2023).

24

Zie ook Ontwikkelpad warmteketen/ Gewenste ontwikkelrichting 1: ‘Sterke inzet op de opschaling van warmtenetten met duurzame warmtebronnen zoals geothermie, restwarmte, zonthermie, aquathermie en bodemenergie, met zo goed mogelijke benutting van lokale bronnen en zo beperkt mogelijke behoefte aan systemische energiedragers voor opwaardering.’ 25 Zie ook Solarmagazine.nl: 80 procent groei en 85.000 warmtepompen voor woningbouw in eerste helft 2023

PBL | 66

Referenties ACM (2022). Codebesluit congestiemanagement. 25 mei 2022. Den Haag: Autoriteit Consument & Markt. Bos, G. (2022). Bouwen aan de brug, terwijl we er overheen lopen. Randvoorwaarden om de afspraken uit het RES-bod met elkaar te verzilveren Beurskens, L., J. Lemmens & A. van der Welle (2022). Fotovoltaïsche zonne-energie op een kleinere netaansluiting. Eindadvies SDE++ 2022, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. BZK/VRO (2022a). Programma NOVEX. BZK (2023a). Kamerbrief over aangescherpte voorkeursvolgorde zon. 23 oktober 2023. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. BZK (2023b). Kamerbrief over reikwijdte normering verwarmingsinstallaties. 1 mei 2023. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. CBS (2022). Hernieuwbare energie; zonnestroom, windenergie, RES-regio. Statline. Geraadpleegd 27 juli 2023. CBS (2023). Brandenburg, K., Chan, H. S., Krieg, S., Middelkoop, M. (2023). Onderzoek naar zonnestroom productie in 2022. December 2023. Den Haag: Centraal Bureau voor Statistiek. Commissie MER (2022). Een RES is Meestal plan-m.e.r.-plichtig. Nieuwsbericht. (geraadpleegd: 17/10/2023). Cowell, R., Bristow, G., & M. Munday. (2011). Acceptance, Acceptability and Environmental Justice: The Role of Community Benefits in Wind Energy Development. Journal ofEnvironmental Planning and Management 54(4):539–57.

doi: 10.1080/09640568.2010.521047. van Dijk, J., Wieczorek, A.J., & A. Ligtvoet. (2022). Regional Capacity to Govern the Energy Transition: The Case of Two Dutch Energy Regions. Environmental Innovation and Societal Transitions 44:92–109. doi: 10.1016/j.eist.2022.06.001. Dowling, R., K. Sambell, S. Hers, R. Koelemeijer, G. Koole, M. Goosens, M. de Nooij. (2023). Reflectie op de provinciale Meerjarenprogramma's Infrastructuur Energie en Klimaat 1.0. TNO-rapport 2023 R11806. Den Haag: TNO. EC (2022a). REPowerEU: affordable, secure and sustainable energy for Europe. COM(2022) 108 final, Brussel. Evers, D., P. Nabielek, & J. Tennekes. (2019). Wind-Op-Land: Lessen En Ervaringen. Een Reflectie Op de Implementatie van Windenergie Vanuit Een Ruimtelijk Perspectief. Den Haag: PBL. Enexis (2022) Handreiking: Transportcapaciteit efficient gebruiken: oplossingsrichtingen. Juli 2022. Den Bosch EZK (2022a). Kamerbrief voortgang Regionale Energiestrategieën. 23 december 2022. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK (2022b). Kamerbriefover Landelijk Actieprogramma Netcongestie (LAN). 20 december 2022. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK (2022c). Kamerbriefover rol zonne-energie in energietransitie (Zonnebrief). 20 mei 2022. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. EZK (2023a). Nationaal Plan Energiesysteem.

Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK (2023b). Kamerbrief concept-Nationaal plan energiesysteem 2050. 7 juli 2023. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat.

PBL | 67

EZK (2023c). Kamerbriefover ontwikkeling zonne-energie. 6 juli 2023. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK (2023d). Kamerbrief over voortgang Wetsvoorstel collectieve warmtevoorziening. 6 juli 2023. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK (2023e). Kamerbrief stand van zaken SDE++ herfst 2023. 26 oktober 2023. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK (2023f). Kamerbrief stand van zaken SDE++ en resultaten SCE en SDE++ 2022. 26 april 2023. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK & BZK (2023). Ontwerp-Programma Energiehoofdstructuur. Juli 2023. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. EZK (2023g). Kamerbrief over nadere uitwerking bijmengverplichting groen gas. 14 juli 2023. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Hekkert M.P., M.J. Janssen, J.H. Wesseling, S.O. Negro. (2020). Mission-oriented innovation systems. Environmental Innovation and Societal Transitions 34: pp. 76-79. HIER (2023). Lokale Energie Monitor 2022. IEA (2023). World Energy Outlook 2023. Oktober 2023. International Energy Agency II3050 editie-2 (2023). Integrale Infrastructuurverkenning 2030-2050. Gasunie, Tennet, Netbheer Nederland, IPO (2022). Handreiking intergraal programeren. December 2022. IRENA (2023). Renewable Power Generation Costs in 2022. Augustus 2023. International Renwable Energy Agency.

I&W (2023). Kennisgeving van de ontwerpwindturbinebepalingen en het milieueffectrapport, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Klimaatakkoord (2019). Klimaatakkoord, 28 juni 2019. Den Haag. Knauf, J. (2022). Can’t Buy Me Acceptance? Financial Benefits for Wind Energy Projects in Germany. Energy Policy 165:112924. doi: 10.1016/j.enpol.2022.112924. Kunseler, E., A. Loeber, L. Verwoerd, P. Klaassen (2023). Aan de slag met transformerend klimaatbeleid, eerste bevindingen uit de Lerende Evaluatie Klimaatbeleid. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Martens, A., Vringer, K., Porsius, J. & J. Tennekes. (2023). Legitimiteit van Beleid in Beleidsevaluaties. Een Analysekader En Een Empirische Toepassing Op Evaluatie van de Regionale Energie Strategieën (RES). Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Matthijsen, J., M. Uyterlinde, A. Chranioti en M. Dignum (2020). Systematiek Monitor RES. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Matthijsen, J., Chranioti, A., Dignum, M., Eerens, H., Elzenga, H., van Hoorn, A., Tennekes, J., & M. Uyterlinde. (2021a). Monitor concept-RES. Een analyse van de concept-Regionale Energie Strategieën. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Matthijsen, J., Chranioti, A., Uyterlinde, M., Tavares, J.L., van Schie, M., Sorel, N., Eerens, H., & van Hoorn, A. (2021b). Monitor RES 1.0. Een analyse van de Regionale Energie Strategieën 1.0.

Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Matthijsen, J., Chranioti, A., Sorel, N., Eerens, H., van der Veen, R., Nabielek, P. & D. Evers (2022). Monitor RES 2022. Een voortgangsanalyse van de Regionale Energie Strategieën. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Molen, F. van der, J. Langeveld, C. Herbstritt, W. Poorthuis, & N. Hoogervorst (2023). Overzicht Transitievisies Warmte: Signalen, obstakels en potentieel, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. PBL | 68

Nabielek, P., Vandenbussche, L., Loeber, A. M. C., Boonstra, H.A., Klaassen, P., & L. Verwoerd (2023). Working Paper. An Evaluation Framework for the Transformative Capacity of Dutch Climate Policy. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. NBNL (2023). Integrale infrastructuur verkenning 2030-2050. Oktober 2023. Netbeheer Nederland. NPRES. n.d. ‘Werkblad Lokaal Eigendom: Handvaten Voor Het Faciliteren van Lokaal Eigendom En Het Verankeren in Beleid’. NPRES n.d. ‘Werkblad Gebiedsgericht werken’. NPRES (2022). Handreiking Regionale Energiestrategie Update 2022. Participatiewaaier (2019). Participatiewaaier: opties voor projectparticipatie bij zon- en windprojecten op land. PBL, TNO, CBS en RIVM (2023). Klimaat- en Energieverkenning 2023. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Provincie Utrecht (2022). Tussenbalans Regionale Energie Strategieën Provincie Utrecht. Provincie Utrecht (n.d.) https://www.provincie-utrecht.nl/onderwerpen/energie-en-klimaat/wind. Geraadpleegd op 17/10/2023. RVO (2021). Monitor Zon-pv 2021 in Nederland. Rijksdienst voor ondernemend Nederland. RVO (2022). Monitor Zon-pv 2022 in Nederland. Rijksdienst voor ondernemend Nederland. RVO (2023a). Monitor Wind op Land over 2022. Rijksdienst voor ondernemend Nederland. RVO (2023b). Monitor Zon-pv 2023 in Nederland. Rijksdienst voor ondernemend Nederland. RVO (2023c).

SDE Projecten in beheer oktober 2023 Rijksdienst voor ondernemend Nederland. RvS (2021). Uitspraak van 30 juni 2021 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over beroepen tegen de besluiten voor Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding 2020. Staak, M. van der & Schilder F. (2022). Besturen in het begin van de warmtetransitie, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Staak, M. van der, Schilder, F. & Daalhuizen, F. (2023). Verantwoordelijkheid nemen voor de uitvoering van de warmtetransitie: een analyse van overheidsrollen in de warmtetransitie. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. van der Steen, M., Boogaard, G., Jansen, P., Westerweel, J., & B. Koopmans (2021). Legitimiteit gezocht: Dilemma’s van democratische afstand en nabijheid in het RES-proces. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Teisman, G., van der Steen, M., Frankowski, A., & van Vulen, B. (2018). EffectiefSturen met Multi-Level Governance – Snel en slim schakelen tussen schalen. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Tennekes, J., van der Kooij, P., Kool, M., Scholte, S., & N. Sorel (te verschijnen). Een dynamische opvatting van ruimtelijke kwaliteit: Een conceptueel kader voor kwaliteit met een toepassing op de RES 1.0. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Truijens, D. (2021).

Institutionele innovatie voor de regionale energietransitie: van laveren naar navigeren. Amsterdam: TNO. Veenstra, S., Lubbers, S., & Obbink, S. (2019). Energie in samenwerken – Onderzoek naar de governance van het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie. Den Haag: NSOB. VIVET (2023). Begrippenkader RES wind op land & zon PV. 27 januari 2023. de Vries, R., & J. Bouma (2023). Burgerbetrokkenheid bij RES-besluitvorming. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. VROM-raad (2011). Verkenning Ruimtelijke Kwaliteit. Den Haag: VROM-raad.

PBL | 69

Vuichard, P., Stauch, A., & Dällenbach, N. (2019). Individual or collective? Community investment, local taxes, and the social acceptance of wind energy in Switzerland. Energy Research & Social Science, 58, 101275. Wesseling, J. & N. Meijerhof (2023). Towards a Mission-oriented Innovation Systems (MIS) approach, application for Dutch sustainable maritime shipping. PLOS Sustain Transform 2(8): e0000075. Windstats (2023). Windstats: een actueel overzicht windenergie in Nederland. Bosch & van Rijn. Geraadpleegd 21-9-2023. Woestenburg, A., Puts, H., Diran, D., Maas, N., Buitelaar, S., Heeger, A., & van den Akker, D. (2020). Innovatie in Besluitvorming richting Aardgasvrije Wijken. Den Haag: Platform 31.

PBL | 70

Bijlage 1 Methodologische verantwoording hoofdstuk 2 We hebben voor dit onderzoek een systematische tekstanalyse verricht van de RES’en 1.0 en de voortgangsrapportages van de regio’s. Waar mogelijk en relevant hebben we ook bijlagen of aanvullende documenten die aan de RES gekoppeld waren (zoals ruimtelijke analyses) geraadpleegd. We hebben deze documenten geanalyseerd aan de hand van een leidraad, met daarin een aantal blokken waarin we specifieke vragen centraal stelden. Hieronder lichten we deze blokken en vragen verder toe.

Achtergrond Voor alle RES-regio’s verzamelden we achtergrondinformatie, om meer zicht te krijgen op de ervaring die de regio reeds had met de opwek van zonne- en windenergie en de wijze waarop zij de opgave benaderden. Daartoe stelden we de volgende vraag: 1.) Wat is het vertrekpunt van de regio, in termen van samenwerking (bestaand of niet bestaand), reeds gerealiseerde opwek en visie op de opgave?

Ruimtelijke keuzes in de RES 1.0 Voor het duiden en beschrijven van ruimtelijke keuzes (een belangrijk element van de ‘richting’ van de RES) brachten we in kaart wat regio’s ambieerden in termen van typen opwek en de locaties die ze daarvoor voor ogen hadden (dat kan zijn aan de hand van specifieke zoekgebieden of een bepaalde ruimtelijke visie aan de hand waarvan op een later moment zoekgebieden aangewezen konden worden). We stelden daartoe de volgende vragen: 2.) Waaruit bestaat het bod van de regio en hoe is het bod tot stand gekomen? 2a. Op basis van welke argumenten is het bod tot stand gekomen? 2b. Vanuit welke sturingsfilosofie is het bod tot stand gekomen? Om de argumenten in kaart te brengen hebben we, in navolging van Evers et al. (2019), het raamwerk van Fischer (1995) gebruikt. Fischer laat zien hoe actoren beleid langs verschillende lijnen van argumentatie beoordelen. Hij onderscheidt vier typen argumenten: sectorale argumenten, ruimtelijke argumenten, institutionele argumenten en maatschappelijke argumenten.

Sectorale argumenten stellen met name het doelbereik en de effectiviteit en efficiëntie van de daartoe te maken keuzes centraal; het kan dan bijvoorbeeld gaan om kostenefficiëntie (leidt een bepaald type opwek tot de laagste maatschappelijke kosten?) of de snelheid waarmee het doel wordt bereikt (met welke verdeling van opwek wordt het doel op de snelste manier gehaald?). Ruimtelijke argumenten beoordelen keuzes vanuit de toepasselijkheid daarvan op een specifieke situatie; het kan dan bijvoorbeeld gaan om de vraag of een bepaalde vorm van opwek wel past binnen een bepaald fysiek landschap. Institutionele argumenten vertrekken vanuit het bestaande ‘systeem’ om te oordelen of bepaalde keuzes goed zijn; bijvoorbeeld omdat er bepaalde wetten en regels gelden die maken dat iets wel of niet kan. Maatschappelijke argumenten nemen juist de samenleving als vertrekpunt; wat ziet zij als wel of niet wenselijk?

PBL | 71

Deze argumentatielijnen laten verschillende manieren van redeneren zien waarbij de nadruk ligt op verschillende waarden. Het is daarbij niet zo dat de ene argumentatielijn beter is dan de andere. Alle dimensies hebben hun eigen waarde. Volgens Fischer is het daarom belangrijk dat er oog is voor alle lijnen van argumentatie. We hebben de documenten doorgenomen om argumenten te vinden die werden benoemd om de keuzes voor het bod te verantwoorden. Deze plaatsen we vervolgens in het raamwerk van Fischer. We vonden het namelijk belangrijk om ook in te gaan op de onderliggende argumenten voor bepaalde keuzes, omdat zij mogelijk een belangrijke verklaring vormen voor de richting die regio’s (niet) opgaan en kunnen helpen om de standpunten en belangen van actoren te duiden. Impliciet of expliciet worden de ruimtelijke keuzes die in relatie tot de RES gemaakt zijn, bezien vanuit bepaalde normatieve kaders; bijvoorbeeld het streven naar kostenefficiëntie of juist het streven naar maatschappelijk draagvlak. Omdat de RES 1.0 en de voortgangsrapportages voor onze analyse de belangrijkste bron van data vormen, analyseerden we met name de argumenten die regio’s zelf benoemen voor een bepaalde verandering in de richting. Om de sturingsfilosofie van regio’s in kaart te brengen hebben we het kader van Woestenburg et al.

(2020) gebruikt – besturen, navigeren en laveren – zoals dat staat beschreven in tekstkader 2.1. Waar we in de documenten elementen van deze drie sturingsvormingen zagen, hebben we dit benoemd. Daarnaast hebben we ook voor elke regio beschreven hoe het proces eruitzag waarin zulke keuzes gemaakt werden. Daarbij gingen we in op de specifieke verdeling in verantwoordelijkheden die werden beschreven, bepaalde manieren waarin regio’s benoemden hoe een bepaald type opwek te realiseren of bepaalde routes die regio’s beoogden om de ruimtelijke keuzes die zij hadden gemaakt ook te verankeren in lokaal of regionaal beleid. Tot slot brachten we in kaart welk ruimtelijk eindbeeld regio’s nastreefden, met name door in te gaan op bepaalde ruimtelijke principes die in de documenten benoemd werden (groot bij groot, clustering of juist verspreide opwek, enzovoort). We keken daarbij ook naar het schaalniveau waaraan de regio deze ruimtelijke principes koppelden (lokaal, regionaal of allebei)?

Ruimtelijke keuzes in de voortgangsrapportages Voor het analyseren van de ruimtelijke keuzes die voortkwamen uit de voortgangsrapportages hebben we grotendeels dezelfde vragen gehanteerd als bij de analyse van de RES 1.0. Dat stelde ons in staat de vergelijking te maken en te duiden waar we een bepaalde richting in de verandering constateerden. Specifiek stelden we de volgende vragen centraal: 1.

Op welke manier is (de ruimtelijke uitwerking van) het bod gewijzigd, bijvoorbeeld door het wijzigen van locaties of het wijzigen van typen opwek? 2. Wat is de voortgang van het bod in termen van vergunde projecten, pijplijnprojecten en geambieerde projecten? 3. Vanuit welke sturingsfilosofie is het bod verder uitgewerkt? 4. Wat zijn argumenten voor (voorziene) wijzigingen in het bod en/of het wijzigen van de snelheid waarmee het proces wordt doorlopen? 5. Is het proces dat regio’s beogen nog steeds hetzelfde? Zo nee, op welke manier is dat gewijzigd?

PBL | 72

Maatschappelijke betrokkenheid in de RES Om te bestuderen op welke wijze regio’s burgers hadden betrokken bij het proces hebben we met name informatie opgehaald over de fasering van participatie, vormen van participatie en de sturing op participatie. Wat betreft de fasering maakten we onderscheid tussen beleidsparticipatie en projectparticipatie (zoals ook in het hoofdstuk naar voren komt) om te kunnen bepalen of de betrokkenheid van burgers door regio’s en decentrale overheden gewenst was in de totstandkoming van lokale en/of regionale ambities (of bepaald beleid daarvoor), en/of bij de totstandkoming van specifieke projecten voor wind- en/of zonne-energie. Wat betreft de vormen van participatie hebben we met name gelet op het onderscheid tussen procesparticipatie en financiële participatie. We hebben geen onderscheid gemaakt tussen verschillende vormen van procesparticipatie (bijvoorbeeld door de ladder van Arnstein te hanteren), omdat eerdere onderzoeken dat voldoende in beeld hebben gebracht (zie bijvoorbeeld Matthijsen et al. 2021).

In plaats daarvan gingen we voor dit onderzoek in op de doelen (democratische legitimiteit, draagvlak bevorderen of betere planvorming) die gekoppeld werden aan de financiële of procesparticipatie (waarom is dit belangrijk)? Tot slot brachten we in kaart wie voor het organiseren van de verschillende vormen van participatie als meest verantwoordelijk werd gezien (de regio, de gemeente of projectontwikkelaar).

Patronen ontdekken in de ruimtelijke uitwerking Op basis van de hierboven beschreven tekstanalyse hebben we per regio een document opgesteld waarin we de vragen hebben beantwoord. Vervolgens hebben we deze documenten voor een tweede keer geanalyseerd om patronen tussen de regio’s te ontdekken in de volgende thema’s: versnelling of vertraging in het proces; welke actoren (waaronder burgers) wanneer betrokken zijn in het proces; en welke veranderingen in de richting we tegenkwamen. Daarbij hebben we specifiek geanalyseerd welke verklarende factoren regio’s benoemen voor eventuele vertraging of versnelling, het (niet) realiseren en/of wijzigen van het bod en veranderingen in de mate waarin en manier waarop actoren (waaronder burgers) betrokken zijn. Op deze manier hebben we de voortgang en de vertaling van de beleidsarena naar de projectarena in kaart gebracht. Tot slot hebben we onderzocht op welke manier regio’s omgaan met de kansen en knelpunten die zij benoemen. Zo kregen we zicht op de terugkoppeling van projectarena naar beleidsarena.

PBL | 73

Bijlage 2 Productie hernieuwbare elektriciteit volgens PBLsystematiek Bandbreedten productie onderdelen huidig (2022), pijplijn, ambitie en totaal De schatting van de productie van hernieuwbare elektriciteit in 2030 voor de onderdelen huidig, pijplijn en ambitie en het totaal kent onzekerheden. PBL hanteert daarom bandbreedten die als maat voor de onzekerheid per onderdeel huidig, pijplijn en ambitie gelden. Tabel B1.1 geeft de boven, midden en onderwaarde voor de schatting uit deze Monitor RES 2023 en Tabel B1.2 en B1.3 geven ter vergelijking de bandbreedten volgens de Monitor RES 2022 en Monitor RES 1.0. Tabel B2.1 Bandbreedten productie van hernieuwbare elektriciteit 2030 op basis van de RES 1.0 en gegevens tot en met september 2023 (Monitor RES 2023) volgens PBL systematiek.

Boven Midden Onder

huidig (2023) 25.8 25.5 25.2

pijplijn 6.8 5.4 4.0

ambitie 11.3 8.2 5.2

totaal 43.8 39.1 34.4

Tabel B2.2 Bandbreedten productie van hernieuwbare elektriciteit 2030 op basis van de RES 1.0 en gegevens tot en met september 2022 (Monitor RES 2022) volgens PBL systematiek.

Boven Midden Onder

huidig (2022) 23.1 22.8 22.5

pijplijn 10.3 8.5 6.6

ambitie 12.6 9.5 6.4

totaal 46.0 40.8 35.4

Tabel B2.3 Bandbreedten productie van hernieuwbare elektriciteit (TWh) 2030 op basis van de RES 1.0 en gegevens tot en met september 2021 (Monitor RES 1.0) volgens PBL systematiek.

Boven Midden Onder

huidig (2021) 19.3 18.9 18.6

pijplijn 14.1 12.6 11.2

ambitie 12.2 9.2 5.6

totaal 45.6 40.8 35.4

Bandbreedten productie grootschalige zon-pv en wind op land, huidig en pijplijn De bandbreedte op de productie reflecteren per onderdeel van het ontwikkeltraject verschillende onzekerheden. In het onderdeel huidig bevatten bandbreedtes enkel het effect van het verwijderen van oudere turbines van wind op land projecten in de middenwaarde nemen wij aan dat 0,6 TWh van de huidige productie afkomstig is uit oudere turbines, die voor 2030 weer worden verwijderd. Dit zou overeenkomen met zo’n 10 procent van de nettoproductie van turbines, die voor 2015 zijn geplaatst. De onder- en bovenkant van de bandbreedte reflecteren een situatie waarin er 0,3 TWh meer of minder oudere turbines worden ontmanteld. Een nadere beschrijving hoe de onzekerheden bij de pijplijn worden bepaalt staat in bijlage 2. PBL | 74

Voor zon-pv baseren we de bandbreedtes op de inschatting van de realisatiegraad voor projecten in de pijplijn, deze wordt verder toegelicht in bijlage 2. Tabel B2.4 Onder-, midden- en bovenwaarde van de elektriciteitsproductie (TWh) uit het huidige opgestelde vermogen en pijplijnprojecten van grootschalige zon-pv en windinstallaties op land volgens PBLmethodiek (Monitor RES 2023)

Boven Midden Onder

Grootschalige zon-pv huidig (2023) 11 11 11

Grootschalige zon-pv pijplijn 4 2.9 1.9

Wind op land huidig (2023) 14.8 14.5 14.2

Wind op land pijplijn 2.8 2.5 2.1

Tabel B2.5 Onder-, midden- en bovenwaarde van de elektriciteitsproductie (TWh) uit het huidige opgestelde vermogen en pijplijnprojecten van grootschalige zon-pv en windinstallaties op land volgens PBLmethodiek (Monitor RES 2022)

Boven Midden Onder

Grootschalige zon-pv huidig (2022) 9.4 9.4 9.4

Grootschalige zon-pv pijplijn 5.6 4.0 2.4

Wind op land huidig (2022) 13.7 13.4 13.2

Wind op land pijplijn 4.7 4.5 4.3

Tabel B2.6 Onder-, midden- en bovenwaarde van de elektriciteitsproductie (TWh) uit het huidige opgestelde vermogen en pijplijnprojecten van grootschalige zon-pv en windinstallaties op land volgens PBLmethodiek (Monitor RES 1.0)

Boven Midden Onder

Grootschalige zon-pv huidig (2021) 6.8 6.8 6.8

Grootschalige zon-pv pijplijn 7.3 6.2 5.1

Wind op land huidig (2021) 12.5 12.1 11.7

Wind op land pijplijn 6.8 6.4 6.1

Opbouw productie huidig (2023) en toegepaste bijstellingen voor schatting productie 2030 De prognose van de productie uit het onderdeel pijplijn en ambitie voor 2030 is gebaseerd op gegevens over de productie uit zon-pv en wind op land voor gemiddelde meteorologische omstandigheden. Uitgangpunt zijn de gemeten elektriciteitsproductie (CBS 2022) uit het huidige installaties en (per 1 januari 2023) en het opgestelde vermogen uit wind en grootschalige zon-pv op land tot en met het derde kwartaal van 2023 voor een schatting van de bijdrage van dat vermogen in 2030. Op deze cijfers wordt een aantal bijstellingen toegepast om een gemiddelde situatie in 2030 te reflecteren, voor nadere toelichting zie Monitor RES 2022: •

PBL | 75

Bijstelling voor meteorologisch gemiddelde omstandigheden. Voor zon-pv maken we gebruik van de gemiddelde zon-pv-opbrengst per jaar voor Nederland zoals bericht door

•

•

•

•

•

SolarCare in januari 2022. 26 Het jaar 2022 bleek zeer stralend zonnejaar ten opzichte van het gemiddelde over 2012 tot en met 2021. Daarom gebruiken we voor de schatting van de elektriciteitsproductie uit grootschalige zon-pv in 2030 een normalisatiefactor van 0,93 (0,914/0,98) op de werkelijke productie in 2022. Dit geeft 0,93 x 9,6 = 9 terrawattuur aan productie uit de huidige zon-pv installaties in een gemiddeld weerjaar. Voor wind op land rapporteren we op basis van CBS-productiecijfers die zijn genormaliseerd voor meteorologische variaties volgens de Europese richtlijn voor hernieuwbare energie II (EU 2018). Dit geeft 13,16 terrawattuur in 2022. Bijstelling voor gedeeltelijk jaarproductie. Jaarcijfers rapporteren voor nieuwe installaties het deel van de productie tussen het moment van realisatie en het einde van het jaar. In 2030 zullen de nieuwe installaties het hele jaar produceren. Daarom tellen we een deel van productie uit nieuwe installaties op bij het jaartotaal. We gaan er hierbij vanuit dat gemiddeld de helft van productie uit nieuwe installaties niet meetelt in de jaarcijfers. Voor zon-pv zijn we uitgegaan van 1 terrawattuur (0,5 x 2.104 MW x 950 vollasturen) aan extra productie uit de in 2022 geplaatste installaties. Totale verwachte productie uit bestaand installaties: 10 TWh Voor wind op land gebruiken we een vergelijkbare benadering.

Hierbij wordt geen gebruik gemaakt van een vast aantal vollasturen maar van de combinatie van geïnstalleerd vermogen gedurende het jaar en lokale vollasturen op de plek van de nieuwe turbines. In 2022 resulteerde dit in een bijstelling van 1,6 terrawattuur. Totale verwachte productie uit bestaand installaties: 14.8 TWh Tot en met september 2023 ontwikkelde elektriciteitsproductie: 1 TWh zon pv en 0,4 TWh wind op land (RVO, 2023b-c, Windstats 21 september 2023). De registers worden gedurende het jaar bijgewerkt, de gerapporteerde bijstelling relecteert het moment waarop de bronbestanden zijn geraadpleegd. Bijstelling voor sanering windmolens op land, staat in detail beschreven in monitor RES 2022. We gaan uit van een middenwaarde van 0,6 terrawatuur aan productie die voor 2030 wordt verwijderd. Midden waarde netto verwachte productie: 14,5 TWh.

Onzekerheden schatting elektriciteitsproductie Monitor RES De PBL-systematiek gaat bij het inschatten van de elektriciteitsproductie uit van vollasturen (Mathijssen 2020). De aannames bij deze methode kunnen over tijd een aanvullende bron van onzekerheidvormen. Voor zover de onzekerheden nog niet worden gereflecteerd in de huidige monitor, moeten als aandachtspunten meegenomen als de PBL-systematiek en/of de methode Begrippenkader RES worden herzien.

Productie wind op land lager dan vooraf ingeschat •

•

26

PBL | 76

In drie jaar tijd is het productievermogen wind op land met 80 procent toegenomen (2734 MW), de nieuwe turbines zijn zo’n 15 procent efficiënter ten opzichte van de gemiddelde turbine van voor 2020, zie tabel B1.11 kolom “Vollasturen obv. Ws”. De vollasturen op basis van de genormaliseerd elektriciteitsproductie zijn de afgelopen drie jaar zijn ongewijzigd, zie tabel 1.11 vollasturen op basis van PBL-systematiek (Totaal

•

•

MWh / Productiecapaciteit). Dit suggereert dat de efficiëntere turbines vooralsnog niet tot een hogere elektriciteitsproductie hebben geleid. De genormaliseerde jaarcijfers voor wind op land worden door CBS gerapporteerd volgens de voorschriften uit de Europese Renewable Energy Directive II. 27 Deze schrijft voor dat productiecijfers worden genormaliseerd voor een gemiddelde windjaar met behulp van een voortschrijdend gemiddelde van de productie per turbine over de afgelopen vijf jaar. Dit geeft een robuuste benadering voor het volgen van langjarige ontwikkelingen. De keerzijde van deze normalisatie is dat een snelle verandering, zoals die van de afgelopen drie jaar vertraagd doorwerken. Door uit te gaan een vijfjarige gemiddelde dempt normalisatie een deel van de technologische ontwikkeling en introduceert een extra onzekerheid in de schatting van de elektriciteitsproductie van het onderdeel huidig in 2030.

Tabel B2.7 Productiegegevens wind op land op basis van CBS, berekende vollasturen op basis van de PBLsystematiek (PBL-sys). en opgegeven vollasturen op basis van gemodelleerde productie in turbine database (Windstats, Ws).

Jaar- Productieca- Bruto pro- Genormaliseerde tal paciteit (MW) ductie MWh productie MWh

Bijstelling* Totaal MWh MWh

Vollasturen obv. PBL-sys.

2019

3527

7935

7430

279

7709

2186

2020

4188

9794

8830

1078

9908

2366

2021

5308

10053

10543

1906

12449

2345

2022

6260

13609

13163

1609

14771

2359

Vollasturen obv. Ws** 2438 2661 2822 2903

* correctie voor gedeeltelijk productie van nieuw geplaatste turbines volgens PBL-systematiek ** obv. gewogen gemiddelde van opgegeven nettoproductie en productiecapaciteit van turbines

Grootte mogelijke onderschatting door voorgeschreven EU-normalisatiemethode Om de effectgrootte in te schatten zijn er een aantal mogelijke benaderingen. In alle gevallen gaan we uit van de vollasturen na correctie voor gedeeltelijke productie zoals we deze toepassen in de PBL-systematiek. We berekenen de mogelijke bovengrens van de verwachte productie in de verschillende benaderingen als volgt: Verwachte huidige productie = productiecapaciteit (MW) x vollasturen x correctie •

•

•

27

De volledige capaciteit draait op vollasturen zoals die zijn opgegeven onder de nettoproductie per turbine in de Windstats-database: 6260 MW x 2903 vlu = 18,2 TWh. Dit geeft de maximale effectgrote weer; productie zou 3,4 TWh hoger uitkomen dan de 14,8 uit deze monitor. De inschatting van de nettoproductie gebeurt op basis van langjarige voorspellingen over de windsnelheden. Gezien de aanzienlijke afwijking ten opzichte van de vollasturen op basis van de gemeten productie moeten de uitgangspunten van deze methodes worden vergeleken om te bepalen of er sprake is van een structurele overschatting. De verhouding tussen vollasturen 2021 en 2022 op basis van statistiek en nettoproductie blijft gelijk: 6260 x 2345 x (2903 / 2822) = 15,2 TWh. Dit leidt tot een toename van 0,4 TWh of 3 procent van de huidige productie. De verhouding tussen vollasturen 2020 en 2022 op basis van statistiek en nettoproductie blijft gelijk: 6260 x 2366 x (2903 / 2661) = 16,2 TWh. Dit leidt tot een toename van 1,4 TWh

Protocol monitoring hernieuwbare energie RVO CBS link

PBL | 77

•

of 10 procent van de huidige productie. In deze benadering sluit de ontwikkeling van vollasturen op basis van berekende vollasturen aan bij die op basis van technische specificaties. Een complicerend factor bij de laatste benadering is dat de berekende vollasturen in 2021 zijn aangepast naar afzonderlijke berekeningen voor wind op land en wind-op-zee. Dit betekent dat 2366 die wordt gebruikt als basis voor deze benadering nog uitgaat van productie uit wind-op-zee en wind op land. Gelet op het hogere aantal vollasturen voor wind-opzee is 2366 mogelijk een overschatting van de daadwerkelijk vollasturen voor wind op land dat jaar.

Op basis van het bovenstaande zien we dat de productiecapaciteit en de vollasturen bij genormaliseerde productie geen eenduidig beeld vormen van de grootte van de afwijking in de huidige productie van wind op land. Dat er in het getal voor 2023 onderschatting op treedt lijkt aannemelijk. Deze is waarschijnlijk lager dan 1,4 terrawattuur en hoger dan 0,4 terawattuur. Het kan echter niet worden uitgesloten dat een deel van de lagere productie in de jaarcijfers komt door daadwerkelijk lagere inzet van turbines. Doordat er verschillende methodieken, bijbehorende correcties en snelle verandering van de gemonitorde eigenschappen interacteren is de onzekerheid niet als bandbreedte in het hoofddocument opgenomen.

Kengetallen elektriciteitsproductie uit grootschalig zon pv Om de productie uit toekomstige zon pv installaties in te schatten gaan wij uit van een nationaal gemiddelde voor de vollasturen per productiecapaciteit. • De vollasturen op basis van de huidige productie uit grootschalig zon-pv volgens CBS na bijstelling voor volledige productie en gemiddelde zoninstraling volgens de PBLsystematiek: 901 kWh / kWp (10 TWh / 11 GW) • Bij inschatting van elektriciteitsproductie uit zon pv projecten in het onderdeel pijplijn wordt gerekend met respectievelijk 900 uur voor zon op dak en 902 uur voor zon op veld (950 * 0.95, dit is inclusief een correctie voor aansluiting op 50% van de piekcapaciteit). • Vollasturen op basis van maximale subsidiebeschikking zijn de laatste jaren teruggelopen van 950 naar 850 tot 900 in de ronde van 2022. • Bij toenemende hoeveelheden hernieuwbare opwek in het energiesysteem kan de opwek die per productie-eenheid effectief kan worden gebruikt lager uitvallen dan je op basis van algemene eigenschappen van de opwektechniek zou verwachten. • Het verlagen van de maximale aansluitwaarde van zon-pv systemen naar 50% van piekcapaciteit resulteert in 4-6 procent lagere vollasturen (Beurskens et al. 2022). In voorgaande monitor werd al voor dit effect gecorrigeerd door te rekenen met 5 procent lagere opwek uit het onderdeel pijplijn.

• Het plaatsen in oost-west oriëntatie resulteert op projectniveau 10 procent lagere vollasturen ten opzichte van systemen in zuidoriëntatie. In combinatie met een lager aansluitwaarde ligt opbrengst tot maximaal 14 procent lager uitvallen. Het effect van verandering in systeem oriëntatie is niet meegenomen in deze monitor.

Regionale voortgang uitgedrukt als percentage van het RES 1.0-bod In tabel B2.8 staat het aandeel huidig 2021 (monitor RES 1.0) inclusief bijstelling volledige productie in het voorgaande jaar ontwikkelde installaties, de toename in het onderdeel huidig van tussen 2021 en eind 2023, de inschatting van de productie uit pijplijn (2023), de schatting van de realisatie uit de resterende ambitie en het totaal van de onderdelen. Allen worden uitgedrukt als percentage van het regiobod uit RES 1.0. PBL | 78

Tabel B2.8 Regionale voortgang in het onderdeel Huidig sinds 2021 en de geschatte productie uit de onderdelen Pijplijn en Ambitie uit deze monitor, allen uitgedrukt als percentage van het totaalbod per regio. RES-regio Groningen

Productie Toename productie Schatting Schatting Schatting Huidig 2021 Huidig 2021-2023 Pijplijn Ambitie Totaal 2030 34% 22% 6% 13% 75%

Friesland

28%

49%

4%

7%

87%

Drenthe

10%

35%

Twente

18%

14%

2%

18%

65%

5%

22%

58%

West-Overijssel

22%

12%

5%

21%

59%

Flevoland

49%

29%

Achterhoek

12%

14%

21%

0%

99%

10%

22%

58%

Arnhem/Nijmegen

11%

17%

Foodvalley

15%

11%

18%

18%

65%

6%

23%

55%

Noord-Veluwe

9%

Fruitdelta Rivierenland

33%

15%

6%

24%

54%

4%

11%

18%

66%

Cleantech

11%

18%

9%

21%

59%

9%

1%

27%

48%

Amersfoort

11%

U16

15%

5%

7%

25%

52%

Noord-Holland Noord

51%

8%

3%

13%

75%

Noord-Holland Zuid

18%

8%

5%

24%

54%

Alblasserwaard

13%

5%

9%

25%

52%

Drechtsteden

16%

14%

6%

22%

57%

Goeree-Overflakkee

33%

48%

0%

6%

88%

Hoeksche Waard

56%

28%

19%

-1%

102%

Holland Rijnland

13%

3%

6%

27%

48%

Midden-Holland

21%

3%

5%

24%

53%

Rotterdam/Den Haag

30%

16%

5%

17%

68%

Zeeland

55%

5%

16%

8%

84%

Hart van Brabant

22%

15%

11%

18%

66%

Metropoolregio Eindhoven

20%

8%

16%

19%

63%

Noordoost-Brabant

17%

12%

15%

19%

63%

West-Brabant

31%

12%

21%

12%

77%

Noord- en Midden Limburg

25%

50%

24%

0%

100%

Zuid-Limburg

7%

6%

7%

27%

48%

PBL | 79

Bijlage 3 Schatting realisatiegraad pijplijnprojecten Om de elektriciteitsproductie uit het onderdeel pijplijn in te schatten vermenigvuldigen we het vermogen van de projecten in de projectenvoorraad met een specifieke realisatiekans per techniek. Het resulterende vermogen wordt nog vermenigvuldigd met vollasturen om tot de geschatte productie te komen. Door de verschillend aard van het ontwikkeltraject verschilt de inschatting van verwachte realisatie tussen wind op land en grootschalig zon-pv.

Schatting realisatiegraad pijplijnprojecten wind op land Voor wind op land zitten de belangrijkste barrières in de vroege fases van het ontwikkeltraject. Projecten hebben een lange aanlooptijd waarin de omgevingsvergunning en subsidie moeten worden verkregen. Na beschikking van de subsidie worden projecten opgenomen in het onderdeel pijplijn. • Uit historische projectrealisaties volgens de monitor wind op land blijkt, dat wanneer de bouw van een project eenmaal in voorbereiding is deze vrijwel altijd doorgaan. De corresponderende bandbreedte voor de realisatiegraad kozen wij daarom op 90-100 procent. • In totaal is er voor 7101 MW aan windprojecten op land al gebouwd of in een vergevorde stadium van ontwikkeling (RVO, 2023a). Begin 2023 was 841 MW van de totale capaciteit nog in ontwikkeling (7101 MW – 6260 MW). Hiervan bevond een vermogen van 402 MW zich in het voorlaatste stadium van ontwikkeling: ‘bouw in voorbereiding’. • Uit de subsidieaanvragen voor dit jaar komt naar voren, dat er voor het eerst projecten, waarvan de bouw al in voorbereiding was, de subsidieaanvraag opnieuw hebben ingediend. • In 2023 zijn voor 387 MW aanvragen voor wind op land zijn ingediend in de SDE++. (EZK 2023e). Dit betekent dat er voldoende capaciteit in de nieuwe aanvragen staat om de nagenoeg alle projecten uit de fase ‘bouw in voorbereiding’ dekken.