Analyse schuldontwikkeling gemeente Dongen april 2021

Analyse schuldontwikkeling

De schuld ontleed

2021 1

Inhoudsopgave 1.

Leeswijzer

3

2.

Routekaart

4

3.

Samenvatting op hoofdlijnen

6

4.

Waarom leent de gemeente Dongen?

7

5.

Schuldpositie in perspectief

11

5a Verklaring schuldontwikkeling 2016-2024

12

5b Vergelijking andere gemeenten

17

6.

Risico’s

21

7.

Draaiknoppen

26

Bijlage 1 – Overzicht financiële kengetallen 2016- 2024

30

Bijlage 2 – Balansontwikkeling Dongen 2016-2024

32

Bijlage 3 – Vergelijking financiële positie

33

Dongen, april 2021

2

1 Leeswijzer Aanleiding en opzet van deze notitie Op vrijdag 13 november 2020 heeft de gemeenteraad van Dongen unaniem een door het college gesteunde motie aangenomen die het college van B&W oproept de risico’s van de schuldpositie voor de langere termijn in beeld te brengen en op basis daarvan een plan van aanpak op te stellen, in meerdere scenario’s met tijdpad, om het risico beheersbaar te houden. Het college wordt gevraagd dit plan van aanpak uiterlijk in mei 2021, voor de kaderstelling begroting 2022, ter beoordeling voor te leggen aan de gemeenteraad. De analyse in dit document gaat in op het eerste deel van de motie; het in kaart brengen van de risico’s van de schuldpositie voor de langere termijn. Dit document is derhalve nog niet het plan van aanpak. Dat wordt na behandeling van deze analyse opgesteld. Om tot deze analyse te komen wordt eerst een technische uitleg gegeven op het ontstaan van de schulden van de gemeente Dongen. Daarnaast wordt een analyse gegeven van de schuldontwikkeling in de afgelopen en nog komende jaren en wordt de schuldpositie vergeleken met andere gemeenten. Nadat een analyse is gegeven van de risico’s, sluit deze notitie af met een overzicht van de sturingsmogelijkheden die bestaan om de ontwikkeling van de schuldenomvang te beïnvloeden (de draaiknoppen).

Omdat het een ingewikkeld onderwerp is, is het onvermijdelijk dat de analyse op onderdelen de financieel-technische diepte ingaat. Om de notitie zo duidelijk en begrijpelijk mogelijk te houden, sluit ieder hoofdstuk af met de belangrijkste conclusies. Tevens is in hoofdstuk 3 een samenvatting op hoofdlijnen opgenomen die zelfstandig leesbaar is.

Omdat het schuldenonderwerp een ingewikkeld onderwerp is, is het onvermijdelijk dat de analyse op onderdelen de financieel-technische diepte in gaat

We beginnen met een routekaart. Deze bevat een korte terugblik op de essentiële ontwikkelingen in dit dossier. Aan het einde schetsen we het verdere proces om te komen tot besluitvorming ten aanzien van de schuldenontwikkeling.

3

2 Routekaart Van Bestuursakkoord en Stresstest naar Programmabegroting 2022-2025 In het bestuursakkoord 2018-2022 ‘Bouwen aan Dongen’ is aangekondigd dat het college een onderzoek doet naar de mogelijkheden om het doorschieten van de schuldpositie te voorkomen. “De resultaten van dat onderzoek worden betrokken bij de begroting voor 2019 en de meerjarenraming 2020-2022. Wanneer de uitkomsten van het onderzoek daarom vragen, kunnen andere keuzes worden gemaakt ten aanzien van de ambities uit het bestuursakkoord.” Stresstest Deze aankondiging volgde op een stresstest die in de formatieperiode met de onderhandelende partijen was gedeeld. De conclusie van de stresstest was dat de financiële positie van de gemeente Dongen als voldoende werd beoordeeld en dat er sprake was van zowel risico’s (begrotingstekort, afwaarderingen gronden, oplopende rente) als kansen (ontwikkelpotentieel strategische gronden, ruimte binnen de reserves). Daarnaast bleek uit de stresstest dat de ontwikkeling van de schuldpositie van de gemeente Dongen om gerichte aandacht vraagt. De opstellers van de stresstest adviseerden om ‘onderzoek te doen naar de haalbaarheid van het verlagen van de schuldpositie in combinatie met de ambities en meerjareninvesteringsplanning’. Ook wordt aanbevolen de kengetallen actief en meerjarig te monitoren en de meerjarige liquiditeitsprognose als stuurinstrument te hanteren.

Met de aankondiging van het onderzoek in het bestuursakkoord namen de coalitiepartijen de aanbevelingen over.

Verslechtering / ombuiging Kort na de presentatie van het onderzoek naar de financiële positie werd duidelijk dat de oplopende tekorten in het sociaal domein de situatie ernstig verslechterden. Eind 2018 heeft het college met een raadsinformatiebrief aangekondigd dat een ombuigingsoperatie gestart wordt, waarna de raad in januari 2019 is geïnformeerd over de omvang (€ 3,5 miljoen) en aanpak van de opgave. Die aanpak leidde uiteindelijk tot een keuzenota met een voorstel voor de ombuigingsopgave die in september 2019 aan de raad is voorgelegd en na verwerking van enkele aanpassingen in de programmabegroting 2020 is verwerkt. Eerste stap Met de besluitvorming over de keuzenota en de daaruit voortvloeiende ombuigingsmaatregelen is een eerste stap gezet in de beheersing van de schuldpositie. Door de maatregelen werd een begrotingstekort van circa € 4 miljoen per jaar omgebogen naar een sluitende begroting. Zonder het ombuigingspakket zou jaarlijks een bedrag van € 3 tot 4 miljoen extra geleend moeten worden. Achtergrond De verslechtering van de financiële situatie en het daaruit voortvloeiende ombuigingspakket maakten echter wel dat de aandacht primair kwam te liggen op een structureel sluitende begroting en een positief jaarrekeningresultaat. De vraag welke ontwikkeling van de gemeentelijk schuld als wenselijk wordt geacht, is hierbij op dat moment naar de achtergrond verdwenen.

Presentatie Op 4 oktober 2018 is in de gemeenteraad een presentatie gegeven met de uitkomsten van het onderzoek1. In de presentatie is een actualisatie gegeven van de financiële positie van de gemeente en een toelichting op de werking van de financiële kengetallen.

Financiële positie Bij de beoordeling van de financiële positie van gemeenten wordt doorgaans gekeken naar vijf financiële kengetallen die meerjarig worden gemonitord via de begroting en de jaarrekening. Naast de netto schuldquote gaat het om de structurele exploitatieruimte, de solvabiliteit, de ratio grondexploitatie en de belastingcapaciteit. Daarnaast speelt in de beoordeling van de financiële positie ook de ratio weerstandsvermogen een belangrijke rol. Het is belangrijk deze kengetallen in samenhang te bekijken en er niet één uit te pikken. Zo is een negatieve exploitatieruimte minder problematisch als tegelijkertijd sprake is van een omvangrijke resterende belastingcapaciteit (er is dan immers nog ruimte om de belastingen te verhogen);

Knoppenmodel Hierbij is ook ingegaan op de vraag hoe de verschillende kengetallen zijn te beïnvloeden (het knoppen-model). De knoppen die daarbij zijn geïdentificeerd om de schuldquote positief te beïnvloeden zijn: • Taken niet meer doen of anders uitvoeren • Gemeentelijke eigendommen verkopen •  Investeringen stoppen, temporiseren of bijstellen • Inkomsten verhogen

4 4

en een hoge schuldquote staat in een ander daglicht als sprake is van een hoge solvabiliteit (tegenover de schulden staat dan ook een relatief hoog eigen vermogen). Daarnaast is veelal sprake van communicerende vaten. Een positief exploitatiesaldo zorgt voor liquide middelen waarvoor geen externe leningen aangegaan hoeven worden en leidt daarmee tot een verbetering van de schuldpositie. Tevens kan hiermee het eigen vermogen worden versterkt, wat weer positief is voor de solvabiliteit.

netto schuldquote brengt ook de uitstaande leningen (leningen die door de gemeente zijn verstrekt aan andere partijen) in mindering op de schuld. Omwille van eenvoud en zuiverheid wordt in deze analyse één definitie gehanteerd: de gecorrigeerde netto schuldquote.

Verder proces Tijdens de raadsinformatieavond van donderdag 1 april 2021 worden de belangrijkste uitkomsten uit de analyse gepresenteerd aan de gemeenteraad, waarbij tevens de mogelijkheid bestaat tot het stellen van vragen. Ook kunnen hier suggesties worden meegegeven ten aanzien van de verdere uitwerking. Na afloop wordt de raad de mogelijkheid geboden tot het indienen van schriftelijke vragen.

Kengetallen gemeente Dongen In bijlage 1 van deze notitie is de ontwikkeling en beoordeling van de financiële kengetallen binnen de gemeente Dongen weergegeven voor de periode 2016-2024. Op basis hiervan kan geconcludeerd worden dat de solvabiliteit reeds enige tijd in een situatie van hoog risico zit. De schuldquote begeeft zich in 2021 voor het eerst op de grens van hoog risico. Afgezien van een vermoedelijk tijdelijk hoog risico bij de belastingcapaciteit bevinden de overige kengetallen zich in een laag of gemiddeld risico.

Scenario’s Bij de Kadernota 2022, die eind mei 2021 aan de raad wordt aangeboden, worden meerdere scenario’s gepresenteerd voor de gewenste sturing op de ontwikkeling van de schuldpositie. Die scenario’s worden elk voorzien van een gewenst schuldenniveau, de draaiknoppen waarmee dat niveau kan worden bereikt en de impact van de gekozen draaiknoppen. In het debat over de Kadernota kan de gemeenteraad vervolgens tot besluitvorming komen over de gewenste schuldontwikkeling. In de nu voorliggende notitie worden dus nog geen conclusies getrokken of mogelijke voorstellen gedaan voor het aanpakken van de schuldontwikkeling. Deze notitie gaat in op de mechanismes achter de ontwikkeling van de schuld.

Afbakening / schuldquote Om de analyse niet (te) ingewikkeld te maken, ligt de focus in deze notitie grotendeels op de schuldquote. Daar waar het relevant is de relatie met andere kengetallen te leggen, bijvoorbeeld bij de draaiknoppen in hoofdstuk 7, zal dat gedaan worden. Op meerdere plekken zal tevens aandacht worden gegeven aan de ontwikkeling van de solvabiliteit. Voor het bepalen van de financiële positie van een organisatie, moet de schuldpositie altijd in samenhang met de solvabiliteit worden beoordeeld. Een hoge schuld in combinatie met een hoge solvabiliteit, betekent dat er tegenover de schulden ook veel eigen vermogen staat. Een lage solvabiliteit betekent in een dergelijke situatie dat de bezittingen van de organisatie grotendeels zijn gefinancierd met vreemd vermogen (schulden). Van deze laatste situatie is bij de gemeente Dongen sprake.

Keuzes Zoals gebruikelijk zal het college het besluit uit de kadernota als uitgangspunt gebruiken voor het opstellen van de begroting. Dit betekent dat in de Programmabegroting 2022-2025 inhoudelijke keuzes zullen worden opgenomen waarmee invulling kan worden gegeven aan het scenario waartoe bij kadernota door de raad is besloten.

Definitie Ten aanzien van de schuldquote worden doorgaans twee definities naast elkaar gebruikt: de netto schuldquote en de netto schuldquote gecorrigeerd voor uitstaande leningen. De netto schuldquote wordt bepaald door de netto schuld (simpel gezegd de totale schuld minus de liquide middelen) te delen door de totale gemeentelijke inkomsten. De gecorrigeerde

1 Actualisatie Financiële Positie Gemeente Dongen, 4 oktober 2019, iMenz interimmanagement

5 5

op hoofdlijnen 3 Samenvatting Dit zijn de belangrijkste conclusies uit de analyse De gemeente doet jaarlijks verschillende soorten uitgaven: uitkeringen voor bijstandsgerechtigden, jeugdzorgvoorzieningen, subsidies aan verenigingen en nog vele zaken meer. Tegenover die uitgaven staan ook inkomsten: vanuit de Rijksoverheid en uit de gemeentelijke heffingen. Als de uitgaven hoger zijn dan de inkomsten, moet er geld worden geleend. De gemeente investéért ook jaarlijks. In nieuwe schoolgebouwen, in onderhoud van wegen, pleinen, verlichting en het riool, in gemeenschappelijke voorzieningen. Ook daar is geld voor nodig. Als dat geld niet op de bank staat, moet het worden geleend.

grondposities meer in bezit. De betaling van de aflossing wordt dan voor een deel gefinancierd uit nieuwe leningen, waardoor de schuld slechts mondjesmaat afneemt. • De omvang van het gemeentelijk bezit in Dongen ligt in lijn met gemeenten van een vergelijkbare omvang. In Dongen staan tegenover die bezittingen echter meer schulden en vooral minder eigen vermogen. Ook zijn de totale gemeentelijke baten omgerekend per inwoner in Dongen veel lager dan elders; dit heeft een negatieve invloed op de schuldquote. Bij de schuldquote worden de schulden afgezet tegen de baten. • De risico’s van de schuldpositie zijn in financieel-economische zin beperkt. Door de huidige, lage rente zijn de kapitaallasten beperkt en het risico op een rentestijging is op korte termijn klein. Daarnaast worden beheersmaatregelen, zoals de spreiding van looptijden van leningen, genomen om de impact van een rentestijging te beperken. • Het lage eigen vermogen maakt de gemeente kwetsbaar. De ruimte om onvoorziene tegenvallers op te vangen is hierdoor beperkt. Financiële tegenvallers komen ten laste van het eigen vermogen. Indien het eigen vermogen ontoereikend is, dreigt een situatie met een negatief eigen vermogen. Een negatief eigen vermogen moet binnen een termijn van vier jaar worden weggewerkt. • De schuldpositie is te verlagen door de behoefte aan geld te verminderen.

Dit kan door het investeringsvolume te verlagen, door de jaarlijkse uitgaven te verminderen, door de jaarlijkse ontvangsten te verhogen of door de verkoop van gemeentelijk bezit. In alle gevallen zijn er forse ingrepen nodig om de schuldquote na 2024 niet te laten stijgen. • Veel van de hierboven genoemde draaiknoppen leiden ook tot een toename van het eigen vermogen en daarmee tot een verbetering van de solvabiliteit. • Sturen op de omvang van de schuldpositie betekent naast het draaien aan de knoppen ook dat de impact op de schuldomvang voortaan een (leidend) principe dient te zijn bij de besluitvorming over (raads)voorstellen.

De schulden van de gemeente ontstaan uit de behoefte aan geld. Die behoefte aan geld komt voort uit het saldo van een viertal posten: • De investeringsuitgaven • Het saldo tussen de ontvangsten en uitgaven van de gemeente2 • De aflossing op de schuld • De inkomsten uit verkopen van met name gemeentelijke gronden In deze notitie is de ontwikkeling van de schuld nader verklaard en is gekeken hoe deze zich verhoudt tot andere gemeenten. Ook is gekeken naar de risico’s die samenhangen met de schuldomvang en zijn de draaiknoppen benoemd waarmee de hoogte van de schuld kan worden beïnvloed. Uit deze analyse komen de volgende conclusies naar voren: • De groei van de gemeentelijke schuld is hoofdzakelijk het gevolg van de jaarlijkse investeringen. Die investeringen leveren ook wat op; zowel economisch als maatschappelijk. De waarde van het gemeentelijk bezit neemt daardoor toe. • Tegenover het gemeentelijk bezit komen echter naar verhouding steeds meer schulden te staan. De groei van het gemeentelijk bezit en de schuldontwikkeling houden geen gelijke tred. Dit uit zich in een afname van de solvabiliteit. De bezittingen van de gemeente zijn voor een steeds groter deel met vreemd vermogen en voor een steeds kleiner deel met eigen vermogen gefinancierd. Het eigen vermogen van de gemeente is de laatste jaren met bijna 50% afgenomen.

• Er worden jaarlijks grote bedragen aan aflossingen betaald. Die aflossingen worden tot en met 2024 gedeeltelijk betaald uit de opbrengst van grondverkopen. Na 2024 heeft de gemeente nagenoeg geen grote

2 De term die hiervoor in deze notitie wordt gebruikt is primair surplus.

6 6

leent de gemeente Dongen? 4 Waarom Uitleg van de systematiek achter de schuldontwikkeling In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de technische uitleg waarom de gemeente Dongen geld leent. De vraag voor welke inhoudelijke zaken de gemeente geld leent, komt in het volgende hoofdstuk aan bod. Daarin wordt de ontwikkeling van de schuldpositie in historisch perspectief geplaatst.

zijn; door de verkoop van een bezitting, bijvoorbeeld een auto die overbodig is geworden, kunnen extra inkomsten binnenkomen. Indien het huishouden deze middelen niet direct nodig heeft, kunnen deze worden toegevoegd aan het spaargeld of er kan worden afgelost op de ontvangen leningen.

Vergelijking met een huishouden Om duidelijk uit te leggen waarom de gemeente Dongen (of beter gezegd: een gemeente) geld leent, maken we de vergelijking met een huishouden. Net als bij een huishouden is bij een gemeente sprake van inkomsten en uitgaven. Als de uitgaven hoger zijn dan de inkomsten, dan wordt ingeteerd op het spaargeld. Als het spaargeld op is, dan zal geleend moeten worden om het hoge uitgavenniveau te kunnen behouden. Op sommige momenten kan sprake zijn van zeer grote uitgaven, denk aan de aankoop van een huis. Indien onvoldoende spaarmiddelen aanwezig zijn voor de aankoop van het huis, wat voor de meeste huishoudens het geval is, dan wordt ook dan een lening aangegaan bij de bank. In de jaren daarna betaalt het huishouden rente aan de bank over de openstaande lening en wordt jaarlijks een bepaald bedrag afgelost op de lening. Die rente en aflossing zullen in die jaren betaald moeten worden uit de ontvangsten van het huishouden. Van het tegenovergestelde kan ook sprake

Geen spaargeld De situatie van de meeste gemeenten is te vergelijken met een huishouden zonder spaargeld. Dit betekent dat indien investeringen worden gedaan of indien sprake is van een exploitatietekort (de uitgaven zijn hoger dan de inkomsten), er geld geleend moet worden. In de jaren daarna zal voldoende geld aanwezig moeten zijn om de rente en aflossing die met deze leningen gepaard gaan te betalen. De noodzaak tot de aanwezigheid van geld noemen we de liquiditeitsbehoefte van de gemeente. De liquiditeitsbehoefte van de gemeente bepaalt hoeveel geld jaarlijks geleend moet worden. Die behoefte wordt inzichtelijk gemaakt in de liquiditeitsprognose. Zoals reeds opgemerkt bij de presentatie aan de raad in oktober 2018 is de meerjarige liquiditeitsprognose het centrale stuurinstrument als het gaat om beïnvloeding van de schuldpositie. Om de omvang van de schuldenontwikkeling te verlagen of de groei te dempen zal de behoefte aan liquiditeit verminderd moeten worden.

Het verschil tussen liquiditeit en vermogen

Overwaarde Om in de bovenstaande vergelijking van een huishouden te blijven: indien een huishouden een huis bezit met een waarde van € 400.000 en dit huis is belast met een openstaande schuld van € 250.000, dan bedraagt het eigen vermogen € 150.000. Dit betekent niet dat het huishouden daadwerkelijk de beschikking heeft over € 150.000 aan contante of girale tegoeden. Die overwaarde komt pas vrij nadat de woning verkocht wordt. Binnen de boekhouding van een onderneming of publieke organisatie wordt toch waarde toegekend aan die overwaarde in de vorm van het eigen vermogen. Het eigen vermogen groeit jaarlijks met de gerealiseerde winst (het exploitatieresultaat) of daalt indien verlies is gemaakt. Ook kunnen incidentele tegenvallers direct ten laste van het eigen vermogen worden gebracht.

In de spreektaal worden de begrippen liquiditeit en vermogen vaak door elkaar gehaald. In het beschouwen van de schuldpositie van een gemeente is het echter belangrijk dat beide begrippen goed worden geduid. Liquiditeit is eenvoudig gezegd het geld dat op de bank staat of fysiek in een kas zit. Het gaat om tastbaar geld waarmee betalingen kunnen worden gedaan. Het eigen vermogen is een boekhoudkundige grootheid die wordt bepaald door het verschil tussen de bezittingen en de verplichtingen. Die verplichtingen, aangeduid als het vreemd vermogen, kunnen de vorm hebben van een lening (een schuld aan een derde) of een voorziening. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit twee onderdelen: een algemene reserve (niet geoormerkt) en bestemmingsreserves (reserves geoormerkt voor de besteding aan een vooraf gedefinieerd doel).

7 7

Voorzieningen Net zoals bij het eigen vermogen hoeft ook de aanwezigheid van een voorziening niet (automatisch) te betekenen dat er liquiditeit (geld) aanwezig is in de onderneming of organisatie. Dit kan duidelijk gemaakt worden aan de hand van het volgende voorbeeld. Een nieuwe ondernemer legt 1000 euro aan eigen geld in voor de start van zijn onderneming. Op dat moment bedraagt het eigen vermogen 1000 euro. Op de bank staat eveneens een (tastbaar) bedrag van 1000 euro aan liquiditeit. De ondernemer schaft vervolgens een machine aan voor 1000 euro. Op dat moment bedraagt het eigen vermogen nog altijd 1000 euro; aan de passiva-zijde (zijn bezittingen) staat een machine met een boekwaarde van 1000 euro op de balans,

maar er zit geen geld meer in kas. De ondernemer wordt er door zijn accountant op gewezen dat het verstandig is een voorziening te treffen voor het toekomstige onderhoud van de machine. Aan de passiva-zijde van zijn balans maakt hij een voorziening aan van 100 euro die ten laste komt van het eigen vermogen. Op dat moment heeft hij een eigen vermogen van 900 euro en een vreemd vermogen van 100 euro (namelijk de voorziening). Aan de passiva-zijde van de balans (de bezittingen) staat nog altijd de boekwaarde van de machine (1000 euro), maar zit geen enkele euro in kas. De ondernemer heeft wel een onderhoudsvoorziening, maar geen (tastbaar) geld om het onderhoud te betalen. Hij zal geld moeten lenen als hij alsnog het onderhoud wil laten uitvoeren.

Liquiditeitsbehoefte In de bovenstaande vergelijking met een huishouden zijn de belangrijkste onderdelen van de behoefte aan liquiditeit reeds de revue gepasseerd. De liquiditeitsbehoefte van een gemeente worden bepaald door: • De investeringsuitgaven • Het saldo tussen de ontvangsten en uitgaven van de gemeente (het exploitatiesaldo) • De aflossing op opgenomen leningen (minus de ontvangen aflossing op uitstaande leningen) • De inkomsten uit verkopen (met name grondexploitaties)

geschetst. De liquiditeitsbehoefte is het resultaat van de keuzes die in de begroting zijn gemaakt ten aanzien van inkomsten, uitgaven en investeringen. In een tabel in paragraaf D (Financiering) van de begroting is de liquiditeitsbehoefte weergegeven aan de hand van de hierboven genoemde elementen. Hieronder is de tabel uit de meest recente programmabegroting (2021-2024) weergegeven. De elementen die de liquiditeitsbehoefte bepalen, zijn hierin herkenbaar weergegeven. De tabel laat ook zien dat het uiteindelijk te lenen bedrag naar beneden gebracht kan worden, indien het saldo tussen de inkomsten en uitgaven verbetert, de investeringsuitgaven dalen of de inkomsten uit verkopen toenemen. Dit zijn de draaiknoppen waarop in hoofdstuk 7 nader wordt ingegaan.

In de programmabegroting van de gemeente Dongen wordt jaarlijks een prognose van de liquiditeitsbehoefte in de komende vier jaar

Liquiditeitspositie op 1 januari 2020 2021 2022 2023 2024 (in miljoen euro’s) 0,3 0,2 0,1 0,4 0,9 Uitgaven investeringen -12,6 -14,8 -17,2 -5,6 -9,0 Aflossingen -6,2 -6,4 -7,2 -8,2 -7,8 Primair surplus 3,7 3,3 4,3 5,3 5,5 Resultaat grondexploitaties 2,8 1,6 6,9 3,5 4,0 Liquiditeitsoverschot (+) / -tekort (-) -12,0 -16,2 -13,1 -4,6 -6,3 Nieuwe leningen 12,0 16,5 13,5 5,5 7,5

Bron: Begroting 2020-2023 (jaar 2020) en begroting 2021-2024 (overige jaren)

8 8

In de tabel is tevens zichtbaar dat de liquiditeit aan het begin van het jaar zeer beperkt is. Dit maakt dat voor iedere investering of tekort op de exploitatie feitelijk geleend moet worden. Dat voor sommige investeringen voorzieningen zijn getroffen (zoals bijvoorbeeld voor investeringen in het riool) doet daar niets aan af. Bepalend voor de vraag of geleend moet worden, is de omvang van de liquide middelen (zie het rekenvoorbeeld in het tekstvak over liquiditeit en vermogen).

(lenen, daarna aflossen) naar de tweede situatie (eerst sparen) te gaan. Dat betekent dat tegelijkertijd oude schulden moeten worden afgelost en moet worden gespaard voor toekomstige investeringen. Behalve dat het praktisch vrijwel onmogelijk is een situatie van lenen en aflossen om te draaien in een situatie van eerst sparen, is er ook nog een inhoudelijk argument om eerst te lenen en vervolgens af te lossen. Met investeringen creëert een gemeente voorzieningen en daarmee maatschappelijke waarde voor haar burgers. Het zijn de toekomstige burgers die profiteren van de investeringen van vandaag. Door te lenen voor die investeringen legt de gemeente de lasten van die investeringen neer bij de toekomstige burgers. Zij moeten immers, via de lokale belastingen, betalen voor de rente en aflossing van de investering. Als eerst wordt gespaard voor investeringen, dan betalen de inwoners van gisteren voor de voorzieningen van de inwoners van morgen.

Lenen of sparen Je hebt simpel gezegd twee type gemeenten: gemeenten die eerst sparen voor ze investeren en gemeenten die moeten lenen om te investeren. De gemeente Dongen bevindt zich net als het overgrote deel van de gemeenten in de tweede situatie. Het is verleidelijk te denken dat in plaats van eerst te lenen en dan af te lossen, een gemeente eerst zou moeten sparen om vervolgens te investeren. Het is echter zo goed als onhaalbaar om van de eerste situatie

Het verschil tussen baten-lasten en ontvangsten-uitgaven

voor liquiditeit. Tegenover afschrijvingskosten staan namelijk geen echte uitgaven. Het is de waardevermindering van het gemeentelijk bezit; de afschrijvingskosten worden niet daadwerkelijk aan iemand betaald. Ook bij een sluitende begroting (in termen van baten en lasten), zorgt dit ervoor dat er jaarlijks sprake is van een liquiditeitsoverschot. Dat overschot kan worden gebruikt voor de aflossing van schulden (bij financiering met geleend geld).

Aan het begin van dit hoofdstuk is het leengedrag van de gemeente Dongen vergeleken met een huishouden. Die vergelijking gaat voor een heel groot deel op. Er is echter een belangrijk verschil. Als een gemeente een investering doet, dan wordt die investering op de balans opgenomen (‘activeren’). Bij een investering wordt nieuw bezit verworven (bij nieuwbouw of aankoop) of wordt bestaand bezit meer waard (bij verbouw). Die bezittingen (of toegenomen waarde van de bezittingen) staan aan de activa-zijde van de balans. Tegenover die bezittingen staan de schulden, de passiva-zijde van de balans.

Primair surplus In de tabel op de voorgaande pagina is dit zichtbaar in het positieve saldo tussen ontvangsten en uitgaven in de begroting (het primair surplus). Deze reeks komt niet overeenkomt met het exploitatiesaldo uit de begroting. Dit wordt verklaard door het onderscheid tussen enerzijds uitgaven en ontvangsten en anderzijds kosten en opbrengsten (bij gemeenten wordt veelal gesproken over baten en lasten). De begroting is opgebouwd uit baten en lasten. Onderdeel van de lasten zijn de afschrijvingskosten. Voor de liquiditeitsbehoefte is het echter niet relevant wat de boekhoudkundige baten en lasten zijn, maar is relevant hoeveel geld er daadwerkelijk binnenkomt en uitgaat (de kasstromen). Om die reden wordt het exploi-

Afschrijven De bezittingen worden jaarlijks een stukje minder waard3; om die reden wordt jaarlijks een bedrag afgeschreven op de waarde van het bezit op de balans. Dit zijn de afschrijvingskosten. Voor de termijn waarin verschillende bezittingen moeten worden afgeschreven, bestaan regels. Aflossen De jaarlijkse afschrijvingskosten zijn onderdeel van de exploitatiebegroting. De afschrijvingskosten zorgen hiermee automatisch

9 9

tatiesaldo gecorrigeerd voor die posten die in boekhoudkundige zin weliswaar een baat of last zijn, maar geen ontvangsten of uitgaven. Naast de afschrijvingskosten gaat het om de onttrekkingen uit en toevoegingen aan reserves en voorzieningen. De begroting of het

Programmabegroting 2021-2024 In onderstaande tabel is weergegeven hoe het saldo van ontvangsten en uitgaven in de recente programmabegroting 2021-2024 zich ver-

resultaat in termen van baten en lasten wordt het exploitatiesaldo (of exploitatieresultaat) genoemd; het saldo tussen ontvangsten en uitgaven heet in gemeentetermen het primair surplus.

houdt tot het exploitatiesaldo uit de begroting. Zichtbaar is dat via de afschrijvingen jaarlijks reeds een substantieel liquiditeitsoverschot wordt gecreëerd.

Verschil exploitatiesaldo en primair surplus (miljoenen euro’s) 2021 Exploitatiesaldo begroting 2021-2024 0,0 Correctie afschrijvingskosten 2,6 Correctie mutatie voorzieningen 0,6 Correctie mutatie reserves 0,0 Primair surplus (saldo ontvangsten-uitgaven) 3,3

Inpasbaarheid in de begroting De systematiek van baten en lasten zorgt ervoor dat de gemeente Dongen jaarlijks grote en belangrijke investeringen kan doen en tegelijkertijd een structureel sluitende begroting kan overleggen. De systematiek maakt namelijk dat enkel de rente- en afschrijvingskosten onderdeel zijn van de begroting. Bij de besluitvorming over investeringen kijkt de gemeente, naast nut en noodzaak, primair of deze lasten in te passen zijn in de begroting. Een structureel sluitende exploitatiebegroting is dus de primaire sturingsvariabele bij investeringsbeslissingen. Investeringen hebben echter ook gevolgen voor de andere kengetallen. Doordat leningen worden aangetrokken om de investeringen te betalen, stijgt de schuldquote en daalt de solvabiliteit.

Samenvattend •  De gemeente gaat nieuwe schulden aan om te voorzien in de behoefte aan geld. Geld om investeringen te doen, om een eventueel tekort tussen ontvangsten en uitgaven te betalen en om de aflossing op de leningen te betalen. Verkoop van gemeentelijke bezittingen zorgt juist voor een ingaande kasstroom en verlaagt de behoefte aan geld. •  Alle verwachte in- en uitgaande kasstromen vormen samen de liquiditeitsprognose van de gemeente. De liquiditeitsprognose maakt

10

2022

2023

2024

0,4 3,2 0,7 0,0 4,3

1,0 3,6 0,7 0,0 5,3

0,9 3,8 0,8 0,0 5,5

de behoefte aan geld, en daarmee nieuw af te sluiten leningen, inzichtelijk. •  Bij de behoefte aan geld is er een belangrijk verschil tussen enerzijds de baten en lasten zoals die zijn opgenomen in de begroting en anderzijds de ontvangsten en uitgaven. Niet alle lasten zijn ook uitgaven, denk bijvoorbeeld aan afschrijvingskosten. Het primair surplus is het saldo tussen daadwerkelijke ontvangsten en uitgaven uit de gemeentebegroting. •  Investeringen vormen een bijzonder onderdeel van de gemeentelijke begroting. Ze zorgen voor grote uitgaande kasstromen en daarmee voor een grote behoefte aan geld. Maar in de begroting worden enkel de rente- en afschrijvingskosten van deze investeringen (de kapitaallasten) opgenomen. •  Om een sluitende begroting te borgen, moeten die lasten worden ingepast in de begroting. Investeringen hebben echter ook een negatief effect op de ontwikkeling van de schuldquote en de solvabiliteit. 3 Dit is een bedrijfseconomische gedachte. Je kunt ook betogen dat bijvoorbeeld gemeentelijke gebouwen meer waard worden, indien sprake is van schaarste op de vastgoedmarkt. Boekhoudregels schrijven echter voor dat jaarlijks kosten worden toegerekend aan de waardevermindering van bezittingen.

in perspectief 5 Schuldpositie Een verklaring van de schuldontwikkeling en een vergelijking met andere gemeenten In het vorige hoofdstuk is uiteengezet dat de ontwikkeling van de schuld wordt bepaald door de behoefte van de gemeente aan liquiditeit. Die liquiditeitsbehoefte wordt grotendeels verklaard door vier elementen: 1 De investeringsuitgaven 2 Het primair surplus 3 De aflossingen op opgenomen leningen 4 De inkomsten uit verkopen (met name grondexploitaties)

met andere gemeenten. Het hoofdstuk sluit af met enkele conclusies die uit beide analyses getrokken kunnen worden. Alle bedragen in dit hoofdstuk zijn afgerond op miljoenen euro’s met één decimaal achter de komma. Door afronding kunnen verschillen ontstaan in de optelling van bedragen. De cijfers over de jaren 2016 tot en met 2019 zijn hierbij afkomstig uit de respectievelijke jaar- rekeningen; de cijfers over de jaren daarna komen uit de begroting 2021-2024.

IIn het eerste deel van dit hoofdstuk (5a) zal worden toegelicht hoe deze vier elementen hebben bijgedragen aan de (verwachte) ontwikkeling van de gemeentelijke schuld. We kijken hierbij telkens 4 jaar terug (vanaf 2016) en 4 jaar vooruit (tot en met 2024). In het tweede deel van dit hoofdstuk (5b) worden de financiële gegevens van Dongen vergeleken

Ontwikkeling schuld en schuldquote Voordat op de verklaring van de schuldontwikkeling wordt ingegaan, wordt de ontwikkeling van de schuld en de schuldquote over de genoemde periode weergegeven.

100

160%

90

140%

80

120%

70 60

100%

50

80%

40

60%

30

40%

20

20%

10

0%

0 2016

2017

2018

2019

2020

Zoals blijkt uit bovenstaande grafiek, loopt de totale netto schuld (de blauwe staafjes, linker as) in de jaren 2016, 2017 en 2018 gestaag op. In de periode 2020 tot en met 2022 stijgt de netto schuld met jaarlijks circa € 10 miljoen per jaar. Na 2022 blijft de schuld enigszins stabiel. Voor de berekening van de schuldquote (rode lijn, rechter as) wordt de netto schuld gedeeld door de totale baten en uitgedrukt in een percentage. Logischerwijs volgt de schuldquote grotendeels de ontwikkeling van de netto schuld. De schuldquote voor 2020 is nog berekend op basis van de gegevens ten tijde van de begroting 2021. Door de toekenning van extra

2021

2022

2023

2024

middelen in de septembercirculaire zal de schuldquote over 2020 lager uitvallen.

Logischerwijs volgt de schuldquote grotendeels de ontwikkeling van de netto schuld.

11 11

Netto schuldquote 2020-2023 in eerdere meerjarenramingen 2020 2021

2022

2023

Programmabegroting 2019-2022 (oktober 2018) 133% Programmabegroting 2020-2023 (oktober 2019) 128% Programmabegroting 2021-2024 (oktober 2020) 116%

165% 148% 137%

174% 153% 133%

Positief effect van stijgende baten

158% 138% 122%

planningsoptimisme. Dat geldt vooral voor investeringen die voor latere jaren worden ingepland. De daadwerkelijke investering vindt hierdoor op een later moment plaats dan bij de begroting was voorzien. 3 Indexering van de baten: de baten en lasten in de gemeentelijke begroting worden geraamd in constante prijzen. Dat wil zeggen dat geen rekening wordt gehouden met prijsstijgingen (indexeringen). Omdat het Rijk de algemene uitkering jaarlijks indexeert en ook de lokale belastingen worden verhoogd met de inflatie, zullen de baten van de gemeenten jaarlijks toenemen. De netto schuld wordt niet geïndexeerd wat betekent dat dezelfde hoogte van de schuld door een hoger bedrag aan baten wordt gedeeld. In toekomstige jaren zal de schuldquote dan ook altijd lager uitvallen dan bij de begroting wordt verondersteld.

Een belangrijke nuance bij de begrotingscijfers (de jaren 2021 tot en met 2024) is dat de ervaring leert dat de schuldquote uiteindelijk lager uitvalt dan verwacht. In bovenstaande tabel is dit zichtbaar gemaakt door de raming van de netto schuldquote voor de jaren 2020 tot en met 2023 op drie verschillende momenten met elkaar te vergelijken: de meerjarenramingen uit de begroting 2019, begroting 2020 en begroting 2021. In de tabel is te zien dat in de begroting 2019 voor het jaar 2022 nog een schuldquote van 165% werd verwacht. In de begroting die een jaar later wordt ingediend, was dit nog 148% en in de meest recente is de schuldquote ingeschat op 137%. Verklaringen Hiervoor zijn 3 verklaringen te geven: 1 Uitstel van investeringen: rondom de om buigingsoperatie van 2019 is bewust besloten investeringen vooruit te schuiven. Dat betekent dat ook pas op een later moment schulden worden aangegaan. 2 Planningsoptimisme: naast het bewust doorschuiven van investeringen is in sommige gevallen ook sprake van

De genoemde redenen hebben ervoor gezorgd dat in de afgelopen begrotingen telkens een forse stijging van de schuldquote is voorzien, terwijl de stijging tot op heden nog beperkt is gebleven.

5a Verklaring schuldontwikkeling 2016-2024 In het eerste deel van dit hoofdstuk zal de ontwikkeling van de schuld in het verleden en de toekomst worden geduid. Hiermee wordt verklaard waarom de netto schuld groeit van € 47,6 miljoen in 2016 naar, naar verwachting, € 87,3 miljoen in 2024. Dit geeft een beeld bij de oorzaken achter de groei, maar onderbouwt niet de gehele groei. Bij aanvang van de analyseperiode (2016), was er namelijk al ruim € 47 miljoen schuld. Deze schuld, die in de loop der jaren is opgebouwd, is onder meer het gevolg van grondaankopen (zoals bij Noorderlaan en Waspikselaan in 2006) en van de economische crisis in de jaren 2009-2015 die ook de financiën van de gemeente Dongen onder druk heeft gezet.

12 12

Voor de verklaring van de schuldontwikkeling wordt aangehaakt bij de genoemde vier elementen die het merendeel van de liquiditeitsbehoefte van de gemeente bepalen. In de (realisatie)periode 2016 tot en met 2019 is de netto schuld toegenomen van € 47,6 miljoen op 1 januari 2016 naar € 58,4 miljoen eind 2019. De verwachting in de meerjarenbegroting 2021-2024 is dat de netto schuld hierna oploopt naar € 87,3 miljoen in 2024. Schuldaanwas De groei van de netto schuld vormt na verrekening van de aflossing de schuldaanwas: de nieuw afgesloten leningen. In het vervolg van deze paragraaf wordt deze schuldaanwas verklaard voor de periode 2016-2019 en voor de

nog te verantwoorden periode 2020-2024. Een positief bedrag impliceert hierbij (per saldo) een uitgaande kasstroom, oftewel een toename van de schuld. Een negatief bedrag is (per saldo) een inkomende kasstroom; hierdoor neemt de schuld af.

In onderstaande tabel is de jaarlijkse omvang van nieuw aangegane schuld weergegeven. De nieuw aangegane schuld in deze periode, € 35,9 miljoen, is het gevolg van de liquiditeitsbehoefte van de gemeente. Die liquiditeitsbehoefte wordt onder de tabel nader verklaard.

Werkelijke schuldaanwas 2016-2019 2016

2017

2018

2019

Netto schuld op 1 januari 47,6 Netto aflossing 11,2 Netto schuld na aflossing 36,5 Netto schuld werkelijk op 45,2 31 december

45,2 4,5 40,7 48,2

48,2 4,8 43,4 51,7

51,7 4,6 47,0 58,4

Schuldaanwas

7,6

8,3

11,4

8,7

2016-2019

35,9

Voor de jaren 2020-2024 is de omvang van de nieuwe leningen eenvoudig uit de liquiditeitsprognose op pagina 8 van deze notitie te halen. Deze bedraagt over deze periode € 55 miljoen. Verwachte schuldaanwas 2020-2024

2020

2021

2022

2023

2024

2020-2024

Nieuwe leningen Totaal nieuwe leningen

12,0 12,0

16,5 16,5

13,5 13,5

5,5 5,5

7,5 7,5

55,0

De gerealiseerde en verwachte schuldaanwas kan worden verklaard door de vier elementen die de liquiditeitsbehoefte bepalen. In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de uitkomsten.

Samenvattend overzicht (miljoenen euro’s) Schuldaanwas Verklaard uit liquiditeitsbehoefte: Investeringen Primair surplus Aflossing Resultaat grondexploitaties Overige liquiditeitsbehoefte

De schuldaanwas wordt zowel in de periode 2016-2019 als in de periode 2020-2024 voor een groot deel verklaard door de omvang van de investeringen. Dat betekent dat tegenover een toename van de schuld ook bezittingen staan (zie hierna onder Investeringen). Er is daarnaast jaarlijks sprake van forse aflossingen op de schuld. Die aflossingen worden betaald uit het primair surplus (het positieve saldo tussen de

13 13

2016-2019

2020-2024

35,9 35,9 29,2 -5,2 25,1 -15,0 1,8

55,0 55,0 58,8 -20,1 35,4 -17,5 -1,6

ontvangsten en uitgaven op kasbasis) en uit met name een positief resultaat op de grondexploitaties (verkoop van gronden). De vier elementen verklaren niet de volledige schuldaanwas. Er zijn altijd kleinere posten die leiden tot een liquiditeitsbehoefte. Die worden in deze analyse verder buiten beschouwing gelaten. Hierna wordt kort op elk van de vier elementen ingegaan.

Jaarlijkse investeringsbedragen (miljoenen euro’s) 2016 Werkelijk 2016-2019 5,6 2020 Verwacht 2020-2024 12,1

2017 8,0 2021 14,8

1 Investeringen De belangrijkste verklaring voor de toename van de schulden is het feit dat de gemeente geïnvesteerd heeft. Er is en wordt jaarlijks geïnvesteerd in wegen, rioleringen, groen en gemeentelijke gebouwen zoals scholen. Omdat het de gemeente ontbreekt aan liquide middelen, dienen hiervoor leningen aangetrokken te worden. De gedane en voorgenomen jaarlijkse investeringen zijn weergegeven in bovenstaande tabel. Zonder volledig te zijn, worden hieronder de belangrijkste investeringen toegelicht. Voor een volledig beeld van de investeringen wordt verwezen naar de respectievelijke investeringsplannen. Praktijkvoorbeelden 2016-2019 In de periode 2016-2019 wordt het investeringsbedrag voor een groot gedeelte verklaard door de bouw van De Cammeleur, de aanpak van het centrum (wegen, riolering, klimaatadaptatie), de wijziging van de afvalinzamelingsstructuur (invoering minicontainers en aanleg ondergrondse containers) en de problematiek rondom het warmte-koude-systeem in de Beljaart. Tevens is in deze jaren gestart met de verbouw en nieuwbouw van de scholen in de gemeente (IKC Dongen-Vaart en Cambreur College). Praktijkvoorbeelden 2020-2024 In de jaren 2020-2024 bestaan de investeringen grotendeels uit de verbouw en nieuwbouw van de scholen: het Cambreur College (loopt door uit 2019) en de IKC’s De Beljaart, J.J. Anspach, Biezen, ’s Gravenmoer en West.

Tevens is in deze periode de aanpak van het centrum afgerond.

2018 8,8 2022 17,2

2019 2016-2019 6,8 29,2 2023 2024 2020-2024 5,6 9,0 58,8

Openbare ruimte Voor beide perioden geldt dat er jaarlijks tevens forse bedragen worden geïnvesteerd in de kwaliteit van de openbare ruimte, zoals onderhoud of vernieuwing van de riolering, verlichting en het groen. In de jaren 2016-2019 gaat het gemiddeld om € 2 miljoen per jaar; in de jaren 2021-2024 gaat het zelfs om ca. € 4,5 miljoen per jaar (inclusief aanpak wegen, straten en pleinen). De kapitaallasten (afschrijving en rente) die gepaard gaan met deze investeringen worden gedeeltelijk doorberekend in de gemeentelijke heffingen. De investeringsbedragen dienen echter wel eerst geleend te worden. Resultaat De genoemde investeringen leveren de gemeente Dongen en de lokale samenleving echter ook daadwerkelijk wat op. In maatschappelijke zin: betere fietspaden, een goede regenafwatering, een gemoderniseerd centrum, gebruiksvriendelijke gemeenschappelijke gebouwen en moderne scholen. Maar ook in economische zin. De waarde van het gemeentelijk bezit neemt hierdoor toe. Dit wordt zichtbaar in de balans onder de materiële vaste activa, dit zijn de fysieke, gemeentelijke bezittingen. In onderstaande tabel is de ontwikkeling hiervan weergegeven. Hierbij zijn ook de bouwgronden in exploitatie meegenomen4.

4 Zodra bouwgronden in exploitatie worden genomen, worden ze overgeheveld van de materiële vaste activa naar de voorraden. Voor een volledig beeld moeten beiden dus worden meegenomen.

Schuld afgezet tegen bezittingen (miljoenen euro’s) 2016

2019

2024

Netto schuld (A) Materiële vaste activa (B) Bouwgronden in exploitatie (C) Verhouding (loan-to-value): A / (B+C)

45,2 51,1 16,1 67%

58,4 58,4 16,0 79%

87,3 101,6 0,7 85%

Solvabiliteit (eigen vermogen / bezittingen)

21%

10%

8%

14 14

In voorgaande tabel is de ontwikkeling van de netto schuld afgezet tegen de gemeentelijke bezittingen (de materiële vaste activa en de bouwgronden in exploitatie). Naast de groei van de schuld, is ook een aanzienlijke toename van de bezittingen zichtbaar. Deze toename is het gevolg van de investeringen zoals die op de vorige pagina zijn toegelicht. LTV (loan-to-value) De verhouding tussen de schuld en de waarde van de bezittingen wordt de loan-to-value (LTV) genoemd en wordt veelal gebruikt in de vastgoedwereld. Een LTV hoger dan 100% betekent dat ‘het huis onder water staat’; de schuld is hoger dan de waarde van het huis. Bij een LTV onder de 100% is sprake van een gezondere situatie. Uit de tabel valt op te maken dat de bezittingen van de gemeente Dongen niet onder water staan, maar dat er verhoudingsgewijs wel steeds meer schuld tegenover deze bezittingen komt te staan. De LTV stijgt naar verwachting van 67% in 2016 naar 85% in 2024. Solvabiliteit Dit is eveneens zichtbaar in een meer gangbaar kengetal, de solvabiliteit. Dit is een balansbenadering die het aandeel van het eigen vermogen binnen het totale vermogen weergeeft. Dat aandeel daalt in dezelfde periode van 21% naar minder dan 8%. Dit betekent dat de bezittingen van de gemeente met een steeds kleiner deel door eigen vermogen en voor een groter deel door vreemd vermogen gefinancierd worden.

Verklaring De verklaring voor de verslechtering van de solvabiliteit zit voor een groot deel in een forse afname van het eigen vermogen. In bijlage 2 bij deze notitie is een balansvergelijking voor de jaren 2016, 2019 en 2024 opgenomen. Hieruit blijkt dat het eigen vermogen in deze periode 2016-2019 met bijna 50% is afgenomen. Dit is voor een groot gedeelte het resultaat van het forse tekort binnen het sociaal domein in 2018 en 2019. Daarnaast heeft in 2019 op aangeven van de Provincie een omzet-

Saldo uitgaven - ontvangsten (miljoenen euro’s) 2016 Primair surplus jaarrek ‘16-’19 -5,8 2020 Primair surplus begr. ‘20-’24 -1,6

2017 -1,0 2021 -3,3

15 15

ting plaatsgevonden van een tweetal bestemmingsfondsen (onderdeel van het eigen vermogen) in voorzieningen (onderdeel van het vreemd vermogen). Dit heeft geleid tot een verslechtering van de solvabiliteit.

2 Het primair surplus De gemeente Dongen geeft jaarlijks geld uit en er komt jaarlijks geld binnen. Als er meer geld wordt uitgegeven dan dat er binnenkomt, dan heeft de gemeente een tekort op de exploitatie. Om toch de uitgaven te betalen, zal geld geleend moeten worden. Het omgekeerde kan ook voorkomen; bij meer ontvangsten dan uitgaven, houdt de gemeente geld over (voor aflossing of voor nieuwe investeringen). In hoofdstuk 4 is toegelicht dat hierbij een verschil bestaat tussen baten en lasten en ontvangsten en uitgaven. Voor de analyse van de schuldontwikkeling dient enkel gekeken te worden naar de ingaande kasstromen (ontvangsten) en uitgaande kasstromen(uitgaven); dit is het primair surplus. In onderstaande tabel is het primair surplus weergegeven. Een negatief bedrag betekent dat de ontvangsten hoger waren dan de uitgaven en de schuld afneemt. Verbetering In de periode 2016-2019 is sprake van een primair surplus van € 5 miljoen euro. Enkel in de jaren 2018 en 2019 waren de uitgaven hoger dan de ontvangsten. Deze tekorten waren het gevolg van de stijgende uitgaven in het sociaal domein en onvoldoende financiering hiervan vanuit het Rijk. De jaarlijkse exploitatietekorten zijn aanleiding geweest om in 2019 te komen tot een omvangrijk ombuigingspakket. Dit is zichtbaar in een verbetering van het resultaat vanaf 2020.

Per saldo is in de periode 2020-2024 sprake van een positief primair surplus van ruim € 20 miljoen. De verklaring hiervoor is tweeledig: enerzijds gaat de programmabegroting 2021-2024 voor de latere jaren uit van een positief begrotingssaldo, anderzijds nemen de afschrijvingslasten toe over de jaren. Doordat dit geen daadwerkelijke uitgaven betreft, wordt binnen de exploitatierekening een kasoverschot gecreëerd.

2018 0,6 2022 -4,3

2019 1,0 2023 -5,3

2024 -5,5

2016-2019 -5,2 2020-2024 -20,1

3 Betaalde aflossing Op de afgesloten leningen dient jaarlijks afgelost te worden. De hoogte van de aflossing is afhankelijk van de hoogte van de lening en de looptijd van de lening. De meeste leningen van de gemeente Dongen worden lineair afgelost. Bij een 10-jarige lening betekent dit dat elk jaar 1/10e deel wordt afgelost. De meeste leningen kennen een looptijd van 10 of 20 jaar. In onderstaande tabel zijn de jaarlijkse betaalde en nog te betalen aflossingen weergegeven. De aflossingen in latere jaren zijn hierbij nog

niet zeker; dat is afhankelijk van de leningen die in die jaren nog afgesloten moeten worden. Afgezet tegen de omvang van de schuld betekenen deze bedragen dat jaarlijks circa 8% van de schuld wordt afgelost. De aflossingsdruk is daarmee relatief hoog. De aflossingsbedragen zijn feitelijke betalingen. De financiële middelen die nodig zijn om aan de aflossingsverplichtingen te voldoen, moeten komen uit een positief saldo tussen de uitgaven en ontvangsten (zie hiervoor) en/of een positief resultaat uit de grondexploitaties (zie hierna).

Aflossingen (miljoenen euro’s) Aflossingen werkelijk 2016-2019

2016 11,2

2017 4,5

2018 4,8

2019 4,6

Aflossingen verwacht 2020-2024

2020 5,7

2021 6,4

2022 7,2

2023 8,2

4 Resultaat grondexploitaties De baten en lasten van grondexploitaties zijn geen onderdeel van het jaarrekeningresultaat, maar worden direct verrekend met de balans. De lasten van grondexploitaties (bijvoorbeeld uitgaven voor het bouwrijp maken van de grond) worden toegevoegd aan de boekwaarde, terwijl baten (veelal grondverkopen) in mindering worden gebracht op de boekwaarde.

2016 -3,2

2017 -3,7

2018 -4,9

2019 -3,3

Grondexploitaties verwacht 2020-2024

2020 -1,5

2021 -1,6

2022 -6,9

2023 -3,5

16 16

2024 7,8

2020-2024 35,4

Over het algemeen zijn de jaarlijkse baten groter dan de lasten, wat leidt tot een liquiditeitsoverschot. Het resultaat van de grondexploitatie voorziet dus voor een deel in de liquiditeitsbehoefte van de gemeente. In onderstaande tabel zijn de gerealiseerde en verwachte resultaten van de grondexploitatie weergegeven als minbedragen (de schuld daalt hierdoor).

Resultaat grondexploitaties (miljoenen euro’s) Grondexploitaties werkelijk 2016-2019

In de jaren 2016-2019 hebben de grondverkopen (na aftrek van de lasten) tot een liquiditeitsoverschot van ruim € 15 miljoen gezorgd. Dit moet niet verward worden met de daadwerkelijke winst op een grondpositie. Daarvoor moet ook gekeken worden naar de boekwaarde van een positie. Hierin zit ook de grondaankoop verdisconteerd. De grondaankopen zijn in deze analyse opgenomen onder de investeringsbedragen, hebben grotendeels plaatsgevonden in de periode voor 2016 en zijn onderdeel van de huidige schuldpositie.

2016-2019 25,1

2016-2019 -15,0 2024 -4,0

2020-2024 -17,5

In de jaren 2020-2024 bedraagt het positieve exploitatieresultaat naar verwachting € 17,5 miljoen. Dit is gelijk aan de boekwaarde van de gronden op 31 december 2019 plus het verwachte exploitatieresultaat op de gronden. Dit betekent automatisch dat de boekwaarde van de gronden per 31 december 2024 nagenoeg nihil is en er op basis van de huidige verwachtingen na 2024 geen grote positieve liquiditeitsoverschotten meer zijn te verwachten uit de grondverkopen.

Grondexploitaties Grondexploitaties nemen een bijzondere en complexe positie in binnen de gemeentelijke financiën. Gronden die in bezit zijn van de gemeente zijn onderdeel van de materiële vaste activa. Ze worden gewaardeerd tegen de aanschafprijs. Zodra gronden in exploitatie genomen worden, wordt de balanswaarde overgeheveld van de materiële vaste activa naar de voorraden (gronden in exploitatie). Vanaf dat moment lopen alle baten en lasten die betrekking hebben op de grondexploitatie niet meer via het jaarrekeningresultaat, maar direct van deze balanspost. Het kan bijvoorbeeld gaan om kosten voor het bouwrijp maken van de grond (lasten) of om de verkoop van gronden (baten). Baten worden in mindering gebracht op de balanswaarde (waardevermindering) en lasten worden

Doorkijkje na 2024

toegevoegd aan de waarde (waardevermeerdering). De baten en lasten van grondexploitaties brengen doorgaans (grote) in- en uitgaande geldstromen met zich mee (denk vooral aan de verkoopopbrengst van gronden) en zijn daarom van groot belang voor de liquiditeitsbehoefte van gemeenten. Als tussentijds blijkt dat de gronden meer opleveren dan de waarde waarvoor ze op de balans staan, kan een tussentijdse winst worden genomen. Deze winst vloeit naar het eigen vermogen. Bij een lagere verwachte opbrengst dan de boekwaarde is de gemeente verplicht een verlies te nemen ten laste van het eigen vermogen. De tussentijdse winst- en verliesnemingen zijn balansmutaties. Deze leiden niet tot daadwerkelijke in- of uitgaande geldstromen.

stuk 7 over de draaiknoppen zal nader worden toegelicht op welke wijze de ontwikkeling van de schuldquote is te beïnvloeden.

De ontwikkeling van de netto schuld na 2024 is uiteraard sterk afhankelijk van de keuzes die het (nieuwe) college en de (nieuwe) raad voor die periode maken. Wel is er een aantal zaken reeds te duiden.

5b Vergelijking andere gemeenten5

Grondverkoop De opbrengsten uit grondverkopen zijn nagenoeg nihil. De boekwaarde van de gronden bedraag op 31 december 2024 nog € 674.000 positief. Om positieve resultaten uit grondverkopen te realiseren, dienen eerst nieuwe grondposities te worden verworven. Deze voornemens zijn er op dit moment niet. Dat betekent ook dat een belangrijke inkomstenbron voor de betaling van de jaarlijkse aflossingen vervalt. Met andere woorden: wat de gemeente aan de ene kant aflost, moet aan de andere kant vrijwel geheel weer worden geleend. De liquiditeitsbehoefte bestaat dan enkel nog uit de investeringen en het primair surplus. Dalende of gelijkblijvende schuld Om de totale schuld niet te laten stijgen, mag het jaarlijkse investeringsvolume niet meer bedragen dan het jaarlijkse primair surplus. Zoals uit dit deel van het hoofdstuk is gebleken, is het investeringsvolume op dit moment aanzienlijk hoger dan het primair surplus. Om een jaarlijkse groei van de schuld na 2024 te voorkomen, zal het jaarlijks investeringsvolume moet worden teruggebracht of het primair surplus moet worden verhoogd. In hoofd-

17 17

Nu de cijfers van de gemeente Dongen nader zijn geduid, is het interessant die cijfers te vergelijken met andere gemeenten binnen Nederland. Enerzijds zijn er veel gemeenten in Nederland die allemaal geconfronteerd zijn met min of meer hetzelfde takenpakket en dezelfde problematieken, anderzijds kent iedere gemeente zijn eigen context. Dat laatste zorgt ervoor dat de financiële positie van gemeenten erg verschillend is. Twee invalshoeken Om toch een vergelijking te kunnen maken, worden in deze paragraaf twee invalshoeken gekozen. Enerzijds wordt per financieel item het beeld van Dongen afgezet tegen de ‘slechtste’ 5 gemeenten van Nederland; anderzijds wordt Dongen vergeleken met gemeenten die een vergelijkbare omvang, ligging en sociale structuur en centrumfunctie hebben. Ook is een vergelijking met de gemeenten binnen de regio Hart van Brabant opgenomen. 5 Alle cijfers uit deze paragraaf zijn afkomstig uit de Databank Financiën Gemeenten van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Deze databank is gebaseerd op cijfers van het CBS. De laatst beschikbare definitieve cijfers betreffen de jaarrekeningcijfers 2019.

Omwille van de leesbaarheid zijn de tabellen waarin Dongen wordt vergeleken met andere gemeenten (Hart van Brabant en vergelijkbare gemeenten) in bijlage 3 opgenomen.

Vergelijking financiële kengetallen Zoals is gebleken, is naast een hoge schuldpositie in Dongen ook sprake van een lage solvabiliteit. Beide kengetallen zijn daarom vergeleken met andere gemeenten. De financiële kengetallen worden vergeleken op basis van de laatste jaarrekeningen (2019). Allereerst worden de cijfers van Dongen vergeleken met de gemiddelden van verschillende categorieën.

Wellicht ten overvloede wordt hierbij opgemerkt dat een lagere score in vergelijking met andere gemeenten niet betekent dat er sprake is van een zorgwekkende of risicovolle situatie. Voor een beoordeling van de risico’s wordt verwezen naar hoofdstuk 6.

Procenten

Netto schuldquote 2019 2020 Dongen 100 128 20 000 tot 50 000 inwoners 48 63 Midden-Noord-Brabant6 54 77 Noord-Brabant 42 61 Nederland 48 64

Zichtbaar is dat Dongen op zowel de netto schuldquote als de solvabiliteit slechter scoort dan de gemiddelde gemeente in Nederland, Noord-Brabant, Midden-Noord-Brabant en gemeenten met 20.000 tot 50.000 inwoners.

Solvabiliteit 2019 2020 9,9 12 34,1 30,7 33,7 23,6 36,7 32,6 33,8 30,4

Omdat de verschillen tussen gemeenten groot zijn, is het goed te kijken welke positie Dongen inneemt binnen Nederland (352 gemeenten7) en binnen Noord-Brabant (60 gemeenten8).

1 2 3 4 5 30

Netto schuldquote Top 5 NL (# 352) Hendrik-Ido-Ambacht Rijswijk Borne Bodegraven-Reeuwijk Schiedam Dongen

2019 172 160 153 152 147 100

1 2 3 4 5

Top 5 NB (# 60) Nuenen c.a. Veldhoven Bergen op Zoom Dongen Boxmeer

2019 135 112 103 100 97

1 2 3 4 5 18

Solvabiliteit Top 5 NL (# 352) Vlissingen Haaksbergen Hellevoetsluis Emmen Brummen Dongen

2019 -45,0 -0,3 2,7 4,2 4,4 9,9

1 2 3 4 5

Top 5 NB (# 60) Gemert-Bakel Bergen op Zoom Dongen Oisterwijk Boxtel

2019 7,8 8,0 9,9 15,0 16,4

6 De regio Midden-Noord-Brabant bestaat uit de gemeenten Alphen-Chaam, Altena, Baarle-Nassau, Dongen, Gilze en Rijen, Goirle, Hilvarenbeek, Loon op Zand, Oisterwijk, Tilburg en Waalwijk 7 Niet alle gemeenten hebben hun cijfers aangeleverd. 8 Niet alle gemeenten hebben hun cijfers aangeleverd.

18

Zichtbaar is dat Dongen binnen Brabant zowel qua schuldquote als qua solvabiliteit bij de slechtste 5 gemeenten scoort. Bezien over heel Nederland is vooral bij de solvabiliteit sprake van een slechte score. In bijlage 3 is een vergelijking opgenomen met de regiogemeenten en met andere Brabantse en Limburgse gemeenten die vergelijkbaar zijn. Conclusie die hieruit getrokken kan worden, is dat er gemeenten zijn die op onderdelen slechter scoren, maar dat er buiten Bergen op Zoom geen gemeenten zijn die op zowel schuldquote als solvabiliteit een vergelijkbare score overleggen.

Vergelijking balanscijfers In de analyse van de schuldontwikkeling aan het begin van dit hoofdstuk, is zichtbaar gemaakt hoe deze schuld zich verhoudt tot de gemeentelijke bezittingen. Ook deze cijfers kunnen vergeleken worden met andere gemeenten. Deze vergelijking van de balanscijfers is gebaseerd op de laatst beschikbaar jaarrekeningen (2019). Om de cijfers vergelijkbaar te maken, zijn alle bedragen gedeeld door het aantal inwoners. Er wordt wederom gestart met een vergelijking met een gemiddelde van de verschillende categorieën gemeenten.

(bedragen per inwoner) Vaste schuld9 Dongen 2.387 20.000 tot 50.000 inwoners 1.546 Midden-Noord-Brabant 1.283 Noord-Brabant 1.406 Nederland 2.247

Materiële vaste activa en voorraden 2.854 2.869 3.712 3.075 3.953

Bezittingen: in lijn met In de tabel wordt zichtbaar dat de bezittingen (materiële vaste activa en de voorraden) van de gemeente Dongen redelijk in lijn liggen met gemeenten met een omvang van 20.000 tot 50.000 inwoners. Dit blijkt tevens indien gekeken wordt naar vergelijkbare gemeenten (zie bijlage 3). Het gemiddelde in Nederland ligt hoger, maar dit wordt hoofdzakelijk verklaard doordat de grote gemeenten veel meer bezittingen hebben (ook per inwoner).

Baten

341 1.202 2.369 1.545 1.675

2.252 3.026 3.744 3.602 3.842

den van de gemeente Dongen in omvang enigszins in lijn liggen met de gemiddelden in Nederland, is het interessant te kijken naar de omvang van de baten. Die zijn in de laatste kolom opgenomen. Hieruit blijft dat ook de baten (gemeten per inwoner) in Dongen aanzienlijk lager liggen dan gemiddeld. Dit leidt ertoe dat de schuldquote (de schulden afgezet tegen de baten) in Dongen slechter is dan gemiddeld. Bovenstaande conclusies worden gestaafd door de cijfers van Dongen af te zetten tegen de 5 slechtst presterende gemeenten. Hieruit valt op te maken dat Dongen iets onder gemiddeld scoort wat betreft omvang van de schulden en omvang van de bezittingen. Die bezittingen zijn in Dongen echter voor een beperkt deel gefinancierd met eigen vermogen. Ook zijn de baten per inwoner in Dongen veel lager dan gemiddeld in Nederland. Hierdoor valt de schuldquote hoog uit.

Verschil: schulden/bezittingen Wat daarnaast zichtbaar is, is dat in Dongen veel meer schulden tegenover die bezittingen staan. Met andere woorden: we hebben ongeveer evenveel bezittingen, maar in vergelijking met andere gemeenten zijn onze bezittingen voor een groter deel met vreemd vermogen (schulden) gefinancierd. Dit wordt eveneens zichtbaar indien gekeken wordt naar de omvang van het eigen vermogen. Dit is in Dongen substantieel kleiner dan gemiddeld in Nederland en dan in vergelijkbare gemeenten. Verschil: baten Zoals reeds toegelicht wordt de netto schuldquote berekend door de schuld te delen door de baten van de gemeenten. Omdat de schul-

Eigen vermogen

9 Idealiter zou hier gekeken zijn naar de netto schuld. Hierover zijn echter niet van voldoende gemeenten cijfers beschikbaar.

19 19

Vaste schuld Top 5 NL (#341) 1 Hengelo 2 Vlieland 3 Groningen 4 Schiermonnikoog 5 Schiedam 93 Dongen

2019 7.705 7.381 6.342 6.301 6.183 2.387

Eigen Vermogen Top 5 NL (# 341) 2019 1 Haaksbergen -8 2 Hellevoetsluis 110 3 Brummen 174 4 Utrechtse Heuvelrug 181 5 Heerlen 229 10 Dongen 341

Top 5 NB (#58) 2019 1 Gemert-Bakel 3.762 1 2 Bergen op Zoom 3.581 2 3 Waalwijk 2.861 3 4 Heusden 2.712 4 5 Deurne 2.660 5 8 Dongen 2.208 167

Top 5 NB (# 58) 2019 1 Dongen 341 2 Bergen op Zoom 383 3 Gemert-Bakel 417 4 Oisterwijk 479 5 Boxtel 510

1 2 3 4 5 8

Samenvattend •  In dit hoofdstuk is eerst gekeken naar de ontwikkeling van de gemeentelijke schulden in de periode 2016-2019 en 2020-2024. Hieruit valt op te maken dat de ontwikkeling van de schuld grotendeels wordt verklaard door de investeringen die de gemeente Dongen doet. •  Die investeringen vergroten de economische waarde van het gemeentelijke bezit. Dit wordt ook maatschappelijk bezien zichtbaar in een opgeknapt centrum, nieuwe gemeentelijke gebouwen, moderne scholen en een kwalitatief goed onderhouden buitenruimte. •  Tegenover die bezittingen komen echter steeds meer schulden te staan. Dit is hoofdzakelijk het gevolg van een omvangrijke afname van het eigen vermogen. De solvabiliteit, de verhouding tussen eigen vermogen en vreemd vermogen, verslechtert hierdoor. •  Eenzelfde conclusie kan worden getrokken indien de Dongense cijfers worden vergeleken met andere gemeenten. De totale omvang van de gemeentelijke bezittingen liggen in lijn met vergelijikbare gemeenten. Die bezittingen zijn echter voor een groter deel gefinancierd met schuld en voor een veel kleiner deel met eigen vermogen. •  Tevens is uit deze vergelijking duidelijk geworden dat de gemeentelijke baten in Dongen lager liggen. Hierdoor leidt eenzelfde schuldenniveau als bij andere gemeenten tot een hogere schuldquote.