Document · PDF

3 Rappportage DoeMee-onderzoek Toezicht en Handhaving op OOV - Doetinchem.pdf

beeldvormende raad 12 mei 2021, gemeente DoetinchemBij agendapunt: 5: Rekenkamerrapport Toezicht en handhaving openbare orde en veiligheid13.965 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

Rapportage DoeMee Toezicht en handhaving – Openbare orde en veiligheid

E.I.A. (Emilie) Stumphius MSc LLM L.M. (Robert) Klaassen MSc Mr. G.J. (Hans) Vooren

Rekenkamercommissie Doetinchem

19 april 2021

Inhoudsopgave Bestuurlijke nota

Onderzoeksverantwoording

Centrale boodschap

Nota van bevindingen

Beleid en uitvoeringsprogramma’s 1.1 / Landelijke en plaatselijke context toezicht en handhaving op OOV 1.2 / Veiligheidsbeleid 1.3 / Toezicht- en handhavingsbeleid

14 14 17 19

Organisatie en uitvoeringspraktijk 2.1 / Organisatie van toezicht en handhaving op OOV 2.2 / Samenwerking met externe partners 2.3 / Instrumentarium

22 22 25 26

Sturing door de raad 3.1 / Informatie vanuit het college 3.2 / Invulling van kaderstellende en controlerende rol

28 29 29

Bijlage bronnen

Bijlage afkortingen

Bestuurlijke nota

Onderzoeksverantwoording

Aanleiding De rekenkamercommissie van Doetinchem heeft deelgenomen aan een DoeMee-onderzoek naar toezicht en handhaving op het gebied van Openbare Orde en Veiligheid (hierna: OOV). Necker van Naem heeft dit onderzoek opgezet. Bij een DoeMee-onderzoek tekenen verschillende rekenkamercommissies in op één onderzoeksaanpak, zodat de resultaten met elkaar vergeleken kunnen worden. In een later stadium zullen ook de resultaten uit de andere gemeenten beschikbaar komen voor de gemeente Doetinchem. Deze worden samengebracht in een addendum, dat naar verwachting eind 2020 beschikbaar is. Achtergrond: toezicht en handhaving op het gebied van OOV Wat is toezicht en handhaving? Het gemeentebestuur is verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van veel wet- en regelgeving. Doel hiervan is het vergroten van de leefbaarheid voor en de veiligheid van de inwoners van de gemeente. Toezicht is het geheel aan handelingen dat erop gericht is de naleving van rechtsregels te bevorderen of een eind te maken aan overtreding daarvan. Toezicht kan preventief, maar ook repressief van aard zijn. Bij preventief toezicht kan worden gedacht aan voorlichting en communicatie, bijvoorbeeld voorlichting aan inwoners over de regels voor het afsteken van vuurwerk, de motivatie achter die regels en de sancties die volgen als de regels overtreden worden.

Repressief toezicht is gericht op het signaleren van gedrag dat in strijd is met wet- en regelgeving, zoals toezicht in uitgaans- en recreatiegebieden. Daarnaast kan toezicht objectgericht (bijvoorbeeld een bepaalde inrichting), subjectgericht (bijvoorbeeld een bepaalde persoon) en surveillancegericht (algemene aanwezigheid) zijn. Afhankelijk van het onderwerp, kan het toezicht dus op maat ingezet worden. Handhaving is het vervolg op toezicht. Het is de reactie op geconstateerde overtredingen en gaat over het sanctioneren van gedrag dat niet normconform is.

Toezicht en handhaving op Openbare Orde en Veiligheid Transformaties in de positie en werkwijze van de gemeente zijn al enige tijd bezig. Zo ook op het gebied van toezicht en handhaving van de openbare orde en veiligheid. De gemeenteraad bepaalt de kaders waarbinnen de burgemeester en het college dienen te blijven wanneer zij de orde in het openbaar gebied willen bewaren. Zo neemt een gemeenteraad kaders op in de lokale Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Denk aan de mogelijkheden om drugshandel en drugsgebruik op straat tegen te gaan, overlast in horecagebieden te beperken en het opnemen van regelgeving in de APV om lokale problematiek aan te pakken. De gemeente werkt samen met andere organisaties binnen de veiligheidsketen. Daarmee is de gemeente onderdeel van een groter geheel, waarin vraagstukken rondom regie, verantwoordelijkheden en rolverdeling actueel zijn. De Gemeentewet biedt de raad de mogelijkheid om de positie van de burgemeester ten aanzien van OOV te versterken. De bevoegdheden van de burgemeester zijn in de afgelopen decennia dan ook toegenomen. Zo kan de raad op basis van een verordening

zorgen dat de burgemeester handhavend kan optreden tegen woonoverlast en bijvoorbeeld camera’s in het openbaar gebied kan plaatsen. Deze nieuwe bevoegdheden dragen bij aan (het gevoel van) veiligheid, maar roepen ook vragen op. Bijvoorbeeld over privacy en over doorzettingsmacht. In de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 hebben wij veel politieke partijen zien worstelen met de dilemma’s en vragen die het waarborgen van de openbare orde en veiligheid met zich meebrengen. Samen met aanverwante wetgeving zoals opgenomen in (artikel 13b van) de Opiumwet en de verruiming daarvan per 1 januari 2019, wordt daarnaast de burgemeester de mogelijkheid geboden om drugshandel en de overlast die daardoor ontstaat zoveel als mogelijk te beperken. De Afdeling advisering van de Raad van State merkte in het document “Voorlichting over rol van gemeenten bij aanpak ondermijnende criminaliteit” (publicatiedatum 2 april 2019) al op dat de openbare ordetaak van de burgemeester en de bestaande bestuurlijke bevoegdheden voldoende ruimte bieden om als gemeente een essentiële bijdrage te leveren aan de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Ook wordt geconstateerd dat gemeenten hun bevoegdheden, verantwoordelijkheden en instrumentarium op dit gebied nog onvoldoende weten te benutten.

Deze drie ontwikkelingen – transformatie in positie en werkwijze, toenemende bevoegdheden en onderbenutting van de beschikbare bevoegdheden – zijn voor Necker van Naem de aanleiding geweest om in verschillende gemeenten een benchmarkonderzoek naar toezicht en handhaving op OOV aan te bieden. De rekenkamercommissie van Doetinchem heeft zich hier voor aangemeld, evenals de gemeenten Apeldoorn, Assen, Baarn, Bernheze, Best, Bronckhorst, De Fryske Marren, Den Helder, Edam-Volendam, Emmen, Molenlanden, Rijssen-Holten, Tynaarlo, Veendam, Veldhoven, Wijchen en Zwolle.

Doelstelling en vraagstelling Voor het onderzoek is de volgende doelstelling geformuleerd:

Het onderzoek biedt de raad inzicht in de uitvoeringspraktijk van toezicht en handhaving op OOV, met specifieke aandacht voor de rol van de raad ten aanzien van de ontwikkelingen in dit domein.

In dit onderzoek beoordelen we het OOV-beleid en instrumentarium. Hierbij laten wij toezicht en handhaving op grond van de Drank- en Horecawet buiten beschouwing. In het onderzoek hebben we de volgende centrale vraag gehanteerd: De volgende deelvragen zijn onderzocht: Welk toezichts- en handhavingsbeleid op het gebied van OOV heeft de gemeente vastgesteld en wordt dit beleid doelmatig en doeltreffend uitgevoerd?

Beleid en uitvoeringsprogramma’s 1. 2.

Welk beleid is door de gemeente vastgesteld ten aanzien van toezicht en handhaving op OOV en welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in dit beleid? In hoeverre is dit beleid inzichtelijk en adequaat geformuleerd? a. In hoeverre zijn er meetbare doelen geformuleerd voor toezicht en handhaving op OOV? b. In hoeverre is er een passende sanctiestrategie geformuleerd? Op welke wijze is het OOV-beleid uitgewerkt in uitvoeringsprogramma’s? a. Welke keuzes (prioritering) heeft de gemeente daarbij gemaakt? b. In hoeverre ligt er een gedegen probleemanalyse ten grondslag aan de prioriteiten voor toezicht en handhaving op OOV? c. In hoeverre zijn het OOV-beleid en het uitvoeringsprogramma door de gemeente afgestemd met samenwerkingspartners (andere handhavingsorganisaties)?

Organisatie en uitvoeringspraktijk 4.

5. 6. 7.

In welke mate voert de gemeente het toezicht- en handhavingsbeleid voor OOV uit? a. Welke capaciteit heeft de gemeente beschikbaar en hoe wordt de capaciteit in de praktijk ingezet? b. Hoe en hoe vaak treedt de gemeente op tegen welke overtreding en met welk resultaat? c. Wordt er volgens de in het beleid vastgestelde prioritering gewerkt? Hoe verloopt de samenwerking met de handhavingspartners? In hoeverre worden resultaten uit de uitvoering geëvalueerd en gebruikt als input voor het (bij)sturen van OOV-beleid, waaronder het aanpassen van de prioriteiten? Benut de gemeente haar instrumentarium ten behoeve van OOV?

Welke knelpunten worden door de gemeente ervaren in de uitvoering van toezicht en handhaving op OOV?

Sturing door de raad 9. Hoe wordt de raad geïnformeerd over de met toezicht en handhaving op OOV bereikte resultaten? 10. Hoe vervult de raad zijn kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot toezicht en handhaving op OOV? 11. Welke aanbevelingen kunnen aan de raad worden gedaan ten aanzien van sturing en controle?

Onderzoeksuitvoering Onderzoeksmethoden In het onderzoek is gebruikgemaakt van een studie van de relevante beleidsstukken, uitvoeringsplannen, verantwoordingsinformatie en overige relevante documentatie van de gemeente Doetinchem. Op basis van deze documentstudie zijn vervolgens gesprekken gevoerd met de burgemeester van Doetinchem, de senior adviseur OOV, een teamchef van het basisteam Achterhoek-West en de teammanager BUHA, juridisch medewerkers, twee buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) en een aanvullend gesprek met een wijkagent. De onderzoekswerkzaamheden zijn uitgevoerd in de periode september 2020 – december 2020. Wederhoorprocedure Op 8 januari 2021 is de rapportage aan de ambtelijke organisatie voorgelegd voor een verificatie van de feiten. Op 26 maart 2021 is het definitieve rapport aangeboden aan de griffie.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de Bestuurlijke nota en de Nota van bevindingen. De Bestuurlijke nota bevat deze onderzoeksverantwoording en wordt in het definitieve rapport gevolgd door de conclusies & aanbevelingen. De Nota van bevindingen bevat 3 hoofdstukken: / / /

In hoofdstuk één wordt inzicht geboden in het beleid en de uitvoeringsprogramma’s In hoofdstuk twee komen de organisatie en de uitvoeringspraktijk van het thema aan bod Hoofdstuk drie beschrijft de sturing door de raad.

Tot slot treft u in de bijlagen een overzicht aan van de geraadpleegde bronnen en een afkortingenlijst.

Centrale boodschap

Conclusies Conclusies beleid en uitvoeringsprogramma’s 1.

Beleidskader is compleet, maar OOV en toezicht en handhaving lijken op papier onvoldoende op elkaar afgestemd

Het beleidskader wordt gevormd door de kaders op het gebied van toezicht en handhaving, en de kaders op het gebied van veiligheid. De gemeente Doetinchem kent een compleet beleidskader op het gebied van toezicht en handhaving op Openbare Orde en Veiligheid (OOV). Net als veel andere gemeenten kent Doetinchem zowel een integraal veiligheidsbeleid als een breed toezichten handhavingsbeleid. Op 28 januari jongstleden is de kadernota Integrale Veiligheid 2020 – 2023 door de raad als hamerstuk vastgesteld. Het integraal veiligheidsbeleid wordt in Doetinchem niet verder uitgewerkt in jaarlijkse veiligheidsprogramma’s, zoals in sommige andere gemeenten wel het geval is. Doetinchem kent een volledige beleidscyclus op het gebied van toezicht en handhaving op de fysieke leefomgeving en OOV, leefbaarheid en volksgezondheid, met jaarlijkse uitvoeringsplannen. Hoewel het bestaand beleid compleet is, zijn de domeinen Veiligheid en Toezicht en Handhaving op papier grotendeels van elkaar gescheiden. Deze scheiding is ook terug te zien in de manier waarop beide domeinen zijn georganiseerd. Toezicht en handhaving is binnen de gemeente Doetinchem ondergebracht bij het team Vergunningverlening, Toezicht en Belastingen (VTB). Het onderwerp OOV is niet ondergebracht bij een formeel team, maar is onder verschillende teams en medewerkers verdeeld.

Doetinchem staat hierin niet alleen; in de meeste aan dit onderzoek deelnemende gemeenten zien we dat OOV en Toezicht en Handhaving apart van elkaar zijn georganiseerd. Dit staat een eenduidige benadering van Toezicht en Handhaving op OOV in de weg. De maatregelen en inspanningen zoals ze in het veiligheidsbeleid zijn geformuleerd komen echter niet één op één overeen met de (indeling van) maatregelen en inspanningen in het toezicht- en handhavingsbeleid. De afstemming tussen de twee domeinen kan in ieder geval, waar het beleid betreft, dus nog beter. In de praktijk zien we in Doetinchem dat er sprake is van frequente samenwerking en korte lijntjes, die maakt dat de scheiding tussen de domeinen veiligheid en handhaving minder groot is dan ze op papier lijkt. Wel is er een aandachtspunt ten aanzien van de positioneren van de medewerkers op het domein OOV (zie conclusie 4). 2.

Doelstellingen en maatregelen zijn onvoldoende concreet, tijdsgebonden en meetbaar

Het integraal veiligheidsbeleid en het beleidsplan voor toezicht en handhaving bevatten verschillende maatregelen waarmee de prioriteiten en doelstellingen van beleid moeten worden gerealiseerd. Voor het grootste deel van deze maatregelen geldt dat deze niet meetbaar, concreet en tijdsgebonden zijn geformuleerd. Dit geldt ook voor de verschillende prioriteiten voor toezicht en handhaving in de uitvoeringsplannen.

Conclusies organisatie en uitvoeringspraktijk

Toezicht en handhaving is voor een deel uitbesteed aan BUHA

De gemeente Doetinchem heeft een groot deel van de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving uitbesteed aan gelieerde organisaties. Taken op het gebied van het beheer van de openbare ruimte zijn uitbesteed aan BUHA BV. De toezichthouders en handhavers van de gemeente werken regelmatig samen met BUHA. Bij horecacontroles treden ze bijvoorbeeld als één team op, al is er formeel sprake van twee aparte teams. 4. Capaciteit wordt gegeven de bestaande problematiek als te beperkt ervaren Toezicht en handhaving is binnen de gemeente Doetinchem ondergebracht bij het team Vergunningverlening, Toezicht en Belastingen (VTB). Het onderwerp OOV is niet ondergebracht bij een formeel team, maar is onder verschillende teams en medewerkers verdeeld. De facto houden twee medewerkers zich actief bezig met het onderwerp OOV op zich (en niet zozeer toezicht en handhaving hierop), waarvan een medewerker vaste adviseur van de burgemeester is op OOV-gebied. Op dit moment wordt de bestaande capaciteit voor toezicht en handhaving op OOV door betrokkenen als onvoldoende ervaren om tegemoet te komen aan de bestaande problematiek. Door het kleine aantal (juridisch) medewerkers en toezichthouders/handhavers is de capaciteit van zowel het team VTB als de medewerkers OOV kwetsbaar wanneer er meer toezicht en handhaving nodig is dan oorspronkelijk begroot.

In de praktijk houdt men zich dan ook meer bezig met het behandelen en afhandelen van meldingen en cases, waardoor er minder tijd en ruimte is voor tussentijdse bijscholing en het optimaliseren van werkprocessen. Ondanks de toename van het aantal incidenten en het aantal gemeentelijke OOV-bevoegdheden, is de gemeentelijke capaciteit in de afgelopen jaren als het ware niet meegegroeid, wat niet alleen meer werklast maar ook meer werkdruk oplevert. 5.

Aanpak is preventief, tenzij repressieve middelen nodig worden geacht

Doetinchem streeft na om vooral in gesprek zaken aan te kaarten en op te lossen. Bij zwaardere vergrijpen, bijvoorbeeld gerelateerd aan drugscriminaliteit en ondermijning, twijfelt de gemeente niet om repressieve middelen in te zetten. Net als veel andere gemeenten geeft de gemeente ruimte voor alternatieve vormen van conflictoplossing, waarbij het gesprek wordt aangegaan met overtreders om de overtreding stop te zetten. 6.

Er is veel afstemming tussen de politie en de gemeente, maar onderlinge rolverdeling is onderhevig aan verandering

De samenwerking tussen de politie en de gemeente verloopt goed. De toegenomen werklast en werkdruk maakt dat er meer urgentie is voor een goede samenwerking. Die samenwerking wordt als positief ervaren. Zowel de medewerkers OOV als de medewerkers toezicht en handhaving en BUHA hebben regelmatig contact met de politie. Informatiedeling vindt niet altijd via dezelfde lijnen en personen plaats, wat als risico heeft dat niet alle informatie op de goede plek terecht komt. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat politie en gemeente elkaar goed weten te vinden buiten de vaste overleggen om en dat er veelal sprake is van snelle en effectieve afstemming. De coronacrisis heeft volgens de geïnterviewden wel een boost gegeven aan de samenwerking. De toezichthouders en boa’s van de gemeente en BUHA worden begeleid door een vast contactpersoon van de politie. Het doel van deze begeleiding is om afstemming tussen de toezichthouders/boa’s en de agenten te kunnen realiseren. De begeleider is geen coördinator in de zin dat hij de toezichthouders en boa’s aanstuurt, maar heeft dus een belangrijke rol in de onderlinge afstemming tussen de politie, de gemeente en BUHA. De gemeente is voor bepaalde informatie over de veiligheid in de gemeente afhankelijk van de politie. Goede samenwerking is dan ook van belang.

Op bestuurlijk en ambtelijk niveau is er regelmatig contact tussen de politie en de gemeente. Indien nodig sluiten andere zorg- en veiligheidspartners aan. Het contact tussen boa’s en wijkagenten is in principe goed. Er is sprake van korte lijnen. De gemeente kan waar nodig een beroep doen op (regionale) politiecapaciteit. Mede onder invloed van landelijke besluitvorming staat er in de praktijk een zekere spanning op de huidige capaciteit in het basisteam van de politie. Hierdoor is in voorkomende gevallen ook minder capaciteit beschikbaar voor ondersteuning van de gemeente. De rolverdeling en verhouding tussen gemeente en politie verandert. In de loop der jaren zijn steeds meer bevoegdheden op het gebied van OOV naar de gemeente, en specifiek de burgemeester, verschoven. Dat maakt het belang van een goede onderlinge afstemming bij onderwerpen als drugscriminaliteit en woonoverlast extra groot. De gemeente benadrukt dit belang van een integrale aanpak dan ook in de verschillende uitvoeringsprogramma’s.

Door toename en verschuiving van taken en bevoegdheden op het gebied van OOV naar de gemeente in combinatie met een zich steeds verder uit de lokale gemeenschappen terugtrekkende politie is een veranderd OOV-landschap ontstaan. Verwacht mag worden dat deze verschuiving nog niet ten einde is. Dit heeft onvermijdelijk consequenties voor de capaciteit op zowel beleids- als uitvoerend niveau, wat zal moeten leiden tot een nog scherpere prioritering of tot uitbreiding van de capaciteit. Voor toezichts- en handhavingstaken, evenals voor het opsporen van (bepaalde) strafbare feiten, worden naast de politie (algemene opsporingsambtenaren) ook buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) ingezet. De boa’s vervullen een steeds belangrijkere rol: de afgelopen decennia heeft zich een verschuiving voorgedaan waarbij veiligheidszorg in de openbare ruimte niet langer het exclusieve domein is van de politie. Gemeenten zetten in toenemende mate en met steeds meer taken gemeentelijke boa’s in voor toezicht en handhaving, zo ook in Doetinchem. Er is sprake van een overlap van taken van de boa’s en de politie. Er is een ‘grijs gebied’ waarin beide partijen (mogen/moeten) opereren. Het onderscheid tussen leefbaarheid (boa) en veiligheid (politie) is hiermee diffuser geworden. Er zijn er geen landelijke afspraken over de samenwerking tussen boa’s en de politie.

Per basisteam kan het verschillen hoe de taakverdeling is, of en hoe er met boa’s gezamenlijk wordt opgetreden, of er back-up wordt verleend en informatie wordt uitgewisseld. Het is verstandig deze afspraken voor Doetinchem eenduidig, schriftelijk en persoonsonafhankelijk vast te leggen. Hier komen wij in de aanbevelingen op terug. 7.

Inzet instrumentarium fluctueert

Uit de door de organisatie aangeleverde cijfermatige informatie komt naar voren dat het aantal interventies op basis van de APV in de periode 2016-2019 fluctueert. Het aantal lasten onder dwangsom dat op basis van de APV is uitgevaardigd lijkt stabieler. De totale aantallen zijn echter te beperkt om een of meerdere trends te kunnen aanwijzen. Conclusies sturing door de raad 8.

De raad wordt structureel geïnformeerd over toezicht en handhaving op OOV

In het integraal veiligheidsbeleid wordt aangegeven dat het college de raad jaarlijks moet informeren over de ontwikkelingen op het gebied van OOV. Bij bestudering van de aangeleverde stukken blijkt dat dit ook daadwerkelijk gebeurt, waarbij het college bij aanbieding van het jaarverslag steeds met een informatiebrief kort schriftelijk verantwoording aflegt. Vaak mist echter een (cijfermatige) toelichting op de behaalde resultaten. Daarnaast wordt de raad ook tussentijds geïnformeerd over toezicht en handhaving en veiligheid, onder meer door middel van informatiebijeenkomsten. In verschillende gemeenten is het gebruikelijk dat de burgemeester het presidium van de gemeenteraad in bepaalde, zwaardere OOV-gevallen informeert. Uit de interviews komt naar voren dat dit in Doetinchem voorkomt, maar dat de burgemeester hier terughoudend mee omgaat. 9.

Rol van de raad is met name casusgericht

De gemeenteraad heeft vanuit de kaderstellende en controlerende rol de beschikking over verschillende instrumenten voor monitoring en bijsturing. De raad kan schriftelijke vragen indienen en wanneer gewenst voorstellen van het college amenderen of hierover moties indienen. Ook kan de raad zogeheten moties ‘vreemd aan de agenda’ indienen en hiermee zelf het onderwerp OOV agenderen. In Doetinchem wordt het raadsinstrumentarium op het gebied van toezicht en handhaving relatief summier ingezet: in de periode 2018-2020 zijn voor zover bekend zevenmaal schriftelijke vragen gesteld, en is een motie ingediend. Daarbij valt ook op dat de gemeenteraad zich hierbij veelal richt op casuïstiek en minder op de bredere kaders en grote lijnen van beleid. Een uitzondering hierop vormt de motie over het opnemen van een lachgasverbod in de APV.

Aanbevelingen

Voor de raad:

1. Vorm een politieke visie op veiligheid Om de kaderstellende taak van de gemeenteraad te verstevigen is het van belang dat de gemeenteraad, meer dan bij het opstellen van het huidige integrale veiligheidsbeleid, bepaalt wat hij wil bereiken. De raad kan daarbij bepalen wat zijn politieke visie is op het veiligheidsbeleid. In de kern gaat het om de vraag: waar willen we als gemeente staan in 2026 op het gebied van veiligheid? De raad moet daarbij bepalen hoe hij aan zijn kaderstellende en controlerende rol invulling geeft. Relevante thema’s daarbij zijn:  Rolinvulling van de gemeenteraad (wat is de rol van het gemeentebestuur in het verbeteren en handhaven van de veiligheid in de gemeente?)  Focus aanbrengen en prioriteren? (welke prioriteiten staan centraal en welk effect wordt daarmee beoogd?)  Kaders voor uitvoering (bijvoorbeeld: wat is de balans tussen preventieve en repressieve maatregelen?  Succesindicatoren (wanneer kunnen we spreken van een succes?)  Informatievoorziening en controle (op welke manier wil de raad worden geïnformeerd over de voortgang?) Zo kunnen de visie en strategische doelstellingen van het IVB en het Toezicht- en Handhavingsbeleid worden bepaald. Met betrekking tot prioriteiten kunnen thema’s als maatschappelijke verankering van veiligheid, burgerparticipatie, bevorderen zelfredzaamheid van burgers, veilig wonen en werken aan bod komen.

Daarnaast kunnen (meetbare) streefwaarden (beoogde effecten) op “overstijgende” indicatoren, zoals het totaalvolume criminaliteit of het veiligheidsgevoel van de bewoners worden geformuleerd. 2. Bepaal overstijgende rode draden in de aanpak De raad kan het college een bestuurlijke opdracht geven voor een inhoudelijke analyse van de ontwikkelingen van het veiligheidsbeleid in de afgelopen vier jaar. Belangrijk daarbij is om niet alleen een analyse te maken van de objectieve en subjectieve veiligheid, maar ook van de verschillende aanpakken die zijn ingezet om de beoogde doelen te realiseren. Deze inhoudelijke analyse vormt de basis voor het bepalen van de strategische doelstellingen en prioriteiten. Van daaruit kan gekeken worden naar de hoofdlijnen van het ‘hoe’: hoe werkt de gemeente aan het bereiken van deze strategische doelstellingen? Wat zijn de rode draden in de aanpak? Voorbeelden van rode draden zijn burgerparticipatie, verbinding tussen veiligheid en het sociaal domein, wijk- en buurtgericht werken en versteviging intelligence. De rode draden kunnen dan terugkeren bij de uitwerken van de prioriteiten en overige strategische thema’s. 3. Benader als raad Toezicht en Handhaving op OOV proactief met aandacht voor de lange termijn Probeer als raad een proactieve rol richting het college aan te nemen door het onderwerp openbare orde en veiligheid vaker zelf te agenderen.

Uit de gevoerde gesprekken en de bestudeerde raadsdocumenten komt naar voren dat de raad Toezicht en Handhaving op OOV incidenteel op casusniveau benadert. Die casusgerichte benadering maakt dat de raad in specifieke gevallen effectief kan bijsturen. Echter, het risico bestaat dat door de focus op de korte termijn het zicht op de lange termijn afneemt. De aanbeveling is om als raad het college actief op het onderwerp te bevragen en het onderwerp te agenderen, los van individuele gevallen. Vraag als raad daarnaast proactief om een goede informatiepositie. Het is daarbij van belang dat de raad de blik gericht houdt op de langere termijn: waar willen wij als gemeente naartoe ontwikkelen op het gebied van veiligheid en welke concrete maatregelen passen daarbij?

In een schema weergeven zien de aanbevelingen voor de raad er als volgt uit: (Schema vrij naar een model uit het rapport “Grip door de raad” van de rekenkamercommissie Schiedam)

Voor het college: 4. Draag zorg voor een duidelijke koppeling tussen de domeinen Veiligheid en Toezicht en Handhaving Zoals benoemd staan de onderwerpen OOV en Toezicht en Handhaving in Doetinchem op papier los van elkaar. Dit blijkt hieruit: de verschillende (invullingen van) doelstellingen, prioriteiten en maatregelen op het gebied van OOV komen niet één-op-één terug in het toezicht- en handhavingsbeleid. In 2023 loopt zowel het huidige veiligheidsbeleid als het toezicht- en handhavingsbeleid van Doetinchem af en zal nieuw beleid worden opgesteld. Het is van belang om in het nieuw beleid een duidelijke koppeling te maken tussen de verschillende domeinen. Het opstellen van heldere uitvoeringsprogramma’s en monitoring over die uitvoering, zal daarbij helpen. 5.

Zorg voor meetbare doelstellingen met eenduidige indicatoren voor effectieve monitoring, sturing en inzet van capaciteit Om een effectievere monitoringsstructuur te kunnen bereiken, is het noodzakelijk dat doelstellingen voor Toezicht en Handhaving SMART zijn geformuleerd. Stel bij het jaarlijkse actualiseren van uitvoeringsprogramma’s steeds heldere en meetbare doelstellingen vast met eenduidige indicatoren. Daarmee kunnen gerichter keuzes worden gemaakt, worden bereikte resultaten eenvoudiger te monitoren en kan de raad in positie worden gebracht om tijdig bij te sturen. Maak daarnaast in beleid en uitvoeringsprogramma’s een expliciete koppeling tussen de te behalen doelstellingen en de specifieke capaciteit die daarvoor nodig is. Op die manier kan de bestaande capaciteit zo gericht mogelijk worden ingezet. Stap daarnaast af van het hanteren van één enkele outcome-indicator. Stel per prioriteit concrete, meetbare doelstellingen op outcome-niveau. Deze moeten vertaald worden naar doelstellingen voor output: welke prestaties moeten er geleverd worden om de outcome-doelstelling te behalen? Vervolgens is de vraag welke input nodig is voor het behalen van de output. Een onderbouwde relatie tussen input, output en outcome levert de beleidslogica op, die van belang is voor controle en bijsturing. 6.

Geef bij nieuw beleid de raad een actieve rol bij het stellen van kaders en benoemen van prioriteiten In de huidige situatie is de raad met name reactief en gericht op specifieke casussen. Het opstellen van een nieuw beleidsstuk is een belangrijk moment waarop de raad kaderstellende rol van de raad aan bod komt en de raad keuzes kan maken over de inrichting van Toezicht en Handhaving op OOV. Zorg ervoor dat de raad bij het opstellen van het beleid en met name bij het benoemen van de prioriteiten en doelstellingen een rol krijgt en faciliteer dit in het proces. Dit kan bijvoorbeeld door jaarlijks een thema-avond over veiligheid te beleggen waarbij eventueel ook samenwerkingspartners een rol krijgen en aansluitend daaraan met elkaar in gesprek te gaan.

7. Wees als goed werkgever alert op de ontwikkelingen rond de taken van de boa’s en toezichthouders Het takenpakket van de boa’s en toezichthouders is aan verandering onderhevig en zal gelet op de landelijke ontwikkelingen in omvang groeien en toenemen qua complexiteit. Verder is er landelijk sprake van een toename van agressie tegen en intimidatie van boa’s en toezichthouders. Zorg als goed werkgever voor adequate uitrusting en bewapening, training en opleidingen en maak goede schriftelijke werkafspraken met de politie over de taakverdeling, informatie-uitwisseling en de back up. 8.

Versterk de organisatie van toezicht en handhaving op OOV

In de organisatie kunnen verschillende kwetsbaarheden ten aanzien van toezicht en handhaving op OOV worden benoemd. Dit komt terug in de scheiding tussen OOV enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds, maar ook in het niet onderbrengen van OOV binnen een formeel team of cluster. Daarbij wordt de bestaande capaciteit door betrokkenen als onvoldoende ervaren om de problematiek die in Doetinchem speelt effectief te lijf te gaan. Evalueer met de organisatie waar precieze knelpunten liggen en bekijk vervolgens welke vervolgstappen nodig zijn, ten aanzien van organisatie en capaciteit, om de huidige aanpak te verbeteren.

Nota van bevindingen

Beleid en uitvoeringsprogramma’s

In dit hoofdstuk nemen wij het beleid en de uitvoeringsprogramma’s van de gemeente Doetinchem ten aanzien van toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid onder de loep. De volgende deelvragen komen aan bod:

1. 2.

1.1 /

Landelijke en plaatselijke context toezicht en handhaving op OOV

OOV landelijk in ontwikkeling Op het terrein van OOV zijn verschillende ontwikkelingen gaande. In de afgelopen jaren heeft het rijk veel bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid bij de gemeenten neergelegd, onder andere op basis van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (wet Bibob) en de Opiumwet (met name artikel 13b van deze wet, ook bekend als de Wet Damocles). Deze taken worden veelal, maar niet uitsluitend, uitgevoerd binnen samenwerkingsverbanden. 1 Onderwerpen die raken aan sociale veiligheid, zoals overlast, verloedering en criminaliteit, krijgen toenemende politieke en maatschappelijke belangstelling. Burgers en bedrijven hebben niet alleen behoefte aan een feitelijke bevordering van veiligheid, maar ook aan een gevoelsmatige veiligheid en leefbaarheid van de gemeente. Een andere belangrijke ontwikkeling is dat de politie zich meer terugtrekt uit het gebied van handhaving op openbare orde en met name veiligheid. De ‘kerntakendiscussie’ rondom de politie wordt al jaren gevoerd.

In 2014 schreven de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie aan de Tweede Kamer ‘Het is niet de bedoeling dat de politie zich op terreinen terugtrekt, maar wel dat zij op een aantal terreinen een andere rol op zich zal nemen: minder uitvoerend, meer signalerend en adviserend daar waar anderen verantwoordelijk zijn.’2 Uit recent onderzoek van Salet, Universitair docent Criminologie bij de

Op het gebied van Bibob en de Opiumwet zijn er ook handelingen die gemeenten zelfstandig verrichten, zoals het nemen van een besluit om een woning te sluiten. 2

Kamerbrief 29628, nr. 4 over kerntaken van de politie, 15 juli 2004

vakgroep Strafrecht & Criminologie van de Radboud Universiteit, blijkt dat een deel van de politiemensen op verschillende manieren probeert taken binnen het veiligheidsdomein op afstand te houden of af te stoten. 3 Doetinchem scoort relatief goed op veiligheidsindices Op de website www.waarstaatjegemeente.nl is voor iedere Nederlandse gemeente een overzicht van cijfermatige informatie over verschillende beleidsterreinen te vinden. Op het gebied van Openbare Orde en Veiligheid wordt gebruikgemaakt van cijfers van de politie, bureau Halt, het CBS en de Veiligheidsmonitor. Op OOV-gebied scoort de gemeente Doetinchem op een aantal punten relatief zeer positief ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Het aantal misdrijven en de mate van overlast zijn lager dan het landelijk gemiddelde. Ook scoort Doetinchem met een score van 4,7 goed op de dimensie ‘veiligheid’ van de zogeheten ‘leefbaarometer’ ten opzichte van de landelijke gemiddelde score van 0,0. Wat opvalt is dat het aantal politieregistraties van jeugdoverlast in het tweede kwartaal van 2020 sterk toeneemt. Dit is echter in overeenstemming met de landelijke trend en heeft onder meer te maken met de coronacrisis. Anders dan de landelijke trend, is het aantal doorverwijzingen van jongeren naar bureau Halt in de periode 2018-2019 in Doetinchem afgenomen.

Recentere cijfers van de gemeente wijzen echter uit dat het aantal doorverwijzingen in 2020 weer is toegenomen. 4 Op het gebied van ondermijning valt op dat er in Doetinchem tussen 2016 en 2018 een flinke toename was van aan drugs gerelateerde delicten (vervaardiging, bezit en handel). Betrokkenen geven aan dat deze toename werd verwacht, aangezien het basisteam Achterhoek-West vanaf 2016 sterker ging focussen op aan drugs gerelateerde delicten. Waar Doetinchem aanvankelijk ruim onder het landelijk gemiddelde scoorde, scoorde Doetinchem zich op dit punt in 2019 iets boven het landelijk gemiddelde. De Veiligheidsmonitor van het CBS heeft onlangs nieuwe cijfermatige informatie gepubliceerd over de veiligheidsbeleving van burgers. Voor de onveiligheidsbeleving van burgers zijn drie indices gebruikt: onveiligheidsgevoelens, onveiligheidsperceptie en vermijdingsgedrag. De score van Doetinchem op deze indices wordt in onderstaande figuur weergegeven. Op alle drie indices scoort Doetinchem vergelijkbaar met het landelijk gemiddelde. In de periode 2014-2019 is de mate van onveiligheidsgevoelens (hoeveel onveiligheid er volgens inwoners in hun buurt is) in Doetinchem met 10 procent afgenomen. In dezelfde periode is de onveiligheidsperceptie (hoe inwoners de veiligheid in de eigen buurt ervaren) met 13 procent afgenomen. Het vermijdingsgedrag bleef echter gelijk.

Met andere woorden: inwoners van de gemeente Doetinchem pasten in 2019 hun gedrag niet meer of minder aan op basis van hun veiligheidsperceptie dan in 2014.

Figuur 1: Veiligheidsindices gemeente Doetinchem, bron: www.waarstaatjegemeente.nl

Toezicht en handhaving op OOV in de context van Doetinchem

Renze Salet, Verborgen strijd in het veiligheidsdomein: over samenwerking tussen politie en gemeente bij de bestuurlijke aanpak van overlast en criminaliteit, Tijdschrift voor Veiligheid 2019-1 4

Gemeente Doetinchem (2020). Gemeenterapportage HALT-doorverwijzingen.

Uit de gevoerde gesprekken en bestudeerde documenten komt naar voren dat de gemeente Doetinchem ten dele een andere OOVthematiek en -problematiek kent dan omliggende gemeenten Als dichtstbevolkte gemeente van de Achterhoek en als stad kent Doetinchem andere problematiek dan de omliggende gemeenten. Ook heeft Doetinchem een belangrijke centrumfunctie in de regio, onder meer op het gebied van economie en zorg. Mede hierdoor heeft de gemeente te maken met OOV-thematiek die zowel in de omliggende plattelandsgemeenten als in de grotere steden terugkomt. Op het gebied van drugscriminaliteit en ondermijning komen dan ook zowel wietplantages (plattelandsproblematiek) als drugshandel in de binnenstad (stedelijke problematiek) voor. Een ander belangrijk thema is jongerenproblematiek en daaraan gerelateerde overlast. Zoals in paragraaf 2.3 zal terugkomen, bestaat er op dit gebied een sterke samenwerking tussen gemeente, politie en andere partners. Zoals benoemd vervult de gemeente Doetinchem op een aantal gebieden een belangrijke centrumfunctie in de regio. Uit gesprekken komt naar voren dat het regionaal centrum voor gemeentelijke gezondheidszorg in Doetinchem is gevestigd. 5 Ook is Doetinchem onder meer centrumgemeente voor de regio Achterhoek op het gebied van Beschermd Wonen.

6 Dit betekent dat het onderwerp zorg en veiligheid, specifiek onder meer personen met verward gedrag, steeds meer aandacht nodig heeft en ook krijgt. Dit blijkt onder meer uit het feit dat het onderwerp zorg en veiligheid in het aanstaande vernieuwde veiligheidsbeleid als gemeentelijke prioriteit wordt aangemerkt (zie paragraaf 1.2). De coronacrisis heeft in veel gemeenten tot gevolg dat toezichthouders, handhavers en boa’s actiever de straat op gaan en meer werkdruk ervaren. Dat laatste geldt ook zeker voor OOV-medewerkers. Ook in Doetinchem ontsnapt men niet aan de door de coronacrisis toegenomen werklast en werkdruk, zo wordt door verschillende gesprekspartners aangegeven. De focus is meer komen te liggen op de aanpak van de coronacrisis dan op de reguliere taken. In dit rapport wordt dan ook op verschillende plekken aandacht gegeven aan de gevolgen van de coronacrisis voor beleid, uitvoering en de rol van de raad. Onderlinge relatie beleidskaders Op het gebied van toezicht en handhaving op OOV zijn in Doetinchem verschillende beleidsdocumenten vastgesteld, die hierna worden behandeld. Om een referentiekader en (visueel) overzicht te kunnen bieden wordt hieronder schematisch weergegeven hoe deze documenten zich tot elkaar verhouden.

GG-net (n.d.). Doetinchem: RGZ: https://ggnet.nl/locaties/doetinchem-rgc.

Buurtplein definieert beschermd wonen als volgt: ‘’Volgens de Wmo wordt onder Beschermd Wonen verstaan: wonen in een accommodatie van een instelling met het daarbij behorende toezicht en begeleiding. Beschermd Wonen is bestemd voor inwoners met psychische en psychosociale problemen die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Zij krijgen onder bepaalde omstandigheden onderdak en begeleiding aangeboden.’’ Bron: Buurtplein (2020). Beschermd Wonen: https://www.buurtplein.nl/vraag/hulp-en-ondersteuning/beschermdwonen/#:~:text=Gemeente%20Doetinchem%20is%20als%20centrumgemeente,Bronckhorst%2C%20Oude%20IJsselstreek%2C%20Winters wijk.

Figuur 2: Onderlinge verhouding OOV-kaders

Figuur 3: Onderlinge verhouding toezicht- en handhavingskaders

1.2 /

Veiligheidsbeleid

Het Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019 biedt kaders voor beleid Het gezamenlijke Integraal Veiligheidsbeleid (IVB) 2016-2019 van de gemeenten Bronckhorst, Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek is het leidende document voor het beleid ten aanzien van Openbare Orde en Veiligheid. In het IVB wordt op hoofdlijnen uiteengezet wat voor de genoemde gemeenten de ambities, doelstellingen en prioriteiten op veiligheidsgebied zijn. De veiligheidsambities zoals opgesteld in het IVB worden jaarlijks uitgewerkt in de gemeentelijke programmabegroting en zijn afgestemd op de ambities van het basisteam Achterhoek West van de politie. Het IVB is op 18 februari 2016 door de gemeenteraad van Doetinchem vastgesteld.7 In gesprekken en in het beleidskader zelf wordt aangegeven dat het IVB geen statisch document is, maar aan de hand van de actuele situatie aangepast en/of aangevuld kan worden. Hoewel de ambities, doelstellingen en prioriteiten dus richting geven aan de gemeentelijke praktijk, kunnen lokale ontwikkelingen er toe leiden dat de aanpak wordt bijgesteld. Over de ontwikkelingen op het gebied van OOV wordt de gemeenteraad volgens het beleid minstens één keer per jaar door de burgemeester geïnformeerd.

In paragraaf 3.1 wordt hier verder op ingegaan.8 Het Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019 is zoals benoemd formeel een belangrijk vigerend beleidskader in Doetinchem op het gebied van OOV. Op het moment van schrijven wordt echter gewerkt aan een nieuw veiligheidsbeleid voor de gemeente Doetinchem. De laatste stand van zaken is dat het beleid in concept nog moet worden voorgelegd aan het college, voordat het met de gemeenteraad zal worden gedeeld en aldaar ter vaststelling in stemming zal worden gebracht. Uit gesprekken komt naar voren dat in het nieuwe veiligheidsbeleid de thema’s ondermijning en zorg en veiligheid prioriteit zullen hebben. Bij het opstellen van het nieuwe beleidskader zijn onder meer politie en verschillende interne afdelingen betrokken geweest, zo blijkt uit de gevoerde gesprekken. IVB onderscheidt maatregelen op het gebied van vier veiligheidsvelden De vier gemeenten die het IVB hebben opgesteld hebben elk een aantal prioriteiten opgesteld, op basis van politiecijfers uit de periode 2012-2015. Hierbij wordt benadrukt dat deze cijfers slechts een beperkt inzicht bieden in het daadwerkelijke actuele veiligheidsbeeld in de vier gemeenten, en dus in die zin geen harde feiten benoemen. De gemeente Doetinchem heeft negen prioriteiten benoemd binnen een viertal zogeheten veiligheidsvelden.

De uitsplitsing volgens deze vier veiligheidsvelden komt voort uit het Landelijk Kernbeleid Veiligheid. Dit Landelijk Kernbeleid is een handreiking van de

Gemeente Doetinchem (2016). Raadsbesluit vaststellen Integraal Veiligheidsbeleid.

Gemeenten Bronckhorst, Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek (2016). Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019, p. 4.

Vereniging Nederlandse Gemeenten, en wordt in veel Nederlandse gemeenten toegepast.9 De vier veiligheidsvelden zijn, met daaraan gekoppeld de door Doetinchem aangegeven prioriteiten: ⁄

⁄ ⁄ ⁄

Veilige woon- en leefomgeving; o Alcohol/drugsoverlast; o Woninginbraken; o (Brom)fietsdiefstal; o Geweld (inclusief huiselijk geweld); Bedrijvigheid en veiligheid; o Uitgaansoverlast/-geweld; Jeugd en veiligheid; o Overlastgevende en hinderlijke jeugd(groepen); Fysieke veiligheid; o Verkeersoverlast; o Snelheid en rood licht; o Rijden onder invloed;

De prioriteiten zijn beknopt uitgewerkt in niet-SMART geformuleerde actiepunten Per veiligheidsveld wordt in het IVB kort aangegeven welke maatregelen de gemeente Doetinchem wil nemen. De uitvoering van deze maatregelen is niet in beton gegoten is en het is mogelijk om de inzet aan te passen op basis van de actuele ontwikkelingen. De genoemde maatregelen zelf zijn bondig en grotendeels niet meetbaar, concreet en tijdsgebonden (dat wil zeggen, SMART10) geformuleerd. Het gaat dan ook vooral om doorlopende maatregelen en inspanningen. Zo wordt bij het onderwerp overlast, vallend onder ‘veilige woon- en leefomgeving’, aangegeven dat netwerken zullen worden versterkt door contacten te faciliteren en jeugdtoezicht te organiseren bij evenementen en op specifieke locaties waar overlast plaatsvindt. En bij het onderwerp veiligheid op bedrijventerreinen en winkelcentra, vallend onder ‘bedrijvigheid en veiligheid’, wordt aangegeven dat het Keurmerk Veilig Ondernemen wordt onderhouden. Het ontbreken van SMART-geformuleerde maatregelen en/of doelstellingen in het veiligheidsbeleid van Doetinchem hoeft op zich geen probleem te zijn, mits deze maatregelen en doelstellingen in een uitvoeringsprogramma zijn uitgewerkt.

In veel andere gemeenten die meededen aan het DoeMee-onderzoek zagen we dat ze hun inzet binnen de veiligheidsvelden uitwerken in jaarlijkse of tweejaarlijkse veiligheidsprogramma’s. In Doetinchem is dit echter niet het geval. Daar komt bij dat de maatregelen en inspanningen zoals in het veiligheidsbeleid zijn geformuleerd niet één op één overeenkomen met de (indeling van) maatregelen en inspanningen in het toezicht- en handhavingsbeleid (zie ook de passage verderop over het toezicht- en handhavingsbeleid). Het veiligheidsbeleid en het toezicht- en handhavingsbeleid lijken, in ieder geval op papier, (nog) onvoldoende op elkaar afgestemd. In de gevoerde interviews is naar voren gekomen dat dit voor de gemeente ook niet per definitie de bedoeling is, aangezien beide plannen niet dezelfde doelen nastreven. Op onderdelen wordt wel overeenstemming nagestreefd. Tegelijkertijd komt naar voren dat verschillende gemeentelijk medewerkers op onderdelen betrokken zijn geweest bij het opstellen van het IVB en het benoemen van de prioriteiten en doelstellingen. IVB beschrijft relatie tot landelijke en regionale uitgangspunten Naast de lokale prioriteiten op het gebied van veiligheid, vermeldt het IVB ook de relatie tot de landelijke en regionale uitgangspunten op het gebied van veiligheid, waaronder het regeerakkoord en de regionale veiligheidsstrategie Oost-Nederland.

Daarbij valt op dat high impact crimes op alle drie niveaus worden gezien als een belangrijk OOV-thema, evenals de aanpak van ernstige overlast en ondermijning.11 In het IVB wordt bijzondere aandacht geschonken aan het Veiligheidshuis Noord- en Oost-Gelderland. Het Veiligheidshuis heeft tot doel ‘’om bij te dragen aan de veiligheid en veiligheidsbeleving, het voorkomen en verminderen van recidive, overlast, criminaliteit en maatschappelijke uitval bij complexe problemen.’’12 Hoewel elders in het land fysieke veiligheidshuizen op één locatie zijn opgetrokken, zijn in de regio Noord- en Oost-Gelderland vier zogeheten veiligheidskamers gerealiseerd, waar betrokken partners als gemeenten, politie, zorgverleners en jeugdwerkers regelmatig overleggen over onder meer jeugdoverlast en zorg en veiligheid. Eén

Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2017). Kernbeleid Veiligheid voor een integraal veiligheidsbeleid: https://vng.nl/nieuws/kernbeleid-veiligheid-voor-een-integraal-veiligheidsbeleid. 10

SMART staat voor Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden.

Gemeenten Bronckhorst, Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek (2016). Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019, p. 4.

Gemeenten Bronckhorst, Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek (2016). Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019, p. 5.

van deze veiligheidskamers is in Doetinchem gevestigd. 13 In paragraaf 2.3 zal verder worden ingegaan op de aanpak van het onderwerp zorg en veiligheid.

1.3 /

Toezicht- en handhavingsbeleid

De VTH-beleidscyclus van Doetinchem is compleet Toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid wordt vanuit verschillende beleidsvelden georganiseerd. Gemeenten richten dit in de praktijk op verschillende manieren in. Vanuit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is een gemeente in ieder geval verplicht om beleid op het vlak van toezicht en handhaving, jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s en jaarverslagen op te stellen. Dit model van sturing en evaluatie wordt de big8-cyclus genoemd (zie onderstaand schema).

Figuur 4: Schematisch overzicht van de Big8-cyclus. De gemeente Doetinchem kent een volledige big8-beleidscyclus op het gebied van toezicht en handhaving. In de beleidscyclus staat het VTH-beleid centraal (VTH staat voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving), waarin een sanctiestrategie en verschillende prioriteiten zijn opgenomen. Ieder jaar wordt op basis van het beleidskader een uitvoeringsplan opgesteld, met daarin een uitwerking van de inzet op basis van prioriteiten. Daarnaast wordt ieder jaar verantwoording afgelegd over de gepleegde inzet en geboekte resultaten in de uitvoeringsplannen. Het VTH-beleidsplan benoemt gemeentelijke taken op het gebied van OOV Op het moment van schrijven vigeert in Doetinchem het VTH-beleidsplan voor de periode 2018-2023, vastgesteld door het college. Het plan is behandeld door de gemeenteraad op 21 december 2017.14 Zoals in veel gemeenten bevat het VTH-beleid een uitgebreide beschrijving van de toezicht- en handhavingstaken op het gebied van fysieke leefomgeving, zoals onder meer bouwen, ruimtelijke ordening, openbare ruimte, brandveiligheid en milieu. Tegelijkertijd bevat het beleid ook een uitwerking van de taken op het gebied van openbare orde en veiligheid, gekoppeld aan de onderwerpen leefbaarheid en volksgezondheid.

Het gaat hierbij onder meer om regelgeving uit de lokale Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en de landelijke Drank- en Horecawet. Binnen het taakveld OOV, leefbaarheid en volksgezondheid wordt onderscheid gemaakt tussen vier vormen van toezicht. Bij horecabedrijven, seksinrichtingen, coffeeshops en de speelautomatenhal vindt periodiek toezicht plaats (vaste controles). In de uitvoeringsplannen wordt vastgelegd welke periodieke controles worden uitgevoerd. Bij evenementen vindt zogeheten inventariserend toezicht plaats, kort gezegd een controle of aan de voorschriften wordt voldaan. Daarnaast vindt hier zogeheten integraal toezicht, wat feitelijk neerkomt op gezamenlijke acties van gemeente en politie. Deze laatste vorm komt overigens ook

Gemeenten Bronckhorst, Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek (2016). Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019, p. 5.

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, p. 1.

terug bij toezicht op de horeca. Ten slotte vindt in Doetinchem ad-hoc of meldingsgericht toezicht plaats, naar aanleiding van klachten van inwoners en bedrijven en formele handhavingsverzoeken. 15 OOV-prioriteiten worden in wisselende mate SMART uitgewerkt Het VTH-beleidsplan bevat een prioritering op het gebied van vijf belangen, te weten fysieke veiligheid, kwaliteit leefomgeving, volksgezondheid, leefbaarheid/hinder en financiële gevolgen. Deze belangen komen voort uit een raadskader wat door de gemeenteraad van Doetinchem op 21 december 2017 heeft vastgesteld.16 Hierbij wordt OOV onder fysieke veiligheid geschaard. Onder OOV valt een algemene prioritering, feitelijk een lijst met onderwerpen waar toezicht en handhaving plaatsvindt, waarbij voor een aantal onderwerpen actiepunten zijn geformuleerd. Deze actiepunten komen ten dele voort uit de zogeheten interventiematrix, waarover verderop in deze paragraaf meer. De genoemde OOV-prioriteiten worden in wisselende mate SMART uitgewerkt. Zo wordt bij het onderwerp coffeeshops aangegeven dat er per jaar twee controles van coffeeshops plaatsvinden, uitgevoerd door een gemeentelijke boa in samenwerking met politie en de belastingdienst.

Bij handhaving op regelgeving op het gebied van carbidschieten wordt echter alleen aangegeven dat dit plaatsvindt in samenwerking tussen de boa’s van de gemeente en de boa’s van BUHA (hierover meer in paragraaf 2.1). Aangegeven wordt dat de genoemde prioriteiten in de VTH-jaarplannen en de verschillende handhavingsprotocollen verder worden uitgewerkt.17 Keuzes lijken niet gebaseerd op een uitgebreide risicoanalyse Waar in andere gemeenten het VTH-beleid of -beleidsplan is gebaseerd op een uitgebreide risicoanalyse op basis waarvan keuzes voor de aanpak worden gerationaliseerd, lijkt dit in Doetinchem niet het geval. Wel wordt in het beleidsplan aangegeven dat een beroep wordt gedaan op cijfermatige informatie van verschillende omliggende gemeenten, de Omgevingsdienst Achterhoek en de VNOG. Analyse van deze data kan volgens het beleidsplan een bijdrage leveren aan het nemen van gefundeerde (beleidsmatige) beslissingen, hoewel niet wordt aangegeven wie precies bij de gemeente verantwoordelijk is voor deze analyse. Daarnaast wordt uitgelegd dat in de aanpak wordt gewerkt vanuit het principe van risico-gestuurd werken. In de praktijk betekent dit dat bij toezicht en handhaving de nadruk wordt gelegd op het terugbrengen van het aantal overtredingen en het verminderen van de ernst van overtredingen in het algemeen.

Een directe koppeling met het IVB mist Hoewel in het VTH-beleidsplan wordt aangegeven dat een koppeling wordt gelegd met verschillende andere beleidskaders, waaronder het IVB,18 wordt noch in prioritering noch in toelichting van de taken een expliciete verbinding gemaakt tussen het IVB en het VTH-beleidsplan. Het ontbreken van deze expliciete koppeling en duiding hiervan wordt verder niet in het VTH-beleidsplan toegelicht. Landelijke sanctiestrategie biedt kader Doetinchem volgt de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS), die het college van burgemeester en wethouders in november 2016 heeft vastgesteld. De LHS is een landelijk instrument wat veel gemeenten toepassen op OOV. De LHS geeft aan wat de passende interventie is bij een bevinding, waarbij het uitganspunt is dat preventie de voorkeur heeft boven repressie. Zo ontstaat er rechtsgelijkheid. De LHS biedt dus een breed toepasbaar kader voor handhaving. Onder de LHS kunnen specifieke handhavingsstrategieën worden uitgewerkt.

De gemeente Doetinchem heeft dit ook gedaan in de vorm van verschillende stappenplannen en onder meer het handhavingsarrangement coffeeshops en het handhavingsprotocol verslavingspreventie.19 In Doetinchem wordt gebruik gemaakt van de interventiematrix die voortkomt uit de op de LHS gebaseerde Gelderse nalevingsstrategie.20 Deze is tot in detail uitgewerkt en licht onder meer toe welke stappen bij de hierboven genoemde vormen van

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, pp. 25-26.

Gemeente Doetinchem (2017). Raadsbesluit vaststellen kaders VTH-beleidsplan.

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, pp. 30-31.

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, p. 9.

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, pp. 30-31.

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, p. 20.

toezicht door toezichthouders en handhavers dienen te worden gezet, of bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk wordt opgetreden, en aan welke kaders rapportages van de toezichthouders en hercontroles dienen te voldoen.21 Uitvoeringsplannen bevatten beknopte verantwoordingsinformatie over het voorgaande jaar Zoals benoemd worden de prioriteiten en maatregelen uit het veiligheidsplan verder uitgewerkt in jaarlijkse uitvoeringsplannen. Deze uitvoeringsplannen bevatten informatie over de toezicht- en handhavingsinzet in ieder afgelopen jaar en geven daarnaast prioriteiten en doelen weer voor het aankomende jaar. Hierbij wordt dezelfde indeling van maatregelen als in het veiligheidsbeleid aangehouden: OOV wordt verbonden aan de onderwerpen leefbaarheid en volksgezondheid. De verantwoordingsinformatie over de inzet op OOV-gebied is uitgesplitst naar de taken die door de gemeente Doetinchem enerzijds en door BUHA BV anderzijds zijn uitgevoerd (in paragraaf 2.1 wordt meer uitgelegd over de taakverdeling tussen de gemeente en BUHA). Wat opvalt bij de verantwoording over OOV is dat deze in 2020 anders dan verantwoording over andere thema’s bijna geen cijfermatige informatie bevat. In de verantwoording wordt aangegeven dat dit komt doordat uren door personele omstandigheden niet optimaal konden worden ingezet (zie ook paragraaf 2.1).

Uitzonderingen hierop vormen de controles op seksinrichtingen en het aantal preventieve lasten onder dwangsom in verband met jeugdoverlast.22 In voorgaande jaren is de cijfermatige informatie juist wel compleet en wordt aangegeven hoeveel controles zijn uitgevoerd. Hoewel in enkele gevallen wordt aangegeven dat de inzet in bepaalde gevallen is afgeweken van de oorspronkelijke planning, wordt de cijfermatige informatie echter niet voorzien van een uitgebreide duiding of toelichting op de behaalde resultaten. Hierdoor lijkt een expliciete evaluatie van de behaalde resultaten te missen.23 Dit geldt eveneens voor de verantwoording van de uitvoering van OOV-taken door BUHA. De VTH-uitvoeringsplannen bevatten richtlijnen voor inzet op OOV-gebied Bij de geplande inzet voor ieder komend jaar wordt in de uitvoeringsplannen onderscheid gemaakt tussen reguliere toezicht- en handhavingstaken en speciale projecten. Bij de reguliere inzet wordt vermeld hoeveel formatie op het gebied van OOV beschikbaar is (in 2020 bijvoorbeeld 1100 uur totaal), waarna per onderwerp (zoals evenementen, Drank en Horecawet, coffeeshops en artikel 13b Opiumwet) wordt aangegeven hoeveel casussen op dit gebied in behandeling zullen worden genomen. Bij een aantal onderwerpen is een aanvullende opmerking ingevoegd. Zo wordt in 2020 bij artikel 13b Opiumwet vermeld dat er ‘’steeds meer aandacht i.v.m.

aanpak ondermijning’’ is, en wordt bij Speelautomatenhal opgemerkt dat evaluaties jaarlijks worden bijgewoond en de hal tweemaal door toezichthouders dient te worden bezocht.24 De reguliere inzet van BUHA is op een vergelijkbare manier per onderwerp uitgesplitst, maar geeft het aantal uren weer wat kan worden ingezet voor de verschillende onderwerpen in plaats van het aantal cases dat in behandeling kan worden genomen. 25 Bij het overzicht van de projectmatige inzet valt op dat deze inzet niet is voorzien van concrete, meetbare en tijdsgebonden doelstellingen. Zowel in 2018 als in 2019 en 2020 worden ‘’actief controleren op drugs in de horeca’’ en ‘’JIT groepsgerichte aanpak jeugd’’ als projecten aangemerkt. Ook wordt in elk uitvoeringsplan opgemerkt dat het in bepaalde, urgente gevallen nodig kan zijn om af te wijken van de vooraf ingeplande inzet. Dit is bijvoorbeeld het geval bij urgente meldingen die via het zogeheten piepsysteem binnenkomen. Uit de plannen wordt echter niet duidelijk welke maatregelen worden genomen om in de inzet ruimte over te houden voor het inspelen op actuele cases.26

Gelderse Omgevingsdiensten (2015). Gelderse Nalevingsstrategie, p. 15.

Gemeente Doetinchem (2020). VTH-uitvoeringsplan, p. 14.

Gemeente Doetinchem (2019). VTH-uitvoeringsplan, p. 9; Gemeente Doetinchem (2018). VTH-uitvoeringsplan, p. 10.

Gemeente Doetinchem (2020). VTH-uitvoeringsplan, pp. 24-25.

Gemeente Doetinchem (2020). VTH-uitvoeringsplan, pp. 36-37.

Gemeente Doetinchem (2020). VTH-uitvoeringsplan, pp. 24-25.

Organisatie en uitvoeringspraktijk

In dit hoofdstuk nemen wij de organisatie en de uitvoeringspraktijk van de gemeente Doetinchem ten aanzien van toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid onder de loep. De volgende deelvragen komen aan bod:

5. 6. 7. 8.

2.1 /

In welke mate voert de gemeente het toezicht- en handhavingsbeleid voor OOV uit? a. Welke capaciteit heeft de gemeente beschikbaar en hoe wordt de capaciteit in de praktijk ingezet? b. Hoe en hoe vaak treedt de gemeente op tegen welke overtreding en met welk resultaat? c. Wordt er volgens de in het beleid vastgestelde prioritering gewerkt? Hoe verloopt de samenwerking met de handhavingspartners? In hoeverre worden resultaten uit de uitvoering geëvalueerd en gebruikt als input voor het (bij)sturen van OOVbeleid, waaronder het aanpassen van de prioriteiten? Benut de gemeente haar instrumentarium ten behoeve van OOV? Welke knelpunten worden door de gemeente ervaren in de uitvoering van toezicht en handhaving op OOV?

Organisatie van toezicht en handhaving op OOV

Organisatie van toezicht en handhaving op OOV in Doetinchem Het onderwerp OOV in brede zin is binnen de gemeente onder verschillende teams en medewerkers verdeeld, zo wordt in gevoerde interviews aangegeven. Feitelijk bestaat er op het moment van schrijven geen formeel team OOV, maar de facto houden twee medewerkers zich actief bezig met het onderwerp OOV op zich (en niet zozeer toezicht en handhaving hierop), waarvan een medewerker de vaste adviseur van de burgemeester vormt op het gebied van OOV. De organisatie van toezicht en handhaving op OOV is binnen de gemeente Doetinchem ondergebracht onder de afdeling Ruimte en specifiek het team Vergunningverlening, Toezicht en Belastingen (VTB).27 Toezichthouders zijn aangesteld vanuit de afdeling Wonen en Bedrijven.28 Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving valt binnen de gemeente Doetinchem onder het eerdergenoemde team VTB. Binnen dit team zijn twee juridisch beleidsmedewerkers werkzaam, respectievelijk op het gebied van de APV/bijzondere wetten en op het

Op het moment van schrijven bevindt de organisatie van de gemeente Doetinchem zich in een ontwikkelingsfase, waarin afdelingen en teams van samenstelling wijzigen, worden opgeheven of juist opgericht (Bron: Gemeente Doetinchem (2020) Begroting 2021). De weergave van de capaciteit zoals in deze rapportage weergegeven kan bij publicatie daarom zijn verouderd. 28

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://besluitvorming.doetinchem.nl/api/v1/meetings/7462/documents/36784