2024-69 Bijlage 1 Eindrapportage Evaluatie samenwerking gemeente Doetinchem Buha.pdf

Eindrapportage evaluatie samenwerking Gemeente Doetinchem en Buha B.V.

Arnhem, 21 augustus 2023

23001-009-pse/hde

Opdrachtgever

Gemeente Doetinchem

Auteur

Peter Seinen

Project

Evaluatie samenwerking gemeente Doetinchem en Buha B.V.

Betreft

Eindrapportage

Contact

Tien organisatieadvies Utrechtseweg 70 6812 AH Arnhem

pseinen@tienorganisatieadvies.nl

Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar worden gemaakt zonder uitdrukkelijke toestemming van de rechthebbende. © 2023 Tien organisatieadvies

INHOUD 1 Context en algemene informatie Buha en Gemeente

4

2 Inhoud en hoofddoelstelling van de evaluatie

7

3 Onderzoeksvragen

8

4 Evaluatie: algemeen beeld

9

5 Evaluatie: per onderwerp

11

5.1 Samenwerking

11

5.2 Functioneren Big 8 systematiek

12

5.3 Opzet en inhoud samenwerkingsovereenkomst (SOK)

13

5.4 Dienstverlening en opzet en waarde van de dienstenkaarten

14

5.5 Voorstel omvang en spelregels voor een bedrijfsreserve voor Buha

14

5.6 Governance: rollen, taken en verantwoordelijkheden

18

5.7 Gemeentewet en Besluit begroting en verantwoording gemeenten (BBV)

28

5.8 Overige relevante onderwerpen

30

6 Conclusies en aanbevelingen

32

6.1 Conclusies

32

6.2 Aanbevelingen

34

Bijlagen 1. Deelvragen aanvullend op de 4 hoofdvragen en onderwerpen in het plan van aanpak 2. Doelstellingen samenwerking met Buha 3. Korte toelichting van samenwerking per dienstenkaart

1 CONTEXT EN ALGEMENE INFORMATIE BUHA EN GEMEENTE Buha B.V. (hierna: Buha) is in 2016 opgericht. De gemeentelijke afdeling Buha (Beheer, Uitvoering, Handhaving en Afval & Accommodaties) werd toen een B.V. Dit paste in de filosofie van de regiegemeente van destijds. Ook andere taken waar de gemeente Doetinchem inhoudelijk en financieel bij betrokken is, zijn in Doetinchem verzelfstandigd en op afstand geplaatst, zoals: ▪ Buurtplein, is een B.V. net zoals Buha; ▪

Laborijn, is een gemeenschappelijke regeling;

▪

Amphion, is een NV samen met de gemeenten Montferland en Berkelland waarvan de gemeente Doetinchem 90% aandelen bezit met een Raad van Commissarissen; ▪ Sportbedrijf, is een B.V. met een Raad van Commissarissen.

Het ambtelijke voorstel in 2016 was om Buha intern binnen de gemeentelijke organisatie (meer) te verzelfstandigen. Het college is destijds een stap verder gedaan en heeft Buha verzelfstandigd in een B.V. Er is gekozen voor een B.V. omdat de gemeente daarin als (100%) aandeelhouder meer zeggenschap heeft dan bijvoorbeeld in een stichting. En een B.V. heeft meer ruimte om te ondernemen dan een gemeentelijke organisatie en kan schaalvoordelen realiseren door dienstverlening aan andere gemeenten. De medewerkers van Buha aangesteld na 2017 vallen na de verzelfstandiging onder een andere CAO (de CAO afval en milieu). De CAO afval en milieu maakt een flexibele en daardoor efficiëntere inzet van medewerkers mogelijk. De medewerkers die voor 2017 voor de gemeente Doetinchem werkten vallen door het Sociaal Plan nog steeds onder de cao-gemeenten, met alle rechten die daarbij horen. Naast het college van B&W destijds was ook het management van Buha positief over een verzelfstandiging hoewel het oorspronkelijke advies dus was om intern te verzelfstandigen. Er is in 2016 vanuit het idee van een regiegemeente niet gekeken naar nog meer uitbesteding van beheeren onderhoudstaken aan particuliere aannemers. Het bestuur was trots op de eigen buitendienst en wilde deze behouden.

Dit inclusief het brede takenpakket en de werkwijze waarbij ook al particuliere marktpartijen op brede schaal worden betrokken. Buha is destijds grotendeels “as is” overgegaan naar een B.V. Er zijn afspraken gemaakt over de samenwerking die zijn vastgelegd in de Samenwerkingsovereenkomst (in het vervolg afgekort tot SOK). Hierin is onder andere opgenomen dat de samenwerking tussen Buha en de gemeente Doetinchem eens in de 5 jaar wordt geëvalueerd onder begeleiding van een externe partij. Deze rapportage is het resultaat van de eerste evaluatie. Buha is opgericht bij notariële akte van 14 november 2016. De Gemeente Doetinchem heeft 100% van de aandelen van Buha in haar bezit. Er is door het college bewust geen Raad van Commissarissen aangesteld. De rollen van “vertegenwoordiger van de aandeelhouder” en “bestuurlijk inhoudelijk opdrachtgever” zijn in het College van B&W gescheiden om een dubbelrol als aandeelhouder en inhoudelijk opdrachtgever te voorkomen. Buha voert een aantal ondersteunende functies zelf uit, zoals: de financiële administratie, communicatie, HR-advies, financial control en binnenkort ook inkoopondersteuning en -advies. De overige ondersteunende functies koopt Buha in bij de gemeente Doetinchem. Buha en de Gemeente Doetinchem hebben met elkaar een dienstverleningsovereenkomst gesloten voor de levering van ondersteunende diensten vanuit de gemeente aan Buha.

4 / 40

Er werken ongeveer 150 (gemiddeld 148 in 2022 en gemiddeld 128 fte in 2022) medewerkers bij Buha waarvan 120 in uitvoerende functies en 30 in ondersteunende en beleidsfuncties. Er zijn verschillende disciplines ondergebracht bij Buha. In de volgende 2 figuren zijn de organogrammen van Buha en de gemeente Doetinchem opgenomen. Figuur 1: Organogram Buha

Buha heeft een bestuurder die samen met de twee managers, de accountmanager en de controller het managementteam vormt. De managers sturen coördinatoren aan die de 12 clusters coördineren. Een aantal coördinatoren is ook contactpersoon voor de dienstenkaarten voor de gemeente Doetinchem. Naast coördinatoren zijn ook andere collega’s contactpersoon voor de dienstenkaarten. De 12 clusters sluiten niet 1 op 1 aan op de 9 dienstenkaarten die bij de start zijn vastgesteld. Sommige diensten zijn verspreid over meerdere clusters. De 12 clusters binnen Buha zijn: 1. Klantcontact en communicatie (inclusief het Meldpunt). 2. Administratie (ondersteuning Buha-breed: financiën, juridisch en inkoop). 3. Afvalinzameling (inclusief servicewagen, afvalcoaches, planning en beleid). 4. Brengpunt en transport (inclusief ondergrondse containers, LZV (lange zware voertuigen) en tractie). 5. Uitvoering Infrastructuur grijs en vegen/straatreiniging (inclusief bebording, stratenmakers en onkruidbestrijding). 6. Werkplaats (inclusief wagenparkbeheer, materieel gladheidsbestrijding en timmermannen). 7. Wijkbeheer in 3 gebieden, de gemeente Doetinchem is ingedeeld in 3 gebieden/wijken (integrale verantwoordelijkheid voor de wijken met daarin onder meer groenonderhoud, klachtenafhandeling, ontwikkeling en deelname wijknetwerken). 8.

Infra grijs (beleid, wegbeheer, Openbaar Vervoer, parkeren, verkeersregelinstallaties en kabels & leidingen). 9. Infrastructuur groen (beleid, specialistisch groen, bomen en sportvelden). 5 / 40

10. Riolering (beleid, rioolbeheer en werkvoorbereiding). 11. Gebouwen en Begraven (inclusief beleid begraven, accommodaties, onderhoud, huismeesterschap en magazijnbeheer). 12. Handhaving en Toezicht (inclusief BOA’s Domein 1, stadstoezicht, weesfietsen en bewaakte fietsenstalling). De clusters hebben als eerste aanspreekpunt een coördinator die verantwoordelijk is voor: de dagelijkse aansturing van de medewerkers (zij/hij is niet de formeel leidinggevende), de werkplanning en het budgethouderschap voor de diensten die worden geleverd. Met het bedrijfsplan 2021-2024 als uitgangspunt heeft Buha in 2022 de daarin genoemde doorontwikkeling verder uitgevoerd. Uitgangspunt is kleine werkeenheden (12 clusters) waarbinnen medewerkers en het cluster als geheel meer verantwoordelijkheid krijgen. Dit levert een slagvaardiger Buha op en meer werkplezier. Doordat de clusters meer verantwoordelijkheid nemen werkt Buha nu met een compact MT. Figuur 2: Organogram gemeente Doetinchem (juni 2023)

Buha heeft in de samenwerking met de gemeente rechtstreekste contacten met de volgende gemeentelijke teams:

6 / 40

▪

Team Strategie: voor beheer en exploitatie accommodaties.

▪

Team Leefomgeving: afval/grondstoffenbeheer, wijk en groenbeheer, begraafplaatsen en parkeren. Team Ontwikkelen en Ondernemen: wegen, riolering en watervoorziening en de dienstenkaart algemeen (sub-diensten: meldpunt, wijkbedrijf en aanschaf en onderhoud van gemeentelijke voertuigen). Team Vergunningverlening Toezicht en Belastingen: toezicht & handhaving.

▪

▪

Er is niet voor alle disciplines in het fysieke domein beleidscapaciteit aanwezig bij de gemeente en voor een aantal disciplines is er beperkt beleidscapaciteit beschikbaar. Voor afval & grondstoffen, begraafplaatsen, riolering en openbare verlichting zit de beleidscapaciteit volledig bij Buha en voor wegen grotendeels. In de door de externe onderzoeker gevoerde gesprekken is aangegeven dat bij de ontvlechting hier bewust voor is gekozen, aangezien beleid en uitvoering bij deze processen nauw verweven zijn en de wens was om deze niet te scheiden. Daarnaast is er ook bewust voor gekozen om bij de verzelfstandiging van Buha geen dubbele beleidscapaciteit op te bouwen. Het principe van geen dubbele capaciteit is over de volle breedte toegepast, alleen de parttimefuncties van accountmanager, zowel bij Buha als de gemeente (0,5 fte), zijn nieuw en toegevoegd. Bij het team financiën is alleen rekening gehouden met capaciteit om deel te nemen aan de vaste OGON (opdrachtgever en opdrachtnemer overleggen). In de dagelijkse praktijk vraagt een verbonden partij als Buha meer tijd van het team financieel advies van de gemeente dan beschikbaar is. Bij de ontvlechting is dit onderschat.

2 INHOUD EN HOOFDDOELSTELLING VAN DE EVALUATIE De doelstelling is de samenwerking tussen Buha en de gemeente Doetinchem en de kwaliteit van de dienstverlening van Buha in de afgelopen 5 jaar te evalueren. Dit vanuit de afspraken vastgelegd in de SOK tussen de gemeente Doetinchem en Buha. Buha en de gemeente Doetinchem streven naar een continue verbetering van de kwaliteit van dienstverlening aan de inwoners en organisaties in de gemeente Doetinchem en in de andere gemeenten waar Buha diensten verleent. In overleg tussen de gemeente Doetinchem en Buha is een monitoringsystematiek (jaarplan, kwartaalrapportages, aanmeldingen voor de bestuurlijke monitoren, jaarverslag- en rekening en amendementen en overlegvormen) opgezet die ook onderwerp is van deze evaluatie. Aan de externe onderzoeker van Tien organisatieadvies (in het vervolg van deze rapportage externe onderzoeker genoemd) is meegegeven dat het verder verbeteren van de samenwerking en de kwaliteit van dienstverlening de kern van de evaluatie vormen. De keuze van destijds om een aantal taken op afstand te plaatsen, de onderlinge verdeling daarvan over beide partijen en de hierbij gekozen juridische vorm van een B.V. staan niet ter discussie.

De volgende aandachtspunten voor de evaluatie zijn vooraf door de projectgroep, die de evaluatie heeft begeleid, aangegeven: verduidelijken van de rollen van bestuurders en medewerkers in de verschillende overlegvormen, vorming van een bedrijfsreserve inclusief spelregels en de werkwijze ten aanzien van producten/diensten waarvoor een bijdrage van de inwoners en organisaties wordt gevraagd (vooral de afvalstoffenheffing en het rioolrecht). De projectgroep bestond uit de

7 / 40

accountmanagers van Buha en de gemeente, de controller van Buha en de financieel adviseur voor Buha van de gemeente. In het Collegebesluit van september 2022 is de opdracht als volgt geformuleerd: “De evaluatie kan leiden tot verduidelijking en verheldering van zowel inhoudelijke als financiële afspraken. De huidige aandachtspunten en open eindjes worden hiermee opgelost. Dit kan tot gevolg hebben een meer professionele/zakelijke relatie tussen Buha en gemeente Doetinchem, waarbij de gewenste nabijheid als partners in de samenwerking geborgd blijft.” De uitkomsten van deze evaluatie kunnen leiden tot een aanpassing van de SOK en de dienstverlening van Buha (dienstenkaarten). Tips voor de lezer met weinig tijd Omdat de evaluatie breed is opgezet, de samenwerking een breed scala aan diensten en werkzaamheden betreft en t.a.v. de financiën specifieke vragen zijn gesteld, is de eindrapportage omvangrijk, geworden. De snelle lezer kan zich het beste richten op het algemene beeld geschetst in hoofdstuk 4 en de conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 6.

3 ONDERZOEKSVRAGEN De volgende vier hoofdvragen voor de evaluatie zijn geformuleerd door Buha en de gemeente Doetinchem: 1. Zijn de doelstellingen en uitgangspunten van het bestuur bij de oprichting van Buha gerealiseerd? De hoofddoelstelling was (is) inwoners en bezoekers van Doetinchem een schone, hele en veilige openbare ruimte aan te bieden tegen een zo laag mogelijk tarief. 2. Hoe functioneert de onderlinge samenwerking tussen Buha en de gemeente (de Governance)? Hoe werkt bijvoorbeeld de systematiek “Big 8” bij het actualiseren van beleids- en beheerplannen? 3. Wat is de kwaliteit van de opdrachtverlening versus de uitvoering/dienstverlening door Buha binnen de vooraf afgesproken kaders? Wat is de functie van de dienstenkaarten hierbij, wat zijn de ervaringen met deze kaarten en welke verbeteringen zijn mogelijk? 4. Welke verbeterpunten, lessen en kansen zijn er verder voor de toekomst, voor beide partijen Buha en de gemeente? Is een verdere optimalisatie van de samenwerking en dienstverlening mogelijk en nodig? Naast deze vier hoofdvragen is een aantal deelvragen in bijlage 1 opgenomen. De hoofdvragen en deelvragen dienden als checklist voor de 25 interviews die door de externe onderzoeker zijn afgenomen, met ongeveer 50 personen betrokken bij de samenwerking 1. Deze individuele en groepsgesprekken vormen een belangrijke input voor deze evaluatie.

Daarnaast zijn veel relevante documenten gedeeld van de afgelopen vijf jaar. De analyse van deze documenten heeft ook veel input opgeleverd die verwerkt is in deze rapportage.

1

Onder andere: 2 bestuurders, contactpersonen voor de dienstenkaarten, bestuurder en managers Buha, accountmanagers Buha en gemeente, controller Buha en financieel adviseur van de gemeente en de secretaris van de AVA.

8 / 40

De antwoorden op de onderzoeksvragen komen terug in de verschillende paragrafen van deze rapportage en in de conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 6.

4 EVALUATIE: ALGEMEEN BEELD In dit hoofdstuk wordt een algemeen beeld geschetst van hoe de gesprekspartners naar de samenwerking en het functioneren van Buha kijken. Daarna volgen per onderzoeksvraag/thema de resultaten van de evaluatie. Het algemene beeld is dat de meeste gesprekspartners tevreden zijn over de samenwerking tussen Buha en de gemeente. Ook Buha functioneert naar tevredenheid. De dienstverlening, flexibiliteit en inspanningen om te innoveren en verbeteren van Buha worden, ook door de bestuurders met wie is gesproken, door het grootste deel van de gesprekspartners positief gewaardeerd en ingeschat. Het grootste deel van de gesprekspartners ziet vooral voordelen van de gekozen constructie voor het werken binnen Buha. Genoemde voordelen zijn dat er: sneller besluiten worden genomen, meer ruimte is voor innovatie en het ontwikkelen van nieuwe werkmethoden, sneller gehandeld kan worden en in algemene zin meer flexibiliteit is. Veel van de doelstellingen bij de start van Buha, genoemd in bijlage 2, zijn daardoor gerealiseerd. Een klein deel van de gesprekspartners zowel van Buha als de gemeente geeft aan dat de externe verzelfstandiging voor hun niet persé had gehoeven. Zij zien minder meerwaarde in de verzelfstandiging als B.V. en een deel van hen ervaart persoonlijk een toename van bureaucratie en complexiteit van besluitvormingsprocessen.

Dit laatste vooral omdat sinds de start in 2017 meer personen betrokken zijn. Deze gesprekspartners vinden Buha niet een marktpartij die vergelijkbaar is met particuliere aannemers. Voor de grootste afnemer, de gemeente Doetinchem, is er namelijk sprake van een gegarandeerde afname van diensten voor een langere periode. Daarnaast is de oorspronkelijke strategie om de dienstverlening van Buha aan andere gemeenten in de regio te laten groeien bijgesteld. Bij de start is Buha een “forse” efficiëntie- en bezuinigingstaakstelling opgelegd die ook is gerealiseerd. In combinatie met het niet compenseren van Buha voor inflatie in de periode van 9 / 40

2017 tot en met 2019, is Buha na de start goedkoper gaan functioneren. Efficiëntie van het construct van Buha als B.V. is een belangrijk aandachtspunt in de samenwerking voor de gemeente. Kanttekening is dat deze efficiëntie door Buha moeilijk exact te meten en in beeld te brengen is. Vergelijking met particuliere aannemers is lastig omdat Buha op de aspecten dienstverlening en service naar de inwoners van Doetinchem extra inzet levert. In vergelijking met particuliere aannemers voert Buha op deze aspecten taken uit die particuliere aannemers normaliter niet uitvoeren. Er wordt door Buha wel op efficiëntie gestuurd. Dit is onder andere af te leiden uit meerdere voorbeelden, onder andere genoemd in de gesprekken en beheerplannen, van verbeteringen en innovaties in de bedrijfsprocessen. Zoals opgemerkt is dit echter moeilijk te kwantificeren. Dit geldt echter ook voor de andere domeinen waar de gemeente actief is. Een mogelijk gevolg van bijstelling van de strategie, ten aanzien van samenwerking met andere regiogemeenten, is dat er vermoedelijk minder aanvullende schaalvoordelen gerealiseerd worden dan bij de oorspronkelijke strategie.

De drie aandachtspunten vooraf genoemd door de projectgroep komen in het vervolg van de rapportage naar voren: behoefte aan duidelijkheid en aanscherping van de rollen van betrokken actoren, de handelswijze ten aanzien van kostendekkende tarieven (verhouding tussen huidige afspraken in de SOK en de verslagleggingsrichtlijnen voor de gemeente) en vorming van en spelregels voor een bedrijfsreserve bij Buha. Daarnaast worden in hoofdstuk 6 ook nog conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd ten aanzien van de invulling van de afgesproken monitoringsystematiek tussen Buha en de gemeente.

10 / 40

5 EVALUATIE: PER ONDERWERP In dit hoofdstuk wordt de evaluatie uitgewerkt aan de hand van de onderzoeksvragen in hoofdstuk 3 en bijlage 1 en de onderwerpen specifiek genoemd in de opdrachtformulering van Buha en gemeente. Deze onderwerpen zijn aangevuld met een aantal aanvullende onderwerpen die in de evaluatie naar voren kwamen.

5.1 Samenwerking Over het algemeen wordt de samenwerking door de gesprekspartners als positief ervaren. De onderlinge contacten zijn over het algemeen goed en dat wordt ook als een belangrijke voorwaarde beschouwd voor het functioneren van de huidige constructie van Buha als B.V. Dit geldt zowel voor de bestuurders in de AvA, de contactpersonen voor de dienstenkaarten en de controller van Buha en de financieel adviseur van de gemeente. De beeldvorming bij de start was volgens gesprekspartners negatief door het intrekken van de automatische toegang tot het stadhuis voor medewerkers van Buha. In 2022 hadden medewerkers van Buha geen toegang meer tot het gemeentelijke intranet vanwege de privacybescherming. Door dit tweede punt missen medewerkers van Buha dagelijks belangrijke functionele informatie. Veel gesprekspartners benadrukken dat voorkomen moet worden dat er een “wij-zij” gevoel ontstaat. Een deel van de gesprekspartners, vooral medewerkers die al langer bij de gemeente of Buha werken, beschouwt Buha nog steeds (min of meer) als een gemeentelijk organisatieonderdeel. Een deel van de gesprekspartners ervaart weinig verschil in de samenwerking ten opzichte van de situatie van voor 2017. Binnen Buha zelf wordt door medewerkers meer ruimte ervaren en is de ervaring dat er sneller kan worden gehandeld.

De “Governance” (besturing) is niet volledig uitgewerkt ten aanzien van rollen, financiën en de verantwoording. De accountant pleit bijvoorbeeld voor het instellen van een Raad van Commissarissen voor Buha. De betrokken bestuurders van de gemeente zijn hier niet voor vanwege de 1 op 1 relatie van de gemeente met Buha. Volgens de bestuurders kan een collegelid, in de rol van aandeelhouder namens de gemeente, goed de rol vervullen van sparringpartner voor de bestuurder van Buha. Bij de portefeuilleverdeling dient dan wel rekening te worden gehouden met de competenties die de rol vraagt van het betreffende collegelid. Daarnaast is er een risico dat een RvC een andere koers voor Buha wil dan het gemeentebestuur. De “open eindjes” in de besturing kunnen leiden tot ruis tussen Buha en de gemeente. Dit speelt niet in de overlegvormen die verderop in paragraaf 5.6 in deze rapportage worden besproken, maar kan voorkomen tijdens de behandeling van aanmeldingen vanuit Buha in het MT van de gemeente.

11 / 40

5.2 Functioneren Big 8 systematiek Toelichting: het “Big 8” model voorziet in een structuur voor voortdurende terugkoppeling van operationele informatie naar het beleid. Het “Big 8” model maakt vanuit een strategisch kader de vertaling naar operationeel beleid ten behoeve van de kwaliteitsborging samen met een sluitende planning- en control cyclus. Daarbij is sprake van een bovenste (beleidsmatige) cyclus en de onderste (operationele) cyclus volgens het principe van de kwaliteitscirkel van Deming (plan-docheck-act).

Een deel van de gesprekspartners is bekend met deze systematiek en een deel niet. De meeste gesprekspartners geven aan dat deze systematiek in praktijk werkende weg en op een praktische wijze wordt ingevuld. Samenwerking tussen Buha en gemeente is hierbij ook belangrijk zo geven gesprekspartners aan. Bij de start van Buha als B.V. is door betrokken medewerkers al aangeven dat het doorschieten in formele rollen en verantwoordelijkheden een valkuil is en moet worden voorkomen. Ervaringen in de uitvoering worden gebruikt voor het bijstellen en actualiseren van beleids- en beheerplannen. Een ruwe schatting van management en medewerkers van Buha is dat ongeveer 50% van alle taken is uitgewerkt in beleids-, beheer- en/of uitvoeringsplannen. Het doel van Buha is om voor alle disciplines een beheer- of uitvoeringsplan op te stellen en actueel te houden. Plannen voor het opstellen en actualiseren van beleids- en beheerplannen, kunnen opgenomen worden in een jaarlijks op te stellen beleidsagenda. Hiermee wordt het traject om te komen tot actuele beleids- en beheersplannen Buha-breed inzichtelijker. Tabel 1: Overzicht beschikbare beleids-, beheer- en/of uitvoeringsplannen per dienstenkaart Dienstenkaart

Status

Toelichting

A

Afval/grondstoffenbeheer

Afvalstoffenplan wordt steeds voor 4 jaar opgesteld.

Nieuw plan wordt momenteel uitgewerkt.

B

Wegen inclusief Civieltechnische Kunstwerken

Wegen beleids- en beheerplan: beschikbaar. Civieltechnische Kunstwerken: beheerplan beschikbaar (grootste deel van de objecten opgenomen) in 2023 nog niet vastgesteld. Openbare verlichting: Investerings- en beheerplan beschikbaar. Verkeersregelinstallaties: beheerplan beschikbaar. Speeltoestellen: nog onduidelijk.

Wegen: uitvoeringsagenda op basis van jaarlijkse inspectie. Openbare verlichting: vervangingsinvesteringen in beeld.

C

Wijk- en groenbeheer

Openbaar groen: beschikbaar. Gemeentelijke natuurgebieden: geen beheerplannen beschikbaar. Bomenplan: beschikbaar. Spelen: uitvoeringsplan beschikbaar.

Bomenplan: is financieel vertaald. Uitvoeringsplan spelen: maakt onderdeel uit van wijkplannen.

D

Riolering en watervoorziening

Geactualiseerd GRP en uitvoeringsplan beschikbaar.

GRP wordt in de toekomst een onderdeel van de omgevingsvisie.

12 / 40

Dienstenkaart

Status

E

Begraafplaatsen

Er zijn plannen voor aanpassing van het beheer.

F

Beheer en exploitatie accommodaties

Meerjaren onderhoudsplan gebouwen: in afrondende fase.

G

Parkeren

Een nieuw beleidsplan is in de maak.

H

Handhaving

Handhavingsuitvoeringsplan: algemeen opzet en plan voor inzet van 8 fte.

Toelichting

van

De gemeente Doetinchem stelt dit plan op.

5.3 Opzet en inhoud samenwerkingsovereenkomst (SOK) De SOK is een belangrijk document. De afspraken voor de samenwerking zijn hierin opgenomen. Het is een paar jaar geleden dat de SOK inhoudelijk is geactualiseerd. Jaarlijks worden via een amendement wel de vergoedingen van de gemeente voor de dienstenverlening en daarmee de budgetten voor Buha consequent geactualiseerd en bijgesteld. Onder andere voor wijzigingen in het areaal en nieuwe opdrachten voor Buha. Bedragen worden hierbij zowel naar boven als beneden bijgesteld afhankelijk van de wijziging. In de gesprekken is erop gewezen dat in de SOK is opgenomen dat er door Buha benchmarks (onder andere deelname aan de benchmarks voor BOR- en reinigingstaken) worden uitgevoerd. Ook is in de SOK opgenomen dat er een monitoringsystematiek wordt opgezet met onderdelen als een gezamenlijke schouw, klantenpanels en dergelijke. Buha en de gemeente kunnen samen of individueel ook een deskundigenonderzoek laten uitvoeren naar de kwaliteit, marktconformiteit of andere aspecten van de dienstverlening. In alle gevallen zal er voorafgaand aan opdrachtverlening overleg plaatsvinden tussen Buha en gemeente over doel en aanpak van het onderzoek. In de gesprekken wordt aangegeven dat bovengenoemde onderdelen van de SOK maar deels worden uitgevoerd.

Uitzondering hierop vormt de rapportage over telefonie en meldingen in 2021 en 2022, die in 2023 is opgesteld. Daarin wordt op hoofdlijn en detail voor de meeste dienstenkaarten (begraven en vastgoed zijn in een ander systeem opgenomen) een duidelijk beeld geschetst van aantallen en ontwikkeling van meldingen. Daarnaast worden er periodiek schouwen uitgevoerd op kwaliteit bijvoorbeeld bij wegen en de openbare verlichting. Er wordt ook nog niet actief gewerkt met een jaarlijkse beleidsagenda. Voordeel van een beleidsagenda is dat vooraf duidelijk is welke beleidstaken het komende jaar worden opgepakt en welke niet. Ook kunnen beheerplannen, benchmarks en deskundigenonderzoeken in deze agenda opgenomen worden. Naast het jaarplan kan deze agenda ook in de AVA aan de orde komen. In de SOK staat ook dat de financiële administratie en begroting van Buha aansluiten bij de indeling en opzet van de gemeentebegroting. In de loop der jaren is dit vermoedelijk uit elkaar gelopen door wijzigingen in de BBV (in 2017) waar de gemeente zich aan moet houden en de producten/dienststructuur van de gemeente. Het is niet duidelijk in hoeverre de indeling van de administratie en begroting van Buha op dit moment afwijken van die van de gemeente.

Voor de gemeente is het wenselijk dat de financiële administratie en de begroting van Buha aansluiten bij de taakvelden en kostensoorten op hoofdlijnen (economische categorieën) van de gemeente. De cijfers van Buha zijn dan beter te duiden en dit bespaart tijd voor de financieel adviseur van de gemeente. Dit kan verbeteren door de administratie van Buha aan te laten sluiten bij die van de gemeente of door te werken met een conversietabel die actueel wordt gehouden. In hoofdstuk 6 is onder het kopje samenwerkingsovereenkomst een aanbeveling opgenomen.

13 / 40

5.4 Dienstverlening en opzet en waarde van de dienstenkaarten Elke dienst is uitgewerkt in één van de 24 dienstenkaarten, waarin de opdracht voor Buha is geformuleerd en kernafspraken over prijs- en kwaliteit worden gemaakt. De scope van 4 of 5 jaar zorgt ervoor dat een goede afstemming op het gemeentelijk beleid mogelijk is. De (nog) op te nemen tussendoelen maken het mogelijk om tussentijds te kunnen beoordelen of er bijsturing moet plaatsvinden of niet. Als bijvoorbeeld blijkt dat er een intensivering in activiteiten nodig is om de lange termijn doelen uit het gemeentelijk beleid te kunnen realiseren, dan kan de concrete invulling van deze intensivering in speerpunten in de dienstenkaart voor het komende jaar worden aangegeven. De dienstenkaarten zijn goed leesbaar en compact uitgewerkt. Een aantal interviewpartners vindt de uitwerking te veel op hoofdlijnen. De meeste gesprekspartners geven aan dat zij weinig naar de dienstenkaarten kijken maar ze wel handig vinden als naslag om te kijken wat de taken van Buha zijn. Dienstenkaarten zijn ook nuttig voor kennisoverdracht aan nieuwe medewerkers. In de dienstenkaarten wordt verwezen naar een bijlage met een financiële tabel. De financiën worden op domein en dienstenkaartniveau echter zichtbaar gemaakt in de P&C documenten en de interne budgetoverzichten (op gedetailleerder niveau dan de dienstenkaarten) van Buha.

De kaarten zijn één keer geactualiseerd in 2018 en daarna niet meer terwijl er nog wel wijzigingen optreden in het takenpakket. De gesprekspartners geven aan dat dienstenkaarten periodiek geactualiseerd en aangescherpt dienen te worden (een specifiek voorbeeld: het toezicht op particuliere wegen is nog niet opgenomen in de dienstenkaart wegen). Een aantal gesprekspartners vraagt zich af of je de volledige dienstverlening van Buha moet vangen in dienstenkaarten. In de huidige situatie springt Buha bijvoorbeeld flexibel in op zaken die bestuurlijke prioriteit hebben. Buha verstuurt hiervoor niet altijd extra facturen. Vermoedelijk worden dergelijke bestuurlijke prioriteiten die niet zijn voorzien, gefinancierd door te schuiven tussen activiteiten en budgetten. Deze flexibiliteit van Buha wordt door de gesprekspartners als een sterk punt ervaren dat behouden moet blijven. De dienstenkaarten worden, met uitzondering van de financiën via de amendementen, als onderdeel van de SOK niet periodiek inhoudelijk geactualiseerd. Met prestatie- en kwaliteitsindicatoren, speerpunten en tussendoelen wordt nog niet actief gewerkt en gestuurd. Wanneer dit wel wordt gedaan kan de waarde van de P&C-cyclus en de besturing van Buha als verbonden partij worden versterkt. In hoofdstuk 6 is onder het kopje dienstenkaarten hiervoor een aanbeveling opgenomen.

5.5 Voorstel omvang en spelregels voor een bedrijfsreserve voor Buha Achtergrond en beschikbare informatie Bij de oprichting heeft Buha geen bedrijfsreserve meegekregen, maar de opdracht om deze zelf op te bouwen. In bijlage 1 van de SOK staat dat de (maximum) omvang van een nog te vormen bedrijfsreserve door de aandeelhouder wordt bepaald. In de huidige praktijk heeft Buha nog geen bedrijfsreserve. Wel is inmiddels een algemene reserve opgebouwd en beschikbaar van ongeveer € 2 miljoen. Deze reserve is gevormd met positieve financiële resultaten van Buha van de afgelopen jaren. Deze positieve resultaten zijn toegevoegd aan de algemene reserve van Buha en niet in dividend uitgekeerd aan de gemeente. Dit in afwachting van besluitvorming over de opbouw van een bedrijfsreserve. 14 / 40

Er zijn nog geen spelregels gemaakt voor een bedrijfsreserve voor Buha. Voordeel van een bedrijfsreserve is dat Buha incidentele tegenvallers grotendeels zelf kan opvangen en dit niet of minder hoeft te doen via “aanmeldingen” bij de gemeente. Ook geeft dit Buha een positieve prikkel om actief op risico’s te sturen. Daarnaast kan afgesproken worden dat wanneer de bedrijfsreserve een maximumomvang bereikt de positieve financiële resultaten teruggaan naar de gemeente. In het afgelopen kalenderjaar hebben collega’s van Buha en de gemeente Doetinchem, onder leiding van beide controllers, gezamenlijk de systematiek besproken en uitgewerkt ter bepaling van de omvang van een bedrijfsreserve voor Buha. Dit op basis van een risicoanalyse met betrekking tot de taken en diensten van Buha. Het totale benodigde weerstandsvermogen voor Buha en de gemeente Doetinchem samen is in meerdere sessies berekend op € 2.282.000. Hierbij is een onderverdeling gemaakt in een bedrijfsreserve voor Buha van € 1.214.000 en € 1.068.000 voor de gemeente Doetinchem. Om het weerstandsvermogen te kunnen beoordelen is vastgesteld welke ratio Buha nastreeft. Vanuit de gemeente is aangegeven dat voor de ratio weerstandsvermogen een ondergrens geldt van 0,8 en een bovengrens van 1,2.

Dit betekent een ondergrens van afgerond € 971.000 en een bovengrens van afgerond € 1.450.000 (is afgerond 5% van de totale omzet van Buha) voor de bedrijfsreserve van Buha. Het hanteren van een bovengrens betekent dat de bedrijfsreserve afgeroomd kan worden ten gunste van de gemeente. Daarnaast zal Buha zich inspannen om de bedrijfsreserve minimaal op het niveau van de ondergrens te houden2. De voorgestelde onderbouwing en de verdeling tussen beide partijen is door beide vastgelegd in twee (concept) documenten: de notitie Weerstandsvermogen Buha en de Risicoanalyse Buha. Bovenstaande documenten zijn uitgewerkt en vertaald in een B&W-advies. Dit advies is nog niet geagendeerd en behandeld. Buha heeft bij de start, zoals eerder in deze paragraaf genoemd, de opdracht gekregen om zelf te zorgen voor het vullen van haar bedrijfsreserve, met de financiële resultaten van afgelopen en komende jaren. Het is een optie om de nog te vormen bedrijfsreserve van Buha vanuit de beschikbare algemene reserve te voeden. Het deel van de algemene reserve hoger dan de bovengrens van € 1.450.000 kan in principe terug naar de gemeente. Hier heeft overigens ook nog geen besluitvorming over plaatsgevonden.

Bovenstaande voorstellen uitgewerkt in het hiervoor genoemde een voorlopig B&W-advies zijn nog niet geagendeerd, omdat het voor de gemeente Doetinchem belangrijk is om een uitgewerkte definitie te krijgen van wat een bedrijfsrisico is voor Buha. In de oprichtingsakte worden bedrijfsvoering-risico’s gedefinieerd als: “calamiteiten die niet waren voorzien en redelijkerwijs niet tot de reguliere bedrijfsvoeringrisico’s behoren”. Voor de gemeente Doetinchem is dit de kern van de discussie over het vormen van een bedrijfsreserve bij Buha. (Praktisch) voorstel externe onderzoeker Voor de externe onderzoeker is het inhoudelijk, maar ook qua tijd, niet goed mogelijk om in dit stadium een definitie van bedrijfsvoeringrisico’s voor Buha uit te werken en/of te bepalen. Inhoudelijk niet omdat het om calamiteiten gaat die niet zijn (te) voorzien.

2

Mocht de gemeente de ratio voor de bovengrens ook voor alle verbonden partijen van 1,2 naar 1,5 willen verhogen, de gemeente stelt dit voor in de begroting 2023, dan zal de bovengrens verhoogd moeten worden. In deze rapportage worden vooralsnog de ratio’s van 0,8 en 1,2 gehanteerd. In het verleden is tussen Buha en de gemeente wel afgesproken dat Buha dezelfde uitgangspunten als de gemeente zou hanteren.

15 / 40

Wel wordt in het vervolg van deze paragraaf een meer pragmatische aanpak voorgesteld die in de projectgroep is besproken. Op basis van een goede opvolging de komende jaren zal steeds duidelijker worden wat de bedrijfsvoerings-risico's zijn en waar ze thuishoren. Met deze methodiek kunnen beide partijen uit de voeten. Gebleken is dat de methodiek bij andere verbonden partijen bekend bij de externe onderzoeker goed functioneert, zoals Veiligheidsregio’s en grote gesubsidieerde instellingen. Het voorstel van de externe onderzoeker sluit aan op de door Buha en de gemeente uitgevoerde risicoanalyse en het onderscheid dat hierbij is gemaakt tussen twee categorieën risico’s: a. risico’s die vallen onder de bedrijfsvoering van Buha en waarop Buha kan sturen; b. risico’s waarvoor de gemeente Doetinchem als opdrachtgever en projectleider voor ontwikkelprojecten en grote renovaties in de fysieke ruimte kan sturen. Onder bedrijfsvoering van Buha worden bij categorie a. alle risico’s verstaan waar Buha mee te maken krijgt en die niet onder de hierboven genoemde categorie b hierboven vallen. De term bedrijfsvoeringrisico in categorie a heeft dus zowel betrekking op de risico’s in primaire als ondersteunende processen bij Buha. Het gaat daarnaast om risico’s waarvoor geen beheermaatregelen zijn getroffen, bijvoorbeeld via een verzekering.

Buha vangt deze risico’s zelf incidenteel op via haar bedrijfsreserve. Deze methodiek leidt tot een prikkel bij Buha om actief te risico’s in beeld te brengen, beheermaatregelen te formuleren en daarop te sturen. In dit voorstel valt de methodiek van indexering en van lonen en prijzen en compensatie loon- en prijsstijgingen expliciet buiten de risico’s waarvoor Buha zelf verantwoordelijk is, zeker in de huidige situatie met hoge en onvoorspelbare inflatie. Ook andere aannemers in de markt zullen hier expliciet afspraken over maken met hun afnemers. Wanneer er onvoldoende wordt geïndexeerd zal Buha en daarmee ook de gemeente in de problemen komen en is de kans groot dat er (grote) achterstanden ontstaan in het onderhoud van de openbare ruimte. Voor Buha speelt hierbij ook een rol dat de gemeente Doetinchem de enige grote opdrachtgever is. Buha heeft daarmee ook geen ruimte om verliezen elders bij andere afnemers te compenseren. In de gesprekken met de externe onderzoeker heeft de controller van Buha aangegeven dat in de financiële analyse van de resultaten van Buha, bovenstaand onderscheid tussen de risicocategorieën a. en b. inzichtelijk kan worden gemaakt. Dit na afstemming met de vakinhoudelijk verantwoordelijke domeinen. Dit is een voorwaarde om de tweedeling in de categorieën a. en b. toe te kunnen passen. Wanneer de oorzaak van het risico in categorie a.

een structurele component heeft, dan wordt in het OGON-MT besproken of een voorstel wordt gedaan om: a. de risicoanalyse en het budget in de begroting van Buha via een amendement structureel aan te passen. Zodat deze structurele component voor de jaren daarna in de reguliere budgetten wordt ondervangen; b. of het dienstverleningsniveau naar beneden bij te stellen of, indien mogelijk, de wijze van uitvoering van taken aan te passen zodat uitvoering binnen het bestaande budget mogelijk is. De bedrijfsreserve is vooral bedoeld voor het opvangen van incidentele tegenvallers. In de conceptnota beleid weerstandsvermogen en dividend heeft Buha hierover het volgende opgenomen: “Conform de gemeentelijke spelregels zal Buha dividend uitkeren als het weerstandsvermogen boven de norm van 1,2 (€ 1.450.000) komt. Het uitkeren van dividend is 16 / 40

geen doel op zichzelf. Als blijkt dat Buha structureel goedkoper haar diensten kan leveren, dan neemt Buha zelf het initiatief om de gemeentelijke bijdrage naar beneden bij te stellen” zoals hiervoor in deze rapportage ook al verwoord”. De buffer bij de gemeente wordt gevormd, wel of niet als onderdeel van de algemene reserve van de gemeente, voor de projecten in de fysieke ruimte waarvoor de gemeente eindverantwoordelijk is voor de uitvoering en waar Buha een bijdrage aan levert in de voorbereiding en/of uitvoering. Voorstel van Buha is om de norm voor de omvang (bovengrens in voorstel 5% van de omzet) van de bedrijfsreserve voor 4 jaar vast te stellen. Na 4 jaar de norm voor de omvang en de spelregels voor de bedrijfsreserve te evalueren. Tussentijds wordt in OGON-MT en OGON-financieel in goede overleg de vinger aan de pols gehouden voor wat betreft: ▪ de ervaringen met het werken met een bedrijfsreserve; ▪

ontwikkeling van de omvang van de reserve en de risico’s.

Wanneer de risico’s sterk toenemen kan dit betekenen dat omvang van de bedrijfsreserve toe moet nemen om de risico’s op te vangen en omgekeerd. Nadat enige tijd ervaring is opgedaan met de bedrijfsreserve is het wellicht ook beter mogelijk om een definitie van bedrijfsvoering-risico’s uit te werken. Het advies van de externe onderzoeker is om één keer per jaar binnen Buha de risicoanalyse te actualiseren aan de hand van de beschikbare risicomatrix. Dit kan praktisch door de risicomatrix met Mt-leden en coördinatoren in één of twee risico-sessies (serieus) te bespreken en actualiseren3. Naast het bepalen van de omvang van de risico’s, is het van belang om hierbij beheermaatregelen te formuleren. Het resultaat hiervan is, dat wanneer deze worden uitgevoerd, er actief op het voorkomen van negatieve effecten van risico’s wordt gestuurd. Conclusie: de door externe onderzoeker voorgestelde werkwijze ten aanzien van de bedrijfsreserve lijkt, in ieder geval voor Buha, goed werkbaar en voorkomt voor de gemeente een stapeling van algemene reserves bij een verbonden partij. De berekende omvang ligt cijfermatig binnen de range die andere verbonden partijen hanteren, bekend bij de externe onderzoeker.

Van belang voor dit voorstel is dat de controller van Buha aangeeft, dat zij in haar financiële analyse goed kan onderscheiden welke risico’s voor Buha en welke voor de gemeente (de hiervoor genoemde risicocategorieën a. en b.) zijn mits afgestemd met vakinhoudelijk verantwoordelijke domeinen. Daarnaast geeft zij aan dat het haalbaar is om de risicomatrix binnen Buha één keer per jaar of 2jaarlijks (sterke voorkeur van de externe onderzoeker is jaarlijks) te actualiseren. Aandachtspunten die de externe onderzoeker bij zijn voorstel meegeeft zijn: ▪

▪

▪

3

Er dient niet te star met de spelregels worden omgegaan. Er kunnen zich altijd calamiteiten voordoen met een grote omvang waar niet op te anticiperen is en die Buha niet op kan vangen (bekende voorbeelden elders: de vuurwerkramp in Enschede en dijkverzakkingen beide ook met omvangrijke financiële effecten in een aantal gemeenten). Het monitoren van het functioneren van de bedrijfsreserve (bijvoorbeeld de afgesproken spelregels, de uitkomsten van de jaarlijkse actualisatie van de risicoanalyse en het verloop van de voeding van de bedrijfsreserve) samen met de gemeente is belangrijk. De discussie over kostendekkende producten (rioolrecht en afvalstoffenheffing) en financiële voor- en nadelen komt in deze rapportage in paragraaf 5.7 aan de orde. Omdat de gemeente Het woord serieus is door de externe onderzoeker toegevoegd omdat zijn ervaring is dat er in de publieke sector vaak een actieve start met risicomanagement wordt gemaakt. Maar dat hier vervolgens, vaak ook door tijdgebrek, geen vervolg aan wordt gegeven. Dit terwijl het wel een zeer nuttig instrument is.

17 / 40

geen winst mag maken op deze twee producten worden mee- en tegenvallers bij die producten verrekend met egalisatievoorzieningen bij de gemeente waarmee de tarieven voor inwoners worden gedempt.

Uitzondering daarbij vormen de financiële meevallers die Buha door eigen inspanning heeft gerealiseerd, die mogen binnen de exploitatie van Buha blijven om tegenvallers elders te compenseren of toe te voegen aan de bedrijfsreserve (lees verder in paragraaf 5.7).

5.6 Governance: rollen, taken en verantwoordelijkheden Bij “Governance” staan vier cyclische activiteiten centraal: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden, waarbij de onderlinge samenhang van deze activiteiten van belang is. De gehanteerde definitie van Governance is: “Governance is het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van de organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van de doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden (Bron: Ministerie van Financiën 2001)". In de opdrachtomschrijving voor de evaluatie van de samenwerking tussen Buha en gemeente ten aanzien van de Governance staat: “De evaluatie zou helderheid moeten bieden in de analyse, evaluatie en actualisatie van de rollen, taken en verantwoordelijkheden vanuit de verschillende betrokken actoren. De overlegvormen voor de samenwerking tussen Buha en de gemeente zijn in de volgende tabel samengevat.

18 / 40

Tabel 2: Overzicht overlegvormen Buha en gemeente Doetinchem rapportage en verantwoording Overlegvormen

Frequentie

Deelnemers

Toelichting

Algemene vergadering van aandeelhouders

2 x per jaar

Burgemeester als vertegenwoordiger van de gemeente als 100% aandeelhouder en bestuurder Buha en één van de managers van Buha.

De controller van Buha sluit ook aan. Onderwerpen zijn o.a. de begroting en het jaarverslag en -rekening.

Wethoudersoverleg

1 x 2 weken

Management Buha en portefeuillehouder. Portefeuillehouder gaat langs aan de Havenstraat.

Accent ligt meer op de grote lijnen, voortgang werkzaamheden, bestuurlijke prioriteiten en minder op detailsturing-/ bemoeienis. De portefeuillehouder geeft aan zijn opdrachten, vragen en verzoeken goed kwijt te kunnen.

OGON-MT

1 x 6 weken

Ambtelijk opdrachtgever en bestuurder Buha en accountmanagers

Gemaakte afspraken worden schriftelijk vastgelegd en gevolgd.

OGON-financieel

1 x 6 weken

Controller Buha, financieel adviseur gemeente en accountmanagers

In dit overleg worden veel financiële onderwerpen besproken. De uitkomsten van overleg worden voor de externe onderzoeker goed toegankelijke verslagen gemaakt.

Coördinatieteam openbare Ruimte

Periodiek

Projectleiders van de gemeente, contactpersonen van Buha en financieel adviseur gemeente

Gemeentelijke fysieke projecten worden besproken.

Accountmanagersoverleg

Continu

Accountmanagers Buha en gemeente

Weten elkaar goed te vinden en kunnen veel vragen beantwoorden en verschillen en knelpunten die zich voordoen oplossen.

Overleg per dienstenkaart

Varieert

Contactpersonen Buha en gemeente per dienstenkaart en beleidsmedewerkers van Buha of gemeente

De vorm van het overleg varieert. In een volgende paragraaf worden de verschillende vormen van samenwerking toegelicht.

Rapportage en verantwoording

P&C cyclus

N.v.t.

Begroting (inclusief aanmeldingen), kwartaalrapportages, jaarverslag- en rekening en intern binnen Buha budgetrapportages.

5.6.1 Algemene vergadering van aandeelhouders (AVA) In de Algemene vergadering van aandeelhouders (AVA) vervult de burgemeester de rol van aandeelhouder namens de gemeente, heeft de bestuurder van Buha zitting en is een secretaris vanuit de gemeente toegevoegd. Eén van de managers en de controller van Buha sluiten ook aan bij de AVA. De AVA wordt 2 maal per jaar belegd en de agenda en stukken voor deze bijeenkomsten worden in het college van B&W van tevoren besproken. De ambtelijk opdrachtgever, accountmanager Buha van de gemeente en financieel adviseur van de gemeente geven advies vooraf voor de AVA aan de vertegenwoordiger van de gemeente in de AVA. De secretaris zet de actiepunten waartoe besloten wordt in de AVA uit. Het mandaat van de aandeelhouder in de AVA was bij de vorige vertegenwoordiger van de gemeente niet altijd helder.

19 / 40

Daardoor trad er regelmatig vertraging op in de besluitvorming. Met de nieuwe vertegenwoordiger vanuit de gemeente loopt dit beter geven de bij de AVA betrokken gesprekspartners aan. In de gemaakte procesafspraken worden de conceptstukken voor de AVA door de secretaris eerst aangeboden aan de ambtelijk opdrachtgever, accountmanager en controller/financieel adviseur van de gemeente voordat ze richting de bestuurder gaan. Ook worden de conceptstukken door de bestuurder van Buha toegelicht in de OGON-overleggen. De bestuurder van de gemeente heeft aangegeven dat hij de stukken graag eerst wil ontvangen. Vanuit de ambtelijk opdrachtgever, accountmanager en financieel adviseur van de gemeente is de wens om ook te kunnen reageren op concept-documenten voorafgaand aan de AVA. Onduidelijkheden en fouten kunnen dan voorafgaand aan agendering in de AVA worden aangepast. De controller van Buha geeft hierbij aan dat de cijfers in het jaarverslag en -rekening vaststaan, goedgekeurd zijn door de accountant en niet meer kunnen worden aangepast. Voor het jaarplan geldt in principe ook dat de cijfers vaststaan. In de statuten is een RvC optioneel opgenomen. Bij de oprichting wilde de zittende wethouder destijds geen RvC. Bij Amphion en Sportbedrijf is wel een RvC benoemd. Voor de bij de AVA betrokken bestuurders van de gemeente is een RvC niet nodig en “iets te veel van het goede”.

Er is een 1 op 1 relatie tussen Buha en gemeente omdat er geen andere aandeelhouders zijn. De gemeente Doetinchem is zowel aandeelhouder als de grootste opdrachtgever. Het instellen van een RvC in zo’n situatie is lastiger. De rollen van aandeelhouder en bestuurlijk opdrachtgever in het college zijn uit elkaar gehaald en dit geeft een betere rolverdeling. In de praktijk voelt dit voor betrokken bestuurders wel enigszins gekunsteld. De vorige vertegenwoordiger van de gemeente vulde de rol van aandeelhouder anders in dan de bestuurder die deze rol nu vervult. Hierdoor was het moeilijker om met de aandeelhouder te sparren, onder andere over strategische keuzes. Aan de rol van werkgever voor de bestuurder van Buha werd daarnaast weinig invulling gegeven. In het B&W advies over de destijds voorgenomen verzelfstandiging worden aan de aandeelhouder de volgende bevoegdheden toegekend: ▪ strategische beslissingen: koers van het bedrijf, wijziging statuten/SOK, resultaatbestemming (dividendbeleid); ▪ vaststellen jaarrekening en jaarplan (inclusief meerjaren- en investeringsbegroting); ▪

werkgever van de bestuurder van Buha;

▪

keuze voor het instellen van een Raad van Commissarissen.

Op basis van de gesprekken en analyse van de externe onderzoeker ontstaat het volgende beeld. De meeste bevoegdheden komen in de AVA inmiddels al aan de orde. Voor zover dit al niet gebeurt in het jaarplan door Buha, zou actualisering en of aanscherping van de koers en strategie van Buha een agendapunt zijn. Daarnaast zou een jaarlijkse beleidsagenda en toetsing van de kwaliteit en efficiëntie van dienstverlening aan de agenda toegevoegd kunnen worden. Aan de rol van werkgever van de bestuurder dient, gezien de ervaringen in de afgelopen jaren, nog invulling te worden gegeven.

20 / 40

5.6.2 Opdrachtgever-opdrachtnemer overleg (OGON-MT) Deelnemers zijn de ambtelijk opdrachtgever, de bestuurder van Buha en de accountmanagers van Buha en gemeente Doetinchem. In dit overleg komen alle bestuurlijk relevante onderwerpen ten aanzien van Buha aan de orde. Alle afspraken worden helder vastgelegd in verslagen en de voortgang daarvan wordt ook geagendeerd. De bestuurder van Buha heeft geen periodiek contact/overleg met andere leden van het management van de gemeente. De informatie van en naar het management van de gemeente en de gemeentesecretaris loopt via de ambtelijk opdrachtgever. Het OGON-MT overleg loopt nu goed volgens betrokken gesprekspartners en de relatie tussen de gemeentelijke opdrachtgever en de bestuurder van BUHA is goed. De ambtelijk opdrachtgever licht de aanmeldingen vanuit Buha voor de bestuurlijke monitor toe in het gemeentelijke managementteam. De bestuurder van Buha is hier niet bij aanwezig. Aanvulling externe onderzoeker: een voorstel vanuit de bestuurders, waar mee gesproken is, is om een paar keer per jaar een overleg te plannen tussen de bestuurders van de belangrijkste verbonden partijen en de gemeentesecretaris, eventueel aangevuld met andere MT leden van de gemeente.

Dit overleg vervangt uitdrukkelijk niet één van de overlegvormen genoemd in tabel 2 maar is meer gericht op een algemene uitwisseling van ervaringen met de samenwerking tussen de gemeente en de verbonden partijen. Daarnaast zou een aanvullende toelichting op de aanmeldingen vanuit Buha in het OGON-financieel en OGON-MT-overleg meer onderbouwing kunnen geven voor de ambtelijk opdrachtgever bij bespreking in het gemeentelijk MT. De aanmeldingen vanuit Buha worden nu al wel schriftelijk toegelicht. Nieuwe medewerkers bij de gemeente die betrokken raken bij Buha kunnen onduidelijkheid ervaren, onder andere omdat het afsprakenkader en de P&C-cyclus niet direct duidelijk zijn. Opmerking externe onderzoeker: dit is ook wel begrijpelijk omdat de constructie met een B.V. toch afwijkt van de situatie waarin de taken van Buha ondergebracht zijn binnen een gemeente. Een toelichting vanuit zowel Buha als de gemeente kan helpen om nieuwe medewerkers van zowel Buha als de gemeente sneller in te werken en vertrouwd te laten raken met het gekozen construct. 5.6.3 OGON-financieel Overleg van de controller Buha, financieel adviseur gemeente en de accountmanagers van Buha en de gemeente.

Hier komen financiële onderwerpen aan de orde, onder andere de aanmeldingen die door Buha worden ingebracht, (areaal)wijzigingen, overige bijstellingen ten behoeve van het jaarlijkse amendement, extra opdrachten en financiële gevolge van beleidswijzigingen. Op basis van de gesprekken en de analyse van de externe onderzoeker kan de functie van het OGON-financieel nog een grotere bijdrage aan de samenwerking leveren door: ▪ de 5 P&C-producten van Buha agenderen, toelichten en bespreken inclusief de onderbouwing van de aanmeldingen en de vergaderdata hierop af te stemmen; ▪ de financiële prognoses van Buha door de controller toe laten lichten. De controller van Buha geeft aan deze prognoses te willen verbeteren. Door de leden van het OGON-financieel hierin mee te nemen ontstaat erover en weer meer inzicht ook in de financiële onderdelen die onzeker zijn; ▪ in de toekomst ook kwaliteits- en prestatie-indicatoren, jaarlijkse speerpunten en beleidsvoornemens bespreken in dit overleg. Eén van de aanbevelingen van deze evaluatie in hoofdstuk 6, is om hier actiever gebruik van te maken en de P&C-cyclus hiermee te versterken.

21 / 40

Deels betreft dit beleidsinhoudelijke aspecten maar vanuit bedrijfsvoering en financiën is het ook waardevol om hierbij mee te kijken onder andere vanwege het belang dat wordt gehecht aan een efficiënte taakuitvoering4.

5.6.4 Coördinatieteam Openbare Ruimte (COR) Hier worden nieuwe en lopende ruimtelijke projecten besproken. Volgens enkele gesprekspartners komen niet alle plannen komen langs in dit coördinatieteam maar de meeste wel. In dit overleg wordt ook bepaald wanneer projecten worden overdragen voor beheer aan Buha. Uitgangspunt is dat een project na afronding nog 1 jaar de verantwoordelijkheid is van de projectleider en daarna in beheer over wordt gedragen aan Buha. De projecten moeten dan ook afgemeld worden in het COR. Dit proces loopt niet altijd goed. De inschatting van de gesprekspartners is dat bij 25% van de projecten bij de overdracht discussie ontstaat of zaken niet duidelijk zijn. In een aantal gevallen voelt Buha zich te snel verantwoordelijk en neemt het beheer van een project(gebied) eerder op zich. In andere gevallen is de projectleider niet alert op de overgangsfase. In beide situaties ontstaat er onduidelijkheid over verantwoordelijkheden en over de omvang van de taken die over gaan naar Buha en regelmatig ook over de financiën. Inmiddels zijn er acties uitgezet om tot verbeteringen te komen om dit knelpunt op te lossen. Een vraag van de controller van Buha is of de overhead van Buha eventueel, via een van tevoren afgesproken methodiek, ook kan meegroeien.

Meegroeien met de uitbreiding van het te beheren areaal, waarvan de beheerkosten door Buha zelf worden berekend, zonder dat dit opnieuw aangevraagd en/of onderbouwd moet worden in een aanmelding. Bij de externe onderzoeker zijn meerdere gemeenten bekend die hiervoor een vaste methodiek hanteren en waar dit goed werkt. 5.6.5 Afstemming tussen accountmanagers (continu) in Accountmanagers-overleg Vragen, discussiepunten en meningsverschillen worden aan de accountmanagers doorgespeeld wanneer andere medewerkers er onderling niet uitkomen. Door gesprekspartners wordt aangegeven dat zij knelpunten vaak samen oplossen. De financieel adviseur van de gemeente heeft 1 x 3 weken een bilateraal overleg met de accountmanager van de gemeente. De samenwerking tussen de accountmanagers wordt als open, helder en gelijkwaardig ervaren. Zij kunnen snel schakelen indien nodig en vormen daarmee ook een belangrijke stap in de escalatieladder. Beide accountmanagers werken al langer voor de gemeente respectievelijk Buha en kennen beide organisaties en de mensen die daar werken goed. 5.6.6 Rapportage en verantwoording door Buha (inrichting P&C cyclus) De begroting/het jaarplan, de drie kwartaalrapportages en de jaarstukken (ook vierde kwartaalrapportage) vormen de P&C-producten.

Twee keer per jaar is er een bestuurlijke monitor waarin ook door Buha de aanmeldingen (aanvragen met financiële consequenties) worden gedaan. De 2e bestuurlijke monitor wordt in de zomerperiode opgeleverd zodat de aanmeldingen nog mee kunnen in het begrotingsproces voor het volgende begrotingsjaar. De kwartaalrapportages van Buha worden op vaste tijdstippen aangeleverd. Het voorspellend vermogen van de financiële kwartaalrapportages wisselt nog. Voorspellen voor Buha was en is echter lastig vanwege: de huidige (grillige) marktontwikkelingen en hoge inflatie, onzekerheid of aanmeldingen van Buha onder andere voor aanvullende indexering door de gemeente worden

Deze aanbevelingen voor OGON-financieel zijn alleen op de samenwerking met Buha gericht. De samenwerking met andere verbonden partijen is niet onderzocht. 4

22 / 40

toegekend en de timing van de besluitvorming over de 1e en 2e bestuurlijke monitor. Daarom voorspelt Buha de financiële resultaten lopende het begrotingsjaar behoudend. Buha is in principe een budget- en kostenbewuste organisatie. Als Buha geen duidelijkheid krijgt over de aanmeldingen in de 1e bestuurlijke monitor in juli, dan is het voor Buha niet meer mogelijk om de aanmeldingen in het betreffende jaar in te zetten. Dit speelde in 2022. Pas bij de budgetvaststelling (in november) is besloten om de aanmeldingen incidenteel toe te kennen met een stelpost. Doordat Buha geen beroep gedaan heeft op de aanmelding in 2022 lijkt het dat Buha deze post niet nodig had, ook gezien het positieve resultaat. Kanttekeningen hierbij zijn dat: ▪ ten eerste het positieve resultaat met name het gevolg is van incidentele meevallers (de aanmeldingen hebben financieel een structureel karakter en werken in volgende jaren wel door); ▪ ten tweede zal dit op lange termijn gevolgen hebben voor de kwaliteit in de openbare ruimte. Contracten en bestekken die gedurende 2022 en 2023 (en in de toekomst) worden afgesloten liggen qua prijzen namelijk fors hoger (op het niveau van de hogere aangemelde CBS-index en niet op niveau van de door de gemeente gehanteerde BBP-index).

Als de incidentele stelpost voor het opvangen van de hoge inflatie niet structureel naar Buha toekomt, dan is de huidige kwaliteit van de dienstverlening in de toekomst financieel niet meer haalbaar. Daarom is het belangrijk, zolang de hoge inflatie aanhoudt, om te zorgen voor een tijdige besluitvorming over en toekenning van aanmeldingen dienaangaande van Buha, om de effecten van de prijsstijgingen op te kunnen vangen. Een alternatief is om voor Buha andere CBS/CROW indexcijfers te hanteren die aansluiten bij kostenontwikkelingen op de terreinen waar Buha actief is. In het alternatief zijn dan voor Buha geen aanmeldingen meer nodig omdat de indexering beter aansluit bij de praktijk. De ambtelijk opdrachtgever vindt het wenselijk om afspraken te maken over KPI’s (kwaliteit- en prestatie-indicatoren) om daarmee de door Buha gerealiseerde kwaliteit en prestaties in beeld te brengen5. De teksten en toelichtingen in de rapportages van Buha zijn nu op onderdelen algemeen van karakter. Met kwaliteits- en prestatie-indicatoren kan de realisatie van de gemeentelijke beleidsdoelstellingen beter worden gevolgd. Opmerking van de externe onderzoeker hierbij is dat je deze indicatoren vooral moet gebruiken om samen, Buha en gemeente, de prestaties te evalueren.

Omdat je niet alle prestaties 100% kunt meten moet je voorzichtig zijn met een afrekensystematiek op basis van kwaliteits- en prestatie-indicatoren. Voor meldingen in de openbare ruime komt een nieuwe applicatie die ook management-informatie kan opleveren. Inmiddels is er een heldere meldingen rapportage door Buha opgesteld. Met behulp hiervan kan indirect via de meldingen een beeld worden verkregen van de kwaliteit van de dienstverlening van Buha en ontwikkelingen daarin. Het is wenselijk volgens een aantal gesprekspartners om naar de P&C-cyclus van Buha en de gemeente te kijken. Verbetering van de P&C-cyclus kan onderlinge discussies verminderen en tijd besparen van betrokkenen. In plaats van sturen op detail kan dan vanuit duidelijke kaders vooraf ruimte worden gegeven aan Buha. Door een goede cyclus met bruikbare indicatoren kan inzicht worden geboden in de door Buha geleverde kwaliteit en prestaties. De huidige P&C cyclus zit op zich volgens de externe onderzoeker goed in elkaar. De producten zijn toegankelijk en de opgenomen toelichtingen zijn helder. In hoofdstuk 6 is een aantal aanbevelingen opgenomen 5

Voorbeelden van prestatie- en kwaliteitsindicatoren zijn te vinden in de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen van de gemeentebegroting.

23 / 40

gericht op het verder verbeteren van de P&C-cyclus en -producten onder het kopje rapportage en verantwoording door Buha.

5.6.7 Overleg per domein Overleg per domein op hoofdlijnen De opzet van het overleg varieert per domein en dienstenkaart. Dit hangt ook samen met de positionering van de betrokken beleidsfuncties. De aangewezen contactpersonen per dienstenkaart vanuit Buha en de gemeente nemen altijd deel aan het overleg. In de tabel is een samenvatting opgenomen van de verschillende overlegvormen per domein. In bijlage 3 is een korte beschrijving opgenomen per overleg op basis van input uit de interviews. Tabel 3: Samenvattend overzicht overleg en samenwerking per domein Domein