Bijlage 1.3 Rekenkamerrapport Inburgering in Doetinchem.pdf

Wat betreft de financiële ontzorging die in de eerste zes maanden van het inburgeringstraject plaatsvindt, benoemt Laborijn in de tweede kwartaalrapportage van 2023 enkele knelpunten, zoals die ook deels naar voren zijn gekomen in de gesprekken (zie §3.3.). In de praktijk ziet Laborijn dat de ontzorging niet (altijd) positief wordt ontvangen door inburgeraars.

44

De inburgeraar snapt vaak niet waarom de ontzorging wordt ingezet en probeert via Vluchtelingenwerk of Figulus Welzijn een verruiming van het budget te krijgen. In sommige gevallen ziet Laborijn ook dat de ingezette ontzorging verder reikt dan gewenst of nodig, omdat de inburgeraar in staat is dit zelf te regelen. Laborijn heeft daarom een werksessie met de samenwerkingspartners belegd, waar alle zaken met betrekking tot de financiën van de inburgeraar zijn doorgenomen. In de rapportage geeft Laborijn aan dat dit heeft geresulteerd in meer inzicht in en begrip voor elkaars werkwijze en de optimalisatie van een aantal werkprocessen en communicatielijnen. Ook is bekeken hoe er nog meer maatwerk geboden kan worden. Laborijn spreekt in de rapportage de ambitie uit het proces van financiële ontzorging te willen optimaliseren. Laborijn geeft in de derde kwartaalrapportage echter geen informatie meer over de financiële ontzorging en de voortgang van de optimalisatie daarvan. Wel is in de gesprekken de wens aangegeven voor cultuur-vertalers met meer financiële onderlegging, zodat nieuwe inwoners van Doetinchem het Nederlandse financiële systeem beter kunnen begrijpen. In dat kader wordt momenteel een nieuwe werkwijze ingericht waarbij een cultuurvertaler opgeleid wordt door het BVFO.

Voor iedere inwoner een plan op maat waarbij het ‘maximaal haalbare’ altijd het uitgangspunt is In de voortgangsrapportages wordt geen inzicht verschaft in de totstandkoming van de PIPs en de inhoud daarvan. Daardoor is niet inzichtelijk of het lukt om voor iedere inwoner een PIP op maat te maken, op welke manier ‘het maximaal haalbare’ voor iedere inwoner wordt geïdentificeerd, hoe daar naartoe wordt gewerkt, en of daar eventueel op wordt bijgestuurd. Wel geldt voor inwoners die vanuit de Participatiewet een uitkering krijgen, dat zij naast hun PIP ook nog een aanvullend plan van aanpak hebben. In het PIP worden onder andere de verplichte inburgeronderdelen vastgelegd. Het betreft wettelijk verplichte onderdelen en er is keuze uit drie leerroutes. Daarmee is het bieden van maatwerk beperkt. Daarom wordt er in het plan van aanpak nog aanvullend vastgelegd welke participatie-activiteiten een inwoner gaat volgen. Het plan van aanpak biedt zo ruimte voor maatwerk. Er kan zo worden ingezet op het behalen van de persoonlijke doelen die geformuleerd zijn in het PIP. Voor deze planmatige begeleiding gebruikt Vluchtelingenwerk de CODAR-methodiek (Contact, Onderzoeken, Doelen, Actie en Resultaat).

Zo snel als mogelijk worden het PVT en de MAP ingezet Ook over het Participatieverklaringstraject (PVT) en de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) wordt beperkt informatie gegeven in de voortgangsrapportages. Het PVT bestaat uit een aantal dagdelen. Met het bijwonen daarvan rond een inwoner het PVT af. De participatie loopt gedurende de gehele inburgering door, waarbij een inburgeraar in het eerste jaar 350 uur aan participatie zou besteden. Iedere module kent een vast aantal uren. Deze worden vastgelegd in het systeem, een rapportage en in het plan van aanpak. De voortgangsrapportages laten niet zien hoeveel uur, en met welke invulling, de inburgeraar besteedt aan het PVT. Wel wordt in de voorgangsrapportages aandacht besteed aan de rol van de cultuurvertalers in het PVT. In het eerste kwartaal van 2023 zijn er in totaal acht cultuurvertalers in dienst genomen met een diversiteit aan taalkennis, waardoor Laborijn - waar nodig - inwoners in hun eigen moedertaal kan begeleiden. Ook wordt vermeld dat de cultuurvertalers bij Laborijn een intensief opleidingsprogramma doorlopen, waarmee Laborijn de cultuurvertalers een springplank biedt om op termijn door te stromen naar een externe werkgever. Verder wordt benoemd dat Laborijn goede ervaringen heeft met de inzet van cultuurvertalers. Deze waardering is ook in verschillende gesprekken teruggekomen.

45

Voor de MAP geldt dat de voortgangsrapportages laten zien hoeveel mensen de B1- en de Z-route volgen. Daarmee is indirect inzichtelijk hoeveel mensen de MAP zouden moeten volgen. De voortgangsrapportages geven verder echter geen inzicht in hoe het volgen van de MAP voor de inburgeraars verloopt. Ten minste twee voortgangsgesprekken per jaar per inwoner In de vierde kwartaalrapportage van 2022 en de eerste kwartaalrapportage van 2023 benoemt Laborijn dat er voortgangsgesprekken worden gevoerd om te bekijken hoe het traject verloopt en of er al aanvullende activiteiten ingezet kunnen worden. Over de frequentie, de invulling en de opvolging van de voortgangsgesprekken wordt verder geen informatie gegeven. In de andere voortgangsrapportages wordt helemaal geen informatie gegeven over de voortgangsgesprekken. Inzet om zoveel als mogelijk inburgeraars binnen de inburgeringstermijn te begeleiden naar (parttime) werk De voortgangsrapportages geven geen informatie over het aantal inburgeraars dat naar (parttime) werk wordt begeleid. Dit is mogelijk te verklaren door het feit dat er momenteel nog geen inburgeraars aan het eind van de inburgeringstermijn van drie jaar zitten. Laborijn heeft echter wel in het inburgeringsproces opgenomen dat, mocht het mogelijk zijn, inburgeraars ook al gedurende het traject kunnen beginnen met (parttime) werk.

De rapportages maken niet inzichtelijk in hoeverre dit het geval is. Volgens de werkafspraken met de regionale aanbestedingspartners zou er middels voortgangsrapportages van deze partijen wel informatie verschaft moeten worden over de voortgang van de leerroutes aan Laborijn, inclusief informatie over de voortgang van de studiekeuze en/of arbeidsmarktoriëntatie van de inburgeraar (zie §3.1.1.). Laborijn koppelt deze informatie dus niet zelf terug aan de gemeente middels de voortgangsrapportages.

Ervaringen van statushouders Om aanvullend op de documentenstudie en de gevoerde interviews een beter beeld te krijgen van de doeltreffendheid van het gevoerde beleid, hebben we ervaringen opgehaald bij statushouders die momenteel het inburgeringstraject bij Laborijn doorlopen. Bij Laborijn zijn we met vier statushouders in gesprek gegaan. In deze gesprekken hebben wij gevraagd hoe zij de opvang en de integratie in de gemeente Doetinchem ervaren, tegen welke knelpunten zij eventueel aanlopen bij de inburgering en wat hun wensen voor de toekomst zijn. In deze paragraaf lichten wij deze ervaringen per statushouder uit om daarmee de doeltreffendheid van de uitvoering van de Wet inburgering kwalitatief te duiden. Inburgeraar A | 21 jaar, afkomstig uit Oeganda, gezinsmigrant. De stiefvader van A was al twintig jaar in Nederland voordat hij hem nareisde. Toen A in Doetinchem aankwam, legde Laborijn snel contact met hem om hulp te bieden. A heeft één contactpersoon bij Laborijn die hem begeleidt en vertelt welke afspraken hij heeft. Hij is erg blij met de hulp die hij krijgt en mist niks in de begeleiding. A volgt taallessen bij TopTaal, waar hij de mensen heel verwelkomend vindt. Wel moest hij erg lang wachten totdat hij met de taallessen kon beginnen, een aantal maanden. Daarnaast volgt hij nu de MAP, die hij inmiddels heeft afgerond. A wil heel graag aan het werk.

Hij heeft in Nederland een certificaat behaald zodat hij aan het werk kan. Laborijn helpt hem om een baan te zoeken. Knelpunt hierin is dat A 9 uur per week naar school gaat en het lastig is om een baan te vinden die hij hiernaast kan doen. De meeste bedrijven zoeken namelijk iemand voor 40 uur per week. Daarom wacht hij nu al een tijdje op werk. Over een paar jaar hoopt A een beetje Nederlands te spreken en aan het werk te zijn.

46

Inburgeraar B | 42 jaar, afkomstig uit Libanon, volgt de Z-route. B is in maart 2023 naar Doetinchem gekomen met haar familie: haar man, twee zoons en twee dochters. In het AZC vond de familie het moeilijk, maar in Doetinchem was alles goed geregeld. Ze hebben een woning gekregen en de gemeente was hierin erg behulpzaam. Ook Vluchtelingenwerk is voor B erg behulpzaam, als ze iets nodig hebben, kunnen ze altijd contact opnemen. In september is B met een inburgeringstraject gestart. Ze wilde ook graag zo snel mogelijk beginnen met het leren van de Nederlandse taal om mee te kunnen doen in de samenleving. Ze hebben aan het begin een heldere uitleg gekregen van Laborijn over het inburgeringstraject. Alles wat Laborijn heeft beloofd, zien ze terug in de praktijk. Verder is B blij met het prettige contact met de medewerkers van Laborijn. Inburgeraar C | 20 jaar, afkomstig uit Syrië, volgt de Onderwijsroute. C woon sinds één jaar in Nederland, samen met familie. Hij geeft aan dat de gemeente heeft geholpen met het regelen van een woning. Over de start van het inburgeringstraject geeft C aan dat werd medegedeeld dat er drie jaar de tijd is om de Nederlandse taal te leren. C is na een intake begonnen met de taallessen, waarvoor hij vijf dagen in de week naar school gaat. Daarvoor moest hij eerst bij een andere organisatie een alfabetiseringstraject volgen.

C geeft aan op school, naast Nederlands, ook te leren rekenen. C gaat momenteel alleen naar school en heeft daarnaast geen andere activiteiten bij Laborijn. C is erg te spreken over Vluchtelingenwerk; zij hebben C en zijn familie erg geholpen en hij zegt niet te kunnen wachten totdat hij iets terug kan doen voor de organisatie. Over Laborijn benoemt C dat hij met vragen terechtkan bij de re-integratieconsulent van Laborijn die hem begeleidt. Verder noemt C dat hij nog niet is begonnen met participatie. Hij volgt de onderwijsroute en de bedoeling is dat C zo snel mogelijk vijf in plaats van drie dagen naar school gaat. Dit kan nu nog niet doordat er een lerarentekort is. C benoemt dat hij graag vijf dagen naar school zou willen gaan zodat hij sneller de taal kan leren, maar dat hij anders ook bij Laborijn meer activiteiten zou willen ondernemen. Dit is echter niet mogelijk, omdat de onderwijsroute een fulltime programma kent. C geeft aan als doel te hebben om aan het eind van het inburgeringstraject de taal zo goed mogelijk te spreken en veel mensen te hebben leren kennen. Hij benoemt ook graag dat hij andere mensen wil helpen, wat nu nog lastig is omdat hij zich nog afhankelijk voelt van een vertaler. C zegt tevreden te zijn over het inburgeringstraject en bestempelt Laborijn als een behulpzame organisatie die klaar staat als hij hulp nodig heeft.

Inburgeraar D | 44 jaar, afkomstig uit Syrië, volgt de B1-route. D is sinds anderhalf jaar in Nederland, sinds één jaar en twee maanden in Doetinchem. Zij zat de eerste drie maanden in een AZC en is daarna erg geholpen door de gemeente bij het zoeken naar een woning. D geeft aan heel tevreden te zijn met de woning en de financiële ondersteuning gebruikt te hebben voor het inrichten van de woning. D benoemt dat ze het de eerste zes maanden in Nederland zwaar had en dat zij met haar familie gebruik moest maken van de Voedselbank. Ze spreekt wel veel waardering uit voor de ondersteuning van Vluchtelingenwerk in die periode. Na het maken van de leerbaarheidstoets en het vaststellen van het PIP< is D begonnen met het volgen van de B1-route. Ze geeft aan dat haar is medegedeeld dat ze voor een periode van drie jaar ongeveer 300 uur naar school zal gaan maar dat ze, als het goed gaat, al eerder klaar kan zijn. D gaat naar school bij TopTaal en moest ongeveer een maand wachten voordat ze daar kon beginnen. Ze vindt het een fijne school en geeft aan erg gemotiveerd te zijn om de taal te leren en dat TopTaal haar die kans biedt. Naast de praktijklessen volgt D ook digitale lessen. Voor de MAP krijgt D les van twee trainers. Deze trainingen gaan over bijvoorbeeld hoe je jezelf goed kunt neerzetten in een sollicitatiegesprek en hoe je gesprekken voert met leidinggevenden.

D is erg blij met Laborijn en geeft aan niks te missen in de begeleiding vanuit Laborijn. Ze geeft aan

47

goed geholpen te worden en dat Laborijn heel benaderbaar is op het moment dat ze hulp nodig heeft. Zo hielp Laborijn met regelen van een fiets en het krijgen van fietslessen. D geeft aan periodiek gesprekken te hebben met haar contactpersoon bij Laborijn over de voortgang van het inburgeringstraject.

Doelmatigheid De uitvoering van de Wet inburgering 2021 is vanaf 1 januari 2024 onderdeel van de gemeenschappelijke regeling. De financiële effecten (waaronder de uitvoeringskosten) daarvan zijn verwerkt in de Begroting 2024 en de Meerjarenraming 2025-2027 van Laborijn (zie figuur 4). Er wordt door Laborijn in de begroting geen nadere specificatie gegeven hoe deze gelden besteed worden.

Figuur 4. Begroting bijdrage gemeente Doetinchem aan Laborijn 2024-2027 voor uitvoering Wet inburgering 2021 Voor de financiering van de kosten voor de uitvoering van het inburgeringsbeleid stelt de gemeente de budgetten beschikbaar die zij daarvoor van het Rijk ontvangt. De gemeente ontvangt van het Rijk de SPUK (Specifieke Uitkering voor Inburgeringsvoorzieningen). Dit budget is bedoeld voor de kosten van onder andere de leerroutes, de maatschappelijke begeleiding en de verschillende modules die een inburgeraar moet volgen. De SPUK moet ook voor dit doel verantwoord worden. Het Rijk is in de berekening van het budget uitgegaan van een gemiddeld bedrag van € 12.713 per asielmigrant en € 590 per gezinsmigrant voor de totale looptijd van de inburgering van drie jaar.

Figuur 5. Bijlage 1 DVO Gemeente Aalten en Gemeente Doetinchem met Uitvoeringsorganisatie Laborijn

48

De raming van de financiële middelen voor de inburgeringsvoorzieningen is vastgesteld op basis van de prognose voor het aantal inburgeraars. Achteraf wordt deze raming definitief bepaald op basis van het werkelijke aantal inburgeraars op 31 december van het betreffende jaar. De gemeente stort de voorlopig ontvangen Rijksbudgetten SPUK door naar Laborijn; dit wordt verrekend met de voorlopige doorbetaalde Rijksbudgetten en vervolgens met Laborijn afgerekend op het moment dat het definitieve budget bekend is (gebaseerd op het werkelijke aantal inburgeraars). Daarnaast ontvangen gemeenten via een integratie-uitkering van het Gemeentefonds structurele financiële middelen voor de uitvoering van de Wet inburgering. Voor deze middelen gelden geen bestedingsvoorwaarden. Hieronder vallen met name de personele kosten voor de uitvoering van de brede intake, de voortgangsgesprekken, handhaving, financiële ontzorging, beleid en ondersteunende processen. De financiële middelen worden onder de gemeenten verdeeld op basis van het aantal inwoners (78% van het totaalbedrag) en het aantal personen met een niet-westerse achtergrond (22%). Voor 2022 en 2023 ziet dat er als volgt uit.

Figuur 6. Bijlage 1 DVO Gemeente Aalten en Gemeente Doetinchem met Uitvoeringsorganisatie Laborijn

49

Zoals eerder vermeld, heeft Laborijn de uitvoering van de Wet inburgering 2021 van 2022 tot 2024 door middel van het afsluiten van een DVO uitgevoerd. Daarom zijn de baten en lasten tot 2024 niet meegenomen in de begrotingen van Laborijn. Tot en met 2023 is de uitvoering van de Wet inburgering met mandaat overgedragen aan Laborijn en is er separaat gefactureerd. Daarom moest de gemeente tot en met 2023 de verantwoording zelf verzorgen. Vanaf 2024 is het mandaat overgegaan naar delegatie en is de uitvoering van de Wet inburgering opgenomen in de bijdrage aan de gemeenschappelijke regeling Laborijn. Vanaf 2024 dient Laborijn daardoor zelf de financiële verantwoording op te nemen in de jaarstukken. Op het moment dat een gemeente specifieke uitkeringen krijgt van de Rijksoverheid om specifiek beleid uit te voeren, moet de gemeente daarover verantwoording afleggen middels de SiSasystematiek (single information, single audit). Dit betekent eenmalige informatieverstrekking, eenmalige accountantscontrole. Deze verantwoording hoort als bijlage bij de jaarstukken die gemeenten en provincies maken.7 De gemeente Doetinchem heeft in 2022 en 2023 in de jaarstukken middels de SiSa-systematiek verantwoord hoe zij de specifieke uitkeringen heeft besteed die zij heeft ontvangen voor de uitvoering van de Wet inburgering. Wet inburgering Onderwijsroute Wet inburgering Onderwijsroute

Saldo 31-12-2021 €€Saldo 31-12-2022 €299.648 €50.016

Ontvangen €361.844 €50.016 Ontvangen €606.496 €54.633

Besteding €62.196 €Besteding €391.522 €104.649

Saldo 31-12-2022 €299.648 €50.016 Saldo 31-12-2023 €514.622 €-

Zoals in bovenstaande tabel te zien, heeft de gemeente Doetinchem voor het jaar 2022 een bedrag van € 361.844 ontvangen voor de uitvoering van de Wet inburgering, en daarvan € 62.169 besteed, met eind 2022 een positief saldo van € 299.648. Voor de Onderwijsroute ontving de gemeente in 2022 nog extra € 50.016, waarvan in 2022 geen gebruik is gemaakt. Voor 2023 ontving de gemeente € 696.496 en besteedde ze € 391.522 voor de uitvoering van de Wet inburgering. Daarmee had de gemeente eind 2023 een positief saldo van € 514.622. Daarnaast ontving de gemeente voor 2023 nog € 54.633 voor de Onderwijsroute; daarvan is € 104.649 besteed, waarmee ook het ontvangen geld van 2022 is gebruikt.

Analyse Doeltreffendheid De doeltreffendheid van het inburgeringsbeleid is momenteel nog beperkt vast te stellen, doordat de Wet inburgering 2021 op 1 januari 2022 in werking is getreden. Er zijn daardoor momenteel nog geen inburgeraars die het gehele inburgeringsproces van drie jaar hebben doorlopen. Daarnaast zijn de doelstellingen, zoals benoemd in §2.1.4., beperkt concreet vastgesteld waardoor het moeilijk is om vast te stellen wanneer deze doelen bereikt zijn. Zoals te lezen in hoofdstuk 5 wordt er dan ook beperkt verantwoord aan de raad over de doeltreffendheid van de uitvoering. Wel kan op basis van de beschikbare informatie iets gezegd worden over in hoeverre de randvoorwaarden voor doeltreffendheid aanwezig zijn.

7

Single information, Single audit (SiSa) | Financiën gemeenten en provincies | Rijksoverheid.nl

50

In de verschillende gesprekken kwam naar voren dat men positief is over de wijze waarop Laborijn de Wet inburgering uitvoert voor de gemeente. De geraadpleegde betrokkenen zijn van mening dat ze met de uitvoering op de goede weg zijn. De samenwerking met Laborijn wordt gewaardeerd en de lijntjes zijn kort. Ook komt naar voren dat Laborijn een stap extra probeert te zetten om statushouders zo goed mogelijk te helpen. Behalve voor de groep die onder de Wet inburgering valt, verricht Laborijn ook inspanningen om inburgeraars te ondersteunen die onder de oude wet vallen. Ook zet Laborijn zich in om AMV’ers, die niet onder de Wet inburgering vallen, zo goed mogelijk te helpen. Verder zet Laborijn cultuurvertalers in om statushouders zo goed mogelijk te kunnen ondersteunen, wat niet verplicht is vanuit de wettelijke kaders. Ook de statushouders geven aan zich geholpen te voelen en spreken waardering uit voor Laborijn. Uit de gesprekken met de statushouders komt naar voren dat er, ondanks een aantal knelpunten, veel tevredenheid bestaat over de rol die Laborijn, de gemeente en andere betrokken organisaties op zich nemen om de statushouders te laten inburgeren. De statushouders geven aan dat Laborijn helder is over hoe het inburgeringstraject er uitziet en hoe de begeleiding daarin plaatsvindt.

De statushouders benoemen dat deze begeleiding voldoende is en hebben daarvoor geen verdere wensen of verbeterpunten aangedragen. Ze kunnen met vragen terecht bij Laborijn en voelen zich erg geholpen. Deze behulpzaamheid van Laborijn uit zich in bijvoorbeeld de situatie waarin een statushouder aangaf een fiets nodig te hebben, die Laborijn vervolgens - met fietslessen - heeft geregeld. In hoofdstuk 3 is op basis van de documenten en gesprekken al beschreven hoe de uitvoering van de Wet inburgering verloopt en tegen welke knelpunten Laborijn aanloopt. Deze knelpunten komen ook terug in de gesprekken die zijn gevoerd met vier verschillende statushouders. Zo komt uit deze gesprekken naar voren dat er weliswaar wordt ingezet op maatwerk door het opstellen van een PIP, maar dat het in de praktijk soms lastig blijkt om dit maatwerk ook daadwerkelijk te leveren. Het blijkt bijvoorbeeld nog lastig om het taalonderwijs als gewenst te verzorgen. Zoals beschreven zijn er door het docententekort wachtlijsten ontstaan bij de taalscholen. Uit de gesprekken met statushouders komt dan ook naar voren dat ze minder taalonderwijs kunnen volgen dan ze graag zouden willen. Om te voorkomen dat inburgeraars thuis zitten te wachten op de start van hun cursus, heeft Laborijn zelf een taaltrainer in dienst genomen. Laborijn heeft wel aangegeven dat er op dit moment nagenoeg geen wachtlijsten meer zijn.

En dat inwoners direct kunnen starten met de taalles en aanvullend de modules bij Laborijn kunnen volgen. Een ander knelpunt betreft de financiële ontzorging, zoals beschreven in hoofdstuk 3. De huidige opzet daarvan blijkt belemmerend te kunnen werken voor inburgeraars. Dit hebben we ook terug gehoord in de gesprekken met statushouders. Met deze ontzorging worden de statushouders in de eerste zes maanden van de inburgering verplicht financieel ontzorgd, waarbij BvFO de betalingen voor hen verricht. Een van de statushouders benoemt dat de periode van financiële ontzorging lastig was omdat zij, voor een gezin van zes personen, € 150 per week ontving om te besteden aan levensmiddelen. Laborijn geeft wel aan dat er ten aanzien van het leefgeld altijd aansluiting wordt gezocht met de geldende NIBUD normen. De periode van ondersteuning is voor dit gezin inmiddels afgelopen. De statushouder heeft verdere begeleiding, die standaard wordt aangeboden na afloop van de periode van financiële ontzorging, niet aangenomen. Het gezin ontvangt nu een bijstandsuitkering vanuit Laborijn en toeslagen, en kan zich hiermee net redden. Er kan momenteel nog niet worden vastgesteld of Laborijn erin slaagt om inwoners te begeleiden naar werk, wat een van de doelstellingen is van de Wet inburgering 2021. Laborijn geeft wel aan dat de nodige inwoners al wel (deels) aan het werk zijn.

51

Onder de nieuwe Wet inburgering zijn inwoners nog dusdanig kort bezig met hun inburgering dat het nog niet inzichtelijk is of Laborijn erin slaagt om te begeleiden naar werk. Laborijn geeft daarbij aan dat er enige vorm en tijd van ‘’landen’’ en het vergaren van informatie nodig is om statushouders richting werk te helpen. Laborijn heeft daarbij gekozen voor het modulaire systeem, waarbij iedere module in het participatietraject gericht is op het vergaren en aanleren van essentiële informatie om die stap naar werk te maken. Wel geven verschillende statushouders aan graag aan het werk te willen. Laborijn is voor hen aan het zoeken, maar is er nog niet in geslaagd om werk te vinden voor deze statushouders. Laborijn heeft aangegeven in haar aanpak bewust niet voor de “korte klap naar werk” te kiezen, maar vooral in te zetten op passende arbeid en duurzaamheid. Desondanks geven statushouders bij Laborijn aan dat zij graag zouden zien dat dat stap van volledige uitstroom via werk eerder lukt. Laborijn geeft aan dat dit, ondanks de ervaren krapte in de markt, in de praktijk lastig blijft doordat werkgevers vaak nog de voorkeur geven aan inwoners die meer bekend zijn met de Nederlandse taal en cultuur. Laborijn wijst daarbij ook op de gemiddelde doorlooptijd van de gemiddelde uitkeringsduur van alle inwoners die (tijdelijk) een beroep doen op de Participatiewet (gemiddeld 6,5 jaar).

Een ander knelpunt voor het begeleiden van statushouders naar werk is dat statushouders aangeven het lastig te vinden om dit te combineren met andere verplichtingen, zoals bijvoorbeeld het volgen van onderwijs. Uit de documenten en de gesprekken is herleidbaar te zien dat Laborijn inspanningen verricht om de uitvoering van de Wet inburgering zo goed mogelijk te laten verlopen. Daarbij probeert Laborijn zo veel mogelijk maatwerk te leveren om statushouders zo goed mogelijk te ondersteunen op het moment dat zij hulp nodig hebben. Wel zijn er op verschillende onderdelen van het inburgeringstraject knelpunten te onderscheiden. Het is nog niet inzichtelijk in hoeverre deze knelpunten invloed hebben op de afronding van de inburgeringstermijn van drie jaar. Doelmatigheid De doelmatige besteding van de middelen die Laborijn via de gemeente van het Rijk krijgt voor de uitvoering van de Wet inburgering, is beperkt vast te stellen. Tot 2024 is de gemeente zelf verantwoordelijk voor het rapporteren over de doelmatige besteding van de middelen die ze van het Rijk krijgt voor de uitvoering van de Wet inburgering. Vanaf 2024 dient Laborijn deze verantwoording te doen in de jaarrekening. De jaarrekening van de gemeente Doetinchem biedt beperkt inzicht in de doelmatigheid. Er wordt gerapporteerd middels de Sisa-systematiek.

Ook heeft het college met de gemeenteraad op voorhand geen expliciete afspraken gemaakt over specifieke verantwoording (zie ook paragraaf 5.1.). Laborijn heeft de gemeenteraad wel eind november 2023 via een radenbijeenkomst bijgepraat over de stand van zaken met betrekking tot de Wet Inburgering. De verantwoording in de bijlage van de jaarrekening van de gemeente laat alleen de totale som geld zien die Laborijn krijgt voor de uitvoering van de Wet inburgering, en apart voor de Onderwijsroute. Er is echter geen nadere uitsplitsing van waar deze middelen aan besteed worden en in de jaarrekening wordt ook niet kwalitatief toegelicht op welke wijze deze middelen besteed worden. Het saldo voor de middelen voor de uitvoering van de Wet inburgering 2021 bedroeg op 31 december € 514.622. Daarmee is een groot deel van de middelen die de gemeente heeft gekregen voor de uitvoering van de wet, ongemoeid gelaten. Waarom dat zo is, kan niet worden opgemaakt uit de huidige wijze van verantwoording.

52

Toetsing op de normen Bij de beoordeling van de normen gebruiken we de volgende categorieën: - Aan deze norm wordt voldaan. - Aan deze norm wordt deels voldaan. - Aan deze norm wordt niet voldaan. Aspect Doeltreffendheid en doelmatigheid.

Norm Laborijn bevordert dat statushouders tijdig kunnen starten met het inburgeringstraject.

Laborijn zorgt er op meerdere manieren voor dat statushouders tijdig kunnen starten met het inburgeringstraject. Op de dag dat de statushouder naar Doetinchem verhuist, start de maatschappelijke begeleiding door Vluchtelingenwerk. In deze eerste paar weken wordt de statushouder geïnformeerd over het doel van de brede intake. In contact met de casusregisseur bij Laborijn wordt de brede intake gepland Zo wordt bevorderd dat statushouders zo snel mogelijk kunnen starten met de inburgering. Een knelpunt dat is ontstaan, zijn de wachtlijsten bij taalscholen wegens het landelijke docententekort. Om de inburgeraars toch een daginvulling te kunnen bieden en er voor te zorgen dat zij alvast kunnen starten met het leren van de Nederlandse taal, heeft Laborijn zelf een taaltrainer in dienst genomen. Met deze inspanningen wordt aan deze norm voldaan. Aspect Doeltreffendheid en doelmatigheid.

Norm De uitvoering is beleidsconform en ook de uitbestede werkzaamheden worden hierop doorlopend gecontroleerd.

De kwartaalrapportages van Laborijn geven maar beperkt inzicht in de uitvoering van de Wet inburgering 2021. Daardoor is beperkt inzichtelijk of de uitvoering beleidsconform verloopt. Over de uitvoering vindt wel regelmatig afstemming plaats tussen de gemeente en Laborijn en tussen de externe samenwerkingspartners en Laborijn, waardoor er sprake is van controle op de gemaakte werkafspraken. De resultaten van die controle worden echter niet inzichtelijk gemaakt en zijn ook niet terug te vinden in de verantwoordingsdocumenten van Laborijn. Daarmee wordt aan deze norm deels voldaan. Aspect Doeltreffendheid en doelmatigheid.

Norm Laborijn faciliteert een passend traject (maatwerk) door het afnemen van een brede intake zodra de inburgeringsplichtige bekend is bij de gemeente en door het vaststellen van een Plan Inburgering en Participatie (PIP).

Laborijn neemt bij de inburgeringsplichtige aan de start van het inburgeringstraject een brede intake af. Het streven in het traject is dat inburgeraars een zo hoog mogelijk taalniveau bereiken en dat zij mee kunnen doen aan de samenleving. Laborijn streeft er naar om via sociaaleconomische en sociaal-culturele integratie iedere inburgeraar de mogelijkheid te bieden het maximale uit zichzelf te halen. Hiertoe worden de uitkomsten van de brede intake vertaald in persoonlijke doelen van de inburgeraar en vastgelegd in het PIP. In de voortgangsrapportages van Laborijn wordt geen inzicht gegeven in de totstandkoming van de PIP’s en de inhoud ervan.

53

Het is dus niet inzichtelijk in hoeverre het PIP voor iedere inburgeraar op maat gemaakt wordt en of dit passend is. Wel komt in de gesprekken naar voren dat Laborijn bij iedere inburgeraar de brede intake afneemt en een PIP opstelt. Hierbij moet de kanttekening worden geplaatst dat het in de praktijk niet altijd lukt om het beoogde maatwerk daadwerkelijk te bieden. Zo kan er in sommige gevallen minder taalonderwijs worden gevolgd dan gepast voor een statushouder, doordat onderwijsinstellingen kampen met personeelstekort. Desondanks faciliteert Laborijn een traject op maat en wordt daarmee aan deze norm voldaan. Aspect Doeltreffendheid en doelmatigheid.

Norm Laborijn stelt het PIP uiterlijk binnen tien weken na inschrijving van de inburgeringsplichtige in de Basisregistratie Personen (BRP) vast.

De kwartaalrapportages van Laborijn bevatten geen informatie over en bieden geen inzicht in hoeverre Laborijn er samen met Vluchtelingenwerk in slaagt om de brede intake en de afronding van het PIP binnen de wettelijke termijn van tien weken uit te voeren en vast te leggen in de BRP. Omdat onbekend is of deze norm wordt gerealiseerd, krijgt deze geen kleurtoetsing. Aspect Doeltreffendheid en doelmatigheid.

Norm Het inburgeringsaanbod van Laborijn bevat een van de drie leerroutes, de Module Arbeid en Participatie (MAP) en het Participatieverklaringstraject (PVT).

Op basis van de leerbaarheidstoets wordt vastgesteld welke leerroute de inburgeraar gaat volgen. Uitgangspunt van Laborijn is dat inburgeraars zo snel mogelijk starten met een duaal traject waarin het leren van de taal wordt gecombineerd met participatieactiviteiten. De MAP (alleen voor inburgeraars die de B1- of de Z-route volgen) en het PVT zijn ook onderdeel van het inburgeringstraject bij Laborijn. In het PIP wordt vastgelegd welke onderwijsroute de inburgeraar gaat volgen. Ook de MAP (voor B1- en Z-route) en het PVT worden opgenomen in het PIP. In de voortgangsrapportages van Laborijn is te zien dat het inburgeringsaanbod de drie leerroutes bevat. Daarmee wordt aan deze norm voldaan. Aspect Doeltreffendheid en doelmatigheid.

Norm De inburgeringsplichtige rondt het inburgeringstraject binnen de termijn van drie jaar af.

De nieuwe Wet inburgering is iets meer dan twee jaar geleden ingegaan. Momenteel zijn er dus nog geen inburgeraars die aan het eind van de inburgeringstermijn van drie jaar zitten. Wel streeft Laborijn naar het succesvol laten doorlopen van het inburgeringstraject binnen de inburgeringstermijn. Ook is het nog onbekend of de wachtlijsten die zijn ontstaan bij taalscholen, impact zullen hebben op de termijn van drie jaar. Het is momenteel onbekend of aan deze norm wordt voldaan; deze norm krijgt dan ook geen kleurtoetsing. Aspect Doeltreffendheid en doelmatigheid.

Norm De inburgeringsplichtige voelt zich gesteund door de gemeente en Laborijn bij de inburgering en voelt zich in staat (gesteld) mee te kunnen doen in de samenleving.

54

De geïnterviewde inburgeraars zijn allemaal erg te spreken over de ondersteuning die zij van Laborijn ontvangen tijdens het inburgeringstraject. Ook geven de inburgeraars aan dat ze blij zijn met de hulp van de gemeente bij het vinden van een woning en de maatschappelijke begeleiding van Vluchtelingenwerk. De periode van financiële ontzorging blijkt wel een knelpunt te vormen. Het bedrag dat de inburgeraars en hun gezinnen ontvangen voor het levensonderhoud is erg laag en dit maakt het voor hen moeilijk om rond te komen. Dit knelpunt wordt ook door Laborijn gesignaleerd en geagendeerd. Of inburgeraars zich in staat voelen om mee te kunnen doen in de samenleving, moet de komende tijd nog blijken. Het beheersen van de Nederlandse taal is hiervoor een voorwaarde die zij zelf ook noemen. Wel geven de inburgeraars aan dat zij graag willen werken en meedoen aan de Nederlandse samenleving. Aan deze norm wordt deels voldaan. Aspect Doeltreffendheid en doelmatigheid.

Norm De gemeente heeft een doelmatige besteding van het budget en rapporteert aldus.

De gemeente rapporteert in de jaarrekening middels de SiSa-systematiek over de gemaakte kosten. Te zien is dat de gemeente binnen budget is gebleven. Wel wordt de besteding inzichtelijk gemaakt. De jaarrekening laat slechts zien hoeveel budget er in totaal is overgemaakt aan de gemeente en is uitgegeven door de gemeente voor de uitvoering van de Wet inburgering. Dit wordt verder niet uitgesplitst en ook niet kwalitatief toegelicht. Daarmee wordt aan deze norm deels voldaan.

Informatievoorziening, sturing en controle In dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal: - Hoe wordt de gemeenteraad geïnformeerd en welke sturings- en controle-instrumenten heeft de raad? In dit hoofdstuk beschrijven we in §5.1. op de wijze waarop de gemeenteraad geïnformeerd wordt en welke sturings- en controle-instrumenten de raad heeft. In §5.2. vindt een analyse plaats op deze beschrijving. In §5.3. worden vervolgens de normen getoetst.

Informatievoorziening aan de raad De Wgr introduceert in Artikel 17 lid 2 en 3 een actieve informatieplicht voor het bestuur van Laborijn. In dat kader is het bestuur (algemeen bestuur, dagelijks bestuur en de voorzitter) van Laborijn verplicht om de gemeenteraden actief te informeren, zodat de raden hun taken goed kunnen oppakken. Het gaat hier om een rechtstreekse informatieplicht, dus niet door tussenkomst van de colleges. In de DVO is afgesproken dat de informatie over de voortgang in de uitvoering van de Wet inburgering wordt opgenomen in de reguliere kwartaalrapportages van Laborijn en binnen de bestaande overlegvormen met de gemeente wordt besproken. De documenten worden op de website van Laborijn geplaatst, zodat deze voor iedereen zichtbaar zijn.

55

De kwartaalrapportage dient in elk geval informatie te bevatten over: a. De resultaten van de brede intake. b. De ontwikkelingen met betrekking tot het taalniveau van inburgeraars. c. De ontwikkelingen met betrekking tot de participatie van inburgeraars. d. De ontwikkelingen met betrekking tot de budgetten. In het raadsinformatiesysteem van de gemeente is echter te zien dat de gemeenteraad de kwartaalrapportages in september 2020 voor het laatst rechtstreeks heeft ontvangen via een raadsmededeling. In deze mededeling is gemeld dat de raad de kwartaalrapportages voortaan via verwijzing naar de website van Laborijn ontvangt. De griffie heeft aangegeven dat niet bekend is op welke manier hier uitvoering aan is gegeven. Dat wil zeggen dat de raad deze rapportages vanaf september 2020 niet meer heeft ontvangen. Wel heeft de raad nog de jaarverslagen van Laborijn ontvangen, waarin informatie wordt verstrekt over de geleverde dienstverlening en de door Laborijn als geheel voor het takenpakket gemaakte kosten in het voorafgaande jaar. Zoals beschreven in §4.2.1. bevatten de kwartaalrapportages beperkte informatie over de voortgang van de uitvoering van de Wet inburgering.

De kwartaalrapportages bevatten wel informatie over hoeveel inwoners er in dat kwartaal met de brede intake zijn gestart en hoeveel leerbaarheidstoetsen zijn uitgevoerd, maar over de verdere onderdelen van de brede intake (zie §2.2.2.) wordt nauwelijks gerapporteerd. De kwartaalrapportages laten verder niets zien van de ontwikkelingen met betrekking tot het taalniveau en de participatie van inburgeraars. Volgens de werkafspraken dient het Graafschap College (zie §3.1.1.) per kwartaal het huidige taalniveau van de inburgeraar in een voortgangsrapportage inzichtelijk te maken, maar deze informatie is niet terug te vinden in de voortgangsrapportages van Laborijn. Verder bevatten de kwartaalrapportages van 2022 en 2023 geen informatie over de budgetten, maar dat is te wijten aan het feit dat de uitvoering van de Wet inburgering tot en met 2023 met mandaat werd overgedragen aan Laborijn en de gemeente de verantwoording tot dan toe zelf diende te verzorgen. Zoals beschreven in hoofdstuk 4, heeft de gemeente dit voor 2022 en 2023 gedaan in de jaarrekening middels de SiSa-systematiek. Naast het jaarverslag verstrekt Laborijn jaarlijks de kadernota en begroting en de meerjarenraming aan de gemeente. Verder wordt de raad geïnformeerd over begrotingswijzigingen. Zo is de raad op 15 juni 2023 in een beeldvormende raad geïnformeerd over de begrotingswijziging 2023.

De Wgr biedt de raad de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen, wat de gemeenteraad bijvoorbeeld in november 2023 gedaan heeft bij de vierde wijziging van de GR en bij de gewijzigde begroting van 2023. Het college heeft met de gemeenteraad op voorhand geen expliciete afspraken gemaakt over specifieke verantwoording. Wel heeft Laborijn de gemeenteraad eind november 2023 via een minisymposium raadsleden en ambtenaren geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot de Wet inburgering. Bij deze informatiebijeenkomst waren medewerkers van Laborijn, waaronder ervaringsdeskundigen en cultuurvertalers, en haar partners aanwezig. Raadsleden zijn enerzijds geïnformeerd over de wettelijke kaders en anderzijds over de invulling en de uitvoering hiervan bij Laborijn. In de presentatie zijn de verschillen tussen de oude en de huidige Wet inburgering toegelicht. Ook werden de cijfers van het derde kwartaal van 2023 gedeeld en uitleg gegeven over hoe Laborijn invulling geeft aan de uitvoering van de Wet inburgering 2021 door middel van een stappenplan in de vorm van een trein. Het maken van prestatieafspraken met Sité rond de huisvesting van statushouders is een bevoegdheid van het college. De raad wordt door middel van een raadsmededeling hierover geïnformeerd.

56

Analyse Keuze voor Laborijn Met de Startnotitie Integratie en participatie statushouders Gemeente Doetinchem 2022 gaf het college in november 2020 invulling aan de voorbereiding van de nieuwe Wet inburgering. In de startnotitie worden de situatie rond inburgeraars in Doetinchem en de huidige beleidskaders toegelicht. Vervolgens wordt een toelichting gegeven op de nieuwe Wet inburgering 2021 en de uitgangspunten van de wet, uitgewerkt in het Doetinchemse beleidskader. Ook wordt hierin beschreven dat de gemeente de regie van de uitvoering bij uitvoeringsorganisatie Laborijn belegt. In het groepsgesprek met een vertegenwoordiging van de gemeenteraad komt naar voren dat de raad niet heel expliciet betrokken is bij de keuze voor Laborijn. Tegelijkertijd geeft de raad aan dat hij het wel een logische keuze vindt om de uitvoering bij Laborijn te beleggen, gezien de koppeling tussen het inburgeringstraject en (arbeids-) participatie. In het groepsgesprek komt naar voren dat de raad aandacht heeft voor de randen waar het inburgeringsbeleid raakt aan andere beleidsvelden, zoals onderwijs en wonen. Informatievoorziening De raadsleden hebben wel het idee dat zij door Laborijn worden meegenomen in de uitvoering van het inburgerings-beleid. De informatieavond wordt als voorbeeld hiervan genoemd. Onder de raadsleden bestaat het beeld dat Laborijn altijd openstaat voor vragen.

Het feit dat de nieuwe Wet inburgering pas in 2022 in werking is getreden en er dus nog geen statushouders zijn die het traject hebben afgerond, speelt volgens raadsleden ook een rol. Als er nieuws of resultaten te melden zijn, verwachten zij dat deze informatie wel komt. Uit de documenten blijkt dat de informatie die raadsleden ontvangen van Laborijn in haar kwartaalrapportages slechts beperkt is wat betreft de voortgang van de doelrealisatie van de Wet inburgering. Bovendien rapporteert Laborijn niet over ontwikkelingen met betrekking tot het taalniveau en de participatie van inburgeraars. Raadsleden geven in de sessie aan wel behoefte te hebben aan dit soort informatie. De raad heeft de wens om op de hoogte gehouden te worden van de voortgang van de inburgering in de praktijk. Daarnaast ontvangen raadsleden graag informatie over eventuele knelpunten in de uitvoering van het beleid. Kaderstelling en controle In april 2019 is door de gemeenteraad het Beleidskader Integratie en participatie statushouders Gemeente Doetinchem 2019-2022 vastgesteld. Hierin zijn elf kaders uitgewerkt die de basis vormen voor een samenhangende ondersteuning van statushouders in de gemeente Doetinchem. Uit de documenten is op te maken dat het beleidskader richting geeft aan de keuzes die de gemeente Doetinchem maakt ten aanzien van de nieuwe Wet inburgering.

Ook vormt het de basis voor de manier waarop aan activiteiten met behulp van taal- en participatieaanbieders wordt vormgegeven en wat van deze aanbieders verwacht wordt in de uitvoering. In het gesprek met de raad komt naar voren dat de huidige raadsleden weinig tot geen zicht hebben op de mate van beleidsvrijheid voor gemeenten in de uitvoering van de Wet inburgering. Een deel van de aanwezige raadsleden heeft het beeld dat de uitvoering van de wet op landelijk niveau is uitgewerkt, dat de verantwoording voor de uitvoering bij de uitvoeringsorganisatie ligt en dat er hierdoor weinig tot geen ruimte is om hier als raad tussen te komen en uitgangspunten te formuleren.

57

Tegelijkertijd blijkt uit het gesprek met de raad dat hij ten tijde van de overgang naar de nieuwe Wet inburgering wel is meegenomen in hoe Laborijn invulling geeft aan deze wet. Dit is gebeurd door middel van de startnotitie uit 2020. Raadsleden geven aan dat zij hier verder niet over hebben meegedacht. Tegelijkertijd wordt erkend dat de raad beperkt in de gaten heeft gehouden waar hij input kan leveren.

Toetsing op de normen Bij de beoordeling van de normen gebruiken we de volgende categorieën: - Aan deze norm wordt voldaan. - Aan deze norm wordt deels voldaan. - Aan deze norm wordt niet voldaan. Aspect Kaderstelling en controle

Norm De informatie over de aard, het aantal statushouders en de kosten van de inburgering van deze mensen worden op een transparante en betrouwbare wijze bijgehouden en gerapporteerd aan de gemeenteraad.

Middels de jaarrapportage van Laborijn die wordt gedeeld met de gemeenteraad, ontvangt de raad informatie over de aard en het aantal statushouders. Vanaf 2024 legt Laborijn in de voortgangsrapportages ook verantwoording af over de besteding van de financiële middelen die Laborijn van de gemeente ontvangt. Daarmee wordt aan deze norm voldaan.

Aspect Kaderstelling en controle

Norm De gemeenteraad wordt tijdig en volledig geïnformeerd over de inburgering van statushouders en weet op welke wijze hij kaders kan stellen en deze controleren.

De raad heeft kaders gesteld waar Laborijn bij de uitvoering van de Wet Inburgering rekening mee moet houden. Er zijn verplichtende onderdelen in de Wet Inburgering waaraan Laborijn en dus de gemeente aan moet voldoen, en ook aan voldoet. De beleidsvrijheid zit met name in het hoe van de uitvoering; de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de verschillende wettelijke verplichtingen. De wijze waarop hier invulling aan wordt gegeven draagt bij aan de uiteindelijke doelstellingen van de Wet Inburgering. De nieuwe Wet Inburgering is nog maar kortgeleden ingevoerd en het is een lerend stelsel. De gemeenteraad heeft ervoor gekozen de uitvoering van de Wet Inburgering op afstand te plaatsen, middels een GR. Periodiek legt Laborijn verantwoording af aan het Dagelijks Bestuur en het Algemeen Bestuur via een kwartaalrapportage en auditrapportage. De P&C documenten van Laborijn worden ofwel via een raadsmededeling (jaarverslag en jaarrekening) ofwel met het verzoek om een zienswijze (kadernota en begroting) aan de raad voorgelegd. In de voortgangsrapportages krijgt de raad op onderdelen van het inburgeringsproces een kwalitatieve toelichting op de uitvoering van de Wet inburgering 2021, maar dit gebeurt niet structureel op alle onderdelen van het inburgeringstraject.

In het gesprek met de raad komt ook naar voren dat de huidige raadsleden weinig tot geen zicht hebben op de mate van beleidsvrijheid voor gemeenten in de uitvoering van de Wet inburgering. Daarmee wordt aan deze norm deels voldaan.

58

Bijlage 1: Geïnterviewde personen Ambtelijk Ineke Jansen Jolanda Spaan Maarten Sesink Merle Nijhuis Bestuurlijk Jorik Huizinga Ingrid Lambregts Laborijn Jeroen Spruit Gaby Koenders 4 inburgeraars Vluchtelingenwerk Karin van Kan Stichting Present Nelly de Vries Jasmijn Wagenaar Woningcorporatie Sité Minke Pieters

59