Bijlage brief PZH 12van 2 PBL 2023 monitor res 2023 een voortgangsanalyse van de regionale energie strategieen.pdf

2.1 Een nieuwe fase voor de RES 2.1.1

Concretiseren van de ambities uit de RES 1.0

In het Klimaatakkoord (2019) is afgesproken dat er in Nederland in 2030 35 terawattuur hernieuwbare energie op land wordt opgewekt. Belangrijk daarbij is dat de ruimtelijke kwaliteit en maatschappelijke betrokkenheid gewaarborgd zijn. De RES draagt daarmee bij aan de aanpak van een dubbele opgave (zie Evers et al. 2019). Ten eerste gaat het om een bod voor de hoeveelheid duurzame energie die een regio wil produceren en in welke vorm (zon-pv op land, zon-pv op daken of windenergie op land) om zo tijdig meer duurzame energie in Nederland te produceren. Ten tweede gaat het om een ruimtelijke strategie voor waar en hoe de regio duurzame energie vorm kan geven op een manier die kan rekenen op zoveel mogelijk begrip dan wel draagvlak. Dit vergt een zorgvuldige weging van de verschillende belangen die in de leefomgeving samenkomen: de kern van de ruimtelijke ordening. De energieopgave is namelijk slechts een van de maatschappelijke opgaven waarvoor ‘ruimte’ gevonden moet worden en ‘landt’ op plekken waar de ruimte al gebruikt en gewaardeerd wordt. Ruimtelijke kwaliteit gaat dan ook niet slechts over de vraag óf een ruimtelijke ingreep plaats moet vinden, en hoe zo’n ingreep zo goed en zorgvuldig mogelijk ingepast kan worden. Het gaat ‘vooral ook om de vraag wáár deze ingreep plaats moet vinden’ (VROM-raad 2011: 18).

In de RES 1.0 hebben dertig regio’s uitgewerkt op welke manier zij invulling willen geven aan de afspraak uit het Klimaatakkoord. Inmiddels is het RES-proces grotendeels verschoven van het opstellen van ambities op regionaal niveau naar het uitwerken ervan in concrete ruimtelijke plannen, het aanpassen en ontwerpen van het benodigde instrumentarium daarvoor en het organiseren van lokale participatie. De RES 1.0 is een bouwsteen voor het omgevingsbeleid waarin integrale besluitvorming over de fysieke leefomgeving plaatsvindt (Matthijssen et al. 2021a: 9). Het verankeren van PBL | 21

de RES 1.0 in het omgevingsinstrumentarium van gemeenten en provincies zou ertoe moeten leiden dat tijdig vergunningen kunnen worden verleend, zodat de ambities uit de RES ook daadwerkelijk worden vertaald naar projecten (Klimaatakkoord 2019; Matthijssen et al. 2022).

2.1.2 Gemeenten, provincies én Rijk maken ruimtelijke keuzes Ruimtelijke keuzes worden niet alleen aan de RES-tafels gemaakt, maar ook daarbuiten. Gemeenten zijn veelal aan zet voor het verder uitwerken van de plannen en starten samen met inwoners hun eigen proces. Op bovenlokaal niveau nemen de provincies een regisserende rol op zich, zowel in de ruimtelijke ordening als in de planning en programmering van de energie-infrastructuur. Zo hebben de provincies, als onderdeel van het nationale programma Nationale Omgevingsvisie Extra (NOVEX), van het Rijk de taak gekregen als coördinator op te treden bij het bijeenbrengen van nationale ruimtelijke doelen met lokale ruimtelijke doelen en ambities in een ‘ruimtelijk arrangement’ (BZK & VRO 2022). Daarnaast heeft elke provincie sinds dit jaar een vastgesteld provinciaal Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat (pMIEK). Daarmee wordt benoemd welke projecten en investeringen nodig zijn om de regionale energie-infrastructuur te versterken en uit te breiden. Ook zijn er allerlei lokale initiatieven voor het oprichten van energiegemeenschappen en het opstarten van projecten (HIER 2023). Tegelijkertijd zijn er ook op nationaal niveau allerlei veranderingen die hun – soms nog onbekende – weerslag zullen hebben op het regionale proces.

Zo zijn op 12 oktober 2023 de concept-plan-MER en de concept-AMvB (‘Besluit windturbines leefomgeving’) gepubliceerd over de nieuwe landelijke milieunormen voor windturbines (I&W 2023). Daarnaast heeft het (inmiddels demissionaire) kabinet met het Nationaal Plan Energiesysteem (EZK 2023a) richtinggevende keuzes gemaakt om te komen tot een klimaatneutraal energiesysteem in 2050. Onderdeel daarvan is ook het nieuwe Programma Energiehoofdstructuur waarin is benoemd welke nationale energie-infrastructuur (op land) hiervoor nodig is (EZK & BZK 2023). Van invloed op de RES-opgave zijn ook de keuzes die in de warmtetransitie worden gemaakt. Het kabinet maakte medio 2023 bekend dat huiseigenaren per 2026 verplicht zijn een (hybride) warmtepomp te installeren bij het vervangen van een cv-ketel (BZK 2023b). Deze maatregel leidt (waarschijnlijk) tot een hogere elektriciteitsvraag. Tot slot krijgt ook de nationale discussie over ruimtelijke kwaliteit steeds verder vorm, zoals via het Programma Mooi Nederland en de tweede zogenoemde Zonnebrief (EZK 2023c).

2.1.3

Leren en bijsturen in het ruimtelijk proces

De hiervoor genoemde ontwikkelingen laten zien dat de politieke en maatschappelijke context rondom de RES veranderlijk zijn. Dat vraagt om leren en bijsturen in het ruimtelijk proces. Het omzetten van regionale ambities in lokaal en provinciaal omgevingsbeleid is geen éénrichtingsverkeer maar een dynamisch proces. Deze dynamiek laat zich goed beschrijven aan de hand van de zogenoemde beleidsarena en de projectarena en de interactie daartussen.

PBL | 22

Figuur 2.1

De besluitvormingsarena, waarin bijvoorbeeld keuzes voor hernieuwbare energie op land worden gemaakt, kan worden onderverdeeld in een beleidsarena en een projectarena (zie figuur 2.1). In de beleidsarena worden strategische keuzes gemaakt, zoals het aanwijzen van geschikte gebieden en het stellen van algemene voorwaarden. De projectarena is gericht op de implementatie van hernieuwbare energieprojecten waar lokaal-ruimtelijke afwegingen worden gemaakt; daartoe behoren de concrete projecten die uit de RES 1.0 voortvloeien (Evers et al. 2019). Ruimtelijke ordening kan worden gezien als schakel tussen deze twee arena’s: het vertalen van abstracte (en soms sectorale) beleidsdoelen naar concrete ruimtelijke beslissingen. In het RES-proces zijn beide arena’s terug te zien. De totstandkoming van de RES 1.0 13 was onderdeel van de beleidsarena. Hoe concreter de ambities uit de RES worden, hoe meer de nadruk in het besluitvormingsproces verschuift van de beleidsarena naar de projectarena. De projectarena is voor burgers vaak veel zichtbaarder. Beide arena’s staan niet los van elkaar en stellen ook geen lineair planproces voor. Zo kan in de projectarena de behoefte ontstaan om (lokaal) keuzes uit de beleidsarena opnieuw te nemen of ten minste te toetsen aan de eigen wensen en praktijk.

Ook is het zo dat zowel provincies als gemeenten eigen beleid hebben waarmee ze invulling proberen te geven aan de projectarena. In de Monitor RES 2022 gaven we al het signaal dat de provinciale regie op de ruimtelijke ordening consequenties kan hebben voor de RES: eerder gemaakte keuzes kunnen op het provinciale schaalniveau opnieuw ter discussie gesteld worden (Matthijsen et al. 2022). Dat betekent dat er bij de vertaalslag van de beleids- naar de projectarena vaak ook binnen de beleidsarena afstemming moet plaatsvinden tussen actoren die gelijktijdig aan hetzelfde ‘beleidsprobleem’ werken (al dan niet op verschillende schaalniveaus).

13

Hierbij geldt wel de kanttekening dat de RES 1.0 zelf geen juridische status heeft. Het is aan de decentrale overheden om deze vast te stellen en af te stemmen op de eigen beleidskaders. PBL | 23

2.1.4 Deze Monitor RES In deze Monitor RES richten we ons op het proces waarin sinds de RES 1.0 (verdere) ruimtelijke keuzes gemaakt zijn; oftewel op de vertaalslag die de regio’s maken van de beleids- naar de projectarena. De RES 1.0 bood voor deze vertaalslag een basis, maar wel op verschillende manieren: soms waren er al keuzes gemaakt voor concrete opweklocaties en soms werden ideeën en principes benoemd die nog moesten worden uitgewerkt in concrete opweklocaties. In beide gevallen moeten keuzes verankerd worden in het gemeentelijke en provinciale omgevingsbeleid. Om de vertaalslag van beleidsarena naar projectarena te kenschetsen, hebben we zowel de RES’en 1.0 als de voortgangsrapportages van de regio’s geanalyseerd. De volgende aspecten stonden daarin centraal: 1. De voortgang van het proces. We hebben hiervoor in kaart gebracht wat de gewenste en behaalde snelheid is waarmee de regio's hun regionale ambities concretiseren, welke kansen (zoals autonome ontwikkelingen) en belemmeringen (zoals beleidsrestricties) zij daarbij tegenkomen en hoe regio’s daarmee omgaan. 2. De ruimtelijke keuzes die regio’s hebben gemaakt om hun gezamenlijke ambities te concretiseren.

We hebben daarbij bekeken of en op welke manier eerder gemaakte keuzes zijn gewijzigd, welke rol betrokken actoren daarbij hebben gehad, en welk schaalniveau (regionaal en/of lokaal?) in het besluitvormingsproces voorrang kreeg. 3. De betrokkenheid van burgers bij het proces. Daarbij hebben we specifiek gekeken naar de momenten in het proces waarop burgers betrokken zijn (beleidsparticipatie en/of projectparticipatie?) en de wijze waarop regio’s invulling geven aan procesparticipatie en financiele participatie van burgers. Waar we in eerdere monitors voor het thema ‘ruimte’ keken naar de inhoudelijke visies die richting gaven aan het maken van ruimtelijke keuzes en voor ‘draagvlak’ reflecteerden op wat regio’s organiseerden aan participatieprocessen (zie Matthijsen et al. 2021a, 2021b), nemen we nu ‘ruimte’ en ‘draagvlak’ samen in één hoofdstuk. De dynamiek binnen en rond de regio laat verschillende perspectieven zien op ruimte, vanuit een technisch-economische, een meer ruimtelijke of juist een meer sociaal-maatschappelijke insteek (zie ook Tennekes, te verschijnen). Deze diversiteit aan (impliciet aanwezige) perspectieven op ruimte willen we in samenhang bekijken. Aan het eind van dit hoofdstuk reflecteren we op de vraag hoe het ruimtelijk proces van invloed kan zijn op het invullen van de opgave mét ruimtelijke kwaliteit én maatschappelijke betrokkenheid.

Voor een uitgebreide toelichting op de aanpak van deze analyse verwijzen we naar de methodologische verantwoording in bijlage 1.

2.2 Voortgang in de ruimtelijke uitwerking: versnellen of vertragen voor meer kwaliteit? Een belangrijk doel van de RES is om tijdig bij te dragen aan de productie van hernieuwbare energie op land. Bij de verdere uitwerking van de RES bepalen verschillende dynamieken het tempo. In afwachting van afstemming in de beleidsarena, zoals het vaststellen van nationale milieunormen voor windturbines, stellen sommige regio’s zich terughoudend op. Ook kunnen obstakels en dilemma’s in de projectarena tot vertraging leiden, of is juist sprake van versnelling door ontwikkelingen buiten de RES om. Daarbij komt dat regio’s ook andere doelen kunnen nastreven bij PBL | 24

versnelling of vertraging: welke tempo gewenst is, hangt immers ook samen met de bijdragen daarvan aan ruimtelijke kwaliteit en maatschappelijke betrokkenheid.

2.2.1

Vertraging door externe ontwikkelingen en onzekerheden in nationale kaders

De helft van de RES-regio’s geeft aan noodgedwongen te zijn vertraagd in het ruimtelijk proces vanwege externe ontwikkelingen en (beleids)beperkingen. Nog eens tien regio’s hopen het RESdoel te halen, maar stellen dat alles dan wel goed moet gaan, wat met het oog op bijvoorbeeld netschaarste niet waarschijnlijk is. Netschaarste is dan ook een belangrijke vertragende factor die vrijwel alle regio’s benoemen: de beperkte ruimte op het elektriciteitsnet voor de aansluiting van zonen windprojecten. Verder noemen regio’s ontwikkelingen die vooral voor windprojecten tot vertraging leiden. De nieuwe milieunormen voor windturbines treden naar verwachting in 2025 in werking. Tot die tijd kan de vergunningverlening van projecten voor windenergie op land op basis van lokale milieuregels plaatsvinden. Deze lokale milieuregels moeten in sommige gevallen nog worden vastgelegd. In verschillende regio's leidt dit tot vertraging van windprojecten. Ook is er onzekerheid door het stikstofbeleid, vooral in regio’s in of dicht bij Natura 2000 gebied, en vormt de bescherming van de wespendief een restrictie voor windprojecten. Daarnaast kan de aanwezigheid van radars – zoals de Defensieradar – tot (verdere) vertraging leiden. De regio’s gaan verschillend om met deze knelpunten.

Soms zijn knelpunten een reden voor het schrappen van zoekgebieden, andere regio’s zoeken juist naar ‘regelruimte’ en maatwerk. In het geval van de Defensieradar bijvoorbeeld, gaan regio’s in gesprek met Defensie en wordt per zoekgebied een oplossing gezocht. Niet alles kan echter op projectniveau worden opgepakt. De onduidelijkheid over de hardheid van bepaalde uitgangspunten, zoals de toegestane hoogte van windmolens, dient immers in de beleidsarena opgelost te worden en niet in de projectarena. Sommige regio’s geven aan volledig klem te zitten door de opeenstapeling van knelpunten, zoals de regio Noord-Veluwe. Daar liggen projecten stil vanwege netschaarste, de uitbreiding van onderstations ligt stil vanwege stikstofrestricties rond Natura 2000-gebied, en wat de netbeheerders als oplossingsrichting aandragen (meer wind- in plaats van zonne-energie) is niet mogelijk in verband met regelgeving voor bescherming van de wespendief in en rond de Veluwe. Ook in regio’s waar de radarproblematiek speelt draagt een opeenstapeling van knelpunten bij aan het achterblijven van de windenergieambities. Knelpunten die in de regio naar voren komen, kunnen niet altijd op regionale schaal worden opgelost maar vragen om keuzes op nationaal niveau. Het oplossen hiervan is zowel noodzakelijk om het doel op korte termijn te bereiken, als om het perspectief op lange termijn te behouden.

2.2.2 Vertraging als gevolg van de interne dynamiek binnen een regio Er zijn ook regio’s die bewust kiezen voor vertragen om zo een zorgvuldig proces te kunnen doorlopen. Bijvoorbeeld om aan te kunnen sluiten bij lokale processen rond de omgevingsvisie of ruimte te kunnen geven aan de dynamiek in een bepaald gebied of aan lokaal initiatief. ‘Haast mag geen drijfveer zijn, zorgvuldigheid wel’ (Voortgangsrapportage Noord-Veluwe, p. 28). Veel regio’s stonden onder druk om het bod voor 2030 te halen en dus op snelheid te sturen; deze druk valt deels weg vanwege netcongestie. Een derde van de regio’s hoopt het bod nog te halen, maar een derde geeft ook aan dat dat niet zal lukken. Sommige regio’s grijpen het wegvallen van deze druk aan

PBL | 25

voor reflectie op de eerder gekozen richting, bijvoorbeeld naar een meer gebiedsgerichte benadering waarin de energieopgave integraal wordt opgepakt met andere ruimtelijke vraagstukken zoals wonen of natuurontwikkeling. Vertraging kan ook ontstaan door een nieuwe bestuurlijke samenstelling in gemeenteraden of Provinciale Staten. De eerdere doelen, afspraken en keuzes zijn dan niet meer altijd vanzelfsprekend voor nieuwe volksvertegenwoordigers. Als gevolg hiervan worden zoekgebieden herzien of niet overgenomen in lokaal omgevingsbeleid (zoals in Foodvalley en Rotterdam-Den Haag). Er is behoefte om de regionaal bepaalde richting in de lokale beleidsarena te bestendigen of aan te passen. Dit kan tot vertraging leiden, omdat het lijkt alsof het RES-proces (deels) opnieuw doorlopen moet worden (zie ook paragraaf 2.3).

2.2.3 Voortgang buiten de RES om Tegenover vertraging zien we ook versnelling. Zo gaat in een aantal regio’s de implementatie van zonne-energie harder dan verwacht (op daken, bijvoorbeeld in de Hoeksche Waard, maar soms ook op land, zoals in Achterhoek, Twente en West-Overijssel). In de regio Eindhoven is een derde van de geambieerde hoeveelheid hernieuwbare energie buiten de in de RES 1.0 vastgestelde zoekgebieden geproduceerd. Daarnaast zien we ook, als gevolg van de schaarste op het elektriciteitsnetwerk, dat bedrijven zich organiseren zodat zij verder kunnen verduurzamen (onder andere in West-Brabant). De initiatieven die in de projectarena ontstaan roepen de vraag op hoe sterk regio’s vast willen houden aan eerder gemaakte keuzes in de beleidsarena.

2.2.4 Voorsprong geeft ruimte voor het verbreden van de opgave Er zijn ook regio’s die al veel van hun bod hebben gerealiseerd (zoals Flevoland), of potentie zien voor meer opwek dan het oorspronkelijke bod (zoals Noord-Midden Limburg). In deze regio’s is geen sprake van versnelling (dat is niet nodig) of vertraging (het bod is immers al gehaald). Het loslaten van het tempo geeft ruimte voor andere ideeën. Zo komen we in de voortgangsrapportages naast het monitoren van het bod, ook een verkenning tegen van andere ruimtelijke ontwerpen of een verbreding van de opgave. Flevoland bijvoorbeeld verkent hoe de regio energieleverend zou kunnen zijn, op een manier dat dit meerwaarde oplevert voor de eigen bewoners en bedrijvigheid en de ruimtelijke kwaliteit van Flevoland. Een ander voorbeeld is de regio Noord-Midden Limburg, die constateert dat zijn oorspronkelijke bod haalbaar is en ervoor kiest dat niet te verhogen maar op de achtergrond te werken aan aanvullende ‘ambitieprojecten’. En Goeree-Overflakkee zoekt de verbinding tussen duurzame elektriciteit, warmte en mobiliteit en kijkt door naar 2050: ‘Doordat het RES 1.0-bod volledig is gerealiseerd en er zelfs meer elektriciteit wordt opgewekt dan het bod, wordt gezocht naar verbreding in de RES’ (Voortgangsrapportage Goeree-Overflakkee, p.3).

Deze verandering in de opvatting van de centrale opgave van de RES komt overigens in meerdere voortgangsrapportages terug. Het gaat daarbij niet langer (alleen) om het versnellen van de regionale opwek van wind- en zonne-energie tot 2030, maar ook om het bouwen aan een toekomstig energiesysteem, als onderdeel van economische en maatschappelijke ontwikkeling in de regio. Versnelling gaat dan niet over het beleidsmatig faciliteren van hernieuwbare energie tot 2030, maar over het op tijd ontwikkelen van de belangrijkste bouwstenen van het toekomstige energiesysteem (met oog voor de leefomgeving). Zo zijn er nieuwe instituties ontstaan, bijvoorbeeld met de opbouw van een regionale ontwikkelmaatschappij voor de investering in en (her)verdeling van de PBL | 26

inkomsten uit windenergie, zoals in Achterhoek en Hart van Brabant. Meerdere regio’s hebben in de concept-RES of RES 1.0 al een doelstelling als ‘energieneutraal in 2050’ geformuleerd (en sommige zelfs al in 2040); 2050 staat dus als ijkpunt op het netvlies van de regio’s. Tegelijkertijd wordt deze doelstelling vrijwel nergens omgezet in een langetermijnstrategie als onderdeel van de RES. Ook concrete doelen voor na 2030 worden nog niet genoemd.

2.3 De vertaling van ruimtelijke ambities naar ruimtelijke keuzes: een dynamisch proces De RES 1.0 omvatte een gezamenlijke koers die in een tiental regio’s grotendeels is voortgezet. In andere regio’s ontstaan, gedeeltelijk in antwoord op de knelpunten die beschreven zijn in de vorige paragraaf, nieuwe inhoudelijke richtingen. Eerdere keuzes die richting gaven aan de ruimtelijke uitwerking, bijvoorbeeld wat betreft het type opwek en de gewenste locatie daarvan, zijn ter discussie gesteld. Kenmerkend voor het concrete uitwerken is dat nieuwe actoren het veld betreden, er nieuwe visies en argumenten op tafel komen, en reeds betrokken actoren van rol veranderen.

2.3.1

Verder met de gezamenlijke richting uit de RES 1.0

Tien RES-regio’s hebben vastgehouden aan de gezamenlijke koers (zie tekstkader 2.1) die met de RES 1.0 is ingezet. Zo gaat de regio Hart van Brabant verder met het idee van regionale ‘energiehubs’, die nu gebiedsgericht verder worden uitgewerkt. Ook zijn er regio’s waarin vooral gemeenten het voortouw hadden (binnen de bestaande kaders van de provincie) en dat nog steeds hebben; de zoekgebieden die zij voor de RES 1.0 hebben aangewezen, werken zij nu in eigen tempo en via hun eigen proces verder uit (bijvoorbeeld Drenthe, Groningen, Midden-Holland, Noord-Holland Noord, Noord-Holland Zuid). Toch is er een flink aantal regio’s dat van koers verandert, daarbij inspelend op (toekomstige) knelpunten en de (veranderende) betrokkenheid van een bredere groep actoren. Daarbij is er zowel sprake van veranderingen in het type opwek (zon-pv op dak of veld of windenergie) als in de locaties voor deze opwek.

PBL | 27

2.1 Komen tot een gezamenlijke koers in de RES: (be)sturen, laveren en navigeren RES-regio’s hebben zelf geen bestuurlijk-juridische status: provincies, gemeenten en andere actoren komen in de RES bij elkaar, juist om over de grenzen van hun bestuurslagen heen te kijken; niet de afgebakende taken en grenzen zouden daarbij leidend moeten zijn, maar de opgave waaraan gezamenlijk richting wordt gegeven (Teisman et al. 2018; Veenstra et al. 2019). Een gezamenlijke richting kan daarbij zowel bestaan uit een aantal aanvullende (lokale) visies, als uit één visie die richting geeft in de ruimtelijke uitwerking. In sommige regio’s waren de gemeenten al sterk aan zet: zij bepaalden de ambitie die optelde tot het regionale, gezamenlijke bod (zie ook Matthijsen et al. 2021a). In zulke gevallen brachten gemeenten veelal ook de zoekgebieden in, zoals in de regio Drenthe. Tegelijkertijd waren er regio’s die meer vanuit het regionale perspectief redeneerden om te komen tot zoekgebieden die ‘klopten’ met het regionale schaalniveau. Zo komen in de regio Midden-Holland en Hart van Brabant de zoekgebieden voort uit een regionale (ruimtelijke) analyse, waarbij het idee was dat gemeenten en provincies die zoekgebieden zouden overnemen in hun omgevingsinstrumentarium.

Daartussen zijn er allerlei mengvormen, waarbij er bijvoorbeeld regionaal ruimtelijke inrichtingsprincipes werden afgestemd die gemeenten lokaal konden implementeren. Figuur 2.2

We zien in de regionale samenwerkingsvormen grofweg drie ‘sturingsfilosofieën’ 1 terug (zie Truijens et al. 2021; Woestenburg et al. 2020): besturen, navigeren en laveren (zie figuur 2.2). Besturen is een vorm van ‘top-downsturing’, waarbij de regio vanuit een eigen visie beslissingen neemt en taken onder de betrokken partijen verdeelt. Hoewel deze vorm in de RES nooit in ‘strikte’ zin voorkomt, zijn er wel regio’s waarin de RES-stuurgroep een sterk coördinerende rol speelt en waarin beslissingen zoveel mogelijk vanuit het regionale schaalniveau beargumenteerd worden. Laveren kan juist worden opgevat als een vorm van ‘bottom-upsturing’, waarbij de regio een kleinere (veelal faciliterende) rol op zich neemt en de verantwoordelijkheid voor de concretisering en uitvoering van beleidsdoelen aan anderen overlaat. Hierdoor bepaalt het bottom-upinitiatief de mate (en snelheid) van innovatie. Tot slot is navigeren een vorm van sturing die tussen besturen en laveren het midden houdt: actoren nemen initiatief binnen heldere kaders die vooraf door de regio zijn opPBL | 28 gesteld.

2.3.2 Nieuwe actoren worden belangrijker, nieuwe visies en argumenten komen naar voren Het samenwerkingsverband binnen elke RES-regio bestaat op zijn minst uit de betrokken decentrale overheden; provincies, gemeenten en waterschappen. Daarnaast werken de regio’s samen met netbeheerders, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Soms zit van deze partijen een vertegenwoordiger in de stuurgroep (bijvoorbeeld een netbeheerder), andere keren zijn deze actoren betrokken via een participatieproces. Ook de Rijksoverheid kan betrokken zijn als RES-partner, bijvoorbeeld bij regio’s die meedoen aan het programma Opwek Energie op Rijksvastgoed (OER). Bij het maken van ruimtelijke keuzes klinkt de stem van deze bredere groep actoren steeds luider en mengen zich ook nieuwe actoren in het proces. Enkele regio’s verwijzen bijvoorbeeld naar de visie Erf van de Toekomst van de LTO, de ondernemersorganisatie voor tuinders en boeren. Hierin wordt zon-pv op landbouwgrond afgewezen en het plaatsen van kleine windmolens en zon-pv op dak gestimuleerd. Ook netcapaciteit wordt een steeds belangrijker argument voor het maken van ruimtelijke keuzes. Zo geven netbeheerders in sommige regio’s waarschuwingen af dat de maximale capaciteit van het net al (bijna) is bereikt; zij roepen regio’s daarom op om strenger toe te zien op bepaalde vormen van opwek.

In regio’s met een beperkte netcapaciteit wordt dan ook sterker gestuurd op de opwek van windenergie (bijvoorbeeld Hoeksche Waard en Arnhem-Nijmegen). Toch zijn er ook regio’s die, ondanks (voorziene) problemen op het net, nog niet bepaald hebben of netefficiëntie doorslaggevend moet zijn in de ruimtelijke uitwerking (bijvoorbeeld Zeeland).

2.3.3 Gemeenten aan zet: externe en interne dynamiek verschuiven de richting van de RES Nu het concretiseren van de regionale ambities steeds belangrijker is in het RES-proces, krijgen gemeenten een belangrijkere rol in de verdere uitwerking van locaties (voor zover ze dat nog niet hadden). Hierbij is ruimte voor lokaal maatwerk. Er bestaat dan ook een grote verscheidenheid in hoe gemeenten die verdere uitwerking oppakken en in welke fase van het uitwerkingsproces zij zich bevinden. In een aantal regio’s valt de gezamenlijke richting uiteen, bijvoorbeeld doordat het vaststellen van de RES in de gemeenteraden allerlei veranderingen teweeg heeft gebracht. Zo noemt Holland-Rijnland in de voortgangsrapportage de status van de regionale ambitie ‘diffuus’: er zijn lokaal dusdanig veel amendementen geplaatst dat er van de oorspronkelijke ideeën uit de RES 1.0 weinig over is. Ook zijn in meerdere regio’s zoekgebieden – met name voor windenergie – afgevallen die eerder op regionaal niveau waren afgestemd in lokale besluitvormingsprocessen (bijvoorbeeld in Amersfoort, Alblasserwaard, Drechtsteden, Holland-Rijnland en Rotterdam-Den Haag). Het is niet altijd duidelijk waarom zoekgebieden afvallen; regio’s die dat wel benoemen, geven verschillende redenen aan. In de Alblasserwaard is een zoekgebied afgevallen vanwege aanvullende afstandsnormen die tot stand kwamen ná de RES 1.0.

En in de regio Rotterdam-Den Haag spelen daarin zowel ruimtelijk-technische overwegingen een rol (de markt is met grotere turbines gaan werken die niet passen binnen de huidige zoekgebieden), als maatschappelijk-politieke afwegingen (vanwege een gebrek aan draagvlak). Uit eerder PBL-onderzoek komt ook naar voren dat lokale weerstand een reden kan zijn om voorziene zoekgebieden stil te zetten of te annuleren (De Vries & Bouma 2023a; zie ook paragraaf 2.4.2).

PBL | 29

Daarnaast zijn er regio’s waarin gemeenten eigen beleidskaders opstellen voor wind- en/of zonneenergie om extra voorwaarden te stellen aan de grootschalige opwek van duurzame elektriciteit. Zo stellen sommige gemeenten eisen aan de maximale hoogte van de windturbines, willen zij alleen ruimte bieden aan erfmolens of juist windmolens alleen aansluiten bij bestaande windparken. In de regio Foodvalley bijvoorbeeld maken gemeenten wisselende keuzes over de wenselijkheid van windmolens en over de voorwaarden waaronder die er mogen komen. En binnen de regio Achterhoek zijn er enerzijds gemeenten die zon-pv op veld sterk ontmoedigen, maar anderzijds gemeenten die nog steeds stimulerend beleid hebben voor deze vorm van opwek. Voor sommige regio’s maken zulke aanvullende beleidskaders het lastig om de eerder uitgesproken ambities te verwezenlijken.

2.3.4 Provincies grijpen in met een eigen visie op (de verhouding tussen) zonne- en windenergie In de nadere uitwerking van deze RES-fase pakken ook provincies hun eigen rol. In de provincie Zuid-Holland bijvoorbeeld, voert de provincie restrictief beleid voor de ontwikkeling van zon-pv en windenergie op land. Dit beperkt de ruimte waarbinnen gemeenten hun plannen kunnen vormgeven. Aan de andere kant grijpt de provincie juist in om bij te sturen op een betere verhouding tussen zonne- en windenergie. Zo was de provincie Utrecht ontevreden over de voortgang van de RES in de drie RES-regio’s waarbij zij betrokken is, met name op het gebied van windenergie (Provincie Utrecht 2022). De provincie Utrecht heeft gemeenten daarop opgeroepen om met extra locaties voor windenergie te komen, zodat er een betere verhouding tussen zonne- en windenergie kan ontstaan. Deze betere verhouding is volgens de provincie wenselijk omdat windenergie leidt tot een efficiënter ruimtegebruik, ruimte bespaart op het net en bovendien kostenefficiënter is. De provincies hebben dus ook eigen beleidskaders voor hernieuwbare energie en zijn bovendien het bevoegd gezag voor de ontwikkeling van windenergieprojecten van 5 tot 100 megawatt. Naast hun rol als gelijkwaardige partner in de RES-regio, hebben zij hun eigen verantwoordelijkheden en visie op de ontwikkeling van hernieuwbare energie op land.

2.3.5 (Bij)sturen om gezamenlijk de koers vast te houden of te hervinden Om de regionale samenwerking te bestendigen, lijken enkele regio’s meer te willen besturen (zie tekstkader 2.1). Zij willen dat de RES stuurgroep strenger toe gaat zien op het vasthouden van een gezamenlijke koers (U16 en West-Overijssel). Met een sterkere regionale visie hopen deze regio’s toe te werken naar een ontwikkeling van wind- en zonne-energie die past bij het landschap en te voorkomen dat er te veel versnippering is van kleine projecten. Tegelijkertijd zijn er ook regio’s die een andere beweging maken. Zo past de regio Rotterdam-Den Haag vanwege het wegvallen van de vele zoekgebieden zijn regionale visie niet aan, maar richt die zich volledig op de uitvoering door verder te gaan met de zoekgebieden die nog wél kansrijk zijn. En de regio Midden-Holland probeert de regionale koers nu juist op te bouwen vanuit de lokale ambities (navigeren, zie tekstkader 2.1); zo nodig wordt de regionale ambitie op basis van deze lokale input herijkt.

PBL | 30

2.4 Het maken van ruimtelijke keuzes met maatschappelijke betrokkenheid Op welke manier is de samenleving, met name burgers, betrokken geweest bij de RESbesluitvorming en/of het herzien van gemaakte keuzes? Waar de regionale visievorming in de RES veelal tot stand is gekomen met behulp van maatschappelijke organisaties, zijn burgers veelal aan zet geweest in de lokale uitwerking van deze visie. Bij die lokale uitwerking zijn zowel politieke participatie als financiële participatie van belang, omdat ‘meedoen’ niet alleen ‘meepraten’, maar ook ‘meebeslissen’ en ‘meeprofiteren’ kan betekenen.

2.4.1

Regionale visievorming met de samenleving

In een vroeg stadium van het proces waren vooral georganiseerde maatschappelijke partijen betrokken bij de RES en nog maar weinig individuele burgers (Matthijsen et al. 2021a). In verschillende regio’s fungeren deze maatschappelijke partijen als adviesraad (onder andere in de regio’s Cleantech, Flevoland en West-Overijssel) of klankbordgroep (Noord- en Midden-Limburg, West-Brabant en Zuid-Limburg). In sommige RES-regio’s was er ook al een breder maatschappelijk samenwerkingsverband in het kader van duurzame transities (onder andere in Friesland, Zeeland en Flevoland). Zo neemt de onafhankelijke voorzitter van de Friese Energie Alliantie (FEA), bestaande uit maatschappelijke organisaties, deel aan de regiegroep en het bestuurlijk overleg van de RES. Richting de totstandkoming van de RES 1.0 waren de maatschappelijke partijen nog goed vertegenwoordigd in het regionale proces en lag de nadruk voor burgerparticipatie in de meeste regio’s op het informeren en consulteren van burgers (Matthijsen et al. 2021b). Verdergaande burgerparticipatie werd veelal overgelaten aan de gemeenten (bijvoorbeeld in de regio’s Noord-Oost Brabant, Noord- en Midden-Limburg, Rotterdam-Den Haag en Groningen).

Er waren enkele uitzonderingen, zoals de regio Foodvalley die werkte met een burgerforum of de regio Rivierenland-Fruitdelta waarin burgers konden meepraten via ruimteateliers waarin stakeholders onder leiding van een landschapsarchitect in gesprek gingen over waar en hoe de energie het best opgewekt kan worden in hun regio. De rol die de regio op zich neemt om burgers direct en verregaand te betrekken bij de besluitvorming is dus beperkt (zie ook Martens et al. 2023). Wel zijn er regio’s die gemeenten ondersteunen met handreikingen of via de inzet van kennis of het netwerk; enerzijds om gemeenten te ontlasten en faciliteren, en anderzijds om zo meer eenheid en herkenbaarheid te krijgen in de gemeentelijke participatieprocessen (onder meer in Drenthe, Groningen, Noord- en Midden-Limburg en U16). Volgens het overgrote deel van de regio’s is bij de overgang naar de projectarena de gemeente aan zet voor burgerparticipatie, maar in enkele regio’s wordt de burgerparticipatie bij de visievorming richting de RES 2.0 verstevigd. Zo zet de regio West-Brabant in op een burgerforum richting de RES 2.0.

2.4.2 De stem van burgers wordt belangrijker in de lokale uitwerking Waar de participatie op regionaal niveau puur ging over participatie in de beleidsarena, zijn er op gemeentelijk niveau zowel vormen van participatie in de beleidsarena als in de projectarena zichtbaar. Zo betrekken gemeenten burgers bij het opstellen van de beleidskaders voor windenergie en zon-pv op land. Dit leidt soms tot aangescherpte afstandsnormen als het gaat om windmolens, of juist tot uitsluiting van landbouwgrond voor de ontwikkeling van zon-pv. Daarnaast zijn burgers

PBL | 31

betrokken bij de concrete uitwerking van projecten in de projectarena. In navolging van de nieuwe Omgevingswet stellen gemeenten beleidskaders op over hoe burgerparticipatie bij de planvorming plaats moet vinden. Vervolgens is het vooral aan projectontwikkelaars om invulling te geven aan deze participatie bij concrete projecten. Veel regio’s hopen met burgerparticipatie bij projecten weerstand van inwoners te voorkomen. Tegelijkertijd gaat participatie in de projectarena niet enkel over weerstand of het toewerken naar draagvlak. Naast het streven naar draagvlak (een instrumentele reden), kunnen ook normatief-intrinsieke redenen een rol spelen, omdat burgers nu eenmaal het democratisch recht hebben zich gehoord te voelen bij ingrepen die hen aangaan, of substantieve redenen, omdat burgers met het delen van kennis en ervaring de kwaliteit van het beleid kunnen verbeteren (zie ook De Vries & Bouma 2023). Deze verschillende doelen komen dan ook terug in de verschillende RESdocumenten. Zowel projectparticipatie als beleidsparticipatie kan op lokaal niveau botsende visies opleveren bij de uitwerking van de regionale ambities. Zo vallen in sommige regio’s eerder benoemde zoekgebieden af vanwege gebrek aan maatschappelijk draagvlak (zie paragraaf 2.3).

In de gemeente Heumen bijvoorbeeld is een zoekgebied voor windenergie afgevallen nadat meer dan 400 zienswijzen werden ingediend tegen de zoekgebieden voor windenergie (De Vries & Bouma 2023). In de projectarena kunnen eerder gemaakte keuzes uit de beleidsarena opnieuw ter discussie worden gesteld.

2.4.3 Maatschappelijke waarden concretiseren via financiële participatie De keuzes die gemaakt worden in de RES’en hebben ruimtelijke consequenties en creëren winnaars en verliezers. Om dat enigszins recht te trekken, is in het Klimaatakkoord (2019) het streven naar 50 procent lokaal eigendom bij hernieuwbare energie-opwek op land vastgelegd. Regio’s streven dan ook na dat burgers niet alleen participeren in de planvorming, maar ook in financiële zin. Zo dragen omwonenden niet alleen de lasten, maar ook de lusten. Alle regio’s onderstrepen het belang van financiële participatie, met name om toe te werken naar maatschappelijke acceptatie (zie tekstkader 2.2). Desondanks blijft de uitwerking van financiële participatie veelal vrijblijvend. Wat opvalt, is dat de regio’s een bredere invulling geven aan financiele participatie dan alleen lokaal eigendom zoals vastgelegd in het Klimaatakkoord. 14 Hoe zij vervolgens invulling geven aan financiële participatie varieert sterk.

14

In de Participatiewaaier (2019) worden vier vormen van financiële participatie onderscheiden: medeeigenaarschap (lokaal eigendom) waarbij omwonenden meeprofiteren als mede-eigenaar van een project via een vereniging of coöperatie; financiële deelneming waarbij omwonenden risicodragend deelnemen, bijvoorbeeld door aandelen, certificaten of obligaties; via een omgevingsfonds waarbij een deel van de opbrengsten ten goede komt aan lokale maatschappelijke doelen; via een omwonendenregeling waarin direct omwonenden profiteren, bijvoorbeeld door korting op groene stroom.

PBL | 32

2.2 Financiële participatie als kans voor acceptatie Financiële participatie leidt niet vanzelfsprekend tot draagvlak. De manier waarop dit georganiseerd wordt doet ertoe. Zo toonden Cowell et al. (2011) aan dat burgers financiële participatie kunnen ervaren als omkopen als zij niet voldoende worden meegenomen in het proces. In dat proces moet ook ruimte zijn voor de waarden en zorgen van burgers die niet in geld zijn uit te drukken of compenseren. Vooral als er al weerstand is tegen de ontwikkeling van hernieuwbare energie is de kans klein dat financiële participatie bijdraagt aan acceptatie (Knauf 2022). Naast een goed proces, maakt ook het type financiële participatie waarvoor gekozen wordt uit voor het oordeel van burgers over de legitimiteit hiervan. Uit een recente PBL-studie naar de ervaren legitimiteit van de RES, blijkt dat burgers het meer legitiem vinden als de gemeente de eigenaar is van een energieproject in plaats van een lokale energiecoöperatie (Martens et al. 2023). Uit deze studie blijkt ook dat burgers het meer legitiem vinden dat de winst van zonneparken en windmolens gelijk verdeeld worden over iedereen in de gemeente, dan wanneer alleen mensen die zelf meedoen delen in de winst. Vuichard et al. (2019) bevestigen deze laatste bevinding in hun onderzoek naar sociale acceptatie als gevolg van financiële participatie.

Uit de RES-documenten blijkt dat de rol van de regio in de meeste gevallen beperkt blijft tot het opstellen van een handreiking voor gemeenten om een weloverwogen keuze te maken voor de invulling van financiële participatie. Slechts een enkele regio neemt zelf ook daadwerkelijk het voortouw in het waarborgen van financiële participatie en regelt de verdeling van lusten en lasten op regionale schaal (bijvoorbeeld de regio’s Achterhoek en Hart van Brabant, die dit organiseren via een regionale ontwikkelmaatschappij; zie ook paragraaf 2.2.4). Enkele gemeenten zijn al bezig met het waarborgen van financiële participatie in beleid. Tegelijkertijd zijn er nog veel keuzes te maken over de invulling hiervan en hoe zij daarop willen sturen. Hóe gemeenten invulling geven aan financiële participatie, varieert als gezegd sterk. 15 Zo werken verschillende Gelderse regio’s met een ‘maatschappelijke tender’, werken de Groningse gemeenten Midden-Groningen en Westerwolde met een voorwaarde voor 50 procent lokaal eigendom, en kiest de gemeente Groningen ervoor om zelf te investeren in hernieuwbare-energieprojecten waarvan ze de winsten investeren in een gemeentebreed fonds. Deze invulling hangt samen met het belang dat wordt nagestreefd.

Zo leent het model van de gemeente Groningen zich er goed voor om ook sociaal-economisch kwetsbare groepen mee te laten profiteren van de energietransitie, en dat van de regio Hart van Brabant om de lusten-lastenverdeling op een hoger schaalniveau te regelen. En ook het proces dat gevolgd wordt hangt samen met de invulling. Bij het uitzetten van een maatschappelijke tender stelt de gemeente de projectvoorwaarden waaraan een ontwikkelaar moet voldoen en komt financiële participatie pas ter sprake in de projectfase. Terwijl in de regio’s die werken met een ontwikkelmaatschappij al eerder in het proces voor een bepaalde vorm van financiële participatie is gekozen.

15

Zie ook de Monitor RES 1.0 voor een beeld van hoe regio’s en gemeenten invulling geven aan financiële participatie (Matthijsen et al. 2021b).

PBL | 33

De diversiteit aan invullingen laat zien dat het gesprek over financiële participatie op gang komt en dat er ruimte is om te komen tot een eigen visie hierop van regio’s en gemeenten. Het is belangrijk om hierbij weloverwogen keuzes te maken omdat de invulling van financiële participatie bepalend is voor het doel dat daarmee wordt nagestreefd. Gaat het bijvoorbeeld om het meeprofiteren van omwonenden om zo draagvlak te vergroten of is het doel om bij te dragen aan maatschappelijke ontwikkeling in de regio. Als financiële participatie te vrijblijvend is, brengt dat risico’s met zich, voor het verkrijgen van draagvlak, maar ook voor het streven naar meer rechtvaardigheid. Financiele participatie leidt immers niet vanzelf tot maatschappelijke acceptatie (zie tekstkader 2.2). Bovendien is het belangrijk dat regio’s expliciteren wat zij verstaan onder een ‘eerlijke’ lustenlastenverdeling.

2.5 Conclusies In paragraaf 2.1 stelden we dat de RES bijdraagt aan de aanpak van een dubbele opgave: naast het uiteenzetten van welke energiedoelstellingen moeten worden gehaald op welke termijn, is de RES ook ‘een belangrijk instrument om ruimtelijke inpassing met maatschappelijke betrokkenheid te organiseren’ en ‘een manier om langjarige samenwerking tussen alle regionale partijen te organiseren’ (Klimaatakkoord 2019: 222). Vanuit deze dubbele opgave reflecteren we eerst op de belangrijkste bevindingen uit dit hoofdstuk en vervolgens op de betekenis ervan voor de toekomst van de RES.

2.5.1

Ontwikkelingen in de beleidsarena hebben invloed op de voortgang

Nationale, regionale en lokale beleidsarena’s zijn sterk in ontwikkeling Het beleid voor de opwek van hernieuwbare energie op land is sterk in ontwikkeling, wat tot uitdrukking komt in de opgestelde visie in de RES 1.0. Onzekerheid over het beleid kan tot vertraging in de projectarena leiden; zo wachten regio’s af totdat er over de kaders meer duidelijkheid is, waardoor de uitvoering van projecten stagneert. Op nationaal niveau zijn recent de nieuwe (concept-)milieunormen voor windmolens gepubliceerd. In het Ontwerpbesluit windturbines leefomgeving is een nieuwe afstandsnorm opgenomen waarbij de afstand van windturbines tot woningen en gebouwen minimaal tweemaal de tiphoogte (het hoogste punt dat de wieken van een windmolen bereiken) moet bedragen (I&W 2023). Bovendien komt in de tweede Zonnebrief naar voren dat de Rijksoverheid steviger zal toezien op het toepassen van de ‘voorkeursvolgorde zon’ (EZK 2023c). Dit heeft geleid tot interbestuurlijke afspraken en met Netbeheer Nederland over het juridisch verankeren van de aangescherpte ‘voorkeursvolgorde zon’ (zie BZK 2023a). Ook op lokaal en op provinciaal niveau worden nieuwe beleidskaders ontwikkeld die richting geven aan de opwek van hernieuwbare energie op land. Evers et al.

(2019: 21) constateerden in hun onderzoek naar windenergie op land dat er ‘dringend een eigen verhaal nodig is over wat de gemeente of regio met duurzame energie wil’. Uit de voortgangsrapportages blijkt dat zowel provincies als gemeenten met dit eigen verhaal bezig zijn. Dit kan als basis dienen voor een eigen beleidskader en een gezamenlijke regionale visie.

Provincies en gemeenten laten hun stem in het proces doorklinken Nu de gezamenlijke RES’en een plek moeten krijgen in lokaal en provinciaal beleid, laten gemeenten en provincies hun eigen stem doorklinken. Gemeenten (en provincies) bepalen uiteindelijk op PBL | 34

welke manier zij de afspraken uit de RES 1.0 overnemen. In de Monitor concept-RES stelden we dan ook dat de relatie tussen de RES en het ruimtelijk instrumentarium van provincies en gemeenten een grote onzekerheid vormde bij de ruimtelijke uitwerking van de ambities, zoals het opnemen en vormgeven van lange termijn ontwikkelingen in de structuur- en omgevingsvisies die al op korte termijn gemaakt worden (Matthijsen et al. 2021a). Uit onze analyse blijkt ook dat de belangen van gemeenten en provincies niet altijd overeen komen. Waar gemeenten bijvoorbeeld op grond van lokale participatieprocessen bijvoorbeeld een bewuste keuze maakten voor zonne-energie, heeft de provincie een voorkeur voor windenergie vanwege efficiënter ruimtegebruik, kostenefficiëntie en netcapaciteit. Er lijken dus conflicterende ideeën te bestaan over waar de toekomstige energieinfrastructuur aan moet voldoen (kostenefficiënt, ruimtebesparend, lokaal gesteund). Aan de verschillende richtingen die vanuit de RES ontstaan, liggen dus ook verschillende waarden ten grondslag.

2.5.2 Ook vanuit de projectarena ontstaat druk op gezamenlijke koers Knelpunten in de projectarena vragen om nieuwe keuzes in de beleidsarena Naast veranderende beleidskaders, zetten ook ontstane knelpunten en de betrokkenheid van een bredere groep actoren in regio’s de gezamenlijke koers onder spanning. Niet alle regio’s slagen erin om de uitgezette koers vast te houden, vanwege de knelpunten die zich voordoen in de projectarena. Zo zijn er regio’s waarin de knelpunten zich opstapelen; schaarse netcapaciteit, maar ook beperkingen uit ander beleid, bijvoorbeeld stikstofbeleid en de bescherming van Natura 2000 gebied. Zulke knelpunten laten zich niet makkelijk in de projectarena oplossen, maar vragen om politieke en strategische keuzes in de beleidsarena, zoals de aanpassing van natuurwetgeving ten behoeve van de plaatsing van windmolens. Om de voortgang erin te houden, is er dus continu afstemming nodig tussen beide arena’s om zowel het doel op korte termijn te bereiken, als het kunnen doorzetten van noodzakelijke ontwikkelingen om perspectief op de lange termijn te behouden. Daarnaast kan de dynamiek in de projectarena leiden tot aanpassingen in de eerder vastgestelde RES, waarmee de eerder gemaakte keuzes in de beleidsarena ter discussie kunnen worden gesteld, bijvoorbeeld locaties voor zoekgebieden.

Daarbij komen nieuwe (maatschappelijke) belangen op die worden verwoord in de projectarena, maar nog geen plek hadden in het regionale proces. Het maken van een samenhangende afweging tussen lokale en bovenlokale belangen wordt hiermee bemoeilijkt. Dit afwegingsproces is wenselijk, om te voorkomen dat de beleidsarena te dominant is in het sturen op de uitvoering, en omgekeerd, dat de projectarena te dominant is en botst met de eerder gemaakte strategische keuzes.

Voortgang in de projectarena vraagt om terugkoppeling met de beleidsarena De hiervoor genoemde dynamiek laat zien dat de processen in de beleids- en projectarena voor hernieuwbare energie op land geen processen zijn die elkaar opvolgen (vergelijk Evers et al. 2019). Het zijn twee afzonderlijke arena’s die parallel aan elkaar lopen én elkaar wederzijds beïnvloeden. De projectarena is afhankelijk van de beslissingen die worden genomen in de beleidsarena. Tegelijkertijd zijn in de beleidsarena niet alle knelpunten voorzien die zich in de projectarena voordoen. Dat er gaandeweg knelpunten of conflicten optreden is niet vreemd; belangrijk is wel waar en hoe deze conflicten worden beslecht: om tot een oplossing te komen is een sterke koppeling nodig tussen beide arena’s. De RES zou hierin een sleutelrol kunnen vervullen.

PBL | 35

2.6 Doorkijk: de hogere ambities richting 2050 In het Klimaatakkoord is de afspraak vastgelegd dat de regio’s in 2024 de omgevingsvergunningen verleend zouden hebben om de benodigde (35) terawattuur vóór 2030 te realiseren. Nu ligt die 35 terawattuur zeer waarschijnlijk binnen handbereik, maar hebben regio’s ook aangegeven meer hernieuwbare energie te willen produceren. Juist voor die hogere ambitie is de RES 1.0 een belangrijke bouwsteen; waar de 35 terawattuur grotendeels met vergunde projecten of projecten in de pijplijn kon worden opgevuld, zijn voor het realiseren van méér opwek veelal nog geen concrete keuzes gemaakt. De RES 1.0 biedt dus een belangrijke basis voor het omgevingsbeleid waaruit de vergunningen voor de hogere ambitie zouden moeten voortvloeien (zie ook Matthijsen et al. 2022). Tegelijkertijd lijkt de RES 1.0 daarvoor niet het eindpunt, maar eerder het vertrekpunt. Uit onze bevindingen blijkt immers dat ruimtelijke keuzes die zijn vastgelegd in de RES 1.0 lang niet altijd standhouden. Wat betekent dit voor het produceren van méér hernieuwbare energie in de regio mét ruimtelijke kwaliteit en maatschappelijke betrokkenheid?

(Her)formuleren van een gezamenlijke visie op ruimtelijke kwaliteit blijft belangrijk De voortgang in de projectarena is afhankelijk van de richtinggevende keuzes die in de beleidsarena worden gemaakt. Op het moment dat de richtingen binnen de beleidsarena uiteenlopen, ontstaat ook in de projectarena discussie over wat de juiste koers is die gevaren moet worden. Dit vraagt om reflectie op welke ruimtelijke kwaliteit gewenst is en of de huidige plannen daar nu nog aan bijdragen of dat nieuwe afwegingen nodig zijn om te komen tot de gewenste ruimtelijke kwaliteit. Zo zou een herijking dus niet alleen gericht moeten zijn op het bijstellen van het aantal terawattuur, maar ook op het (waar nodig) bijstellen van de visie op ruimtelijke kwaliteit. Dit past bij de opvatting over ruimtelijke kwaliteit van Tennekes et al. (te verschijnen), waarin ruimtelijke kwaliteit niet gezien wordt als eindtoestand, maar als onderdeel van een continue proces in een dynamische – oftewel veranderlijke – context. Voor het (her)formuleren van een gezamenlijke visie helpt het als de betrokkenen bij de dialoog hun eigen verhaal – en daarmee waarden en belangen – scherp hebben. Tegelijkertijd moeten zij ook oog hebben voor elkaars perspectief. Wat we nu constateren, is dat er in eerste instantie regionaal een verhaal was, maar dat dit nu vanuit verschillende kanten wordt heroverwogen.

Dat overheden nu werken aan een eigen verhaal is dus positief. Wel zijn dit nog verschillende verhalen die soms ook tegenstrijdig kunnen zijn, omdat overheden en andere belanghebbenden op basis van verschillende waarden redeneren. Zo ligt de nadruk op hogere schaalniveaus soms op een technisch-economisch robuust energiesysteem met maximale opwekking, terwijl op lokaal schaalniveau meer aandacht is voor ruimtelijke en maatschappelijke waarden. Een bevinding die ook Evers et al. (2019) deden in hun onderzoek naar windenergiebeleid in Nederland voordat er sprake was van de RES. Het risico ontstaat daarbij dat betrokken actoren langs elkaar heen praten, omdat zij elk vanuit een eigen perspectief beargumenteren wat wel en niet wenselijk is.

De RES biedt kansen voor het versterken van de regionale dialoog Het terugvallen op de eigen verantwoordelijkheden maakt dat conflicterende visies van belanghebbenden vooral in de projectarena terechtkomen. Dit roept de vraag op of de RES moet worden gezien als een punt of als een komma (zie Van der Steen et al. 2021). Wie de RES ziet als punt, zal constateren dat de strategische fase met de totstandkoming van de RES 1.0 is afgerond en dat de nadruk nu ligt op de uitvoering. Dan kan worden teruggekeerd naar de reguliere processen en PBL | 36

procedures voor de verdere invulling en inpassing van de RES (onder andere via het omgevingsrecht). Wie de RES ziet als komma, zal stellen dat het strategische proces ook gedurende de uitvoering belangrijk blijft: het is een doorgaande beweging, een proces. De RES 1.0 is vanuit dat perspectief een belangrijke, maar voorlopige stap; de kunst is dan ‘om steeds een stapje verder te komen, niet terug te vallen, en het RES-proces vitaal te houden, terwijl er ook nadere besluiten worden genomen’ (Van der Steen et al. 2021: 25). Dit is ook het dilemma dat in veel regio’s terugkomt: in hoeverre is het aan de RES-stuurgroep om de regie op de strategie (terug) te pakken (te besturen), of juist de verdere uitwerking aan gemeenten en provincies over te laten (te laveren)? Vanuit het perspectief op de RES ‘als komma’, zou de RES bij uitstek het gremium kunnen zijn waarin verschillende invalshoeken bij elkaar worden gebracht en waarin de interactie tussen de verschillende beleidsarena’s en de projectarena versterkt wordt (zie figuur 2.3). 16 De RES-regio leent zich voor het voeren van een dialoog, omdat die een platform biedt voor belanghebbenden om samen te komen en het gesprek aan te gaan over wat de gewenste richting is. De RES kan op die manier bijdragen aan het ‘transformerend vermogen’ dat nodig is voor de transitie naar hernieuwbare energie op land (Dijk et al. 2022; Nabielek et al.

2023). Hiervoor is het onder andere belangrijk dat de regio in staat is om richting te geven door het stellen van langetermijndoelen, en daartoe andere actoren, vanuit verschillende sectoren en schaalniveaus, in stelling te brengen (Nablielek et al. 2023). Het werken aan een gezamenlijke visie waaraan meerdere actoren zich binden, is een manier om richting te geven. Voor de regio is het belangrijk om deze richtinggevende rol te blijven vervullen, al betekent dat niet dat strak vastgehouden moet worden aan de visie die al ontwikkeld is. De nieuwe argumenten en knelpunten die gedurende het proces opkomen, zullen blijven vragen om continue reflectie op de bestaande richting.

16

De figuur biedt een versimpelde weergave van het daadwerkelijke besluitvormingsproces zoals dat in veel regio’s naar voren komt. Voor elke regio zou de figuur, afhankelijk van de context, kunnen worden aangevuld. Zo geven we geen aparte beleidsarena voor waterschappen weer, terwijl die in sommige regio's een belangrijke rol kunnen spelen. Ook is er in werkelijkheid vaak overlap met andere beleidsarena’s (bijvoorbeeld mobiliteit, wonen of andere ruimtelijke vraagstukken) die in deze figuur niet zijn weergegeven.

PBL | 37

Figuur 2.3

Gezamenlijke visie vergt maatschappelijke én bestuurlijke betrokkenheid Om te zorgen voor een gezamenlijke visie is het van belang om volksvertegenwoordigers beter mee te nemen in het proces (zie ook van der Steen et al. 2021). Op deze manier zijn de belangen van de decentrale overheden in het regionale proces gewaarborgd, en worden de volksvertegenwoordigers tegelijkertijd meegenomen in de belangen die spelen op een ander schaalniveau of vanuit andere beleidsdossiers. Het op tijd signaleren en adequaat invulling geven aan maatschappelijke zorgen (bijvoorbeeld rond gezondheid) en waarden (zoals een eerlijke lusten-lastenverdeling) en tegelijkertijd oog hebben voor wat haalbaar is vanuit technisch-efficiënte overwegingen (bijvoorbeeld in relatie tot schaarste van het netwerk) zijn voorwaarden voor voortgang in de uitvoering. Ook het gesprek over financiële participatie, en daarmee wat een wenselijke verdeling van lusten en lasten is, speelt hierin een belangrijke rol. Juist deze lokale afwegingen – waarin het maatschappelijk belang centraal staat – zullen ook een plek moeten krijgen in het regionale verhaal, als tegenwicht tegen meer technisch-economische belangen. Juist door alle kaders en belangen ruimtelijk, technisch-economisch en maatschappelijk scherp te hebben, kan de dialoog plaatsvinden over hoe de (ongelijksoortige) belangen tegen elkaar af te wegen.

Dan zal blijken dat niet alles kan, maar dat er wel een bewuste en onderbouwde keuze gemaakt kan worden over wat belangrijk is in het toewerken naar een toekomstig energiesysteem met oog voor de leefomgeving.

De gezamenlijke visie moet worden uitgedragen, maar ook uitgevoerd Voor het vasthouden aan een gezamenlijke visie is het van belang dat deze breed wordt gedragen, maar ook dat deze uitgewerkt wordt. Een aantal regio’s heeft dan ook als vervolg op de RES 1.0 een uitvoeringsprogramma opgesteld (bijvoorbeeld Noord-Holland Noord en Noord-Holland Zuid). De regionale visie kan worden uitgewerkt via het bestaande beleidsinstrumentarium (bijvoorbeeld de RES 2.0 en de waarborging daarvan in het ruimtelijk beleid van de decentrale overheden), maar ook via nieuw regionaal instrumentarium. Sommige regio’s ontwikkelen al zelf instrumentarium om hun visie handen en voeten te geven. Voorbeelden hiervan zijn de ontwikkelmaatschappijen in de regio’s Hart van Brabant en Achterhoek om de regionale (ruimtelijke) strategie te bestendigen en daarbij te streven naar een eerlijke verdeling van lusten en lasten op regionaal schaalniveau.

PBL | 38

Daarnaast zijn er regionale afwegingskaders ontwikkeld voor ruimtelijke inpassing en werken regio’s met een gebiedsgerichte benadering. Dit zijn instrumenten waarmee richting wordt gegeven aan de gezamenlijke opgave en waarin tegelijkertijd ruimte is voor maatwerk. Via zulke nieuwe instrumenten kan de regionale visie onderdeel worden van de beleids- en uitvoeringspraktijk van betrokken actoren – op lokaal en regionaal schaalniveau – en daarmee ook robuuster worden.

Er liggen nieuwe kansen voor burgerbetrokkenheid Ook al is het proces van de RES al vergevorderd, er liggen nog steeds kansen voor burgers om betrokken te raken bij meer strategische keuzes, bijvoorbeeld via een milieueffectrapportage en via de gebiedsgerichte aanpak. Meerdere regio’s geven aan een milieueffectrapportage uit te voeren waarin de milieueffecten van een plan of project in beeld worden gebracht. De RES 2.0 is immers na de inwerkingtreding van de Omgevingswet deels MER-plichtig (Commissie MER 2022). Sommige decentrale overheden kiezen nu al vrijwillig voor een MER-procedure. In zo’n procedure is expliciet aandacht voor burgerbetrokkenheid. Vanwege de MER organiseert de Provincie Utrecht een inwonerraadpleging over windenergie en een burgerforum. De belangrijkste punten die hieruit naar voren komen wegen zwaar mee in de besluitvorming over windprojecten (Provincie Utrecht n.d.). Ook de gebiedsgerichte aanpak biedt burgers een kans om betrokken te raken. In een gebiedsgerichte aanpak is het streven om vanuit gezamenlijke waarden te komen tot een gedeeld beeld van wat er in het gebied moet gebeuren, en op welke manier (NPRES n.d.). De meeste regio’s gebruiken een gebiedsgerichte aanpak om zoekgebieden nader uit te werken. Zo zet de regio Noord-Veluwe in op een gebiedsgerichte aanpak om maatwerk te kunnen bieden voor zon-pv op landbouwgrond.

Deze vorm van opwek ligt gevoelig ligt in de regio, maar is niet uitgesloten; met de gebiedsgerichte aanpak biedt de regio ruimte voor maatwerk binnen de regionale visie. En de regio Drenthe werkt met een ‘praktische ontwerpgids voor integrale gebiedsopgave’ voor zon-pv op land. Initiatiefnemers kunnen deze gids gebruiken om via een open gesprek te komen tot een gedeeld beeld over de inrichting van een gebied. Op deze manier is er de mogelijkheid om gedurende het hele beleidsproces ruimte te bieden aan onder andere burgerperspectieven.

Vertraging is niet hetzelfde als stilstand Waar enerzijds tijdsdruk ligt om de energietransitie zo snel mogelijk uit te voeren, vragen ruimtelijke processen anderzijds soms om een lange adem. Een kwalitatief goed proces waarin vanuit verschillende belangen toegewerkt moet worden naar een gezamenlijk en breed gedragen verhaal kost op de korte termijn nu eenmaal tijd. Tegelijkertijd kan investeren in een gemeenschappelijk en breed gedragen verhaal leiden tot heldere keuzes en vandaaruit tijdswinst, en betere ruimtelijke kwaliteit en breed gedragen beslissingen op de langere termijn. Zeker als (nieuwe) instituties en instrumenten worden ingezet op een manier die aansluit bij dit verhaal. Dit kan als fundament dienen voor versnelling in de toekomst. Vertraging kan bovendien betekenen dat er wordt gereflecteerd op en geleerd van welke keuzes wenselijk en haalbaar zijn. Er zijn tijdens het proces knelpunten naar voren gekomen, maar regio’s zijn ook anders gaan aankijken tegen het versnellen ‘waarheen, waartoe, waarom’. Zij proberen verder te kijken dan 2030 en/of hebben hun blik op de opgave verbreed, naar een toekomstig duurzaam energiesysteem, inclusief warmte of zelfs mobiliteit. Dit levert nieuwe strategische vragen op, die richting de RES 2.0 wellicht verder beantwoord kunnen worden.

PBL | 39

3 Hernieuwbare elektriciteitsproductie in het energiesysteem en de RES Ontwikkeling van grootschalige hernieuwbare-elektriciteitsproductie stagneert. Hoewel de hoeveelheid hernieuwbare elektriciteit die met de plannen in de RES’en kan worden opgewekt, dit jaar is toegenomen, is die groei kleiner dan een jaar geleden. Met name de ontwikkeling van grootschalige zon-pv blijft achter ten opzichte van de groei in de vorige Monitor. De uitval in deze categorie is bij de recentste plannen hoger dan de realisatie van nieuwe projecten. Daarnaast lijkt een groter deel dan hiervoor van de ambitie voor windenergie op land niet te kunnen worden verwezenlijkt. Vooralsnog is het ontwikkeltempo nog voldoende om het 2030-doel van 35 terrawattuur te halen. Doorgroeien naar veel meer dan 35 terawattuur vraagt aanpassingsvermogen. De vertraging die in de afgelopen periode zichtbaar is geworden, maakt het bereiken van het mogelijke streefdoel van 55 terrawattuur in 2030 onwaarschijnlijk. Naast de productie van hernieuwbare elektriciteit leggen andere verduurzamingsopgaven een beslag op de schaarse ruimte op het elektriciteitsnet en in de fysieke leefomgeving. Dit vraagt om een nieuwe afweging tussen de ruimtelijke inpassing en de maatschappelijke waarde van verschillende verduurzamingsstrategieën.