Bijlage brief PZH 12van 2 PBL 2023 monitor res 2023 een voortgangsanalyse van de regionale energie strategieen.pdf

MONITOR RES

2023 Een voortgangsanalyse van de Regionale Energie Strategieën

Colofon Monitor RES 2023. Een voortgangsanalyse van de Regionale Energie Strategieën © PBL Planbureau voor de Leefomgeving Den Haag, 2023 PBL-publicatienummer: 5245 (Peildatum toegevoegd aan bijlage 2)

Auteurs Jan Matthijsen, Anastasia Chranioti, Steven Heshusius, Samantha Scholte, Petra van der Kooij, Meike Kool (RHDHV)

Met dank aan Het PBL is dank verschuldigd aan Maikel Kishna, Maarten van Schie, Joost Tennekes, Hans Eerens, David Evers, Folckert van der Molen, Anton van Hoorn, Roel van der Veen, Wessel Poorthuis, Jarry Porsius, Sido Mylius, Martine Uyterlinde, Marc Hanou, Gerald Schut

Redactie figuren Beeldredactie PBL

Eindredactie en productie Uitgeverij PBL

Toegankelijkheid Het PBL hecht veel waarde aan de toegankelijkheid van zijn producten. Mocht u problemen ervaren bij het lezen ervan, dan kunt u contact opnemen via info@pbl.nl. Vermeld daarbij s.v.p. de naam van de publicatie en het probleem waar u tegenaan loopt. Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde van bronvermelding: Matthijsen, J. et al. (2023), Monitor RES 2023. Een voortgangsanalyse van de Regionale Energie Strategieën, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is het nationale instituut voor strategische beleidsanalyse op het gebied van milieu, natuur en ruimte. Het PBL draagt bij aan de kwaliteit van de politiekbestuurlijke afweging door het verrichten van verkenningen, analyses en evaluaties waarbij een integrale benadering vooropstaat. Het PBL is vóór alles beleidsgericht. Het verricht zijn onderzoek gevraagd en ongevraagd, onafhankelijk en wetenschappelijk gefundeerd.

Afbeelding voorpagina: Schematische weergave van de indeling van Nederland in dertig energieregio's (Bewerking PBL)

Inhoud Over dit rapport

4

Bevindingen: Monitor RES 2023

5

Voortgang RES-plannen Reflectie op de RES Vooruitblik op 2030-2050

6 9 11

1

Inleiding

13

1.1 1.2 1.3

Veranderende context van de RES Aanpak en afbakening Monitor RES Leeswijzer

14 17 20

2

Hernieuwbare energie in de leefomgeving: ruimtelijke keuzes

21

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Een nieuwe fase voor de RES Voortgang in de ruimtelijke uitwerking: versnellen of vertragen voor meer kwaliteit? De vertaling van ruimtelijke ambities naar ruimtelijke keuzes: een dynamisch proces Het maken van ruimtelijke keuzes met maatschappelijke betrokkenheid Conclusies Doorkijk: de hogere ambities richting 2050

21 24 27 31 34 36

3

Hernieuwbare elektriciteitsproductie in het energiesysteem en de RES

40

3.1 3.2 3.3

Hernieuwbare elektriciteit in de regio Ontwikkelingen rond het energiesysteem in een stroomversnelling Doorkijk ontwikkeling 2030-2050

41 50 52

4

De Regionale Structuur Warmte

54

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Context: de RSW als onderdeel van de warmtetransitie Voortgang van de RSW Randvoorwaarden voor en knelpunten bij de uitvoering van de Transitievisies Warmte Conclusies Doorkijk RSW: conflicterende veranderpaden in de warmtetransitie

55 56 64 65 66

Referenties

67

Bijlage 1

71

Methodologische verantwoording hoofdstuk 2

71

Bijlage 2

74

Productie hernieuwbare elektriciteit volgens PBL-systematiek

74

Bijlage 3

80

Schatting realisatiegraad pijplijnprojecten

80

Bijlage 4

85

Dataset Begrippenkader RES

85

Bijlage 5

90

Warmtebronnen en duurzame gassen in de regio’s

90

PBL | 3

Over dit rapport Waarom dit rapport? •

•

•

In het Klimaatakkoord uit 2019 hebben 30 energieregio’s het doel meegekregen om uiterlijk in 2030 ten minste 35 terawattuur elektriciteit te produceren met windturbines op land en zonnepanelen. Ook moet elke regio een Regionale Structuur Warmte opstellen. De regio’s beschrijven hun plannen in regionale energiestrategieën (RES’en). Het Nationaal Programma RES begeleidt, in opdracht van de Unie van Waterschappen, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de ministeries van BZK en EZK, de regio’s bij het nastreven van deze doelen. Het PBL verzorgt, op verzoek van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat voor het Nationaal Programma RES, een onafhankelijke monitoring van de RES’en.

Wat biedt dit rapport? •

•

•

•

•

PBL | 4

Het rapport is een update van de Monitor RES 2022 (PBL 2022) en geeft de voortgang rond het halen van het nationale 2030-doel van 35 terawattuur en in hoeverre regio’s het totaal van hun RES-biedingen (55 terawattuur) in 2030 kunnen bereiken. De resultaten en conclusies uit de Monitor RES 2022 vormen hierbij het startpunt waarbij zowel de kwantitatieve als kwalitatieve aspecten van recente ontwikkelingen aan bod komen. Dit rapport geeft de stand van zaken weer op basis van de RES 1.0 voortgangsrapportages die de regio’s in 2023 hebben geleverd. Netbeheer Nederland heeft nieuwe analyses per regio gemaakt van de impact op het netwerk door de RES-plannen. Deze netimpactanalyses zijn meegenomen in de Monitor RES 2023. Dit rapport laat zien wat de bijdrage is van de RES aan de verduurzaming van de warmtevoorziening in de gebouwde omgeving. Dit doen we op basis van de Regionale Structuur Warmte, zoals die door de regio’s is beschreven in hun RES 1.0 voortgangsrapportages. De resultaten en conclusies uit de Monitor RES 1.0 en een PBL-analyse van de gemeentelijke Transitievisies Warmte vormen hierbij het startpunt. Het rapport biedt ook een kwalitatieve reflectie op de thema’s: Leefomgeving en Energiesysteem. Voor deze monitor richten we ons op het beschrijven van de veranderende context voor deze thema's.

o Leefomgeving: we kijken naar de ruimtelijke keuzes die regio’s maken rond hernieuwbare energie in de leefomgeving. Keuzes die bijdragen aan ruimtelijke kwaliteit en waarbij oog is voor maatschappelijke betrokkenheid. o Energiesysteem: we hebben de ontwikkelingen gevolgd die betrekking hebben op de transportschaarste op het elektriciteitsnet (netcongestie). Daar schetsen we een samenvattend beeld van en we geven aandachtspunten voor de RES-regio’s en partners. Het rapport bevat geen analyse rond het RES-thema ‘Bestuurlijk draagvlak’ omdat er in 2030 een wisseling van de wacht was door de Provinciale Statenverkiezingen van 2023 en de Tweede Kamerverkiezing van 2023.

Bevindingen: Monitor RES 2023 Sinds 2019 werken dertig Nederlandse regio’s aan een ‘regionale energiestrategie’ (RES), waarin ze plannen maken voor het opwekken van elektriciteit uit zonne- en windenergie in hun regio. De plannen moeten voldoende zijn om in 2030 35 terawattuur hernieuwbare elektriciteit op te wekken. Onderdeel van de RES is dat regio’s een Regionale Structuur Warmte (RSW) opstellen, die gericht is op de inzet van bovengemeentelijke warmtebronnen voor de gemeentelijke warmteplannen. De RES is work in progress; de conceptversie van de RES’en verscheen in 2020 en in juli 2021 presenteerden de regio’s de RES 1.0. De regio’s hebben deze plannen verder uitgewerkt en hiervoor heeft elke regio volgens de afgesproken tweejaarlijkse cyclus in juli 2023 voor de eerste keer een voortgangsdocument van de RES 1.0 geleverd. Het PBL monitort de voortgang van de regionale energiestrategieën (RES’en). Dit doen we op verzoek van het ministerie van EZK, namens het Nationaal Programma RES (NPRES). In deze Monitor RES 2023 – de vierde op rij – reflecteren we op de stand van zaken en ontwikkelingen rond de RES’en. De dertig regio’s hebben sinds de RES 1.0 hun RES-plannen concreter gemaakt. De uitwerking van de RES-plannen kent sinds 2022 twee soorten rapportages: het tweejaarlijkse voortgangsdocument van de RES 1.0 en een herijkingsdocument.

1 Daarnaast hebben de netbeheerders in 2022 en 2023 de impact van de RES-plannen op het elektriciteitsnetwerk opnieuw geanalyseerd. De voortgangsdocumenten, netimpactanalyses en openbare gegevens over hernieuwbare-elektriciteitsproductie uit zonne- en windenergie vormen de basis voor deze Monitor RES. Nederland bevindt zich midden in de een transitie van het energiesysteem. De ontwikkeling van deze transitie vindt onder andere zijn weerslag in twee belangrijke richtinggevende documenten die dit jaar zijn verschenen: het Nationaal Plan Energiesysteem (EZK 2023a) en het Programma Energiehoofdstructuur (EZK & BZK 2023). Het Nationaal Plan Energiesysteem schetst de contouren van het energiesysteem dat in 2050 bij een klimaatneutrale samenleving past en het pad daarna toe 2. In het Programma Energiehoofdstructuur staat een daarmee samenhangende visie op de energie-infratructuur. Volgens het Nationaal Plan Energiesysteem zal in het energiesysteem rond 2050 een ongeveer driemaal grotere rol voor elektriciteit zijn weggelegd dan nu en is er dus veel meer CO 2-vrije elektriciteitsproductie nodig dan nu. Daarnaast laat het plan zien dat om de energietransitie vorm te kunnen geven een integrale aanpak nodig is: de verduurzaming van vraag én aanbod van energie van verschillende sectoren moet in samenhang worden aangepakt.

Hierdoor belanden er nieuwe vragen op het bordje van de RES-regio’s en decentrale overheden, die daarmee nieuwe

1

Een herijkingsdocument is alleen nodig bij aanpassingen van de RES-plannen die gevolgen hebben voor de ruimtelijke ordening. Bij herijking van RES-plannen is een planMER en/of een project-m.e.r. nodig. De herijkingstrajecten zijn regiospecifiek en hebben hun eigen timing, waardoor er geen vast ritme van verschijnen is afgesproken. De regio’s rapporteren over de herijkingsdocumenten in hun voortgangsrapportages. 2 Zie ook Aanbieding Nationaal Plan Energiesysteem

PBL | 5

duidelijkheid vragen aan de RES als beleidsproces. Op dit moment is de RES vooral gericht op het aanbod van hernieuwbare elektriciteit uit zonne- en windenergie op land.

Voortgang RES-plannen Voortgang ruimtelijke uitwerking plannen De RES-regio’s bevinden zich veelal in een nieuwe fase: de ambities die in de RES 1.0 zijn vastgelegd moeten nu worden geconcretiseerd. Dit vraagt om een uitwerking van de ruimtelijke plannen, het vastleggen hiervan in gemeentelijk en provinciaal beleid en het organiseren van lokale participatie, het betrekken van burgers en bedrijven bij de plannen en de uitvoering ervan.

Het maken van ruimtelijke keuzes vertraagt bij veel regio’s de voortgang Uit het totaal van de voortgangsrapportages blijkt dat hoe het ruimtelijke proces in de regio’s verloopt onderling nogal verschillend is. In sommige regio’s is sprake van versnelling, in andere van vertraging of een gestage voortgang. Bijna een derde van de regio’s is voortgegaan op de weg zoals die in de RES 1.0 is ingeslagen; zoekgebieden krijgen een concrete invulling en lokale participatieprocessen zijn volop in gang gezet. Maar voor de helft van de regio’s blijkt het lastig te zijn om vast te houden aan de eerder vastgestelde koers en het voorgenomen tempo. Soms is bewust voor een lager tempo gekozen, maar vaker maakt de complexiteit van het ruimtelijke proces het moeilijk om tempo te maken. Zo zijn in meerdere regio’s zoekgebieden voor windenergie afgevallen door gebrek aan draagvlak of nieuw beleid (zoals lokale afstandsnormen). Ook hebben de nationale overheid, provincies en gemeenten nieuwe beleidskaders voor windenergie en zon-pv op land opgesteld die van invloed zijn op de uitvoering van de RES-plannen. Tot slot zijn er regio’s die vastlopen, bijvoorbeeld door een tekort aan netcapaciteit, of doordat plannen niet kunnen worden uitgevoerd omdat ze stuiten op opgaven die zijn vastgelegd in de natuurbeschermingswet.

Druk op de gezamenlijke koers vanuit beleid en uitvoering In de RES 1.0 was een gezamenlijke ruimtelijke visie geformuleerd die in een aantal regio’s onder druk is komen te staan. Zo is het beleid voor de productie van hernieuwbare elektriciteit op land sterk in ontwikkeling. De verschillende overheden zijn bezig met het formuleren van hun eigen verhaal over wat ze willen met duurzame energie en daarmee wat voor hen belangrijk is. Ook komen bij de uitvoering nieuwe knelpunten (zoals netcongestie) en belangen (zoals behoud van een weids uitzicht) naar voren, waar in de visievorming op regioniveau nog onvoldoende rekening mee was gehouden. De uitvoering van de RES 1.0 wordt beïnvloed door ontwikkelingen die zich sinds het opstellen van die RES hebben voorgedaan. Zoals de ontwikkeling of aanpassingen van beleidskaders voor zon-pv en windenergie op land, de knelpunten die zich voordoen op projectniveau, en de verschillende (nieuwe) belangen die opkomen.

Als zoekgebieden afvallen door gebrek aan draagvlak, of door knelpunten die ontstaan door wet- en regelgeving of netcongestie, dan is de vraag wat de consequenties daarvan zijn voor de visie op de ruimtelijke kwaliteit van de RES 1.0: wordt er op basis van deze visie naar nieuwe locaties gezocht of gaan er andere ruimtelijke principes gelden? Wat de consequenties van knelpunten en van veranderingen in de beleidscontext zijn op de realisatie van de RES 1.0 is nog niet goed vast te stellen; er is tot juli 2023 nog geen regio geweest die een herijking van de RES 1.0 heeft vastgesteld. Wel volgt hieruit dat de regio’s zich bij een herijking niet alleen PBL | 6

zouden moeten richten op het bijstellen van het aantal terawattuur, maar ook op het (waar nodig) bijstellen van de visie op ruimtelijke kwaliteit.

De RES als kans om lokale en bovenlokale belangen samen te brengen De regio’s moeten in deze continu veranderende context, waarin steeds nieuwe argumenten en knelpunten opkomen, een weg zien te vinden naar een toekomstig energiesysteem. Nieuwe aandachtspunten en accenten kwamen bijvoorbeeld naar voren na de Gemeenteraadsverkiezingen van 2022 en de Provinciale Statenverkiezingen van 2023. Ook de Tweede Kamerverkiezing van 2023 zorgt voor nieuwe impulsen. Daarnaast zijn er verschillende actoren met eigen belangen en overwegingen die meer en meer betrokken raken bij de RES’en. Om tot een breed gedragen gezamenlijke visie te komen is het belangrijk naast de maatschappelijke betrokkenheid ook de bestuurlijke betrokkenheid te vergroten. Het helpt daarbij om ook burgers te betrekken bij strategische keuzes (zoals de locatiekeuze voor de opwekking van hernieuwbare energie) en om nieuwe volksvertegenwoordigers te informeren over de RES en de gemaakte afspraken in een regio. De RES biedt de kans om al deze verschillende belangen, lokaal en bovenlokaal, samen te brengen en daarmee de regionale dialoog over hernieuwbare energie op land te versterken.

Voortgang elektriciteitsproductie uit zonne- en windenergie op land Doel 35 terawattuur blijft goed haalbaar maar voortgang stagneert Het doel om in 2030 35 terawattuur op te wekken is op basis van de recentste ontwikkelingen nog steeds goed haalbaar. De bandbreedte voor de in 2030 verwachte elektriciteitsproductie is ongeveer gelijk aan die in de Monitor RES 2022 en bedraagt 34 tot 44 terawattuur (figuur 1, links). De ondergrens van de bandbreedte duidt op een risico dat de productie in 2030 net onder 35 terawattuur kan uitkomen, als alles tegenzit.

Hoe hebben we de elektriciteitsproductie voor 2030 geschat? Voor de schatting van de elektriciteitsproductie in 2030 uit grootschalige zon-pv en windenergie op land hebben we rekening gehouden met de inspanningen tot en met het derde kwartaal van 2023 op basis van openbaar beschikbare gegevens. Voor die periode hebben we gekeken welke plannen zijn uitgevoerd, en naar nieuwe subsidiebeschikkingen die zijn uitgegeven voor windmolenparken en grootschalige zonneparken op daken en op de grond. We onderscheiden de elektriciteitsproductie van drie soorten projecten conform de PBL-systematiek3: 1) de bestaande installaties (onderdeel huidig), 2) projecten die een SDE-beschikking hebben en die waarschijnlijk op korte termijn worden gerealiseerd (onderdeel pijplijn) en 3) plannen die nog niet zo concreet zijn (onderdeel ambitie).

3

Zoals toegepast in alle drie voorgaande Monitors. Regio’s zijn dit jaar gestart met een kwantitatieve RES-voortgangsrapportage volgens iets andere en scherpere definities (Begrippenkader RES (VIVET 2023); zie ook bijlage 4).

PBL | 7

Meer wind- en zonneparken, maar stagnatie in groei van huidig en omvang pijplijn De in 2030 verwachte productie van hernieuwbare elektriciteit uit de huidige windmolens en grootschalige zon-pv-installaties is sinds de Monitor RES 2022 toegenomen van ongeveer 23 naar 26 terrawattuur. De totale productie op basis van bestaande projecten plus de ingeschatte productie uit pijplijnprojecten bedraagt circa 31 terrawatuur. Deze inschatting is in de afgelopen jaren gelijk gebleven, wat wijst op stagnatie.

Projecten onderdeel ambitie niet veel verder geconcretiseerd Regio’s zijn wel bezig om hun ambitie-plannen concreter te maken. Decentrale overheden blijken echter over het geheel genomen sinds de Monitor RES 2022 nog niet veel verder te zijn gekomen met het concretiseren van hun ambitiedeel tot (pijplijn)projecten met de benodigde omgevingsrechtelijke vergunningen én voldoende draagvlak.

Geen zicht op halen RES 1.0-totaalbod van 55 terawattuur in 2030 Opgeteld komen de RES 1.0-biedingen uit op 55 terawattuur. Gezien de trend in de onderdelen huidig, pijplijn en ambitie (figuur 1, rechts) is het erg onwaarschijnlijk geworden dat het totaalbod in 2030 wordt gehaald, ondanks dat voor de elektriciteitsproductie boven op de 35 terawattuur in ieder geval nog zo’n 5 terawattuur uit kleinschalige zon-pv-projecten meegeteld mag worden. 4 Figuur 1

4

In het Klimaatakkoord (2019) is afgesproken dat boven de 35 terawattuur de elektriciteitsproductie uit kleinschalige zon-pv (bijvoorbeeld bij huishoudens) boven een drempelwaarde van 7 terawattuur mag worden meegerekend bij de realisatie van de 2030-regiobiedingen. De Klimaat- en Energieverkenning (PBL et al. 2023) raamt een zonnestroomproductie in 2030 door huishoudens van ongeveer 12 terawattuur. Er zou daarom in ieder geval 5 terawattuur kunnen worden meegeteld. De manier waarop dit per regio kan worden meegeteld is nog niet bepaald.

PBL | 8

Inzet op netwerk bij de uitvoering van RES-plannen nog niet duidelijk De laatste RES-netimpactanalyses laten doorschemeren dat het netwerk veel meer aan kan dan 35 terawattuur. Maar hoeveel extra terawattuur de komende jaren al een plek kan krijgen op het netwerk is nu nog niet te zeggen. Dat hangt samen met diverse vormen van werk in uitvoering: 1) het tot stand brengen van de al geplande uitbreidingen van het netwerk, 2) de nadere concretisering (wanneer, wat en waar) van de RES-plannen, 3) de mate waarin betrokken partijen in staat zijn om het bestaande netwerk flexibeler te kunnen gebruiken, en 4) het lokaal in samenhang vormgeven van de zich ontwikkelende vraag en aanbod van duurzame energie met de bijbehorende energieinfrastructuur.

Voortgang Regionale Structuur Warmte: meer duidelijkheid gevraagd over rollen overheden In de voortgangsdocumenten RES 1.0 geven de meeste regio’s een actualisatie van hun Regionale Structuur Warmte (RSW). Voor het maken van die update is de regio’s gevraagd om de RSW aan te passen aan de hand van de Transitievisies Warmte (TVW) die gemeenten in de regio hebben opgesteld. Daarnaast is regio’s gevraagd om denkrichtingen te formuleren voor de benodigde energieinfrastructuur en voor warmtebronnen, om zo een collectieve aanpak van de lokale warmtetransitie te ondersteunen. De actualisatie van de RSW’s laat een gevarieerd beeld zien. Niet alle regio’s zagen een meerwaarde in de actualisatie van hun RSW op basis van de gemeentelijke visies. Voor de ruim twee derde van de regio’s die wel een RSW-update heeft gemaakt, waren de onderliggende TVW’s vaak niet concreet genoeg om conclusies te kunnen trekken over de bovengemeentelijke aspecten van de warmtetransitie.

Bij een beperkt aantal regio’s waar dat wel kon zijn er drie manieren waarop de RSW een rol speelt bij de warmtetransitie: 1) in het bepalen van verschillende routes of oplossingen voor de verduurzaming van de warmtevoorziening, 2) bij het agenderen van knelpunten naar hogere bestuurlijke niveaus (bijvoorbeeld richting ministeries) en 3) bij het organisatorisch ondersteunen van het ontwikkelen van plannen voor energie-infrastructuur zoals een warmtenet.

Onduidelijkheid bij rolverdeling kan proces warmtetransitie vertragen De rollen en verwoordelijkheden van het Rijk, de provincies, regio’s, gemeenten en waterschappenzijn nog niet duidelijk belegd. Die onduidelijkheid zit de voortgang van de Regionale Structuur Warmte en de warmtetransitie in de weg (zie ook Staak et al. 2023). Dit speelt bijvoorbeeld bij de gemeentelijke plannen voor warmtenetten en de installatie van particuliere warmtepompen die wordt gesubsidieerd door het Rijk; er is hierbij geen partij die deze verduurzamingsmaatregelen coöordineert. Hierdoor kan het voorkomen dat burgers zelf al warmtepompen gaan aanschaffen, terwijl de gemeente in die wijk een warmtenet voorziet, waar burgers dan geen belangstelling meer voor hebben. Zonder versterking van een gebiedsgerichte aanpak met een duidelijke rolverdeling tussen overheden zal de besluitvorming hierover verder worden vertraagd en kan de aanleg van warmtenetten in ht gedrang komen.

Reflectie op de RES Sinds de start van het RES-traject in 2019 is de context van de RES en het energiesysteem ingrijpend veranderd. De recente geopolitieke ontwikkelingen hebben grote invloed op de energievoorziening, en bij de aanpassingen die nodig zijn om het bestaande energiesysteem versneld te verduurzamen komen bij de uitvoering steeds weer aspecten aan de orde waar rekening mee moet worden PBL | 9

gehouden. De ambities om het energiesysteem versneld over te schakelen naar hernieuwbare energie zijn vergroot en gaan gepaard met de noodzaak om veel meer hernieuwbare elektriciteit te gaan produceren. Op basis van een onafhankelijk advies (Bos, 2022) schrijft de toenmalige minister van EZK aan de Tweede Kamer dat het totaalbod van de RES 1.0 van 55 terawattuur ‘als streefdoel voor 2030 (en daarna) kan worden gezien’ (EZK 2022a). Hij wil zich samen met de andere opdrachtgevers van NPRES (ministerie van BZK, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen) en de netbeheerders inzetten om de RES-regio’s hierbij te faciliteren en te stimuleren. En om die ambities waar te maken worden bestaande belemmeringen zoals netcongestie breed aangepakt. Tegelijkertijd wordt ruimtelijke inpassing van projecten voor zon-pv op veld en windenergie op land volgens de nu gebruikelijke manier in Nederland moeilijker door een aanscherping van de regels (BZK 2023a; I&W 2023). Daarbij zijn ook Europese regelgeving en mondiale ontwikkelingen van invloed die beogen om versneld over te stappen op het gebruiken van hernieuwbare-energiebronnen (EC 2022; World Energy Outlook 2023).

Randvoorwaarden bij verdere stroomlijning RES-beleidsproces Meer duidelijkheid nodig over subsidiëring wind- en zonneparken na 2024 De financiering via de subsidieregeling (SDE++) voor projecten voor grootschalige zon-pv en windenergie op land loopt in ieder geval tot 2025. Om te voorkomen dat de bouw van wind- en zonneparken vanaf 2025 wordt gefrustreerd door onzekerheid rond de businesscase is het van belang dat er snel duidelijkheid komt over mogelijke financiële ondersteuning nadat de SDE++ is gestopt.

2025-deadline voor ruimtelijke vergunningen belemmert soepel ruimtelijk proces De regionale ruimtelijke processen lopen; zoekgebieden krijgen een concretere invulling of vallen af en lokale participatieprocessen zijn volop in gang gezet. Deze processen vergen tijd. Het is de afspraak in het Klimaatakkoord dat uiterlijk 1 januari 2025 de benodigde vergunningen voor de nog te realiseren projecten 5 verleend moeten zijn. In de huidige context, waarbij afstemming steeds belangrijker is geworden en er schaarste is op tal van vlakken, werkt deze 2025-deadline voor het verkrijgen van een ruimtelijke vergunning waarschijnlijk contraproductief. Voor de verdere ontwikkeling van hernieuwbare elektriciteit in Nederland is het juist van belang dat er een soepel werkende praktijk kan ontstaan van de benodigde ruimtelijke processen.

Hoe verder richting 2030 na vier jaar RES? De afgelopen vier Monitors RES hebben laten zien dat het heel waarschijnlijk is dat er in 2030 35 terawattuur aan duurzame elektriciteit kan worden opgewekt. Of het mogelijke streefdoel van 55 terawattuur kan worden gehaald, is juist steeds onzekerder geworden. Wel is sinds de start van de RES de energietransitie op stoom gekomen. Om die in goede banen te leiden is een meer integrale aanpak nodig: aanbod en vraag van duurzame energie van verschillende sectoren moeten in samenhang met de energie-infrastructuur worden ontwikkeld.

5

Dit geldt de facto voor alle projecten totdat met voldoende zekerheid bepaald is dat het doel van 35 terawattuur behaald gaat worden met de bestaande installaties en pijplijnprojecten.

PBL | 10

De nieuwe context stelt nieuwe vragen aan de werking en uitvoering van de RES. Om een zinvol beleidsinstrument te blijven, moet de RES zich verhouden tot en aanpassen aan de snel veranderende omstandigheden. Dit komt uitgebreider aan bod in de achterliggende hoofdstukken van deze Monitor; hieronder benoemen we vier hoofdpunten.

Nieuwe taken voor RES-regio’s? De regio zorgt nu voor ruimtelijke kwaliteit in de RES en beoogt alle partijen in een langjarige samenwerking te betrekken, zoals afgesproken in het Klimaatakkoord (2019). Dat lijkt ook voor de energietransitie in brede zin, zoals beoogd in het Nationaal Plan Energiesysteem, een vanzelfsprekende taak voor de regio. Terwijl de gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk hun eigen verschillende verantwoordelijkheden bij de uitvoering van de RES oppakken, kunnen de regio’s een belangrijke rol blijven spelen bij de afstemming tussen deze overheden en met andere actoren bij de strategische opgaven die de energietransitie meebrengt. Zo kan in de regio het vaak abstracte beleid en de uitvoering ervan bij elkaar worden gebracht. Zo’n aangepaste rol vraagt wel om een herziening van de taken die de regio’s tot nu toe op zich namen.

Meer betrokkenheid van regio’s bij beschikbare netcapaciteit? Er is nu nog geen echte prikkel voor regio’s (en gemeenten) om bij hun RES-plannen rekening te houden met de gevolgen van netcongestie. Het kan daarom logisch zijn de regio’s meer te betrekken bij (het beschikbaar komen van) netcapaciteit. Hun wordt immers gevraagd om in 2030 al zo veel mogelijk te streven naar het opwekken van 55 terawattuur en tegelijkertijd om vraag en aanbod van energie meer in overeenstemming te brengen met de mogelijkheden van het netwerk. Dit proces kan vorm krijgen bij het zogenoemde integraal programmeren (IPO 2022).

Risico’s bij toename regionale verschillen Er zijn verklaarbare en tegelijk opvallende verschillen tussen regio’s; die verschillen kunnen lokaal tot problemen leiden. Zo kunnen regio’s door een achterstand bij de realisatie van hun RESplannen ook op achterstand raken bij de vernieuwing en ontwikkeling van energie-infrastructuur, waardoor nieuwe energieprojecten mogelijk nog minder kans kunnen maken. Voor de ontwikkeling van een toekomstbestendig energiesysteem is het nodig om lokaal de vraag en het aanbod van energie met de energie-infrastructuur in samenhang te brengen. Onduidelijkheid over de ontwikkeling van (één van) deze drie onderdelen van het energiesysteem zal ook de economische ontwikkeling lokaal sterk kunnen vertragen.

Voorbereiding op periode 2030-2050 Een verdere stroomlijning van bestaande processen rond hernieuwbare elektriciteit en verdere uitbouw ervan is vooral nodig voor de periode ná 2030. In de periode van 2030 tot 2050 is er veel meer CO2-vrije elektriciteitsproductie nodig dan tot 2030. Dit vraagt van de betrokken partijen niet alleen om extra veel inzet, maar ook om een nieuwe manier van werken, omdat er grote veranderingen voor nodig zijn en er daarvoor afstemming moet plaatsvinden waar die tot nu toe nog niet is (zie bijvoorbeeld Kunseler et al. 2023).

Vooruitblik op 2030-2050 Nederland heeft in EU-verband de klimaatdoelen aangescherpt en in het Nationaal Plan Energiesysteem een nationale visie neergelegd op hoe het klimaatneutraliteit in 2050 zou kunnen bereiken. Hernieuwbare elektriciteit krijgt daarbij een hoofdrol in het energiesysteem van de toekomst. Het aandeel elektriciteit in het energiesysteem is nu ongeveer 20 procent en zal volgens het PBL | 11

Nationaal Plan Energiesysteem richting 2050 moeten toenemen tot 50 à 70 procent, met grote bijdragen van elektriciteit uit windenergie op zee (315 terawattuur), zon-pv (135 terawattuur), windenergie op land (50 terawattuur). Daarnaast wordt in het Nationaal Plan Energiesysteem ingezet op kernenergie (56 terawattuur). Deze getallen zijn indicatief, maar geven in ieder geval aan dat de CO2-vrije elektriciteitsproductie nog flink moet groeien, ook uit zon-pv en windenergie op land. Het vereist niet alleen dat de elektriciteitsproductie op zich fors moet toenemen, maar ook dat deze groei zo goed mogelijk synchroon moet lopen met de toenemende vraag naar elektriciteit en de daartoe benodigde energie-infrastructuur. Het Nationaal Plan Energiesysteem vormt samen met het Programma Energie Hoofdstructuur een richtinggevend document en zal op termijn zo nodig worden bijgesteld.

Doorontwikkeling duurzame elektriciteit in relatie tot andere maatschappelijke opgaven Deze langetermijnontwikkeling vereist een brede blik op de opgave voor vraag en aanbod van hernieuwbare elektriciteit op zee en op land: het maakt deel uit van een herinrichting van het gehele energiesysteem en alle spelregels die daarbij horen. De impact van deze transitie komt samen met andere grote onzekerheden. Denk aan nieuwe ruimtelijke claims en de relatie met andere opgaven rond bijvoorbeeld biodiversiteit, woningbouw en een circulaire economie. Daarom is het nu relevant om scherper te gaan kijken naar de ontwikkelingen die de richting en snelheid van de transitie op de langere termijn richting 2050 gaan bepalen, en ook om de taken en de rol van de RES-regio’s daarin duidelijk te maken.

Regionale uitwerking Nationaal Plan Energiesysteem voor ‘het grotere verhaal’ Op decentrale schaal ontstaat steeds meer debat over hoe vraag en aanbod van duurzame elektriciteit een logische plek moeten krijgen in het lokale energiesysteem. Het ‘grotere verhaal’ hiervoor ontbreekt echter nog, hoewel het inmiddels een steeds vanzelfsprekender pad geworden is dat regio’s, provincies en gemeenten bewandelen om burgers en bedrijven te betrekken bij de RESplannen en andere onderdelen van de energietransitie. Dat vraagt om een uitwerking van het Nationaal Plan Energiesysteem op decentrale schaal. De RES-regio’s lijken hierbij een belangrijke rol te kunnen spelen. Om na 2030 een gestroomlijnde praktijk te creëren voor de ruimtelijke processen met maatschappelijke betrokkenheid zal de RES als instrument al op korte termijn – vóór 2030 – moeten worden aangepast.

Structureren en monitoren van energietransitie, ook op decentrale schaal Om de energietransitie op gang te houden is het zaak op lokaal niveau goed in de gaten te houden welke factoren die transitie bevorderen of juist belemmeren en op hoe ze samenhangen met de ontwikkelingen op andere schaalniveaus. Er zijn verschillende manieren om zo’n transitieproces te structureren en te onderzoeken wanneer er bij welke elementen bijsturing nodig is (zie bijvoorbeeld Hekkert et al. 2020 en Wesseling & Meijerhof 2023). Zo’n element is bijvoorbeeld de beschikbaarheid van de juiste kennis en informatie. De benodigde veranderingen rond duurzame elektriciteit vragen om steile leercurven op velerlei gebieden: rond productie- en opslagtechnieken, infrastructuur, bestuurlijke- en participatieprocessen, marktordening, energiehubs enzovoorts. De verdere opbouw van kennis en informatie over die gebieden zal daarom naar verwachting sterk gaan groeien en om structurering en sturing vragen.

PBL | 12

1

Inleiding

De Regionale Energiestrategie (RES) is een beleidsinstrument waarmee decentrale overheden samen met maatschappelijke partners, het bedrijfsleven en bewoners proberen om twee doelen uit het Klimaatakkoord (2019) te verwezenlijken. Het gaat daarbij om: 1. een kwantitatief doel voor de regio’s: uiterlijk in 2030 produceren de regio’s gezamenlijk ten minste 35 terawattuur elektriciteit uit windinstallaties en grootschalige zonne-energieinstallaties (zon-pv) op land; 6 2. een procesdoel per regio: de regio’s stellen een Regionale Structuur Warmte op waarmee zij de regie nemen op de inzet van bovengemeentelijke warmtebronnen voor de gemeentelijke warmteplannen. Bij het werken aan deze twee doelen, is het de rol van de (energie)regio’s om tot een regionaal breed gedragen en ruimtelijk zorgvuldige strategie te komen (Klimaatakkoord 2019; NPRES 2019). Daarmee hoort de ruimtelijke inpassing van de energietransitie in combinatie met maatschappelijke betrokkenheid tot de expliciete doelen van de RES. De RES is ook bedoeld om langjarige samenwerking tussen alle partijen in de regio te bewerkstelligen. Dit is de vierde Monitor van de RES. In de vorige Monitor RES (december 2022) constateerden we dat er sprake was van een drukke tussenfase, zonder nieuwe input uit de regio’s, maar met veel ontwikkelingen op internationaal, nationaal en lokaal niveau.

Eind 2023 is het proces alweer een aantal stappen verder. In juli 2023 hebben de regio’s de eerste voortgangsdocumenten 7 aangeboden aan het Nationaal Programma RES, met daarin de stand van zaken over het werken aan de doelen die in de inmiddels vastgestelde RES 1.0 zijn gesteld. Daarmee komt het RES-proces in een nieuwe fase: van het opstellen van ambities naar concretisering en uitvoering. Bij deze nieuwe fase hoort een verschuiving in de dynamiek tussen overheden, waarbij de gemeenten een centrale rol krijgen in de uitwerking van de plannen tot concrete projecten. Ook worden in deze fase burgers meer betrokken en wordt de maatschappelijke discussie op lokaal niveau gevoerd. Belangrijke knelpunten – zoals netcapaciteit, maatschappelijk weerstand en financiële onzekerheden – worden nu ook concreter en kunnen leiden tot aanpassingen in de RES-plannen. Het PBL blijft het proces ook in deze fase, op verzoek van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK), voor het Nationaal Programma RES, volgen en de voortgang monitoren. De monitoring is zowel gericht op het bereiken van de gestelde doelen voor de productie van hernieuwbare elektriciteit, als op de manier waarop het proces vorm krijgt; we volgen daarbij ook de voortgang op enkele thema’s die hierin belangrijke randvoorwaarden vormen (zie ook tekskader 1.1.).

6

Een veld of een dak met zonnepanelen is ‘grootschalig’ als het vermogen van de panelen samen groter is dan 15 kilowatt. Dat komt bijvoorbeeld overeen met 43 zonnepanelen van 350 wattpiek. De grens van 15 kilowatt is het minimum waarvoor subsidie kan worden verleend via de SDE-regeling. 7 Na de publicatie van de RES 1.0 is de RES in twee documenten gesplitst: een tweejaarlijks ‘RES voortgangsdocument’ (2023, 2025 en verder) waarin de regio over de uitwerking van de in de RES 1.0 genomen beslissingen rapporteert, en een ‘RES herijkingsdocument’ (2.0; 3.0 en verder). Dat laatste document wordt alleen opgesteld op het moment dat een regio een update maakt met kaderstellende ruimtelijke gevolgen van de RES 1.0. PBL | 13

In deze Monitor RES 2023 evalueren we de voortgang van het RES-proces aan de hand van de regionale voortgangsrapportages. Zo ontstaat een beeld van de ontwikkelingen in de RES-thema’s ‘leefomgeving’ en ‘maatschappelijke betrokkenheid’ – die de voortgang in de afgelopen jaren mede hebben vormgegeven – en wat de impact is op het halen van het doel van 35 terawattuur elektriciteitsproductie in 2030. Daarnaast bespreken we de kwantitatieve voortgang richting dat doel op basis van de stand van zaken wat betreft de geplande en gerealiseerde projecten per 1 oktober 2023. De ontwikkelingen in het RES-thema ‘energiesysteem’ bespreken we kwalitatief, als integraal onderdeel van de voortgang in de komende jaren en die voorbij 2030. Tot slot bespreken we de voortgang in de actualisatie van de Regionale Structuur Warmte op basis van de gemeentelijke Transitievisies Warmte en reflecteren we op de rol van de regio in de warmtetransitie. Voor een gedetailleerder overzicht van de inhoud en onderzoeksvragen die binnen elk thema worden behandeld, verwijzen we naar paragraaf 1.2 van dit hoofdstuk.

1.1 Thema’s in de Monitor RES In deze Monitor RES pakken we de thema’s ‘leefomgeving’ en ‘maatschappelijke betrokkenheid’ gezamenlijk aan en voegen die samen tot één hoofdstuk (zie hoofdstuk 2 Hernieuwbare energie in de leefomgeving: ruimtelijke keuzes) waarin het proces voor de concretisering van de RES-plannen wordt bestudeerd. Hetzelfde geldt voor de thema’s ‘energiesysteem’ en ‘kwantiteit’, waarbij we uitspraken doen over de verwachte productie van hernieuwbare elektriciteit in 2030 en de rol van de ontwikkelingen in de energie-infrastructuur daarin.Ook deze thema’s worden samengevoegd in één hoofdstuk (zie hoofdstuk 3 Hernieuwbare-elektriciteitsproductie in het energiesysteem en de RES). We doen dit omdat de samengevoegde thema’s meerdere raakvlakken met elkaar hebben en op deze manier meer in samenhang kunnen worden bekeken.

1.1

Veranderende context van de RES

De in de RES gestelde ambities worden in een voortdurend veranderende context uitgewerkt en uitgevoerd. In deze paragraaf schetsen we de belangrijkste ontwikkelingen op mondiaal, Europees en nationaal niveau die de dynamiek beïnvloeden waarbinnen de RES-regio’s opereren.

1.1.1

Mondiaal

Bij een toekomst zonder emissies hoort een prominente rol voor hernieuwbare elektriciteit Klimaatverandering drukt een steeds nadrukkelijker stempel op het leven van velen en verschillende rapportages laten onheilspellende horizonten zien (IPCC 2023; UNEP 2022). Tegelijkertijd wordt in het beleid dat nu wordt ontwikkeld de urgentie voor hogere ambities breed gevoeld. Uit de eerste Global Stocktake (GST) 8 blijkt dat het verminderen van broeikasgasemissies op de voorgrond staat om de opwarming van de aarde te beperken tot 1,5 graden: steeds meer landen, steden

8

De Global Stocktake (GST) is het periodieke evaluatiesysteem van het Parijse Klimaatakkoord. De eerste GST wordt in 2023 afgerond en omvat een tweejarig proces waarin experts samenkomen om de collectieve mondiale vooruitgang te beoordelen bij het behalen van de langetermijndoelstellingen van het Parijse Klimaatakkoord.De GST vindt dan elke vijf jaar plaats (zie ook Global Stocktake).

PBL | 14

en bedrijven brengen nettonuldoelstellingen naar buiten. In deze toekomst waarin geen emissies meer worden uitgestoten zal hernieuwbare elektriciteit een prominente rol spelen. Volgens de meest recente World Energy Outlook (IEA 2023) ) zal in 2030 het hernieuwbare-elektriciteitsvermogen wereldwijd naar verwachting ongeveer drie keer zo groot zijn als in 2022 (11.000 gigawatt in 2030 tegenover 3.600 gigawatt in 2022). In 2050 zullen wind- en zonne-energie volgens het Internationaal Energieagentschap (IEA) naar verwachting ongeveer 50 tot 70 procent bijdragen aan de wereldwijde vraag naar elektriciteit. Door de toenemende elekrificatie in de toekomst, zal de elektriciteitsvraag in 2050 80 tot 150 procent hoger liggen dan in 2022.

1.1.2

Europa

Europese Commissie wil de uitrol van hernieuwbare energie en netwerk versnellen In het afgelopen jaar hebben het Europees Parlement en de Raad de meeste wetsvoorstellen uit het Fit for 55-pakket aangenomen. In dit omvangrijke pakket is de Europese klimaat- en energiewetgeving flink uitgebreid en aangescherpt, waaronder de richtlijn voor hernieuwbare energie (Renewable Energy Directive).Het oorspronkelijke voorstel was om het aandeel hernieuwbare energie in de Europese Unie te verhogen naar 40 procent in 2030. Dit doel is in het REPowerEU-plan (EC 2022), naar aanleiding van de Russische inval in Oekraïne, nog verder aangescherpt naar 42,5 procent, met de ambitie om 45 procent te bereiken. Daarnaast is er wetgeving aangenomen om de vergunningsprocedure voor hernieuwbare-energieprojecten inclusief de netwerkaansluiting te versnellen en te vereenvoudigen. Hierbij is de lidstaten ook gevraagd om gebieden aan te wijzen waar hernieuwbare energie versneld kan worden uitgerold. Vanwege zorgen over krapte op het elektriciteitsnet publiceerde de Europese Commissie in november 2023 bovendien een actieplan voor het netwerk. Hoewel er signalen zijn dat verschillende EU-lidstaten hun inzet op klimaat- en energiebeleid lijken te willen afzwakken, blijft door de oorlog in Oekraïne de druk groot om in Europa sneller en meer hernieuwbare energie te produceren.

Hernieuwbare elektriciteit heeft hierbij een centrale positie. Tegelijkertijd zal de vraag naar elektriciteit in de komende jaren sterk toenemen, onder meer vanwege elektrificatie in de gebouwde omgeving en de transportsector, en de torenhoge ambities op het gebied van groene waterstof in REPowerEU.

1.1.3

Nationaal

Op naar 55 terawattuur uit de RES’en Eind 2022 is het traject van het ministerie van EZK afgerond om samen met de medeoverheden te kijken hoe regio’s meer dan de gevraagde 35 terawattuur zouden kunnen produceren, gegeven hun RES 1.0-totaalbod van 55 terawattuur (Bos 2022). Op basis van dit advies beschouwde de toenmalige minister van EZK dat ‘55 terawattuur als streefdoel kan worden gezien voor 2030 (en daarna)’ (EZK 2022a: 3). Samen met de andere opdrachtgevers van het Nationale Programma RES (de ministeries van EZK en BZK, VNG, IPO en UvW) en de netbeheerders wilde de minister de RES-regio’s hierbij faciliteren en stimuleren. Van belang hierbij is dat er per 2023 geen plafond meer voor de SDE++-subsidies is opgenomen voor hernieuwbare elektriciteit. Daarnaast wordt onderzocht of en in welke vorm financiële ondersteuning nodig is nadat de SDE++ stopt in 2025.

Visie op energiesysteem in 2050 met veel meer hernieuwbare elektriciteit In juli 2023 presenteerde de minister van EZK het concept Nationaal Plan Energiesysteem (EZK 2023b) dat inmiddels is vastgesteld (EZK 2023a), plus de daarmee samenhangende visie op de energie-infrastructuur met het Programma Energie Hoofdstructuur (EZK & BZK 2023). In dat plan PBL | 15

worden de contouren geschetst van het nationale energiesysteem dat in 2050 bij een klimaatneutrale samenleving past en het pad daar naartoe. Volgens dit plan zal er in het nationale energiesysteem een veel grotere rol voor elektriciteit zijn weggelegd dan nu. Het huidige aandeel elektriciteit stijgt van ongeveer 20 procent naar 50 tot 70 procent in 2050, afhankelijk van het scenario. Het Nationaal Plan Energiesysteem stelt impliciet nieuwe vragen aan de huidige opzet en uitwerking van de RES als beleidsinstrument voor de productie van hernieuwbare elektriciteit op land.

Aan de slag om netcongestie te verminderen De problemen rond de netcongestie worden op verschillende manieren aangepakt. Met het Landelijk Actieprogramma Netcongestie (LAN) (EZK 2022b) is een brede coalitie van belanghebbende partijen aan de slag gegaan met de acute problematiek rondom aansluiting op het elektriciteitsnetwerk. Zij doen dat door in te zetten op sneller bouwen van netwerkuitbreiding, sterker te sturen op een betere benutting en het vergroten van de flexibele capaciteit van het bestaande netwerk. Een vierde spoor is gericht op het toenemende aantal problemen met netcongestie in wijken en buurten. Als onderdeel van het spoor Sneller bouwen hebben provincies samen met netbeheerders in de eerste helft van 2023 het provinciaal Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat (pMIEK) opgesteld. Een pMIEK bevat een prioritering van plannen voor investeringen in regionale energie-infrastructuur en is onderdeel van Integraal programeren, een nieuwe manier van besluitvorming waarbij het energiesysteem, ruimtelijke ontwikkelingen en duurzaamheidsdoelen samen worden bekeken. Als onderdeel van de nieuwe programeercyclus moet het pMIEK in de pas gaan lopen met de plannen uit het Nationaal Plan Energiesysteem, het Programma Energiehoofdstructuur en het nationale MIEK.

De Autoriteit Consument & Markt maakt het met aangepaste regels voor congestiemanagement en alternatieve contractvormen mogelijk om het huidig net beter te benutten en flexibele capaciteit te ontsluiten (ACM 2022).

Nieuwe regels voor windinstallaties op land en grootschalige zon-pv? Voor windinstallaties op land zijn nog geen nieuwe nationale milieunormen van kracht. Nadat de Raad van State zich in 2021 had uitgesproken over de mogelijke beperkte geldigheid van de toenmalige normen (RvS 2021), is een traject gestart om de bestaande normen opnieuw te toetsten. Op 12 oktober 2023 zijn nieuwe milieunormen voor windturbines in concept gepubliceerd. Een milieubeoordeling (plan-MER) is de basis voor de nieuwe milieuregels. Gemeenten, provincies en andere belanghebbenden hebben tot 22 november 2023 kunnen reageren op de conceptplannen. 9 De nieuwe milieunormen zullen volgens het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat naar verwachting op 1 juli 2025 in werking treden. Ondertussen kan de vergunningverlening van projecten voor windenergie op land op basis van lokale milieuregels plaatsvinden. De demissionaire minister van EZK heeft de verdere ontwikkeling en inpassing van grootschalige zon-pv in het energiesysteem beschreven in twee verschillende Kamerbrieven (EZK 2022c en EZK 2023c). De ‘voorkeursvolgorde zon’ voor de plaatsing van zonneparken 10 is nader uitgewerkt in de

9

Zie ook helpdeskwindopland.nl voor de actuele status van de landelijke milieunormen voor windturbines. 10 De ‘voorkeursvolgorde zon’ betekent dat ‘in de afweging voor hernieuwbare opwek met zon-pv wordt daarbij door inititiatiefnemers samen met bevoegd gezag in volgorde gezocht naar hernieuwbare opwek met zon-pv op: 1. daken en gevels; 2. terreinen en objecten binnen bebouwd gebied; 3. terreinen en objecten in het landelijk gebied (m.u.v. landbouw- en natuurgronden); 4. landbouw- en

PBL | 16

Kamerbrief over aangescherpte voorkeursvolgorde zon (BZK 2023a). Hierin staat dat de bouw van zonneparken op landbouw- en natuurgronden, met enkele uitzonderingen, niet langer toegestaan is. Voor grootschalige zon-pv op daken kunnen gemeenten vanaf 2025 eigenaren van bestaande gebouwen met grote daken (groter dan 250 vierkante meter) verplichten om het dak zo veel mogelijk te benutten voor de opwekking van zonne-energie. Bij nieuwbouwprojecten zet het demissionair kabinet in op het zoveel mogelijk benutten van daken voor zonne-energie voor zover dat technisch, functioneel en economisch haalbaar is (BZK 2023a). Dit is onderdeel van de uitvoering in Nederland van de herziene Europese richtlijn voor de energieprestatie van gebouwen (EPBD).

Ruimtelijke kwaliteit verder uitgewerkt voor hernieuwbare-energieprojecten In de 2e zonnebrief (BZK 2023a) is aangegeven hoe bij de bouw van zonneparken de ruimtelijke kwaliteit11 kan worden vergroot. Daarnaast heeft het Nationaal Programma RES verder uit laten werken hoe overheden met juridische, financiële, organisatorische en communicatieve instrumenten kunnen sturen op ruimtelijke kwaliteit bij duurzame energieprojecten. In de Verkenning Ruimtelijke kwaliteit bij duurzame energieprojecten worden verschillende voorbeelden gegeven van hoe is omgegaan met ruimtelijke kwaliteit bij bestaande projecten.

1.2 Aanpak en afbakening Monitor RES Dit is de vierde Monitor RES. Zoals in de vorige paragraaf geschetst, is de RES onderdeel van de energietransitie die met snelle en grote veranderingen gepaard gaat. Om een zinvol instrument te blijven, moet de RES zich verhouden tot de veranderende omstandigheden. Daarmee is de Monitor RES ook een dynamisch product, waarmee we proberen de veranderingen zo nauwkeurig mogelijk te volgen, de werking van de RES zo goed mogelijk te evalueren en vroegtijdig te signaleren waar bijsturing nodig is.

1.2.1

Analyse en onderzoeksvragen

Met de aanpak voor de Monitor RES 2023 bouwen we voort op de systematiek die eerder is ontwikkeld voor de Monitor RES (Matthijsen et al. 2020). In deze systematiek is onderscheid gemaakt tussen een kwalitatieve en kwantitatieve deelanalyse en wordt inzicht gegeven in de belangrijkste methoden en gegevens die zijn gebruikt om tot uitspraken te komen. Ook in deze Monitor passen we deze systematiek toe en ontwikkelen we die verder door. Hierna schetsen we de aanpak voor beide analyses en zetten we per thema de belangrijkste onderzoeksvragen op een rij.

Analyse van kwalitatieve RES-thema’s Met de kwalitatieve thema’s schetsen we de context waarbinnen de inschatting voor het kwantitatieve doel wordt gemaakt. Deze thema’s (leefomgeving, maatschappelijke betrokkenheid en energiesysteem) geven duiding aan de afwegingen en de processen waarmee de RES’en in de regio’s

natuurgronden. Pas als trede 1, 2 en 3 onvoldoende mogelijkheden bieden komen locaties op trede 4 in beeld.’ 11 Om ruimtelijk kwaliteit te versterken heeft de demissionaire minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Hugo de Jonge, het programma Mooi Nederland in het leven geroepen. Gemeenten, provincies en waterschappen krijgen in dat kader handvatten mee voor de vormgeving en inpassing van zon-pv (zie ook Mooi NL). PBL | 17

worden geconcretiseerd. De keuze voor deze thema’s is afgestemd op het Nationaal Programma RES en is consistent met de thema’s die genoemd worden in de Handreiking Regionale Energiestrategie Update 2022 (NPRES 2022). De belangrijkste onderzoeksvragen voor de thema’s leefomgeving en maatschappelijke betrokkenheid zijn: • Wat is de voortgang in het proces waarin de ruimtelijke keuzes tot stand komen? Is er sprake van versnelling of vertraging en wat zijn daarvoor de verklaringen? • Op welke wijze is het ruimtelijk proces ingericht? Door wie en met de betrokkenheid van welke stakeholders zijn er bepaalde keuzes gemaakt? • In hoeverre zijn burgers en maatschappelijke partijen betrokken geweest en zo ja bij welke fase in de RES-plannen? De belangrijkste onderzoeksvragen voor het thema energiesysteem zijn: • Wat zijn de mogelijke effecten van netcongestie op zowel de gerealiseerde RES-projecten voor grootschalige zon-pv en windenergie op land als op de nog te realiseren projecten? • Welke huidige ontwikkelingen zijn gericht op verbeteringen van het elektriciteitsnetwerk en op het energiesysteem van de toekomst en wat is hun samenhang?

Analyse kwantitatief doel In welke mate is het waarschijnlijk dat het gezamenlijke kwantitatieve doel voor 35 terawattuur elektriciteit uit windturbines en grootschalige zon-pv-systemen op land tegen 2030 wordt gehaald? Dit blijft de leidende vraag voor het kwantitatieve deel van de analyse, maar ook voor de Monitor RES als geheel. We baseren de analyse over het halen van dit doel zowel op de hoogte van de regionale biedingen en de mate waarin regio’s hun plannen hebben geconcretiseerd, als op onzekerheden en ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de prognose voor de hernieuwbareelektriciteitsproductie in 2030. Een gedetailleerde beschrijving van de methode voor het analyseren van de haalbaarheid van het kwantitatieve doel is te vinden in hoofdstuk 2 van deze Monitor.

Analyse voortgang procesdoel Regionale Structuur Warmte Voor de voortgang in de actualisatie van de Regionale Structuur Warmte op basis van de gemeentelijke Transitievisies Warmte kijken we zowel naar procesmatige als inhoudelijke aspecten die in de voortgangsdocumenten worden vermeld. De belangrijkste onderzoeksvragen die we daarbij hanteren zijn: • In hoeverre is de Rerionale Structuur Warmte per regio geactualiseerd met de resultaten van de Transitievisies Warmte? En zo ja, leidt dit tot concrete denkrichtingen voor de inzet van bovenlokale warmtebronnen en warmte-infrastructuur? • Op welke wijze wordt gekeken naar de samenhang tussen de warmtetransitie en de opwekking van hernieuwbare elektriciteit?

1.2.2 Gebruikte gegevens voor de analyses Voor de kwalitatieve analyses -

PBL | 18

Voor de thema’s leefomgeving en maatschappelijke betrokkenheid zijn zowel de teksten uit de voortgangsdocumenten van de RES-regio's als de in 2021 vastgestelde RES 1.0 bestudeerd.

-

Voor het thema energiesysteem is de impact van netcongestie op de realisatiegraad per regio van pijplijnprojecten voor grootschalige zon-pv gebaseerd op inschattingen van de drie grote regionale netbeheerders Enexis, Liander en Stedin.

Voor de kwantitatieve analyse -

-

-

-

1.2.3

Voor de elektriciteitsproductie van de al bestaande, huidige projecten zijn gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gebruikt, namelijk de regiostatistieken over de huidige elektriciteitsproductie uit zonne- en windmolenparken op land (peildatum 1 januari 2023). De elektriciteitsproductie van de meest recent gerealiseerde projecten (januari tot en met september 2023) is berekend op basis van nationale overzichten van het bijgeplaatste vermogen van wind- en zonne-energie (Windstats en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland [RVO]). Voor de verwachte elektriciteitsproductie uit de pijplijnprojecten zijn gegevens van RVO gebruikt over specifieke projecten die tot en met september 2023 in de pijplijn zaten met een vergunning én met een subsidiebeschikking (SDE++), de Monitor Wind op Land over 2022 (RVO 2023a) en de Monitor Zon-pv 2023 (RVO 2023b). Voor de verwachte elektriciteitsproductie van de projecten die nog in de planfase zitten, zijn de gegevens uit de RES 1.0 gebruikt zoals die door de regio’s zijn vastgesteld. De regio’s hebben in de RES 1.0 geformuleerd hoeveel terawattuur ze ambiëren te gaan opwekken, maar de plannen daarvoor zitten nog niet in de pijplijn.

Kwantitatief inzicht in de ontwikkeling van projecten in de planfase kan in de toekomst worden verkregen op basis van een nieuwe dataset, die de regio’s zelf, in samenwerking met het Nationaal Programma RES, ontwikkelen. Dit doen ze aan de hand van het zogenoemde Begrippenkader RES, een afsprakenkader tussen zowel RES-regio's als landelijke partijen om de gerealiseerde en geplande hernieuwbare-elektriciteitsproductie op een eenduidige manier vast te leggen. Het project is in het kader van het VIVET-programma ontwikkeld, 12

Reflectie op de energietransitie en de rol van de RES richting klimaatneutraal in 2050

Naast de analyse van het doel voor 2030, geeft de Monitor RES al sinds de RES 1.0 ook een reflectie op de RES op de langere termijn en de stappen die nu gezet moeten worden om de energietransitie richting klimaatneutraliteit in 2050 te ondersteunen. Windenergie en zon-pv op land zullen volgens het Nationaal Plan Energiesysteem in een klimaatneutrale samenleving een veel grotere rol spelen dan tot nu toe is voorzien. Daarnaast is het nodig om de zich ontwikkelende vraag naar en het aanbod van energie meer in samenhang te brengen met de zich eveneens ontwikkelende energie-infrastructuur. Hiermee lijkt de bijdrage van de RES-regio’s aan de energietransitie nog verre van voltooid te zijn wanneer het doel van de 35 terawattuur wordt bereikt. Het is dus van belang dat zowel de regio’s als het Rijk en maatschappelijke partners gaan kijken naar de fundamentele veranderingen die op korte termijn nodig zijn om het transitieproces op

12

Het VIVET-programma is een langjarig samenwerkingsprogramma van CBS, RVO.nl, het PBL, Kadaster en Rijkswaterstaat, waarin met de steun van het Rijk projecten worden uitgevoerd voor de verbetering van de informatievoorziening van de energietransitie, met een focus op de sectoren elektriciteit en de gebouwde omgeving.

PBL | 19

decentrale schaal succesvol door te trekken naar een verandering op de langere termijn. Ter ondersteuning van dit proces kan het helpen om de randvoorwaarden van de transitie op decentrale schaal en de ontwikkeling ervan inzichtelijk te maken. Hiervoor zijn meerdere benaderingen in de wetenschappelijke literatuur te vinden (zie ook Vier perspectieven op transitiedenken en doen). Het is zinvol om die randvoorwaarden verder te ontwikkelen en te leren van transitiekaders die toegepast worden in andere PBL-analyses, zoals de Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER) (Hanemaaijer et al. 2023 en 2021) en de Lerende Evaluatie Klimaatbeleid (Kunseler et al. 2023). In dit rapport houden we rekening met deze kaders, maar passen we deze theoretische benaderingen nog niet letterlijk toe voor de evaluatie van de voortgang van de warmetransitie. Wel reflecteren we aan het einde van de inhoudelijke hoofdstukken en in de bevindingen op de fase van de transitie en de belangrijkste voorwaarden voor een succesvolle verandering op de langere termijn.

1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 richten we ons op het proces waarin de regio’s sinds de RES 1.0 hun gezamenlijke ambities hebben vertaald naar ruimtelijke keuzes. Op basis van de voortgangsrapportages bestuderen we de voortgang in de concretisering van de RES-plannen en de wijze waarop dit proces is ingericht. We besteden apart aandacht aan de manier waarop de samenleving, met name burgers, betrokken zijn geweest bij de beslissingen die tot stand zijn gekomen. In hoofdstuk 3 bespreken we de ontwikkeling van hernieuwbare-elektriciteitsproductie uit grootschalige zon-pv en windenergie op land. Dit doen we aan de hand van de centrale vraag of de RESdoelstelling van 35 terawattuur uit het Klimaatakkoord wordt gehaald en onder welke voorwaarden. Ook onderzoeken we of het mogelijke streefdoel voor 2030 van 55 terawattuur (EZK 2022a) binnen bereik komt. Hierbij belichten we de recente ontwikkelingen die erop zijn gericht om de elektriciteitsinfrastructuur toekomstbestendig te maken. Daarbij gaan we ook in op de meest recente netimpactanalyses van de RES-plannen en welk overall effect die op de realisatie van de RESplannen kunnen hebben. Ten slotte bespreken we in hoofdstuk 4 de voortgang in de actualisatie van de Regionale Structuur Warmte op basis van de gemeentelijke Tranisitievisies Warmte en reflecteren we op de rol van de regio in de warmtetransitie.

Aan het einde van dit rapport staan 5 bijlages waar methodologische uitleg van de constateringen in de hoofdstuken is te vinden. Ook wordt er aanvullende informatie gegeven over specifieke aspecten die in het rapport worden genoemd. Specifiek behandelen we in bijlage 1 de methodologische aanpak van de analyse in hoofdstuk 2 en geven we in bijlage 2 meer informatie over de inschatting van productie van hernieuwbare elektriciteit in 2030 volgens de PBL-systematiek. In bijlage 3 gaan we in op de PBL-schatting voor de realisatiegraad van pijplijnprojecten en in bijlage 4 bespreken we de door de regio’s geleverde dataset over hernieuwbare elektriciteitsproductie in de regio conform het Begrippenkader RES en de verschillen met de PBL-systematiek. De laatste bijlage, bijlage 5, biedt een overzicht van de overwegingen van de RES-regio’s rond warmtebronnen en duurzame gassen.

PBL | 20

2

Hernieuwbare energie in de leefomgeving: ruimtelijke keuzes

De RES-regio’s bevinden zich in een nieuwe fase: de ambities die in de RES 1.0 zijn vastgelegd, moeten nu worden geconcretiseerd. De afspraak is immers dat er vóór 2025 omgevingsvergunningen voor de opwek van hernieuwbare energie verleend zijn. Daarvoor moeten keuzes worden gemaakt wat betreft het type opwek en de gewenste locatie daarvan; keuzes die bijdragen aan ruimtelijke kwaliteit en waarin oog is voor maatschappelijke betrokkenheid. Uit de eerste voortgangsrapportages van de regio’s blijkt dat het voor veel regio’s lastig is om vast te houden aan de koers die in de RES 1.0 is vastgesteld. Zo zijn in meerdere regio’s zoekgebieden afgevallen en hebben provincies en gemeenten nieuw beleid ontwikkeld dat van invloed is op de RES. Ook een gebrek aan netcapaciteit en uitvoeringsbeperkingen vanwege andere leefomgevingsopgaven stellen regio’s voor dilemma’s, zoals de bescherming van de wespendief en Natura 2000-gebieden en de stikstofproblematiek. De consequenties van deze ontwikkelingen voor het waarmaken van de ambities zijn op dit moment nog lastig te doorzien. We verwachten hierover in de RES-herijkingsdocumenten meer informatie te krijgen. Wel legt dit extra druk op de regio om richting te blijven geven aan de ontwikkeling van hernieuwbare energie in de leefomgeving en samen het gesprek te blijven voeren over welke richting daarbij wenselijk is.

Dat vraagt om continue reflectie, waarin de regio’s in het licht van nieuwe argumenten en knelpunten een weg vinden richting een toekomstig energiesysteem dat wenselijk is én een breed draagvlak heeft in de samenleving.