Analyse schuldontwikkeling gemeente Dongen april 2021

20 20

MVA + voorraden Top 5 NL (# 341) 2019 Mook en Middelaar 1.088 Sint-Michielsgestel 1.156 Lopik 1.207 Nederweert 1.286 Tubbergen 1.331 Dongen 2.854

Baten Top 5 NL (#350) Uitgeest Beemster Drimmelen Montfoort Castricum Dongen

2019 2.010 2.141 2.191 2.205 2.213 2.252

Top 5 NB (# 58) 2019 1 Sint-Michielsgestel 1.156 2 Heeze-Leende 1.631 3 Woensdrecht 1.803 4 Asten 1.819 5 Steenbergen 1.875 28 Dongen 2.854

1 2 3 4 5

Top 5 NB (#60) Drimmelen Dongen Alphen-Chaam Waalre Woensdrecht

2019 2.191 2.252 2.266 2.285 2.420

6 Risico’s Een overzicht van de risico’s die samenhangen met de hoogte van de schuld Een hoge schuld is nooit goed. Niet voor een huishouden, niet voor een ondernemer, niet voor een gemeente en dus ook niet voor de gemeente Dongen. Met het aangaan van een schuld ga je verplichtingen aan voor de toekomst. Omdat je niet weet hoe die toekomst eruit ziet, zijn er risico’s verbonden aan de omvang van de schuldpositie. De mate waarin die risico’s zich voordoen voor een gemeente verschillen echter van andere partijen. In deze paragraaf worden de vijf belangrijkste risico’s beschouwd voor de gemeente Dongen. Deze risico’s hangen in belangrijke mate met elkaar samen.

december 2019 hadden de uitgezette leningen een omvang van € 5,1 miljoen. Borg- en garantstellingen Daarnaast heeft de gemeente voor een bedrag van € 69 miljoen aan borgstellingen verleend. Dit heeft grotendeels betrekking op leningen aan stichting Casade waarbij de gemeente Dongen achtervanggemeente is. Deze leningen zijn in eerste aanleg geborgd door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Slechts indien de WSW niet aan de betalingsverplichtingen kan voldoen, verstrekt de achtervanggemeente een renteloze lening aan de WSW voor 25% van het totale leningbedrag. De WSW acht het risico dat achtervanggemeenten renteloze leningen aan hen moeten verstrekken als de andere buffers onvoldoende zijn, “zeer klein - zelfs theoretisch”.

1 Faillissementsrisico Een belangrijk onderscheid tussen gemeenten en private organisaties is het feit dat gemeenten niet failliet kunnen gaan. Deze vrijwaring is wettelijk geregeld en wordt gecompenseerd door artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Artikel 12 biedt gemeente de mogelijkheid een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds aan te vragen in ruil voor het inleveren van een deel van zijn financiële zelfstandigheid. Waar private organisaties en personen het risico lopen dat banken hun geen middelen meer willen lenen, kan een gemeente altijd terugvallen op artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Van een faillissementsrisico is daardoor geen sprake. Daar staat tegenover dat een Artikel 12-status uiteraard ook verplichtingen met zich meebrengt. De gemeente wordt geacht (forse) maatregelen te nemen om de financiële positie te verbeteren. Het is aannemelijk dat voordat een beroep gedaan kan worden op Artikel 12 er reeds sprake zal zijn van verscherpt toezicht door de provincie. Van een beroep op artikel 12 of van verscherpt toezicht kan echter pas sprake zijn bij een structureel tekort op de begroting. Een (te) hoge schuld is hier op zichzelf geen reden voor.

Daarnaast zijn door de gemeente garantstellingen verleend in het kader van de gemeentegarantie. De gemeentegarantie was een garantie van een gemeente voor de hypotheekschuld van een woningeigenaar ten opzichte van een geldverstrekker, zoals een bank of verzekeringsmaatschappij. Met ingang van 1995 is het stelsel van de gemeentegarantie vervangen door de Nationale Hypotheek Garantie. De (gemeente)garantstellingen nemen daardoor geleidelijk af. Omdat het kredietrisico niet is verbonden aan de omvang van de eigen schuld (ook in een situatie van geen enkele schuld kan sprake zijn van een kredietrisico of juist andersom) en het risico in omvang vrij beperkt is, wordt op dit risico in deze notitie niet verder ingegaan.

3 Renterisico

2 Kredietrisico Van het tegenovergestelde kan ook sprake zijn: de situatie dat partijen waaraan de gemeente leningen heeft verstrekt (of waarvoor de gemeente garant staat) niet meer aan hun betalingsverplichtingen kunnen voldoen. Als de lenende partij de lening niet kan terugbetalen, is de gemeente het uitgeleende geld kwijt en blijft zij zitten met de schuld die ertegenover staat. De omvang van de verstrekte leningen is bij de gemeente Dongen beperkt; op 31

21 21

Geld lenen kost geld. En wel in de vorm van rente. De vraag in hoeverre je ook in de toekomst de rentelast die hiermee samenhangt, kunt dragen, betreft het renterisico. Een (in de toekomst) stijgende rente, zorgt voor hogere rentelasten. In de discussies over de omvang van de schulden bij gemeenten is het renterisico doorgaans het voornaamste risico. Voordat wordt ingegaan op de wijze waarop dit risico beheerst kan worden, wordt ingegaan op de omvang van het risico. Beoordeling risico Bij de beoordeling van het renterisico gaat het feitelijk om twee zaken: de kans op een rentestijging en de impact die het heeft op de jaar-

lijks te betalen rentelasten. Te beginnen met de kans dat de rente gaat stijgen. In onderstaande grafiek is de ontwikkeling van de

kapitaalmarktrente10 in de laatste 30 jaar weergegeven.

Bron: actuelerentestanden.nl

Kans De rentestand staat momenteel op een historisch laag niveau. Hoewel soms sprake is van perioden met rentestijgingen, is de algehele trend dalend. De rentestand bij leningen met een lange rentevastperiode (zoals bijvoorbeeld bij een hypotheek) zijn eveneens historisch laag. Het feit dat geldverstrekkers voor een periode van 20 tot 30 jaar genoegen nemen met een dergelijk lage rente, impliceert dat zij voor die periode geen forse rentestijgingen

Rentelasten vaste schuld (x € 1.000) Rentelasten werkelijk 2016-2019

2016 1.211

Uit bovenstaande tabel blijkt dat de jaarlijkse rentelasten van de gemeente Dongen circa € 1 miljoen bedragen. De rentelasten zijn dalend. Dit komt doordat leningen uit het verleden met hoge rentes aflopen en daar nieuwe leningen met veel lagere rentes voor in de plaats komen. De gemiddelde rente (berekend als de betaalde rente gedeeld door de vaste schuld) bedroeg in 2019 1,4%. Indicatieve doorrekening Als de rentestanden verdubbelen, dan zullen op termijn ook de rentelasten verdubbelen. Zoals straks zal worden toegelicht bij de beheersmaatregelen, duurt het minimaal 20 jaar

22 22

verwachten. Ook de onderzoekers van iMenz benoemden het renterisico in hun analyse uit 2018 als laag. Impact Voor de bepaling van de impact van een rentestijging, is het goed de huidige rentelasten te beschouwen. In onderstaande tabel zijn de werkelijke rentelasten in de periode 2016-2019 weergegeven.

2017 1.077

2018 1.091

2019 847

voordat die verdubbeling van de lasten een feit is. Een groot deel van de gemeentelijke schuld ligt namelijk vast in langlopende leningen, met verschillende looptijden. Een rentestijging heeft daarom alleen effect op nieuw af te sluiten leningen. In onderstaande tabel zijn daarom de verwachte rentelasten voor de komende periode weergegeven, uitgaande van een drietal fictieve rentestanden: 0,5%, 1% en 2%. Ook de rente van 0,5% ligt aanzienlijk boven de huidige rentestanden. Omdat de nieuwe lening voor 2021 reeds is afgesloten, heeft een rentestijging pas effect op de leningen die vanaf 2022 moeten worden afgesloten.

Verwachte rentelasten vaste schuld (x € 1.000) Rentelasten verwacht 2020-2024 bij 0,5% Rentelasten verwacht 2020-2024 bij 1% Rentelasten verwacht 2020-2024 bij 2%

2020 780 780 780

ndien de gemeente Dongen vanaf 2022 een rente van 2% moet gaan betalen over nieuw af te sluiten leningen, dan nemen de rentelasten in 2024 toe met € 350.000. De rentelasten liggen dan ongeveer op hetzelfde niveau als in 2018. De kans op een dergelijke rentestijging wordt op deze korte termijn niet groot geacht. Op de langere termijn is een stijging van de rente naar 2% mogelijk. De rentelasten zullen in dat geval, na 2040, circa € 1,6 miljoen bedragen.

Beheersmaatregelen renterisico Binnen gemeenten wordt veel gedaan om een onverantwoord grote gevoeligheid voor rentefluctuaties te voorkomen. Belangrijkste middel hiervoor is het spreiden van de looptijd van leningen. Op die manier wordt voorkomen dat tegelijkertijd een groot deel van de leningenportefeuille afloopt en geherfinancierd moet worden.

2021 695 695 695

2022 675 740 865

2023 615 710 905

2024 560 675 910

De rente die betaald wordt over de verschillende leningdelen varieert. Over het algemeen is het op dit moment zo dat leningen die langer geleden zijn afgesloten, een hogere rente kennen. Dit zijn ook de leningen die veelal binnenkort aflopen. De leningdelen met de laagste rentes zijn de leningen die nog het langst doorlopen. In onderstaande diagrammen zijn de rentepercentages van de vaste schuld weergegeven. In de eerste diagram is de totale leensom onderverdeeld in rentecategorieën. De hoogste rentecategorieën zijn in omvang het kleinst. In de diagram rechtsonder vorige

0- 1%

1-2%

2-3%

3-4%

>4%

LEENSOM 20.927.031

8.050.000 600.000 118.000

Rente en looptijden variëren De vaste schuld van de gemeente Dongen bedraagt per 1 januari 2021 € 67,9 miljoen. Deze schuld bestaat uit 18 leningen met looptijden variërend van 10 tot 50 jaar. De rente varieert van 0,05% (de meest recente) tot 5,15% (een lening uit 2002). In de diagram hieronder is de vaste schuld per 1 januari 2021 uitgesplitst naar de resterende looptijd. Zichtbaar is dat een ruime meerderheid (56%) van de leensom een looptijd heeft die langer is dan 15 jaar.

38.247.436

RESTERENDE LOOPTIJD IN JAREN

LEENSOM 24.950.000

12.827.031

69

31,6 2 1

9.268.000

2.400.000

0-5 jaar

18.497.436

5-10 jaar

10-15 jaar

15-20 jaar

68 0- 1%

>20 jaar

23

1-2%

2-3%

3-4%

>4%

is per rentecategorie de resterende looptijd (gemeten in jaren) weergegeven. Zichtbaar is dat er nog respectievelijk twee en één (jaarlijkse) rentebetalingen resteren op leningen in de rentecategorieën 3-4% en meer dan 4%. Deze leningen worden in de komende jaren dus vervangen door leningen met een naar verwachting (fors) lagere rente. Wettelijke kaders Ook wettelijk bestaan er regels die moeten voorkomen dat fluctuaties in rentepercentages een te grote invloed hebben op de rentelasten. Deze zijn vastgelegd in de Wet Fido (Wet Financiering decentrale overheden). Het gaat om de kasgeldlimiet (van toepassing op korte leningen) en de renterisiconorm (lange leningen). De kasgeldlimiet en de renterisiconorm hebben allebei als doel de leningenportefeuille van decentrale overheden te behoeden voor een onverantwoord grote gevoeligheid voor rentefluctuaties. Ze stellen dus een grens aan de structuur van de leningen, niet aan de hoogte. Kasgeldlimiet De kasgeldlimiet richt zich hierbij op leningen met een looptijd van maximaal één jaar (ook wel korte leningen, of kort geld genoemd). De kasgeldlimiet stelt dat deze korte leningen in een bepaald kwartaal gemiddeld niet hoger mag zijn dan 8,5% van het begrotingstotaal. Indien de norm in meer dan twee opeenvolgende kwartalen wordt overschreden, dient een melding te worden gedaan bij de provincie als toezichthouder.

Belangrijkste middel om een dreigende overschrijding van de kasgeldlimiet te voorkomen, is het omzetten van korte leningen in lange financiering (langer dan een jaar). Ook de gemeente Dongen stuurt op de omvang van de korte leningen en zorgt ervoor dat deze de kasgeldlimiet niet overschrijden. Bij een dreigende overschrijding worden de korte leningen (waarop momenteel zelfs sprake is van een negatieve rente) omgezet in nieuwe, langlopende leningen.

lijk opnieuw moet worden afgesloten, met het risico van plotseling oplopende rentelasten. De renterisiconorm is bepaald op 20% van het begrotingstotaal. Dat wil zeggen dat de jaarlijks verplichte aflossingen en de renteherzieningen niet méér mogen bedragen dan 20% van het begrotingstotaal. Enkel in 2019 is voor de gemeente Dongen sprake geweest van een overschrijding van de renterisiconorm. Deze overschrijding was het gevolg van een bewuste herfinanciering van een vijftal langlopende leningen met een gemiddelde rente van meer dan 4% naar een nieuwe langlopende lening met een rente van 0,51%. De overschrijding van de norm die hiervan het gevolg was heeft de gemeente uiteindelijk een meerjarig rentevoordeel heeft opgeleverd.

De leningen met de hoogste rentes worden in de komende jaren vervangen door leningen met een naar verwachting fors lagere rente.

Renterisiconorm De renterisiconorm is opgesteld met als doel de rentegevoeligheid van de portefeuille van leningen met een looptijd van één jaar of langer (de vaste schuld) te beperken. Dit gebeurt door het aanbrengen van spreiding in de looptijden van de leningen. Hiermee wordt voorkomen dat een groot deel van de leningen tege-

24 24

Actief treasurybeleid Al met al kan geconcludeerd worden dat de gemeente Dongen een actief treasurybeleid voert. Hierbij wordt gestuurd op de kasgeldlimiet door bij een dreigende overschrijding langlopende leningen aan te gaan. Door spreiding van de looptijden van leningen wordt voorkomen dat een groot deel van de leningen tegelijk opnieuw moet worden afgesloten. Indien zich kansen voordoen om door herfinanciering een rentevoordeel te behalen, dan wordt hiervan gebruik gemaakt.

4 Imagorisico De bovengenoemde risico’s liggen allen in de financieel-economische sfeer en zijn in omvang relatief beperkt. Vanuit financieel-economisch oogpunt zou de conclusie kunnen zijn dat er geen directe aanleiding is de schuldenlast (fors) te verlagen. Dat neemt echter niet weg dat er ook vanuit andere invalshoeken gekeken kan worden naar de problematiek. De financiële positie van de gemeente is geregeld onderwerp van gesprek in de media en de maatschappij. Recent verscheen een benchmark

naar de financiële positie van gemeente van accountantskantoor BDO waarbij de gemeente Dongen een lage positie innam. Dit leidt tot een slechte beeldvorming en daarmee een imagorisico voor de gemeente. Anders gezegd: iedereen staat liever hoog op dit soort lijstjes, dan laag. Ook dit kan een reden zijn de schuldpositie te willen verlagen.

5 Risico op onvoldoende reserves In de vorige paragraaf is toegelicht dat behalve van een hoge schuldpositie ook sprake is van een lage solvabiliteit. Dit betekent dat de gemeente relatief weinig eigen vermogen heeft en de bezittingen voor een groot deel zijn gefinancierd met vreemd vermogen. Voor particuliere instellingen betekent een lage solvabiliteit dat het lastig wordt nieuwe leningen aan te trekken. Met een lage solvabiliteit heeft een financiële instelling onvoldoende zekerheid dat de geldnemer de schuld kan aflossen. Ruimte voor tegenvallers beperkt Voor gemeenten geldt dit niet (zie ook faillissementsrisico). Dat neemt niet weg dat een relatief klein eigen vermogen ervoor zorgt dat er weinig tot geen ruimte is om tegenvallers op te vangen. Financiële tegenvallers komen ten laste van het eigen vermogen. Indien het eigen vermogen ontoereikend is, dreigt een situatie met een negatief eigen vermogen. Een negatief eigen vermogen moet binnen de termijn van de meerjarenbegroting (4 jaar) worden weggewerkt. Lukt dit niet en is er langer dan vier jaar nodig, dan zal de gemeente onder preventief toezicht van de provincie komen te staan. Er is hiermee sprake van een acuut risico; bij een (dreigend) negatief eigen vermogen, moeten direct pijnlijke maatregelen genomen worden.

Hoewel dit risico losstaat van de omvang van de schulden, is het aan te bevelen de omvang van het eigen vermogen mee te wegen in de besluitvorming over de gewenste schuldenontwikkeling. Een deel van de mogelijkheden om de schuldenomvang te beïnvloeden, heeft ook invloed op de omvang van het eigen vermogen.

Samenvattend •  In dit hoofdstuk zijn de financieel-economische risico’s van de schuldpositie van de gemeente beschouwd. •  Het voornaamste risico ligt bij de ontwikkeling van de rente. Er is aangegeven dat dit risico op verschillende wijzen wordt beheerst en daarmee in omvang beperkt is. •  Naast de financieel-economische invalshoek speelt ook de beeldvorming een rol. Een slechte score van de gemeente, ook in vergelijking met andere gemeenten, straalt niet positief af. •  Ten slotte is gewezen op de verslechtering van de solvabiliteit en de afname van het eigen vermogen die hieraan ten grondslag ligt. Het is raadzaam de omvang van het eigen vermogen mee te nemen in de besluitvorming over de gewenste schuldontwikkeling.

Hoewel dit risico losstaat van de omvang van de schulden, is het aan te bevelen de omvang van het eigen vermogen mee te wegen in de besluitvorming over de gewenste schuldenontwikkeling.

25 25

7 Draaiknoppen Een toelichting op de mogelijkheden om de schuldontwikkeling te beïnvloeden In de voorgaande hoofdstukken is de werking achter de schuldontwikkeling toegelicht en is de schuldontwikkeling van de gemeente Dongen nader geduid. Ook zijn de risico’s die voortkomen uit de schulden beschouwd. In dit laatste hoofdstuk wordt toegelicht op welke wijze de schuldontwikkeling (of de ontwikkeling van de schuldquote) kan worden beïnvloed. Dit zijn de draaiknoppen. Zoals is aangegeven, komen schulden voort uit de behoefte aan liquiditeit. De (enige) manier om de schuldontwikkeling te beïnvloeden is door de behoefte aan liquiditeit te verlagen. Voordat wordt ingegaan op de knoppen om de liquiditeitsbehoefte te verlagen, wordt kort nader ingegaan op de verwachte ontwikkeling van de schuldquote en de solvabiliteit in de komende jaren.

gelijk zijn, de netto schuld van de gemeente gelijk blijft. Als simpel cijfervoorbeeld: stel dat de gemeente jaarlijks een primair surplus heeft van € 8 miljoen (de ontvangsten zijn € 8 miljoen hoger dan de uitgaven) en de investeringen ook € 8 miljoen per jaar bedragen. De liquiditeitsbehoefte van de gemeente bestaat dan enkel uit de jaarlijks te betalen aflossing op de oude schulden. Er zijn geen middelen om deze aflossing te betalen; wat jaarlijks afgelost wordt, wordt direct weer geleend. De schuld blijft op dat moment gelijk. Indicatieve doorrekening Het primair surplus bedraagt in de periode 2021-2024 naar verwachting € 4,5 miljoen gemiddeld per jaar. Het investeringsvolume bedraagt in dezelfde periode gemiddeld ruim € 11,5 miljoen per jaar11. Als deze bedragen worden gecontinueerd na 2024, dan zal de schuld jaarlijks groeien met € 7 miljoen. In onderstaande tabel is, ter indicatie, de ontwikkeling van de netto schuldquote en de solvabiliteit in die situatie weergegeven.

Ontwikkeling kengetallen 2024-2028 In hoofdstuk vier zijn de financiën van de gemeente geanalyseerd voor de jaren tot en met 2024. Zoals later in dit hoofdstuk zal blijken, is de beïnvloeding van de schuldpositie een traject van de lange adem. Het is daarom raadzaam de ontwikkeling van de financiële kengetallen op de iets langere termijn te beschouwen. Dit betekent echter dat er aannames gemaakt dienen te worden voor de periode na 2024. Hier ligt namelijk nog geen meerjarenbegroting aan ten grondslag. We weten reeds dat er na 2024 nauwelijks nog inkomsten te verwachten zijn uit grondexploitaties. Er blijven dan nog twee variabelen over waarop gestuurd kan worden: het investeringsvolume en het primair surplus.

Effect stijgende baten Belangrijk aandachtspunt dat hierbij gegeven moet worden, is dat hierbij sprake is van een overschatting van de netto schuldquote. Zoals toegelicht op pagina 14 wordt de netto schuldquote bepaald door de netto schuld te delen door de baten in constante prijzen. Hierin wordt geen rekening gehouden met toekomstige prijsontwikkelingen. Dit effect is relatief groot als wordt gekeken naar de jaren 20252028. Er mag namelijk worden verondersteld dat de baten tegen die tijd vele malen hoger liggen dan nu. In onderstaande tabel zijn de netto schuldquote en de solvabiliteit weergegeven indien uitgegaan wordt van een jaarlijkse groei van de baten met 1,75%.

Rekenregel De eenvoudige rekenregel die hierbij dan gemaakt kan worden, is dat indien het investeringsvolume en het primair surplus aan elkaar

Bij 4,5 mln investeren per jaar Netto schuldquote Solvabiliteit

2024 138% 7,7%

2025 138% 7,8%

2026 139% 7,7%

2027 140% 7,7%

2028 141% 7,7%

Bij 10 mln investeren per jaar Netto schuldquote Solvabiliteit

2024 138% 7,7%

2025 147% 7,5%

2026 156% 7,1%

2027 164% 6,8%

2028 173% 6,6%

11 Zoals toegelicht in hoofdstuk 5 worden in de periode 2021-2024 grote investeringsbedragen uitgetrokken voor nieuwbouw of verbouw van de Dongense scholen. Deze verhogen het gemiddelde investeringsbedrag aanzienlijk.

26 26

Draaiknoppen Hierboven is de ontwikkeling van de netto schuldquote (en de solvabiliteit) weergegeven indien wordt aangenomen dat het investeringsniveau en het primair surplus gelijk zijn aan de periode 2021-2024 en er geen verkoop van gemeentelijke bezittingen plaatsvindt. Hierbij kunnen echter ook andere aannames gemaakt worden. In die gevallen zullen er actief andere (beleids)keuzes gemaakt moeten worden. Zoals aangegeven kan de ontwikkeling van de schuld worden beïnvloed door de liquiditeitsbehoefte te verlagen. Dat kan op drie manieren: 1 Verbetering van het primair surplus: a Ontvangsten verhogen b Uitgaven verlagen 2 Investeringsvolume verlagen 3 Gemeentelijke bezittingen verhogen

Draaiknoppen Verbetering saldo inkomsten en uitgaven Uitgaven verlagen Inkomsten verhogen Investeringen verlagen Bezittingen verkopen

Effect draaiknoppen Iedere knop werkt op een andere manier door op de netto schuldquote en de solvabiliteit. In onderstaande tabel is samengevat wat grofweg de effecten zijn. Onder de tabel wordt een nadere toelichting gegeven op elk van de draaiknoppen. Het effect van iedere knop wordt hierbij afgezet tegen de ontwikkeling van de kengetallen zoals die in de pagina hiervoor.

1a Uitgaven verlagen Bij het verlagen van de uitgaven gaat het om het schrappen in het takenpakket van de gemeente. Ervan uitgaande dat de ontvangsten gelijk blijven, zal hierdoor het primair surplus (en het jaarrekeningresultaat) verbeteren. Dat positieve resultaat wordt toegevoegd aan het eigen vermogen. Omdat er minder geld wordt uitgegeven, is minder liquiditeit nodig en hoeft minder geld geleend te worden.

Leidt tot:

Effect schuldquote

Effect solvabiliteit

Positief resultaat, groei eigen vermogen, afbouw schulden Positief resultaat, groei eigen vermogen, afbouw schulden Lagere liquiditeitsbehoefte en daarmee minder schuldgroei Lagere liquiditeitsbehoefte en daarmee minder schuldgroei

++

+++

+++

+++

++

+

++

+

Indien wordt uitgegaan van een (structurele) verlaging van de uitgaven met € 1 miljoen per jaar, dan daalt de schuldquote ieder jaar met 1,5 procentpunt. De solvabiliteit verbetert jaarlijks met 0,75 procentpunt. In dit geval is dus niet langer sprake van een sluitende begroting, maar van een jaarlijks positief resultaat van € 1 miljoen. Er is een uitgavendaling van € 7 miljoen per jaar nodig om de schuldquote constant te houden (onder de aanname dat het investeringsniveau € 11,5 miljoen bedraagt).

neerkomen op het verhogen van de lokale heffingen. Ook dit leidt tot een verbetering van het primair surplus (en het jaarrekeningresultaat) en daarmee tot groei van het eigen vermogen. Ten opzichte van het verlagen van de uitgaven, heeft deze draaiknop nog een extra effect. Doordat de baten toenemen, wordt een extra daling van de netto schuldquote gerealiseerd. De netto schulden worden namelijk gedeeld door de (toegenomen) baten. Indien wordt uitgegaan van een (structurele) verhoging van de ontvangsten met € 1 miljoen per jaar, dan daalt de schuldquote ieder jaar met 2,25 procentpunt. De solvabiliteit verbetert jaarlijks met 0,75 procentpunt. In dit geval is dus niet langer sprake van een sluitende begroting, maar van een jaarlijks positief resultaat van € 1 miljoen. Er is een verhoging van de

1b Ontvangsten verhogen De ontvangsten van de gemeenten bestaan grofweg uit twee onderdelen: de financiering vanuit het Rijk en de lokale heffingen. Het is erg ingewikkeld de inkomsten vanuit het Rijk te verhogen zonder dat daar uitgaven tegenover staan. Het zal hierbij dus hoofdzakelijk

27 27

ontvangsten van € 5 miljoen per jaar nodig om de schuldquote constant te houden (onder de aanname dat het investeringsniveau € 11,5 miljoen bedraagt).

nieuwe uitgaven en investeringen. Als dat wel het geval is, dan wordt het effect uiteraard teniet gedaan. Bij een eenmalige verkoop van een gemeentelijk bezit voor € 5 miljoen, verbetert de schuldquote met 8 procentpunt. Doordat minder schulden worden aangegaan, verbetert de solvabiliteit met 0,2 procentpunt. Er moet ieder jaar voor € 7 miljoen aan bezittingen verkocht worden om de schuldquote constant te houden.

2 Investeringsvolume verlagen In de eerder genoemde berekeningen is uitgegaan van een investeringsvolume van € 11,5 miljoen per jaar. Dit is gelijk aan het gemiddelde in de periode 2021-2024, waarbij aangetekend wordt dat het investeringsniveau in deze periode vrij hoog ligt door de grote investeringen in onderwijshuisvesting. Een lager investeringsvolume leidt tot minder liquiditeitsbehoefte en daarmee tot minder nieuwe leningen. Het verlagen van het investeringsvolume heeft slechts een beperkt effect op het primair surplus. Enkel de kapitaallasten zullen fractioneel afnemen en het rekeningresultaat positief beïnvloeden.

Aflossingen

Indien wordt uitgegaan van een verlaging van het investeringsvolume met € 1 miljoen per jaar, dan daalt de schuldquote ieder jaar met 1,5 procentpunt. De solvabiliteit verbetert jaarlijks met 0,1 procentpunt. In dit geval resteert dus een jaarlijks investeringsvolume van € 10,5 miljoen (in plaats van € 11,5 miljoen). Het investeringsvolume moet met in totaal € 7 miljoen verlaagd worden om de schuldquote constant te houden (er resteert dan een investeringsvolume van € 4,5 miljoen per jaar).

3 Bezittingen verkopen Bij deze draaiknop worden gemeentelijke bezittingen verkocht. Het kan gaan om gemeentelijke gronden, maar bijvoorbeeld ook om gemeentelijke gebouwen. Net als bij de verkoop van een huis, levert die verkoop geld op. Dat geld verlaagt de liquiditeitsbehoefte van de gemeente en leidt daardoor tot een lagere schuld. Indien er sprake is van winst (de verkoopprijs is hoger dan de boekwaarde), dan wordt die winst toegevoegd aan het eigen vermogen. Bij deze draaiknop zijn twee aandachtspunten van belang. Ten eerste gaat het hier om een eenmalig effect. Een verkoop van gemeentelijk bezit leidt eenmalig tot de ontvangst van een geldbedrag en daarmee tot een eenmalige verlaging van de schuldquote. De draaiknoppen hiervoor gingen uit van een structurele (jaarlijkse) verbetering van de liquiditeit. Ten tweede gaat deze draaiknop ervan uit dat de opbrengst uit de verkoop niet wordt gebruikt ter financiering van aanvullende of

De goede lezer is opgevallen dat het aanpassen van de jaarlijkse aflossing niet als draaiknop is benoemd, terwijl de aflossingsbedragen wel een belangrijke verklaring vormen voor de jaarlijkse liquiditeitsbehoefte. De reden hiervoor is dat een verlaging van de jaarlijkse aflossing op zichzelf niet leidt tot een lagere schuld; enkel het tempo waarin de schuld wordt afgelost wordt hiermee beïnvloed. De manier om dit te doen, is door de looptijd van de schulden te verlengen. Bij een aflossingstermijn van bijvoorbeeld 30 jaar zijn de jaarlijkse aflossingen lager dan bij een looptijd van 10 jaar. Het duurt dan echter ook 20 jaar langer voordat de schuld is afgelost.

De wens te sturen op de omvang van de schulden betekent in de praktijk het sturen op geldstromen.

28 28

Sturen op schulden en geldstromen De wens te sturen op de omvang van de schulden betekent in de praktijk het sturen op geldstromen. In dit hoofdstuk is aangegeven op welke manier gestuurd kan worden op die geldstromen. Net als bij veel gemeenten wordt in de gemeente Dongen op dit moment bij de financiële impact van een voorstel primair gekeken naar de inpasbaarheid van de uitgaven in de begroting. Bij het daadwerkelijke sturen op de schuldontwikkeling zal voortaan ook gekeken moeten worden wat de impact van een voorstel is op de schuldpositie. Ook bij de besluitvorming over de begroting zal naast het beoordelen van het begrotingsbeeld (structureel en reëel sluitend) ook expli-

ciet beoordeeld moeten worden wat de impact is van de geldstromen die voortkomen uit de gemaakte beleidskeuzes op de omvang van schulden. Sturen op schulden heeft daarmee gevolgen voor het algehele besluitvormingsproces binnen de gemeente. Voor de volle breedte van de gemeente (raad, college, ambtelijke organisatie) is het van belang dat helder wordt wat de koers wordt waarop gevaren kan worden.

Samenvattend •  In dit hoofdstuk zijn de draaiknoppen toegelicht waarmee de ontwikkeling van de schuld kan worden beïnvloed. Iedere draaiknop heeft een verschillend effect op de schuldquote en de solvabiliteit. Met voorbeelden is dit effect geduid. •  Geconcludeerd kan worden dat indien wordt uitgegaan van de gemiddelde liquiditeitsbehoefte uit de jaren 2021-2024 er forse ingrepen nodig zijn om de schuldquote in de jaren na 2024 constant te houden. •  Deze voorbeelden moeten niet worden gezien als de scenario’s waar de raad om gevraagd heeft. Zoals toegelicht in de inleiding, zullen bij Kadernota 2022 verschillende scenario’s worden geschetst. Elk van die scenario’s bestaat uit een gewenste schuldontwikkeling, de draaiknoppen waarmee die ontwikkeling wordt gerealiseerd en de consequentie van het scenario. •  Overigens zijn de draaiknoppen één kant van het verhaal. Om te sturen op de omvang van de schuldquote, dient dit voortaan als criterium meegewogen worden bij (raads) besluiten. Waar nu bij de financiële impact van een voorstel primair gekeken wordt naar de inpasbaarheid van de uitgaven in de begroting, zal bij een daadwerkelijke sturing op de schuldontwikkeling ook gekeken moeten worden wat de impact van een voorstel is op de schuldpositie.

Voor de volle breedte van de gemeente (raad, college, ambtelijke organisatie) is het van belang dat helder wordt wat de koers wordt waarop gevaren kan worden.

Elk van die scenario’s bestaat uit een gewenste schuldontwikkeling, de draaiknoppen waarmee die ontwikkeling wordt gerealiseerd en de consequentie van het scenario.

29

Bijlage 1 Overzicht financiële kengetallen 2016- 2024 2016 Netto schuldquote 93% Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle leningen 81% Solvabiliteitsratio 21,0% Structurele exploitatieruimte 4,0% Grondexploitatie 30,7% Belastingcapaciteit 97% Weerstandsratio 2,66

2017 101%

2018 99%

2019 106%

2020 125%

2021 130%

2022 144%

2023 140%

2024 145%

89% 19,1% -3,2% 24,9% 96% 1,94

89% 13,6% -3,8% 15,1% 98% 1,57

97% 9,9% 0,5% 26,6% 98% 1,66

116% 8,1% 0,3% 25,5% 110% 1,74

122% 7,3% 1,1% 20,7% 113% 1,53

137% 7,4% 0,3% 11,1% 113%

133% 7,9% 0,4% 6,6% 113%

138% 7,7% 0,4% 1,1% 113%

Beschouwing kengetallen gemeente Dongen Bij de beoordeling van de kengetallen worden signaleringswaarden gebruikt. Deze signaleringswaarden zijn geen normen, maar worden

door de toezichthouder betrokken bij het krijgen van een completer inzicht in de financiële situatie en risicopositie van een gemeente.

Laag risico < 90% > 50% < 20% 0% < 95%

Netto schuldquote Solvabiliteitsratio Grondexploitatie Structurele exploitatieruimte Belastingcapaciteit

Kijkend naar de signaleringswaarden dan kan geconcludeerd worden dat de gemeente Dongen met name wat betreft de solvabiliteit in een hoog risico-situatie zit. De schuldquote (niet gecorrigeerd) begeeft zich in 2021 voor het eerst op de grens van hoog risico; de schuldquote gecorrigeerd voor uitgaande leningen zit in 2021 nog in een gemiddeld risico. Door de verhoging van de OZB in Dongen is de belastingcapaciteit sinds 2020 gestegen naar een situatie van hoog risico. Dit betekent dat we ten opzichte van andere gemeente weinig tot geen ruimte hebben voor verdere belastingverhoging. Hierbij dient aangetekend te worden dat dit vermoedelijk een tijdelijk effect is. Veel gemeenten hebben vanaf 2021 hun belastingen verhoogd. Dit zal tot uitdrukking komen in een lagere belastingcapaciteit voor Dongen in 2022. De overige kengetallen bevinden zich in een laag of gemiddeld risico. Uitleg bij de kengetallen12

Netto schuldquote en netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen Hoe hoger de schuld, hoe hoger de netto schuldquote. De netto schuldquote weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de me-

30 30

Gemiddeld risico 90% - 130% 20% - 50% 20% - 35% =0 95% - 105%

Hoog risico > 130% < 20% > 35% < 0% > 105%

deoverheid ten opzichte van de eigen middelen en geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie. Een hoge netto schuldquote hoeft op zichzelf geen probleem te zijn. Of dat het geval is valt niet direct af te leiden uit de netto schuldquote zelf, maar hangt af van meerdere factoren. Zo kan een hoge schuld worden veroorzaakt doordat er leningen zijn afgesloten en die gelden vervolgens worden doorgeleend aan bijvoorbeeld woningbouwcorporaties die op hun beurt weer jaarlijks aflossen. In dat geval hoeft een hoge schuld geen probleem te zijn. Om inzicht te verkrijgen in hoeverre er sprake is van doorlenen wordt de netto schuldquote zowel in- als exclusief doorgeleende gelden weergegeven (netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen). Solvabiliteitsratio Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin de provincie of gemeente in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Indien er sprake is van een forse schuld én veel eigen vermogen (het totaal van de algemene en de bestemmingsreserves), hoeft een hoge schuld geen probleem te zijn voor de financiële positie. Daar is bijvoorbeeld sprake van indien een lening is aangegaan omdat het eigen vermo-

gen niet liquide is (omdat het vast zit in bijvoorbeeld een gemeentehuis of dat er andere investeringen mee zijn gefinancierd). Hoe hoger de solvabiliteitsratio, hoe groter de weerbaarheid van de provincie of gemeente. De mate van weerbaarheid geeft in combinatie met de andere kengetallen een indicatie over de financiële positie van een provincie en gemeente.

Belastingcapaciteit De OZB en de opcenten zijn voor gemeenten respectievelijk provincies de belangrijkste eigen belastinginkomsten. De belastingcapaciteit geeft inzicht in de mate waarin bij het voordoen van een financiële tegenvaller in het volgende begrotingsjaar kan worden opgevangen of ruimte is voor nieuw beleid. Om deze ruimte weer te kunnen geven is een ijkpunt nodig. In dit geval landelijk gemiddelde tarieven.

Grondexploitatie De afgelopen jaren is gebleken dat grondexploitatie een forse impact kan hebben op de financiële positie van een gemeente. Indien gemeenten of provincies leningen hebben afgesloten om grond te kopen voor een (toekomstige) woningbouwproject hebben zij een schuld. Bij de beoordeling van een dergelijke schuld is het van belang om te weten of deze schuld kan worden afgelost wanneer het project wordt uitgevoerd. Van de opbrengst van de verkochte gronden kan immers de schuld worden afgelost. Het kengetal grondexploitatie geeft aan hoe groot de grondpositie (de waarde van de grond) is ten opzichte van de totale (geraamde) baten. Wanneer de grond tegen de prijs van landbouwgrond is aangekocht, loopt een gemeente relatief gering risico. Het is dus belangrijk om te kunnen beoordelen of er een reële verwachting is of grondexploitatie kan bijdragen aan de verlaging van de schuld. Staat de grond tegen een te hoge waarde op de balans en moet die worden afgewaardeerd dan leidt dit tot een lager eigen vermogen en dus een lagere solvabiliteitsratio.

Voor de gemeenten wordt de belastingcapaciteit gerelateerd aan de hoogte van de gemiddelde woonlasten (OZB, rioolheffing en reinigingsheffing). Naast de OZB wordt tevens gekeken naar de riool- en afvalstoffenheffing omdat de heffing niet kostendekkend hoeft te zijn, maar ook lager mag worden vastgesteld (er is dan sprake van belastingcapaciteit die niet benut wordt). Voor de provincies wordt de belastingcapaciteit gerelateerd aan de hoogte van het gemiddelde landelijke gehanteerde tarief voor de opcenten. De mate waarbij een tegenvaller kan worden bijgestuurd, wordt ook wel de wendbaarheid van de begroting genoemd. Wanneer een gemeente of provincie te maken heeft met een hoge schuld en de structurele lasten hoger zijn dan de structurele baten en de woonlasten of opcenten al relatief hoog zijn, dan is er minder ruimte om te kunnen bijsturen.

Structurele exploitatieruimte Voor de beoordeling van de financiële positie is het ook van belang te kijken naar de structurele baten en structurele lasten. Structurele baten zijn bijvoorbeeld de algemene uitkering uit het gemeentefonds of provinciefonds en de opbrengsten uit de onroerende zaakbelasting OZB respectievelijk opcenten op de motorrijtuigbelastingen. Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, doordat wordt gekeken naar de structurele baten en structurele lasten en deze worden vergeleken met de totale baten. Een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder de rente en aflossing van een lening) te dekken.

12 Bron: Kennisbank Openbaar bestuur, ministerie van BZK

31

Bijlage 2 Balansontwikkeling Dongen 2016-2024 ACTIVA

Jaarrekening 31-12 31-12 2016 2019

Begroting 31-12 2024

Verschil 2016-2019 euro’s

Verschil 2016-2019 %

Verschil 2016-2024 euro’s

Verschil 2016-2024 %

Vaste activa (immaterieel en materieel) Financiële vaste activa Voorraden (bouwgronden) Uitzettingen met looptijd < 1 jaar Liquide middelen Overlopende activa

51.088

58.359

101.647

7.271

14%

50.559

99%

6.940 17.074 5.141

5.435 15.999 8.591

3.971 674 4.376

-1.505 -1.075 3.450

-22% -6% 67%

-2.969 -16.400 -765

-43% -96% -15%

85 608

53 1.708

1.213 1.708

-32 1.100

38% 181%

1.128 1.100

1327% 181%

Totaal activa

80.936

90.145

113.590

9.209

11%

32.654

40%

PASSIVA

Jaarrekening 31-12 31-12 2016 2019

Begroting 31-12 2024

Verschil 2016-2019 euro’s

Verschil 2016-2019 %

Verschil 2016-2024 euro’s

Verschil 2016-2024 %

Eigen vermogen Algemene reserve Bestemmingsreserves Gerealiseerd resultaat Voorzieningen Vaste schuld Vlottende schuld Overlopende passiva

17.002 8.111 6.911 1.980 6.267 45.222 8.150 4.295

8.884 6.007 3.740 -863 7.034 62.184 7.302 4.742

8.761 5.567 2.099 945 6.274 80.335 10.391 7.830

-8.118 -2.104 -3.171 -2.843 767 16.962 -848 447

-48% -26% -46% -144% 12% 37% -10% 10%

-8.241 -2.544 -4.812 -1.035 7 35.113 2.241 3.535

-49% -31% -70% -52% 0,% 78% 27% 82%

Totaal passiva

80.936

90.146

113.590

9.210

11,4%

32.654

40%

32 32

Bijlage 3 Vergelijking financiële positie 2019 Vergelijking regio HvB

Dongen Gilze en Rijen Goirle Heusden Hilvarenbeek Loon op Zand Oisterwijk Tilburg Waalwijk Vergelijkbare gemeenten

Dongen Bernheze Cranendonck Horst aan de Maas Leudal Moerdijk Nuenen c.a. Peel en Maas Sint-Michielsgestel Woensdrecht Zundert

Schuldquote 2019

Solvabiliteit 2019

100 64 52 90 48 49 80 11 77

9,9 19,6 34,4 19,0 27,9 21,3 15,0 72,7 35,2

Schuldquote 2019

Solvabiliteit 2019

100 41 47 39 49 4 135 84 4 18 42

9,9 37,0 28,1 23,3 44,2 52,2 27,7 29,3 31,2 32,8 20,0

Alle onderstaande bedragen zijn omgerekend per inwoner en zijn weergegeven in hele euro’s. Vergelijking regio HvB

Dongen Gilze en Rijen Goirle Heusden Hilvarenbeek Loon op Zand Oisterwijk Tilburg Waalwijk

Dongen Bernheze Cranendonck Horst aan de Maas Leudal Moerdijk Nuenen c.a. Peel en Maas Sint-Michielsgestel Woensdrecht Zundert

Vaste schuld 2019

Materiële vaste activa en voorraden

Eigen vermogen

Baten

2.387 821 1.100 2.712 1.552 1.678 2.034 622 2.861

2.854 2.664 2.415 3.500 2.983 2.355 2.675 4.444 4.843

341 698 973 775 1.052 700 479 3.921 1.982

2.252 2.987 2.849 2.637 2.795 2.763 2.845 4.635 4.382

Vaste schuld 2019

Materiële vaste activa en voorraden

Eigen vermogen

Baten

2.387 1.562 1.293 1.761 1.670 674 2.266 1.877 133 413 1.128

2.854 2.904 2.671 2.477 2.888 3.182 5.286 3.461 1.156 1.803 1.996

341 1.405 898 1.249 1.777 2.177 1.672 1.135 572 779 516

2.252 2.585 3.514 2.778 2.697 3.371 2.929 2.362 2.529 2.420 2.494

33 33

34