24-117 Bijl. 3 Nota van bevindingen burgerparticipatie openbare ruimte
Tekst van het document
Nota van bevindingen
Burgerparticipatie openbare ruimte in Dongen, Goirle en Loon op Zand 15 juli 2016
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1
Inleiding
1.1
Taak rekenkamercommissie Dongen, Goirle en Loon op Zand
1.2
Doel onderzoek
1.3
Onderzoekvragen
1.4
Afbakening/Reikwijdte
1.5
Denkkader
1.6
Normenkader
1.7
Werkwijze onderzoek
1.8
Hoor en Wederhoor
1.9
Leeswijzer
Hoofdstuk 2
Beschrijving van het uitvoeringsproces van de gemeenten
2.1
Dongen
2.2
Goirle
2.3
Loon op Zand
2.4
Dongen, Goirle en Loon op Zand
Hoofdstuk 3
Analyse van doelen en van vertaling in participatie instrumenten
3.1
Dongen
3.2
Goirle
3.3
Loon op Zand
3.4
Dongen, Goirle en Loon op Zand
Hoofdstuk 4
Analyse van toepassing van participatie instrumenten
4.1
Dongen
4.2
Goirle
4.3
Loon op Zand
4.4
Dongen, Goirle en Loon op Zand
Bijlagen
3
7
15
26
48
Bijlage 1
Geraadpleegde documenten
Bijlage 2
Geïnterviewde personen
Bijlage 3
Format voor de lijst van gemeentelijke participatieprojecten
Bijlage 4
Vereenvoudigd format voor de lijst van gemeentelijke participatieprojecten
Bijlage 5
De geselecteerde casussen in Dongen, Goirle en Loon op Zand
2
Hoofdstuk 1 1.1
Inleiding
Taak rekenkamercommissie Dongen, Goirle en Loon op Zand
De rekenkamercommissie doet onderzoek naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde beleid en bestuur. Het doel van de rekenkamercommissie is om inzicht te bieden in de prestaties van gemeente als geheel en het formuleren van aanbevelingen voor de toekomst. 1.2
Doel onderzoek
Met dit onderzoek wil de rekenkamercommissie de raden van Dongen, Goirle en Loon op Zand inzicht verschaffen in de doeltreffendheid van het beleid met betrekking tot burgerparticipatie bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte. Het onderzoek moet leiden tot aanbevelingen, waarmee de raden, colleges en ambtelijke organisaties hun taken op dit terrein beter kunnen uitvoeren. De doelstellingen van het onderzoek zijn: •
Inzicht geven in de beoogde en gerealiseerde betrokkenheid van burgers bij de openbare ruimte.
•
Aandragen van bruikbare, toekomstgerichte aanbevelingen.
1.3
Onderzoekvragen
Om deze doelstelling te bereiken hanteert de rekenkamercommissie als centrale onderzoeksvraag: In hoeverre krijgt burgerparticipatie in de gemeenten Dongen, Goirle en Loon op Zand inhoud bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte? Bovenstaande centrale onderzoekvraag is vertaald in de volgende deelvragen: 1.
Hoe wordt het participatiebeleid bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte voorbereid, uitgevoerd, geëvalueerd en verantwoord?
2.
In hoeverre hebben de gemeenten duidelijke doelen gesteld voor burgerparticipatie bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte en zijn deze doelen vertaald in participatie instrumenten?
3.
In hoeverre hebben de gemeenten aantoonbaar participatie instrumenten toegepast met betrekking tot de inrichting en het beheer van de openbare ruimte?
4.
In hoeverre zijn de burgers tevreden met de eigen rol en de wijze waarop de gemeenten omgaan met hun inbreng bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte?
1.4
Afbakening/Reikwijdte
De rekenkamercommissie beperkt zich tot burgerparticipatie bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte vanwege de directe zichtbaarheid van de openbare ruimte en de invloed ervan op de (kwaliteit van de) leefomgeving. De rekenkamercommissie richt zich niet op burgerparticipatie in brede zin: burgerparticipatie bij alle onderdelen van het gemeentelijk beleid (zoals sociaal domein, wonen, veiligheid), omdat het onderzoek te breed zou worden, de verschillende beleidsvelden verschillende
3
eigenschappen hebben en iedere beleidsveld een eigen dynamiek heeft. Om deze redenen heeft de rekenkamercommissie het onderzoek toegespitst op de openbare ruimte. 1.5
Denkkader
Vroeger was de gemeente een instituut waar binnen iedereen druk bezig was alles te regelen voor de burger. Maar de samenleving is veranderd. De verzorgingsstaat beweegt zich in de richting van een participatiesamenleving en de positie van de gemeente verandert van ‘zorgen voor’ naar‘ zorgen dat’. Dit betekent dat de verantwoordelijkheid meer komt te liggen bij bewoners, gebruikers, ondernemers en maatschappelijke organisaties en dat de overheid vaker een faciliterende en ondersteunende rol aanneemt. Ook de openbare ruimte is allang niet meer het primaire domein van gemeenten, adviesbureaus en aannemers. In Brabant bestaan inmiddels veel voorbeelden van betrokkenheid van burgers bij zowel inrichting als beheer van de openbare ruimte. Het kan gaan om het schouwen met burgers, het adopteren en overdragen van groenstroken of het betrekken bewoners bij het schoonhouden van de openbare ruimte. Ook bij de gemeenten Dongen, Goirle en Loon op Zand staat het bevorderen en ondersteunen van participatie hoog op de agenda. Het PON legt deze vormen van burgerparticipatie uiteen in drie ‘raderen van betrokkenheid’.
De drie velden van burgerbetrokkenheid zijn (1) meedenken, (2) meedoen en (3) zelf doen. Dit denkkader is gebaseerd op een model uit de WRR-studie Vertrouwen in burgers (2012). Bij elk van de drie raderen hebben zowel de betreffende overheid als de burger een andere rol en verantwoordelijkheid: • Maatschappelijke participatie/meedoen: hier gaat het om alle activiteiten en contacten van mensen in het maatschappelijk verkeer, zoals vrijwilligerswerk, verenigingsleven, buurtcontacten et cetera; • Beleidsparticipatie/meedenken: de overheid of een organisatie nodigt burgers uit om mee te praten en mee te denken; • Maatschappelijk initiatief/zelf doen: hierbij nemen (samenwerkingsverbanden van) burgers zelf het heft in handen om een plan te maken of initiatief te realiseren met een maatschappelijk doel. 4
Zowel het gemeentelijk participatiebeleid met betrekking tot burgerparticipatie bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte als de projecten waarbinnen participatie een rol heeft gespeeld kunnen worden gepositioneerd binnen de raderen van burgerbetrokkenheid. We spreken van beleidsparticipatie wanneer de gemeente streeft naar het betrekken van burgers bij het vormen of het uitvoeren van beleid. Bij het maatschappelijk initiatief gaat het veel meer om het faciliteren van initiatiefrijke burgers bij het realiseren van een eigen plan met een maatschappelijk doel. Wanneer beleid primair gericht is op het stimuleren van sociale verbanden (of gebruik maakt van sociale verbanden) dan spreken we van maatschappelijke participatie. Bij burgerparticipatie in de openbare ruimte komen twee beleidsdomeinen samen met elk een eigen onderscheiden rationaliteit. De beleidspraktijk ten aanzien van de inrichting en het beheer van de openbare ruimte is primair gestoeld op een technisch-economische rationaliteit. De focus ligt op de technische staat van onderhoud (schoon, heel en veilig), die kostenefficiënt gerealiseerd dient te worden. De laatste jaren heeft afnemende begrotingsruimte bij veel gemeenten geleid tot scherpe(re) keuzes in het gewenste kwaliteit- en onderhoudsniveau.
Het participatiebeleid kent daarentegen een geheel andere rationaliteit en is gestoeld op ‘zachte waarden’ zoals leefbaarheid, betrokkenheid en verantwoordelijkheid of eigenaarschap. Vaak wordt gesteld dat de bijdrage van burgers aan het beheer en onderhoud (in de nabije toekomst) steeds belangrijker wordt. Deel vanwege afnemende middelen én deels met verwijzing naar een maatschappelijke behoefte aan eigen regie. 1.6
Normenkader Rekenkamercommissie
Om te kunnen beoordelen of resultaten en/of uitvoering van beleid voldoen aan de vereisten is het nodig dat de rekenkamercommissie de onderzoeksbevindingen kan toetsen aan wettelijke, dan wel algemeen geaccepteerde normen. De rekenkamercommissie hanteert bij dit onderzoek drie normen om de bevindingen aan te toetsen. Norm 1.
Doelgerichtheid beleid en doeltreffendheid bestuur De gemeenten Dongen, Goirle en Loon op Zand hebben duidelijke doelen gesteld voor burgerparticipatie bij de openbare ruimte, deze doelen vertaald in participatie instrumenten (doelgericht beleid) en deze ook conform het beleidskader toegepast in het uitvoeringsproces (doeltreffend bestuur).
Norm 2.
Responsief bestuur Burgerparticipatie wordt door de gemeenten Dongen, Goirle en Loon op Zand aantoonbaar benut bij de (her)inrichting en het beheer van de openbare ruimte.
Norm 3.
Tevredenheid van burgers De burgers zijn tevreden zijn over hun eigen rol en de wijze waarop de gemeente omgaat met hun inbreng bij de (her)inrichting en het beheer van de openbare ruimte.
5
1.7
Werkwijze van het onderzoek
De rekenkamercommissie heeft het onderzoek uitgevoerd in samenwerking met het PON (Tilburg), dat deskundig is op het gebied van burgerparticipatie. De leden van de rekenkamercommissie hebben de volgende methoden van onderzoek toegepast: •
Enquêtes onder raadsleden (maart en april 2016)
•
Analyse van beleidsdocumenten (maart en april 2016)
•
Interviews met wethouders, gemeentesecretarissen en hoofden van afdelingen (april en mei 2016)
Het PON heeft op verzoek van de rekenkamercommissie een beleidsanalyse uitgevoerd voor het betreffende beleidsterrein (gemeentelijke beleid voor participatie in de openbare ruimte) en een analyse verricht van casuïstiek op het terrein van burgerparticipatie bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte. Om een antwoord te kunnen geven op de gestelde vragen heeft het PON de volgende onderzoeksactiviteiten- en methoden toegepast: •
Deskresearch, waaronder bestudering van beleidsstukken en informatie over de bij de gemeenten bekende participatieprojecten in de openbare ruimte.
•
Selectie van twaalf casussen: vier per gemeente, op basis van vooraf geformuleerde selectiecriteria.
•
Interviews met een betrokken burger of vertegenwoordiger.
•
Analyse resultaten
1.8
Hoor en wederhoor
De onderzoeksrapportage (nota van bevindingen) wordt voor ambtelijk hoor en wederhoor voorgelegd aan de gemeentesecretarissen van de gemeenten. Na verwerking van de ontvangen opmerkingen op ambtelijk niveau formuleert de rekenkamercommissie in een bestuurlijke nota de conclusies en aanbevelingen. De complete rapportage over de drie gemeenten (Dongen, Goirle en Loon op Zand) wordt vervolgens voor bestuurlijk hoor en wederhoor voorgelegd aan de drie colleges. De reacties van de colleges worden integraal aan het rapport toegevoegd, waarna het geheel aan de gemeenteraden wordt aangeboden, eventueel aangevuld met een nawoord van de rekenkamercommissie. 1.9 Leeswijzer De onderzoekvragen worden in ieder hoofdstuk eerst voor de gemeenten afzonderlijk en in de afsluitende paragraaf voor Dongen, Goirle en Loon op Zand gezamenlijk beantwoord. Hoofdstuk 2
Beschrijving van het uitvoeringsproces van de gemeenten (deelvraag 1)
Hoofdstuk 3
Analyse van doelen en vertaling in participatie instrumenten (deelvraag 2)
Hoofdstuk 4
Analyse van toepassing van participatie instrumenten (deelvragen 3 en 4)
6
Hoofdstuk 2
Beschrijving van het uitvoeringstraject burgerparticipatie openbare ruimte
In dit hoofdstuk wordt de deelvraag beantwoord: Hoe wordt het participatiebeleid bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte voorbereid, uitgevoerd, geëvalueerd en verantwoord? De beantwoording van de deelvraag gebeurt eerst voor de gemeenten afzonderlijk en in paragraaf 2.4 voor Dongen, Goirle en Loon op Zand gezamenlijk.
2.1
Dongen
Hoe wordt burgerparticipatie voorbereid? De gemeente werkt ongeveer 15 jaar met burgerparticipatie, vooral sinds de instelling van wijk- en dorpsraden. Bij de start van een project, dat veel mensen raakt, wordt door de projectleider in overleg met het team communicatie de invulling van burgerparticipatie uitgewerkt en vastgelegd in een adviesnota (besluitvorming door college). De burgerparticipatie kan in allerlei vormen worden ingevuld. Dit wordt per project bepaald. Hiervoor bestaat geen standaard; het is maatwerk. De gemeente hecht er veel belang aan om vooraf bij de burgers bekend te maken, wat de spelregels zijn en welke ruimte er is voor burgers om invloed uit te oefenen. Burgers hebben vooral belangstelling voor herinrichting van straten, speelvoorzieningen en andere zaken die zich direct in hun leef- of werkomgeving bevinden en de verkeerscirculatie. Bij al deze projecten van (her)inrichting wordt een vorm van burgerparticipatie toegepast. De participatievorm wordt mede bepaald door het aantal inwoners, dat te maken krijgt met de (her)inrichting. De dorps- en wijkraden worden vooraf betrokken bij plannen en voorgenomen besluiten van de gemeente. Dat kan door informatie tijdig te delen of advies in te winnen van de dorps- en wijkraden. Tijdens het proces van planvorming wordt regelmatig de voortgang teruggekoppeld.
Van dorps- en wijkraden wordt verwacht dat ze zichtbaar zijn voor bewoners zodat zij een goed draagvlak hebben in de lokale woonomgeving. De gemeente maakt bij de voorbereiding ook gebruik van de kennis er ervaring van de coördinator leefbaarheid. De gemeente heeft de Buiten Beter app geïntroduceerd om de burgers een laagdrempelig middel te geven om opmerkingen over de leefomgeving aan de gemeente door te geven. Hoe wordt burgerparticipatie uitgevoerd? De werkvoorraad voor de openbare ruimte is voor 2014 elf projecten; 2015 acht projecten; en voor 2016 omstreeks tien projecten. Bij het beheer van groen is er nauwelijks sprake van burgerparticipatie. Dit vindt de gemeente meer de eigen verantwoordelijkheid van de gemeente. Het beheer van groen is, volgens de geïnterviewden, ook nauwelijks een thema voor burgers. Door burgers wordt ook niet gevraagd om zelfbeheer. In principe wordt altijd gestart met een bewonersbrief om input bij de inwoners op te halen over nadere wensen voor de inrichting. De participatie kan afhankelijk van de omvang van het project worden ingevuld door de organisatie van een inloopavond, een informatiemarkt, bewoners-bijeenkomsten, klankbordgroep of betrokkenheid van een wijk/dorpsraad.
7
De werkwijze van de organisatie ontwikkelt zich voortdurend (lerende organisatie) en staat steeds meer in het teken van interactie en 'van buiten naar binnen kijken'. Voor het college gaat het erom op de juiste momenten accenten te leggen in de planning van voorbereiding en uitvoering van werkzaamheden in de openbare ruimte. Het begrip ‘burger’ omvat ook ondernemers, winkeliers, horeca etc. De samenstelling van de doelgroep is steeds anders. Als voorbeelden van participatievormen worden genoemd: Centrum: klankbordgroep en het Looiersplein: ophalen van wensen en ideeën van inwoners/ondernemers/bezoekers in een ‘participatie’ container, waarin burgers op het laken van een bed dromen en nachtmerries konden noteren. Het college volgt de ontwikkeling van burgerparticipatie en bewaakt door middel van interne overleggen (portefeuillehoudersoverleg) of de uitvoering van burgerparticipatie door de ambtelijke organisatie goed verloopt. De wethouder burgerparticipatie stelt zich op als boegbeeld van de gemeente op het gebied van burgerparticipatie. Zij vindt het van belang om niet alleen zichtbaar aanwezig te zijn, als er ‘brandjes te blussen zijn’. De aanwezigheid van een wethouder helpt soms om gesprekken met burgers op gang te brengen of om aan te geven dat een project door de gemeente belangrijk wordt gevonden.
Hoe wordt burgerparticipatie geëvalueerd? Het meten van waardering of tevredenheid burgers over de openbare ruimte heeft voor het laatst ongeveer drie jaar geleden plaatsgevonden. De toenmalige meting (LEMON) leverde hoge scores op. Er is in afgelopen jaren bij een project (riolering) een evaluatie uitgevoerd. Hoewel bewoners tevreden waren met de uitkomsten en met het proces, zijn er wel verbeterpunten aangedragen. Na afronding van een project wordt al snel gekeken naar het volgende uit te voeren project. De kwaliteit van de openbare ruimte wordt door de gemeente als hoog ervaren. Dit heeft, volgens gemeente, ook tot gevolg dat er weinig commentaar is op de kwaliteit en er dus niet veel meldingen zijn (bijvoorbeeld via de Buiten Beter app). Desgevraagd heeft het college de indruk dat burgerparticipatie bij de voorbereiding van werkzaamheden meer (doorloop)tijd en geld kost dan voorheen. Het is een ‘indruk’, want dit wordt niet gemeten. Of er bij de uitvoering tijd en geld wordt bespaard door de toepassing van burgerparticipatie is niet bekend. Een volgende indruk is dat de toepassing van burgerparticipatie leidt tot een beter draagvlak voor de werkzaamheden, ook al kan je nooit iedereen tevreden stellen. De gemeente maakt geen gebruik van het instrument burgerschouw. De reden hiervoor is dat er gemeten moet worden aan de hand van normen.
De gemeente vindt het vooralsnog beter de schouw/controle te laten doen door ervaren, deskundige mensen. Hoe wordt verantwoording afgelegd over burgerparticipatie? Binnen het college is de portefeuille Inwonerparticipatie ondergebracht bij wethouder met deze portefeuille. Deze wethouder heeft tevens het centrumplan in portefeuille. Bij dit project is burgerparticipatie nadrukkelijk aan de orde en wordt geïnvesteerd in verschillende vormen van
8
participatie. De openbare ruimte zit in de portefeuille bij een andere wethouder . In het tweewekelijks (portefeuillehouders)overleg is burgerparticipatie bij projecten een regulier onderwerp. Als er raadsvoorstellen worden behandeld zijn er vragen over de wijze waarop de burgerparticipatie is ingevuld indien het proces daar aanleiding toe geeft. De raad heeft als algemene lijn vastgesteld dat de uitvoering van gestelde kaders op basis van inwonerparticipatie dient te gebeuren en laat de wijze waarop daarin invulling wordt gegeven over aan college en organisatie. Waar het betreft politiek-bestuurlijk belangrijke onderwerpen wordt de raad actief door het college geïnformeerd over de wijze waarop invulling is gegeven aan burgerparticipatie.
2.2
Goirle
Hoe wordt burgerparticipatie voorbereid? Door de gemeente Goirle wordt 10 jaar gewerkt met burgerparticipatie. Burgerparticipatie wordt afhankelijk van het betreffende vraagstuk in de openbare ruimte ingevuld. Er zijn verschillende instrumenten: beginspraak, enquête, inspraak, klankbordgroep. Bij grotere projecten (herinrichting) wordt gewerkt met beginspraak. Alle betrokkenen krijgen dan de mogelijkheid om binnen de kaders voor de ontwikkeling (veelal budget) vanuit een blanco vel de wensen in kaart te brengen. Dit leidt, volgens de geïnterviewden, tot mooie resultaten en grote tevredenheid bij de betrokken burgers. Soms overstijgen de wensen de budgettaire middelen; dan wordt de gemeenteraad gevraagd om extra middelen of wordt een beroep gedaan op creatieve oplossingen van de burgers voor eigen inbreng (voorbeeld; bruggetje Molenpark). Bij het beheer van de openbare ruimte is sprake van een toename van participatie. Groenstroken worden zelf beheerd en rotondes worden geadopteerd en zichtbaar opgewaardeerd. De gemeente Goirle heeft daarnaast een participatie checklist ‘samen denken, samen doen’ ontwikkeld. Door middel van deze lijst kan snel bepaald worden in welke mate een beleidsprobleem zich leent voor participatie, hoe eventuele participatie vormgegeven kan worden.
Aan de hand van verschillende treden van de participatieladder worden rollen van de gemeente (bestuur) en participanten omschreven. Hoe wordt burgerparticipatie uitgevoerd? De afdeling Realisatie en Beheer doet er steeds meer ervaring mee op. De participatienota, die door de gemeenteraad is vastgesteld betekende geen wijziging in de werkwijze van de afdeling, maar was voor de afdeling veeleer een aanzet om verder te gaan met burgerparticipatie. De afdeling Realisatie en Beheer maakt een meerjarenplanning van werkzaamheden, bakent projectgebieden af, stelt kwaliteitsbeelden op en kiest het jaar van uitvoering (planning). De afdeling laat de burgers tijdig weten dat – en op welke termijn - in hun wijk, buurt of straat werkzaamheden zullen worden uitgevoerd. De afdeling heeft goede ervaringen opgedaan met enquêtes, waarmee in de voorbereiding wordt gepeild waaraan de burgers behoefte hebben. Voorheen deed de gemeente concrete voorstellen voor de inrichting van een wijk, buurt, straat, plek. Het ging dan om het groen, parkeerplaatsen, 9
speeltoestellen etc. Concrete voorstellen bemoeilijkten echter het maken van keuzen door de burgers. De burgers reageerden verdeeld op uitgewerkte voorstellen, waardoor er voor de afdeling – en de betrokken burgers – niet de gewenste duidelijkheid ontstond. Er wordt nu meer gevraagd naar de gewenste activiteiten die de burgers – en hun kinderen - willen ondernemen. De gemeente verwerkt deze behoeften in ontwerpen die voldoen aan de geldende eisen voor veiligheid, verkeerscirculatie, groenvoorziening, aansprakelijkheid etc. De gemeente wil ruimte laten aan de burgers, maar bij beeldbepalende gedeelten van de openbare ruimte (zoals toegangswegen en grensgebied met andere gemeenten) is de gemeente terughoudender. De grondhouding van de organisatie is dat de gemeente er is voor de burgers en dat wensen voor inrichting en beheer van de openbare ruimte kunnen worden gehonoreerd, mits zij passen binnen de (wettelijke) kaders. Het merendeel van de organisatie is bezig met wat er wel kan in plaats van wat er niet kan. De burgers hebben vooral belangstelling voor projecten waarbij verkeersveiligheid en groen (met name bomen) in het geding zijn. Hoe wordt burgerparticipatie geëvalueerd? Er is geen specifieke evaluatie van burgerparticipatie in de openbare ruimte. Afhankelijk van de invloed op de directe leefomgeving lijkt de participatie in algemene zin groter.
Hoe wordt verantwoording afgelegd over burgerparticipatie? Burgerparticipatie door de ambtelijke organisatie wordt steeds meer transparant gemaakt richting college en gemeenteraad. Het wordt meer geformaliseerd en er wordt nadrukkelijker op gestuurd en gemonitord door management en college. Over burgerparticipatie bij de (her)inrichting en het beheer van de openbare ruimte vindt geen specifieke verantwoording achteraf door het college aan de raad plaats. Wel is de algemene participatienota in november 2015 geëvalueerd. Deze evaluatie is gedeeld met de raad.
2.3
Loon op Zand
Hoe wordt burgerparticipatie voorbereid? De afdeling realisatie en beheer is sinds 2012 bezig is met een veranderingsproces. Voorheen lag het accent bij de afdeling op de techniek. De afdeling maakte zelf de bestekken en stuurde zelf de uitvoering en het beheer aan. Sinds 2012 wordt door de afdeling steeds meer een regierol en een opdrachtgeversrol gevoerd. De afdeling streeft sinds 2012 naar het betrekken van de burgers bij het ontwerp en het beheer van de openbare ruimte. Dit is een ontwikkelingsproces en dit vereist steeds meer kennis van de wensen en behoeften van de inwoners. De informatie uit de benchmark Waarstaatjegemeente is in dit opzicht weliswaar informatief, maar tamelijk globaal (want het betreft de gehele gemeente). Jaarlijks maakt de afdeling een uitvoeringsprogramma voor de werkzaamheden in de openbare ruimte. Dit programma wordt ter kennisgeving toegestuurd aan de raad. Bij de inschatting op ambtelijk 10
niveau op kansen voor burgerparticipatie passen de ambtenaren geen specifieke selectiecriteria toe. Er wordt vooralsnog gesteund op informatie van buurtpreventie-medewerkers, klachten en meldingen en kennis/ervaring van de afdeling zelf. Voor de burgers is een boekje voor Loon op Zand uitgebracht om uitleg te geven over doel en werkwijze bij burgerparticipatie. Bij het begrip ‘burger’ geeft de wethouder de volgende stelregel: •
I = inwoners
•
B = bedrijven
•
M = maatschappelijke omgeving.
Bij enkele projecten vervult de portefeuillehouder zelf een actieve rol ter stimulering van burgerparticipatie. Hij neemt dan deel aan bijeenkomsten en stimuleert de burgers om actief deel te nemen en duidelijk aan te geven welke wensen zij hebben, binnen de door de gemeente aangegeven kaders. Hoe wordt burgerparticipatie uitgevoerd? In het Integraal Jaarprogramma Openbare Ruimte 2015 staat voor de achttien projecten beschreven van welke vorm van participatie van/naar inwoners de gemeente Loon op Zand uitgaat. In het Meerjaren Uitvoeringsplan 2017-2020 gaat het om zeventien (deels nieuwe) projecten waarvan 10 betrekking hebben op samenspraak en zeven op informeren. In het uitvoeringsprogramma legt de afdeling de werkvoorraad (werkzaamheden in de openbare ruimte) vast. Aan de hand van het uitvoeringsprogramma schat de afdeling twee maal per jaar in, welke projecten/activiteiten kansrijk zijn in de zin van burgerparticipatie. Na deze beoordeling op kansrijkheid doet de afdeling een voorstel aan de portefeuillehouder en gezamenlijk wordt in het portefeuillehoudersoverleg (poho) bepaald bij welke projecten/activiteiten burgerparticipatie zal worden toegepast. In projectplannen wordt (bij de geselecteerde projecten waar burgerparticipatie wordt toegepast) inzichtelijk gemaakt hoe er wordt omgegaan met burgerparticipatie.
De gemeente vindt het belangrijk dat bij participatie geen valse verwachtingen worden gewekt en zet om dat te voorkomen in op goede wederzijdse communicatie, zoals informatiebijeenkomsten en informatie op de gemeentelijke website, via social media of in de plaatselijke krant. Duidelijke kaders, waarbinnen burgers meer ruimte krijgen, geven houvast en helderheid over de mogelijkheden. De participatie menukaart is een middel dat duidelijkheid schept waarbinnen burgers meer ruimte krijgen, houvast geeft en helderheid geeft over de mogelijkheden (bijbehorende aanpak, afspraken en spelregels) . De menukaart is nog in ontwikkeling. Hoe wordt burgerparticipatie geëvalueerd? Evaluaties van projecten worden uitgevoerd bij de grote projecten van de gemeente Loon op Zand. De frequentie van rapportage is een maal in vier maanden. Deze rapportages gaan ook naar de gemeenteraad. Bij andere werkzaamheden (= andere dan grote projecten) van de afdeling worden niet standaard evaluaties uitgevoerd.
11
De wethouder merkt op dat de burgers soms wat gereserveerd zijn en over de drempel moeten worden geholpen om daadwerkelijk mee te doen aan de invulling van plannen. Burgers krijgen de ruimte om zelf delen van de planvorming in te vullen, bijvoorbeeld in de aankleding van een straat of het openbare groen. De wethouder meent dat voor de burgers vooral belangrijk zijn: parkeren, groen, verkeersveiligheid en bouwprojecten in de directe omgeving. Hoe wordt verantwoording afgelegd over burgerparticipatie? Burgerparticipatie wordt (in algemene zin) vermeld in de kadernota, begroting en jaarrekening. Bij grote projecten is er een standaard voortgangsrapportage, ook aan de gemeenteraad. Er is communicatie elke vier maanden. Aan de voorkant worden bij geselecteerde projecten trajecten voor burgerparticipatie ingericht. Over burgerparticipatie bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte vindt geen specifieke verantwoording achteraf door het college aan de raad plaats.
2.4
Dongen, Goirle en Loon op Zand
In deze paragraaf wordt de deelvraag beantwoord: Hoe wordt het participatiebeleid bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte voorbereid, uitgevoerd, geëvalueerd en verantwoord? De overeenkomsten en verschillen tussen Dongen, Goirle en Loon op Zand worden hieronder aangegeven. Voorbereiding van burgerparticipatie Dongen en Goirle werken 10-15 jaar met burgerparticipatie. In Loon op Zand is dit proces gestart in 2012. Alle betrokkenen ervaren een toegenomen mondigheid van de burgers, die het steeds meer normaal vinden dat de gemeenten hen informeren over en betrekken bij voorgenomen werkzaamheden. Voor iedere gemeente is burgerparticipatie een leerproces, waarin steeds weer wordt gezocht naar geschikte vormen en maatschappelijk goede oplossingen. Goirle past burgerparticipatie toe bij alle werkzaamheden, dus zowel bij de (her)inrichting als bij het beheer van groen. Dongen en Loon op Zand maken een selectie. Dongen ziet het beheer van groen als een gemeentelijke verantwoordelijkheid en past burgerparticipatie vooral toe bij de voorbereiding van de (her)inrichting van de openbare ruimte. Loon op Zand past burgerparticipatie toe bij de grotere projecten in de openbare ruimte en maakt binnen de werkvoorraad ieder jaar een selectie van projecten, waarbij burgerparticipatie kansrijk wordt geacht.
De benchmark Waarstaatjegemeente is nuttig, maar geeft niet voldoende informatie over de beleving van de burgers op het niveau van wijken, buurten en locaties, waar werkzaamheden feitelijk gaan plaatsvinden. Uitvoering van burgerparticipatie De overeenkomst tussen Dongen, Goirle en Loon op is, dat zij diverse vormen van burgerparticipatie toepassen: inspraak en brieven aan burgers met uitleg en uitnodiging voor een informatie-/inloopbijeenkomst. De gemeenten zoeken steeds naar betere vormen van burgerparticipatie. De gemeenten 12
geven alle aan, zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau, dat burgerparticipatie een vast onderdeel is van het normale uitvoeringsproces. De stelling is: ‘het hoort er gewoon bij.’ De verschillen tussen de gemeenten betreffen vooral de breedte en diepte waarop burgerparticipatie deel uitmaakt van het uitvoeringsproces. Goirle heeft het concept van Beginspraak geïntroduceerd en lijkt het verste te gaan om burgers gelegenheid te bieden om zelf vorm te geven aan openbare ruimte. Ook Loon op Zand biedt de burgers de gelegenheid om zelf vorm te geven aan de openbare ruimte. Dongen ziet geen rol weggelegd voor de burgers bij de uitvoering van werkzaamheden in de openbare ruimte, of het nu gaat om (her)inrichting of beheer. Burgerparticipatie wordt gekarakteriseerd als een leerproces (van een lerende organisatie). Het is uitdaging steeds te (blijven) zorgen voor transparantie, open communicatie en het laten zien van elementen die de burger aan de plannen toegevoegd heeft. Een moeilijkheid bij de uitvoering is de inschatting van de representativiteit van deelnemende burgers en het omgaan met dominante personen, die zich manifesteren tijdens de burgerparticipatie. Evaluatie van burgerparticipatie De overeenkomst tussen Dongen, Goirle en Loon op Zand is dat burgerparticipatie bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte niet gestructureerd wordt geëvalueerd.
De geïnterviewden menen desgevraagd dat de evaluatie van burgerparticipatie voor verbetering vatbaar is. Een algemeen gevoel is dat inzicht in de tevredenheid van de burgers over de prestaties van de gemeente en over de resultaten van burgerparticipatie beter kan. Ten aanzien van de effectiviteit is een indruk bij de geïnterviewden dat burgerparticipatie succesvoller is bij de herinrichting van bestaande situaties en bij werkzaamheden, naarmate deze dichter raken aan de leefomgeving van de burgers (zoals parkeren, verkeersveiligheid). Ten aanzien van de efficiency is een indruk – op bestuurlijk en ambtelijk niveau – dat burgerparticipatie leidt tot langere doorlooptijden en tot hogere kosten, vooral bij de voorbereiding van werkzaamheden. De geïnterviewden schatten in, dat de kosten van de voorbereiding van de projecten zijn gestegen van 15% naar 25% (als deel van budget), maar er is geen duidelijk zicht op lagere kosten van uitvoering door toedoen van burgerparticipatie). Verantwoording van burgerparticipatie De overeenkomst tussen Dongen, Goirle en Loon op Zand is, dat de raden aan de voorkant kaders hebben gesteld, maar dat over de toepassing van burgerparticipatie in de openbare ruimte weinig of geen verantwoording aan de raden plaatsvindt. Burgerparticipatie wordt wel genoemd in de algemene beleidsdocumenten, zoals programmabegroting en jaarverslag.
Een verschil is dat de gemeente Goirle - als enige gemeente - in 2014 de (algemene) nota burgerparticipatie heeft geëvalueerd en de uitkomsten heeft gedeeld met de raad. De beoordeling van de resultaten (effectiviteit) van burgerparticipatie is voor een raad een moeilijkheid, omdat het resultaat van burgerparticipatie er vaak al ligt. Vroeger werden bijvoorbeeld sfeerbeelden bij grote projecten vooraf voorgelegd aan de raad. Nu worden sfeerbeelden vooraf
13
voorgelegd aan de burgers. De praktijk is dat de raad zich (tijdens en achteraf) richt op het volgen respectievelijk beoordelen van het proces van burgerparticipatie.
14
Hoofdstuk 3
Analyse van doelen en van vertaling in participatie instrumenten
In dit hoofdstuk wordt de deelvraag beantwoord: In hoeverre hebben de gemeenten duidelijke doelen gesteld voor burgerparticipatie bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte en zijn deze doelen vertaald in participatie instrumenten? De beantwoording van de deelvraag gebeurt eerst voor de gemeenten afzonderlijk en in paragraaf 2.4 voor Dongen, Goirle en Loon op Zand gezamenlijk.
3.1
Dongen
Heeft de gemeente Dongen duidelijke doelen gesteld voor burgerparticipatie in de openbare ruimte? De gemeente Dongen heeft met de nota Inwonerparticipatie (2013) een ambitieus algemeen participatiebeleid opgesteld waarin burgerparticipatie wordt gedefinieerd als het vroegtijdig betrekken van burgers bij (gemeentelijke) ontwikkelingen , processen en projecten. Hiermee streeft de gemeente naar: (1) kwaliteitsverbetering beleid, (2) vergroten van draagvlak, (3) bondgenootschap versterken / inzicht bij burgers in het politieke proces, (3) positief versterken van imago en (4) prettig wonen, werken en leven in de gemeente. Zijn deze doelen vertaald in participatie instrumenten? De gemeente heeft in haar algemene participatiebeleid oog voor de rol en het belang van lokale maatschappelijke structuren (maatschappelijke participatie) voor het welslagen van participatie. De uitwerking in het wijkgericht werken sluit daar goed bij aan. Het algemene participatiebeleid (nota Inwonerparticipatie 2013) voorziet in een gereedschapskist, met daarin tal van participatie instrumenten of structuren. Deze instrumenten kunnen ook ingezet worden ten behoeve van participatie bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte. Het Logboek inwoner-participatie is niet geïmplementeerd.
Er zijn beleidsmatig geen specifieke participatie instrumenten uitgewerkt voor de inrichting en het beheer van de openbare ruimte (zoals adoptiegroen). In Dongen bleken – tijdens het onderzoek van de rekenkamercommissie in 2016 – de beleidskaders voor burgerparticipatie niet bekend bij de afdeling, die is belast met de uitvoering van burgerparticipatie bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte. Wijkgericht werken – tactisch kader Dat inwonersparticipatie al jaren speerpunt is van beleid blijkt eveneens uit de publieksbrochure dorps- en wijkraden. De gemeente vindt het belangrijk dat inwoners, ondernemers, instellingen en organisaties vroegtijdig en op een heldere en toegankelijk manier worden betrokken bij ontwikkelingen, processen en projecten. Dorps- en wijkraden zijn de oren en ogen van Dongen, ’s Gravenmoer en Klein-Dongen-Vaart. Ze vormen de schakel tussen bewoners en instanties zoals de gemeente. Zij kunnen zowel gevraagd als ongevraagd advies uitbrengen aan het gemeentebestuur. Zij beperken zich niet alleen tot
15
initiatieven van de gemeente, maar kunnen ook proactief met eigen voorstellen komen. Daarmee is het wijkgericht werken ook vraaggericht. Wijkgericht werken – operationeel kader Het functioneren van dorps- en wijkraden valt of staat volgens de gemeente Dongen met goede communicatie. Daarom worden dorps- en wijkraden vooraf betrokken bij plannen en voorgenomen besluiten van de gemeente. Dat kan door informatie tijdig te delen of advies in te winnen van de dorps- en wijkraden. Tijdens het proces van planvorming wordt regelmatig de voortgang teruggekoppeld. De ambtenaar dient hierin een proactieve rol te vervullen. Van dorps- en wijkraden wordt verwacht dat ze zichtbaar zijn voor bewoners zodat zij een goed draagvlak hebben in de lokale woonomgeving. Beleid openbare ruimte - strategisch beleid De ambitie (op basis van de structuurvisie) is dat de gemeente met open vizier en met zoveel mogelijk inwoners van Dongen wil nadenken over het creëren, het in stand houden en het versterken van een aantrekkelijke en functionele woon-,werk- en leefomgeving. De gemeente beschikt niet over een Groenstructuurplan of een Integraal Beheerplan Openbare Ruimte (IBOR). Participatiebeleid De volgende documenten zijn meegenomen in de analyse: •
Structuurvisie Dongen 2020 (2009) Deel A: Visie op hoofdlijnen
•
Dorpsplan ’s Gravenmoer 2015
•
Brochure “Dorps- en Wijkraden” gemeente Dongen
•
Inspraakverordening Dongen 2007
•
Nota Inwonersparticipatie “Een kwestie van vooral samen DOEN” Gemeente Dongen 2013
Inwonerparticipatie is al jaren speerpunt van beleid zo stelt de Nota Inwonerparticipatie ‘Een kwestie van vooral samen DOEN’ uit 2013. De ambitie om burgers vroegtijdig te betrekken bij ontwikkelingen , processen en projecten sluit naadloos aan bij de centrale missie van de gemeente Dongen: ‘De gemeente zet zich samen met bewoners in om het door hen gewenste klimaat op financieel verantwoorden wijze te creëren en in stand te houden, zodat Dongen een gemeente is waar het prettig wonen, werken en leven is en waar maatschappelijke participatie voor iedereen haalbaar is. Door het stimuleren van inwonersparticipatie wil de gemeente werken aan:
-
Kwaliteitsverbetering beleid
-
Vergroten van draagvlak
-
Bondgenootschap versterken / inzicht in het politieke proces
-
Positief versterken van imago
-
Prettig wonen, werken en leven in de gemeente.
Inwonerparticipatie (IP) wordt gedefinieerd als een proces, waarbij de gemeente, betrokken burgers en eventueel extern deskundigen via een open houding naar elkaar en een vooraf afgesproken 16
aanpak samen vorm en inhoud geven aan (delen van) plannen of beleid. Het proces is gericht op het benutten van elkaars deskundigheid en het verhogen van draagvlak voor te nemen beslissingen. De nota IP besteed aandacht aan de benodigde competenties van de ambtenaar: ‘de ambtenaar 3.0 maakt verbinding tussen buiten (maatschappij) en binnen (gemeentehuis) en maakt daarbij gebruik van een netwerk. Ook wordt gesteld dat inwonerparticipatie dient aan te sluiten bij bestaande gemeenschapsstructuren, die in Dongen gekenmerkt worden door ‘bevlogenheid’, ‘saamhorigheid’ en ‘het actief deelnemen aan sociale structuren’. Afhankelijk van het proces en het doel wordt een vorm van participatie met bijbehorend gereedschap gekozen. De nota IP onderscheidt verschillende stappen van samenwerking van de overheid met de inwoner (1) informeren, (2) inventariseren, (3) waarderen en reageren (4) kiezen en stemmen en (5) co-creatie en co-funding. De rol van participanten bij de ontwikkeling van plannen en beleid zal tijdens de voorbereidende fase beperkt zijn, omdat de gemeente dit tot haar eigen verantwoordelijkheid acht. Het belang van zorgvuldige communicatie tijdens de interactieve fase (beleidsvorming en/of uitvoering) wordt juist benadrukt. Inwoners worden actief op de hoogte gehouden van ontwikkelingen en hun inbreng.
De nota Inwonerparticipatie 2013 (IP) voorziet de gemeente van een gereedschapskist, met daarin tal van instrumenten die daarbij ingezet kunnen worden: (1) Logboek inwonerparticipatie. Gericht op het inzichtelijk maken van het aanbod (welke middelen zijn beschikbaar voor inwonerparticipatie) en het in kaart brengen van de praktijk (welke activiteiten, met welk doel en wat zijn de resultaten). Dit is een dynamisch document dat door diverse teamleiders up-to-date wordt gehouden. Het logboek is in te zien via www.dongen.nl (2) Estafettestokje. Een koker die een vragenlijst bevat en van hand tot hand gaat. Aan de hand van een thema worden vragen gesteld. (3) Platform Centrum. Een groep van bewoners en ondernemers uit het centrumgebied, die participeert bij de ontwikkeling van plannen en beleid gericht op maatschappelijke en ruimtelijke aangelegenheden in het centrum. (4) Wijk- en dorpsraden. Wijkbewoners die participeren bij de ontwikkeling van plannen en beleid gericht op maatschappelijke en ruimtelijke aangelegenheden. Ook kunnen wijkraden zelf een verzoek tot participatie indienen (via brief aan de wethouder of via de gemeenteraad). (5) Inwonerpanel Dongen. Digitaal panel van 650 inwoners, die jaarlijks drie tot zes keer een vragenlijst krijgen voorgelegd. (6) Sportfederatie Dongen. Samenwerkingsplatform van Dongense sportverenigingen. (7) Cultureel Platform.
Samenwerkingsverband van verenigingen, die zich bezighouden met cultuur en/of het organiseren van culturele activiteiten. (8) Toeristisch Platform. Overlegstructuur van ondernemers in de recreatie sector. (9) Informatieavonden. Discussieavonden, inloopavonden, ronde tafelgesprekken, workshops in het traject van planvorming en uitvoering van beleid. 17
Ook zet de gemeente Dongen op het vlak van inwonerparticipatie actief in op het gebruik van social media. Zo wordt Twitter actief ingezet om mensen te betrekken en zijn er (2013) initiatieven genomen voor het inzetten van Facebook (Dongen Durft, jeugdgemeenteraad).
3.2
Goirle
Heeft de gemeente Goirle duidelijke doelen gesteld voor burgerparticipatie in de openbare ruimte? De gemeente Goirle heeft algemeen participatiebeleid opgesteld waarin burgerparticipatie wordt gedefinieerd als invloed van burgers op overheidsbeleid en doelen van participatiebeleid worden omschreven: (1) draagvlak voor beleid, (2) betrokkenheid bij de gemeente (3) meer kwaliteit van beleid en (4) verhogen van legitimiteit van bestuur. Het doel van burgerparticipatie in de openbare ruimte is het vergroten van lokaal eigenaarschap. Participatie moet leiden tot meer betrokkenheid, meer eigen verantwoordelijkheid en meer waardering voor de eigen woonomgeving. De veronderstelling is dat deze doelen bereikt kunnen worden door bewoners meer te betrekken bij de inrichting en het beheer. De gemeente ziet voor zichzelf een faciliterende rol weggelegd. Zijn deze doelen vertaald in participatie instrumenten? De gemeente maakt onderscheid in het meedenken, meebeslissen en meedoen van bewoners. Deze hoofdvormen van participatie heeft de gemeente uitgewerkt in werkwijzen en projecten, zoals het adopteren van een groenvak, bankje of speelplaats. Deze vorm van participatie zit op het snijvlak van beleidsparticipatie en maatschappelijke initiatief. Burgers worden verantwoordelijk voor het beheer en kunnen op eigen initiatief actie ondernemen op het gebied van onderhoud (zelf doen).
Een burgerschouw en het ophalen van ervaringen uit de buurt is een vorm van beleidsparticipatie waarbij bewoners meedenken met de gemeente over hoe het beter kan. Deze vorm van participatie staat wel genoemd in het IBOR, maar is nooit geïmplementeerd. De participatiechecklist is een (intern) instrument voor medewerkers van de gemeente om een inschatting te kunnen maken of een beleidsprobleem of project zicht leent voor participatie van burgers en welke vorm van participatie geschikt is. Deze checklist wordt in het team Realisatie en Beheer niet actief toegepast. Participatiebeleid De volgende documenten zijn meegenomen in de analyse: •
Groenstructuurplan Goirle (2014)
•
Beleidsnota Integraal Beheer Openbare Ruimte (IBOR), (2011)
•
Brochure “Participatie. Meedenken, meebeslissen en meedoen” Gemeente Goirle
•
Participatienota “Samen denken, samen doen. Gemeente Goirle 2010 en evaluatie van deze nota in november 2015
•
Verordening burgerinitiatief (2009) 18
In de participatienota ‘samen denken, samen doen’ uit 2010 doet de gemeente Goirle een eerste aanzet tot participatiebeleid. De participatienota omschrijft participatie als het invloed uitoefenen door burgers op overheidsbeleid. Het doel van burgerparticipatie is het vergroten van draagvlak voor het gemeentelijk beleid, het vergroten van betrokkenheid van inwoners bij de gemeente, meer kwaliteit van beleid door inbreng van kennis en ervaring van participanten en het verhogen van legitimiteit van bestuur. De gemeente Goirle onderscheidt drie vormen van beleidsparticipatie, te weten: meedenken, meedoen en meebeslissen. Zij presenteert deze in een publieksbrochure, waarmee de gemeente de mogelijkheden tot participatie onder de aandacht brengt bij haar inwoners. In algemene zin worden de verschillende vormen van participatie in deze brochure toegelicht. Bij meedenken worden drie momenten en (deels overlappende) vormen onderscheiden. Beginspraak (advies, ideeën van inwoners voordat de gemeente plannen uitwerkt of samen met inwoners een voorstel uitwerken), eindspraak (gemeente doet voorbereidend werk en vraagt bewoners om een reactie) en formele inspraak (participatie is dan bij wet geregeld). Bij al deze drie vormen denken burgers mee met de gemeente, maar beslissen ze niet zelf. Soms is het mogelijk ook mee te beslissen.
Meebeslissen gaat over burgerinitiatief, samenwerken of delegeren en bezwaar en beroep. Bij een burgerinitiatief kan een burger een onderwerp agenderen voor een raadsvergadering. Bij samenwerken of delegeren gaat het om samenwerkingsrelatie tussen de gemeente en organisaties of burgers. Soms op basis van gelijkwaardigheid (partijen beslissen samen over een plan), maar soms beslissen burgers binnen de spelregels van de gemeente (delegeren). Tot slot kunnen bewoners ook bezwaar maken of beroep aantekenen. Ook dat is een manier om besluitvorming (achteraf) te beïnvloeden. Bij meedoen gaat het om ‘de handen uit de mouwen steken’. Bijvoorbeeld bewoners die een speelplaats in de buurt beheren of samen met de gemeente een wandelpad aanleggen. De gemeente stelt daarbij de kaders vast (bijvoorbeeld t.a.v het beschikbare budget of de regels die gelden). De gemeente Goirle heeft een participatie checklist ‘samen denken, samen doen’ ontwikkeld. Door middel van deze lijst kan snel bepaald worden in welke mate een beleidsprobleem zich leent voor participatie en hoe eventuele participatie vormgegeven kan worden. Aan de hand van verschillende treden van de participatieladder worden rollen van de gemeente (bestuur) en participanten omschreven. Het is bedoeld als tool voor gemeentemedewerkers.
Beleid openbare ruimte – tactisch kader De Beleidsnota Integraal Beheer Openbare Ruimte (2011) (IBOR) omschrijft de rol die de gemeente Goirle ziet voor burgers in de inrichting en het beheer van de openbare ruimte. In deze nota constateert de gemeente dat zowel bij de gemeente als bij inwoners steeds meer behoefte is aan betrokkenheid van bewoners bij hun woonomgeving. Ook constateert de gemeente dat er op het gebied van burgerparticipatie bij de openbare ruimte al veel gebeurt. Bij grotere projecten zoals de herinrichting van buurten is burgerparticipatie een vast onderdeel. Het doel van burgerparticipatie in 19
de openbare ruimte is enerzijds dat inwoners zich betrokken voelen bij hun leefomgeving en verantwoordelijkheid nemen voor de veiligheid en uitstraling ervan en anderzijds dat bewoners meer waardering krijgen voor hun woonomgeving. De veronderstelling is dat deze doelen bereikt kunnen worden door bewoners meer te betrekken bij de inrichting en het beheer. De rol van de gemeente verschuift daarmee van initiërend naar faciliterend. Beleid openbare ruimte – operationeel In het IBOR staat tevens dat de gemeente Goirle inzet op communicatie en informatie om de burgerparticipatie in de openbare ruimte vorm te geven. Zij stelt voor een menukaart te gaan ontwikkelen voor participatie bij onderhoud van de openbare ruimte. Het IBOR benoemt een aantal voorbeelden van initiatieven die de mogelijkheden van burgerparticipatie illustreren en betrokkenheid inspireren. Een aantal betreffen werkwijzen, anderen zijn projecten of incidentele acties.
-
Het plaatsen van een kerstboom in de buurt voor sfeer en saamhorigheid.
-
Het adopteren van een groenvak, een bankje met afvalbak of een speelplaats
-
Het onderhoud van een rotonde door een bedrijf
-
Hulp aan scholen en ouders voor veilig schoolverkeer
-
Versiering van bomen in de winkelstraat met feestverlichting
-
Kerstbomen inzamelen
-
Bladkorf of zwerfvuil acties met scholen
-
Buurtschouw (door een groep betrokken bewoners wordt regelmatig een buurtschouw gehouden om gebreken of ergernissen in de buurt op de sporen).
In november 2015 is een evaluatie van de participatienota uitgevoerd waarbij met name is gekeken naar de interne werkwijze; hoe betrekken we burgers bij beleidsvorming en uitvoering. De waardering van de burgers is nog geen onderwerp geweest van de evaluatie. Wel wordt elke 2 jaar deelgenomen aan “Waar staat je gemeente”.
3.3
Loon op Zand
Heeft de gemeente Loon op Zand duidelijke doelen gesteld voor burgerparticipatie in de openbare ruimte? De gemeente Loon op Zand stelt zichzelf ten doel om via een enthousiasmerende en faciliterende ondersteuning burgers en ondernemers over de streep te trekken om een bijdrage te leveren aan het onderhoud van de openbare ruimte en kiest voor een actieve rol van de gemeente in het enthousiasmeren en faciliteren van burgers. Het participatiebeleid moet leiden tot meer betrokkenheid van burgers bij de eigen woonomgeving en tot hogere tevredenheid bij bewoners. Belangrijk is dat burgers zich door participatie medeverantwoordelijk gaan voelen.
20
Zijn deze doelen vertaald in participatie instrumenten? De gemeente onderscheidt verschillende vormen van participatie (mee weten, mee beoordelen, meedenken, meebeslissen en meedoen) en verschillende werkwijzen om deze vormen van participatie in de praktijk te brengen. Het meedenken bij herinrichting van een straat of buurt, de groenomvormingen, het meldpunt woonomgeving en de burgerschouw zijn voorbeelden en vormen van beleidsparticipatie (meedenken). Adoptiegroen is een vorm van participatie die zich bevindt op het snijvlak van beleidsparticipatie en maatschappelijk initiatief (het zelf doen). Zeer recent is gestart met het beleidsmatig samenbrengen en organisatorisch op elkaar afstemmen van het wijkgericht werken en het beleid ten aanzien van burgerparticipatie bij de inrichting en het beheer vande openbare ruimterespondent. Beleid openbare ruimte - strategisch kader In de structuurvisie Loon op Zand 2013 staat beschreven dat de gemeente zich ten doel stelt om ruimte te bieden aan initiatieven van bewoners, ondernemers en instanties voor zowel de inrichting en het beheer van de wijken en buurten.
In het Integraal Beleidsplan voor de Openbare Ruimte (IBOR) is het participatiebeleid ten aanzien van inrichting en beheer van de openbare ruimte nader uitgewerkt tot een overkoepelende strategie Met ingang van 2016 heeft de gemeente Loon op Zand gekozen voor gedifferentieerd beheer met een sober onderhoudsniveau. De gemeente Loon op Zand stelt zichzelf ten doel om via een enthousiasmerende en faciliterende ondersteuning burgers en ondernemers over de streep te trekken om een bijdrage te leveren aan het onderhoud van de openbare ruimte. Extra kwaliteit kan verkregen worden door participatie van burgers. Omdat uit ervaring blijkt dat burgers en ondernemers zich niet uit zichzelf een actieve rol aanmeten is gekozen voor een actieve rol van de gemeente in het enthousiasmeren en faciliteren. Daarvoor is aanvullend budget gereserveerd. Dit budget wordt ingezet op basis van de behoeften van bewoners om het beheer van de openbare ruimte samen met de gemeente op te pakken. Beleid openbare ruimte – tactisch kader Participeren in de openbare ruimte kan in vele vormen. In het IBOR onderscheidt de gemeente mee weten, mee beoordelen, meedenken, meebeslissen en meedoen. Deze participatievormen worden allen door de gemeente als waardevol omschreven.
De gemeente heeft de verschillende vormen van participatie bewust niet als ladder weergegeven, omdat de ene vorm van participatie niet beter is dan een andere. De gemeente veronderstelt dat de betrokkenheid met alle vormen van participatie toeneemt en dat dit leidt tot hogere tevredenheid bij bewoners en ondernemers. Belangrijk is dat burgers zich door participatie medeverantwoordelijk gaan voelen. Beleid openbare ruimte – operationeel Het Beheerplan Groen vertaalt de overkoepelende strategie uit het IBOR naar toepasbaar beheer en onderhoud van het groen. Het doel om burgers meer te betrekken bij het beheer van hun leefomgeving is in het Beheerplan Groen is als volgt uitgewerkt. 21
De gemeente Loon op Zand zet in op verschillende vormen van participatie en brengt dat op verschillende manieren in de praktijk: Mee weten (informeren)
-
Communicatie (via o.a. informatiebijeenkomsten, gemeente website, plaatselijke krant, social media)
In zijn algemeenheid vindt de gemeente het belangrijk dat bij participatie geen valse verwachtingen worden gewekt en zet om dat te voorkomen in op goede wederzijdse communicatie, zoals informatiebijeenkomsten en informatie op de gemeentelijke website, via social media of in de plaatselijke krant. Meedenken
-
Meedenken bij herinrichtingen van straat of buurt
-
Betrokkenheid via meldpunt woonomgeving
-
Burgerschouw (wijkcoördinatoren en Buurtpreventieteams (BPT’s) zijn initiator voor een burgerschouw. Bij een burgerschouw wisselen burgers en instanties ter plekke informatie uit over beleving en onderhoud van de buurt).
Meedenken/meedoen
-
Groenomvormingen: burgers krijgen de mogelijkheid mee te denken en mogelijkheid hieraan eigen invulling te geven.
Meedoen / zelf doen
-
Adoptiegroen. Het gaat daarbij om samenwerking en eigen kracht (zoveel mogelijk vanuit eigen ideeën van bewoners). Er wordt een overeenkomst gesloten waarin duidelijke afspraken gemaakt worden over samenwerking, ondersteuning door gemeente etc.
-
Participatiemenukaart (in ontwikkeling): bewoners en ondernemers kunnen uiteenlopende acties voorstellen om de leefbaarheid te verbeteren en te helpen bij het onderhoud van de buurt. Om duidelijkheid te geven in de mogelijkheden biedt de menukaart mogelijke acties met bijbehorende aanpak en afspraken (spelregels). De kaarten zijn niet bindend bedoeld, maar dienen ter inspiratie.
Randvoorwaardelijk
-
Schone buurt begint bij jezelf
-
Sociale controle
Duidelijke kaders, waarbinnen burgers meer ruimte krijgen, geven houvast en helderheid over de mogelijkheden. De participatie menukaart is een instrument dat duidelijkheid moet scheppen. Het geeft aan hoeveel ruimte burgers krijgen, het geeft houvast en helderheid geeft over de mogelijkheden (bijbehorende aanpak, afspraken en spelregels) . De menukaart is nog in ontwikkeling. 22
Het Meerjaren Uitvoeringsplan 2015-2018 (MUP) en het Integraal Jaarprogramma Openbare Ruimte 2015 (IJOR) bieden bestuur, bewoners en ondernemers inzicht in de beheerprojecten en de planning daarvan. In het MUP en het IJOR staan per project beschreven welke vorm van burgerparticipatie de gemeente geschikt en noodzakelijk acht. Van de achttien projecten in het MUP 2015 is acht maal sprake van informeren, negen maal van samenspraak en eenmaal van een combinatie van informeren en samenspraak. In het MUP en IJOR 2016 gaat het om zeventien (deels nieuwe) projecten waarvan bij 10 wordt ingezet op samenspraak en bij zeven op informeren. Participatiebeleid De volgende documenten zijn meegenomen in de analyse: •
Structuurvisie Loon op Zand 2030 “De recreatieve kamer in het hart van Brabant” (2015) Deel A: Raamwerk en Visiedocument
•
Structuurvisie Loon op Zand 2030 “De recreatieve kamer in het hart van Brabant” (2015) Deel B: Uitvoeringsparagraaf / Projectenplan
•
Beheerplan Groen – Inclusief sloten, speelvoorzieningen en straatmeubilair. Loon op Zand 20142017
•
Integraal beleidsplan openbare ruimte 2014-2023 “Samen buiten-gewoon tevreden” Loon op Zand (2014)
•
Meerjaren Uitvoeringsplan 2015-2018. Integraal Jaarprogramma Openbare Ruimte 2015
•
Meerjaren Uitvoeringsplan 2017-2020 Meerjaren Uitvoeringsplan 2017-2020
•
Werkwijze burgerparticipatie Fysieke Leefomgeving Loon op Zand (2016)
De gemeente Loon op Zand heeft geen participatiebeleid vastgelegd. Wel is in 2007 gestart met wijkgericht werken om daarmee het integrale werken binnen de gemeente te bevorderen. Deze nieuwe manier van werken is in 2012 geëvalueerd, waarna in 2014 sociale wijkteams zijn opgericht. In deze teams zijn geen bewoners vertegenwoordigd. De teams bestaan uit professionals (gemeente, woningbouwcorporatie, politie, ContourdeTwern) en komen eens in de zes weken bij elkaar. De wijkcoördinator (onderdeel van het wijkteam) vormt een vast en laagdrempelig aanspreekpunt in de buurt. Sinds 2016 wordt met het project Samen Werken aan de Wijk getracht een vertaalslag te maken tussen het wijkgericht werken en de inrichting en het beheer van de openbare ruimte. Er wordt gewerkt aan een organisatiestructuur waarin beide domeinen (sociaal en fysiek) samen komen met als doel de inwoners nog meer te betrekken bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte en de sociale cohesie te vergroten.
23
3.4
Dongen, Goirle en Loon op Zand
In deze paragraaf wordt de deelvraag beantwoord: In hoeverre hebben de gemeenten duidelijke doelen gesteld voor burgerparticipatie in de openbare ruimte en zijn deze doelen vertaald in participatie instrumenten? In hoeverre hebben de gemeenten duidelijke doelen gesteld voor burgerparticipatie in de openbare ruimte? Dongen, Goirle en Loon op Zand hebben vrijwel dezelfde ambitie: burgers betrekken bij de openbare ruimte. Alle drie de gemeenten kennen een algemeen beleidskader ten aanzien van burgerparticipatie, waarbinnen verschillende vormen van participatie worden onderscheiden, die aansluiten bij de raderen van participatie. Voor alle betrokkenen is burgerparticipatie een voortdurend leerproces. De opgave is steeds: zoeken naar de beste maatschappelijke oplossing. Burgerparticipatie loopt volgens hen vooral goed bij grote(re) projecten. De projectleiders/medewerkers van de afdeling realisatie en beheer vinden burgerparticipatie een logisch onderdeel van hun werk en van het beleidsproces. Burgerparticipatie is voor de afdeling realisatie en beheer van iedere gemeente een vanzelfsprekendheid geworden. De afdeling realisatie en beheer leert ‘al werkende weg’ de behoeften kennen van wijken, buurten en straten. Er wordt gewerkt met een burgerpanel om beleving, waardering en gevoel van ‘geluk’ van de burgers beter te kunnen peilen. Geprobeerd wordt deze peiling van de beleving etc.
zo veel mogelijk toe te spitsen op het niveau van wijk en buurt en nog het liefst op het niveau van de straat/plek. Er wordt getracht jongeren actief te betrekken door de voorbereiding van burgerparticipatie te verbreden naar kinderen en jongeren. Er wordt gewerkt aan een ‘app’ om de burgers in staat te stellen om alle mogelijke opmerkingen over de openbare ruimte aan de gemeente door te geven. Het doel van deze app is dat burgers het onderhoud/aannemer kunnen scoren en aan kunnen geven wat zij belangrijk vinden en wat niet. In hoeverre zijn deze doelen vertaald in participatie instrumenten? De gemeenten Loon op Zand en Goirle hebben de beleidskaders voor burgerparticipatie beleidsmatig vertaald naar het beleid voor inrichting en beheer van de openbare ruimte. De gemeente Dongen heeft het algemeen beleidskader voor inwonerparticipatie niet vertaald naar het beleid voor inrichting en beheer voor de openbare ruimte. De ambtelijke organisaties van de gemeenten Dongen, Goirle en Loon op Zand werkten al met burgerparticipatie bij de (her)inrichting en het beheer van de openbare ruimte, voordat de beleidskaders hiervoor door het bestuur waren vastgesteld. Burgerparticipatie heeft bij de drie gemeenten een langere praktijk (Dongen met wijk- en dorpsraden) dan wel een kortere praktijk (Loon op Zand).
Burgerparticipatie wordt gezien als een voortdurend leerproces, door zowel de besturen als de ambtelijke organisaties. De vaststelling van de beleidskaders heeft bij de gemeenten in wisselende mate geleid tot een verdere vertaling in participatie-instrumenten: in Goirle ontstond Beginspraak, in Loon op Zand wordt 24
geselecteerd op kansrijke projecten en in Dongen bleken – tijdens het onderzoek van de rekenkamercommissie in 2016 - de beleidskaders niet bekend bij de uitvoerende afdeling.
25
Hoofdstuk 4
Analyse van toepassing van participatie instrumenten
In dit hoofdstuk worden twee deelvragen beantwoord: In hoeverre hebben de gemeenten aantoonbaar participatie instrumenten toegepast met betrekking tot de inrichting en het beheer van de openbare ruimte? en in hoeverre zijn de burgers tevreden met de eigen rol en de wijze waarop de gemeenten omgaan met hun inbreng bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte? De beantwoording van de deelvragen gebeurt eerst voor de gemeenten afzonderlijk en in paragraaf 4.4 voor Dongen, Goirle en Loon op Zand gezamenlijk.