Bijlage 3 - Onderzoek CE Delft effecten
Tekst van het document
Quickscan effectiviteit maatregelen RMP Groene Metropoolregio ArnhemNijmegen
Quickscan effectiviteit maatregelen RMP Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen
Dit rapport is geschreven door: Denise Hilster, Jacobine Aalberts, Merit Heijink, Jolien Meulepas en Arno Schroten Delft, CE Delft, oktober 2024 Publicatienummer: 24.240208.147 Opdrachtgever: Groene Metropoolregio Alle openbare publicaties van CE Delft zijn verkrijgbaar via www.ce.nl Meer informatie over de studie is te verkrijgen bij de projectleider Denise Hilster(CE Delft) © copyright, CE Delft, Delft
CE Delft Committed to the Environment CE Delft draagt met onafhankelijk onderzoek en advies bij aan een duurzame samenleving. Wij zijn toon– aangevend op het gebied van energie, transport en grondstoffen. Met onze kennis van techniek, beleid en economie helpen we overheden, NGO’s en bedrijven structurele veranderingen te realiseren. Al sinds 1978 werken betrokken en kundige medewerkers bij CE Delft om dit waar te maken.
1
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
Inhoud Samenvatting
4
1
Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Doel 1.3 Afbakening 1.4 Leeswijzer
6 6 6 7 7
2
Context RMP 2.1 Doelen van het Regionaal Mobiliteitsprogramma 2.2 Onderzochte maatregelen voor het RMP 2.3 Referentieprognose en doelstelling CO2-emissie
8 8 9 10
3
CO2-effecten maatregelenpakket 3.1 CO2-effect per maatregel 3.2 CO2-effect van het maatregelenpakket 3.3 Het aanscherpen van maatregelen
13 13 15 17
4
Kosten en kosteneffectiviteit 4.1 Inleiding 4.2 Korte toelichting op de gehanteerde aanpak 4.3 Vergelijking van de maatregelen naar kosten 4.4 Vergelijking van de maatregelen naar kosteneffectiviteit 4.5 Het aanscherpen van maatregelen
20 20 20 22 25 26
5
Overige effecten van maatregelen 5.1 Definities 5.2 Effecten van de maatregelen
27 27 29
6
Conclusies en aanbevelingen 6.1 Conclusies 6.2 Aanbevelingen
33 33 36
Bibliografie
38
A
Toelichting rekenmethode A.1 Referentieprognose A.2 Indicatoren brede welvaart
41 41 42
B
Overzicht maatregelen B.1 Onderzochte maatregelen B.2 Toelichting rekenmethode maatregelen
44 44 45
2
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
C
Uitgebreide resultaten brede welvaart
49
D
Kostenanalyse D.1 Inleiding D.2 Gehanteerde aanpak en uitgangspunten D.3 Resultaten kostenanalyse per maatregel
53 53 53 54
3
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
Samenvatting In deze studie is in beeld gebracht wat de effecten zijn van beleidsmaatregelen op het gebied van mobiliteit in de Groene Metropoolregio (GMR). De maatregelen fungeren als startpunt voor het vormgeven van een Regionaal Mobiliteitsprogramma, waarin wordt uitgewerkt hoe de regio invulling gaat geven aan de verduurzamingsopgave binnen de regio. De regio plaatst deze opgave in een breder perspectief en heeft een maatregelenpakket samengesteld dat samengaat met andere opgaven, zoals bereikbaarheid, toegankelijkheid en gezondheid. In totaal zijn van 22 maatregelen inschattingen gemaakt van CO2-effecten, kosteneffectiviteit en brede welvaartseffecten.
CO2-reductiedoelstelling wordt niet behaald De doelstelling van de GMR is een CO2-reductie van 49% in 2030 ten opzichte van 1990. Door autonome ontwikkelingen, mede geïnitieerd door EU en nationaal beleid, zoals elektrificatie van het wagenpark, komen de CO2-emissies in 2030 uit op 1.280 kton, een reductie van 17%. De resterende opgave komt daarmee uit op 492 kton. Met de inzet op het voorgestelde maatregelenpakket kan in totaal een reductie worden behaald van 120 kton (24% van de opgave) CO2 in 2030, waardoor de resterende emissies uitkomen op 1.160 kton CO2. Dat betekent dat er aanvullend nog circa 370 kton CO2 gereduceerd moet worden om de doelstelling te realiseren. Figuur 1 – CO2-emissies binnen de Groene Metropoolregio in 1990 en 2030, zowel in- als exclusief het maatregelenpakket
4
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
Het maatregelenpakket leidt tot een beperkte CO2-reductie, omdat het merendeel van de individuele maatregelen binnen het pakket een gering effect heeft. Dit blijkt wel uit het effect van de meest effectieve maatregel: met het vergroten van de ZE-zones stadslogistiek in Arnhem en Nijmegen kan een extra reductie van ongeveer 75 kton (15% van de opgave) CO2 gerealiseerd worden. Dat is veruit het grootste aandeel van het maatregelenpakket, waarmee in totaal 120 kton CO2-reductie gerealiseerd kan worden. Dat betekent dat de overige maatregelen een zeer beperkt effect hebben. Dit komt onder andere doordat de potentie van deze maatregelen niet volledig benut wordt en een gedeelte van de maatregelen niet CO2-reductie als hoofddoel heeft, maar vooral gericht is op andere doelen, zoals het vergroten van de bereikbaarheid en leefbaarheid in de regio. Als gevolg daarvan is de CO2-reductie van deze maatregelen relatief beperkt.
CO2-effectieve maatregelen zijn niet altijd de meest kosteneffectieve maatregelen De kosteneffectiviteit van de maatregelen is uitgedrukt als de kosten per ton CO 2-reductie. Uit onze analyses blijkt dat de maatregelen die leiden tot de meeste CO 2-reductie (ZE-zones stadslogistiek, Continueren werkgeversaanpak, Hubs goederenvervoer en Hubs bouwvervoer) vaak gepaard gaan met hogere kosten voor de maatschappij. De uitzondering hierop zijn de ZE-zones stadslogistiek, waarvoor is ingeschat dat ze Nederland financiële baten opleveren (vooral in de vorm van uitgespaarde brandstofkosten). Bij de andere hierboven genoemde maatregelen geldt echter dat er (significante) kosten gemaakt moeten worden om CO2 te besparen. Overigens gaat het hierbij vaak om kosten die gedragen worden door private partijen, waardoor de kosteneffectiviteit van deze maatregelen vanuit het perspectief van de overheid vaak gunstiger is. Tegenover de maatregelen die leiden tot extra kosten staan ook maatregelen die leiden tot kostenbesparingen, voor de maatschappij als geheel en/of de overheid. Zeer kosteneffectieve maatregelen zijn bijvoorbeeld ZE eigen wagenpark, ZE doelgroepenvervoer en Opschalen deelauto’s. Deze maatregelen leiden tot financiële baten voor zowel de overheid als de maatschappij, en kunnen daarmee gezien worden als laaghangend fruit.
Brede welvaartseffecten Wanneer we kijken naar bredere welvaartsaspecten, dan kunnen we de volgende algemene conclusies trekken: — Elektrificatie heeft een positief effect op duurzaamheid (CO2, NOx en PM) en geluid. — (Nagenoeg) alle maatregelen leiden naast (beperkte) positieve CO2-effecten ook tot (beperkte) bredere duurzaamheidsvoordelen, in de vorm van minder luchtvervuilende emissies en geluid. — Maatregelen die leiden tot extra fietsgebruik (onder andere Bouwen rondom ov-locaties en Nieuwe doorfietsroutes) leiden tot (een zeer lichte stijging) in het aantal verwachte doden en gewonden (er komen immers extra kwetsbare verkeersdeelnemers bij). Bij de overige maatregelen zijn de verkeersveiligheidseffecten zeer beperkt. — Maatregelen die leiden tot minder autobezit en/of -gebruik (Stimuleren deelauto’s, Autoluwe zones, Bouwen rondom ov-locaties, Continueren werkgeversaanpak) hebben naar verwachting een beperkte daling van het (statische) ruimtegebruik. — De bereikbaarheid (in brede zin) binnen de GMR neemt vooral (licht) toe bij maatregelen zoals Hogere frequentie Maaslijn. Lagere parkeernormen hebben naar verwachting een (gering) negatief effect op de bereikbaarheid, omdat voorzieningen die alleen bereikbaar zijn met de auto, moeilijker bereikbaar kunnen worden.
5
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
1 Inleiding 1.1
Aanleiding In het nationale Klimaatakkoord is afgesproken dat Nederland opgedeeld wordt in verschillende regio’s die ieder een eigen Regionaal Mobiliteitsprogramma (RMP) op moeten stellen. Daarvan is de Groene Metropoolregio (GMR) er één. De GMR is een samenwerkingsverband van 18 gemeenten1 in de regio Arnhem-Nijmegen op het gebied van woningbouw, circulariteit, economie, en mobiliteit. De regio is bezig met het vormgeven van een eerste versie van het RMP, waarin wordt aangegeven hoe de regio CO 2 in mobiliteit wil reduceren. Daarnaast is bestuurlijk de wens uitgesproken om een breed mobiliteitspakket uit te werken. Het RMP wordt opgesteld vanuit een breed mobiliteitsperspectief, waarin wordt gekeken naar vijf onderdelen van brede welvaart: 1. Duurzaamheid. 2. Toegang voor iedereen. 3. Verkeersveiligheid. 4. Meer actieve mobiliteit en een fijnere leefomgeving. 5. Bereikbaarheid. In het voorjaar van 2024 is een koersdocument opgesteld voor het RMP (Groene Metropoolregio, 2024), waarin ambities, doelen en richtingen van maatregelen zijn opgenomen. Op dit moment wordt dit koersdocument verder aangescherpt en worden de maatregelen uitgewerkt tot een uitvoeringsprogramma. Dit gebeurt op basis van bestuurlijke overleggen en besprekingen in diverse colleges van gemeenten.
Daarnaast wil de regio op hoofdlijnen inzicht krijgen in de effecten op verschillende indicatoren van brede welvaart van het beoogde maatregelenpakket, zodat deze inzichten verwerkt kunnen worden in het uitvoeringsprogramma. De regio heeft daarom aan CE Delft gevraagd om deze inzichten in kaart te brengen.
1.2
Doel Het doel van deze studie is om inzicht te krijgen in verschillende effecten van voorgenomen maatregelen in het RMP op de verschillende onderdelen van brede welvaart. Voor het onderdeel duurzaamheid kwantificeren we de effecten van maatregelen op de CO2-emissie van mobiliteit in de regio en vergelijken dit met de nationale reductiedoelstelling voor mobiliteit uit het Klimaatakkoord. Daarnaast inventariseren we de effecten op toegang voor iedereen, verkeersveiligheid, toename actieve mobiliteit, fijnere leefomgeving en bereikbaarheid. Tenslotte geven we inzicht in de kosteneffectiviteit voor een aantal maatregelen (indicatief, in € per ton CO2-reductie).
________________________________ 1
Op het moment dat deze studie is uitgevoerd, bestaat de GMR uit 18 gemeenten. Per 1 januari 2025 verandert dit aantal naar 17 gemeenten omdat de gemeente Montferland over gaat naar de regio Achterhoek.
6
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
1.3
Afbakening We brengen de effecten van maatregelen in kaart voor het jaar 2030. We beperken ons bij de CO2-emissies tot Tank-to-Wheel-effecten (TTW). Dit betekent dat alleen de effecten van directe uitstoot worden berekend en dat de emissies die vrijkomen bij de productie van voertuigen, brandstof en infrastructuur buiten beschouwing worden gelaten.
1.4
Leeswijzer In dit rapport staan 22 voorgenomen maatregelen centraal die onderdeel uit kunnen gaan maken van het RMP van de GMR. In Hoofdstuk 2 beschrijven we de beleidscontext van het RMP en beschrijven we de maatregelen die onderzocht zijn in deze studie. Ook lichten we de CO2-ontwikkeling binnen de regio toe tussen 1990 en 2030 en geven we aan hoe dit zich verhoudt tot de reductiedoelstelling uit het Klimaatakkoord. In Hoofdstuk 3 beschrijven we de CO2-effecten van de onderzochte maatregelen, de effecten van het totaalpakket en de mogelijkheid voor het aanscherpen van maatregelen. In Hoofdstuk 4 gaan we in op de kosten van maatregelen. We kijken hierbij naar maatschappelijke kosten en de directe kosten voor de overheden in de GMR-regio. Gecombineerd met de resultaten uit Hoofdstuk 2 geeft dit inzicht in de CO2-kosteneffectiviteit van maatregelen. Tot slot gaan we in op het mogelijk aanscherpen van maatregelen. Hoofdstuk 5 beschrijft overige effecten van maatregelen aan de hand van de verschillende criteria van brede welvaart. Ook hier gaan we in op het mogelijk aanscherpen van maatregelen. Hoofdstuk 6 sluit af met onze conclusies en aanbevelingen.
7
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
2 Context RMP In dit hoofdstuk gaan we in op de doelen van het RMP en beschrijven we de maatregelen die onderzocht zijn in deze studie. Daarna lichten we de CO2-ontwikkeling binnen de regio toe tussen 1990 en 2030 en hoe deze zich verhoudt tot de doelstelling uit het Klimaatakkoord.
2.1
Doelen van het Regionaal Mobiliteitsprogramma De aanleiding voor het opstellen van het RMP wordt gevormd door het nationaal Klimaatakkoord (Rijksoverheid, 2019), waarin rijk en regio’s afspraken hebben gemaakt over de verduurzaming van alle sectoren. Daarin is afgesproken dat alle sectoren samen een doelstelling hebben van 49% reductie van CO2-emissie ten opzichte van 1990. Regio’s werken in RMP’s maatregelen uit om tot deze emissiereductie voor mobiliteit te komen. Bij de ontwikkeling van het RMP in de Groene Metropoolregio is bewust gekozen voor een brede insteek. In de GMR is in 2019 een ambitiedocument (Regio Arnhem Nijmegen, 2019) opgesteld voor het regionale mobiliteitsbeleid. De ontwikkeling van duurzame mobiliteit, naast het borgen van een goede bereikbaarheid, vormt hiervan al een belangrijk onderdeel. Bij het opstellen van het huidige RMP wil de regio meer aandacht voor aspecten van brede welvaart in het mobiliteitsbeleid. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om het versterken van actieve mobiliteit, de leefbaarheid van de omgeving en toegankelijkheid van mobiliteit voor iedereen (zie Figuur 2). Figuur 2 – Criteria voor brede welvaart uit het Koersdocument RMP
Bron: ((Groene Metropoolregio, 2024)).
8
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
Om de leefomgeving in de GMR ook met bevolkingsgroei en verdere verstedelijking aantrekkelijk te houden, willen gemeenten in de regio inzetten op het versterken van actieve mobiliteit (fietsen, wandelen), wat tevens bijdraagt aan de gezondheid van inwoners. Een sterk ov-systeem is nodig om mobiliteit voor iedereen toegankelijk te houden en draagt bij aan schonere lucht. Daarnaast is het ook de ambitie om logistieke stromen in de regio efficiënter en schoner te maken.
2.2
Onderzochte maatregelen voor het RMP Het toekomstige RMP van de GMR bevat zoveel mogelijk concrete maatregelen om vanuit het mobiliteitssysteem de brede welvaart in de regio te verbeteren. Deze maatregelen moeten tevens invulling geven aan de landelijke afspraak over CO 2-reductie en bijdragen aan de afspraken over schone lucht en beperking van stikstofdepositie. De regio heeft daarom een lijst aan maatregelen opgesteld die zijn onderverdeeld in drie pijlers: Pijler 1: Schone mobiliteit en gedragsaanpak. Pijler 2: Lokale en regionale mobiliteitsnetwerken. Pijler 3: Nationale en internationale corridors. In dit rapport onderzoeken we 22 maatregelen als onderdeel van het voorgenomen RMP. De maatregelen zijn in overleg met de GMR geselecteerd, waarbij op voorhand is ingeschat welke maatregelen een CO2-effect zullen hebben. Ook is er gekeken naar de beschikbaarheid van voldoende concrete gegevens om CO2-effecten van maatregelen te kunnen doorrekenen. In Tabel 1 zijn de maatregelen beschreven. In Bijlage B.1 is een overzicht opgenomen hoe de maatregelen samenhangen met de verschillende onderdelen van het RMP. Tabel 1 – Beschrijving onderzochte maatregelen Nr.
Maatregel
Beschrijving
1
ZE-busvervoer
Er wordt ingezet op 50% elektrische en 50% bio-CNG ov-bussen.
2
ZE eigen wagenpark gemeenten
Het eigen wagenpark van gemeenten wordt grotendeels ZE.
3
ZE doelgroepenvervoer
Het doelgroepenvervoer wordt volledig ZE.
4
ZE-zone stadslogistiek
De ZE-zones worden toegepast in specifieke gebieden in Arnhem en Nijmegen.
5
Multimodaliteit (modal shift logistiek)
Binnen logistiek wordt voor containers een modal shift gemaakt van wegtransport naar transport via spoor/water.
6
Continueren werkgeversaanpak i.c.m. CO2-regels
Via werkgevers in de regio wordt gewerkt aan 25% CO2-reductie voor het woon-werk en zakelijk verkeer.
7
Inzet logistieke makelaars
In de regio worden logistiek makelaars ingezet om te helpen bij elektrificatie, bundelen en het creëren van een modal shift.
8
Lagere parkeernormen
Bij nieuwbouwprojecten in Arnhem en Nijmegen worden lagere parkeernormen gehanteerd om hiermee het gebruik van fiets, ov en deelmobiliteit (als alternatief voor de (eigen) auto) te stimuleren2.
9
Uitbreiden autoluwe zone
In de centra van Arnhem en Nijmegen worden de autoluwe zones uitgebreid.
10
Werknemers parkeren aan rand van de stad
In Arnhem en Nijmegen worden ‘stadrandhubs’ aangelegd, waardoor het aantal autokilometers van werknemers wordt gereduceerd.
11
Opschalen deel(bak)fietsen
De inzet van deel(bak)fietsen in de regio wordt opgeschaald.
12
Opschalen deelauto’s
De inzet van deelauto’s in de regio wordt opgeschaald.
________________________________ 2
De regio heeft als ambitie om dit in alle gemeenten met een verstedelijkingsopgave toe te passen. Dit is niet meegenomen in de berekeningen.
9
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
2.3
Nr.
Maatregel
Beschrijving
15
Volwaardig HOV/BRT-netwerk ontwikkelen in samenhang met regionaal spoor
Een deel van de bestaande buslijnen krijgt de kwaliteit van HOV.
16
Hubs personenvervoer
In Arnhem en Nijmegen worden ‘stadrandhubs’ aangelegd, waardoor het aantal autokilometers van bezoekers wordt gereduceerd.
17
Hubs goederenvervoer
Er worden dedicated hubs aangelegd waardoor het aantal vrachtauto- en bestelautokilometers in de regio worden gereduceerd.
18
Hubs bouwvervoer
Bij bouwprojecten in stedelijke gebieden wordt gebruikt van bouwhubs om het aantal vervoersbewegingen rondom bouwprojecten te reduceren.
19
Versnellen en verbeteren IJssellijn
Verbetering van de IJssellijn (Arnhem-Zwolle), ná 2030.
20
Elektrificatie Maaslijn
De Maaslijn (Nijmegen-Roermond), waar nu nog dieseltreinen rijden, wordt geëlektrificeerd.
21
Hogere frequentie Maaslijn
Op het traject tussen Nijmegen en Mook-Molenhoek wordt de frequentie verhoogd van elke 30 minuten naar elke 15 minuten in de spits.
22
Gedragscampagnes
De regio zet gedragscampagnes in voor: herkenbaar product HOV/BRT, versterken herkenbaarheid en bekendheid van hubs, campagnes gebruik deelmobiliteit en fietsstimulering gedragsaanpak.
Referentieprognose en doelstelling CO2-emissie Om de effecten van maatregelen uit het RMP te kunnen toetsen aan de landelijke CO2reductiedoelstelling stellen we eerst een referentieprognose op. De referentieprognose geeft een indicatie van de toekomstige emissieontwikkeling van mobiliteit in de Groene Metropoolregio, zonder aanvullende maatregelen uit het RMP. In de referentieprognose wordt wel rekening gehouden met vastgesteld en voorgenomen EU- en rijksbeleid. Daarnaast wordt ook rekening gehouden met de verwachte bevolkingsgroei en ontwikkelingen op het gebied van werkgelegenheid in de regio. Lokale infrastructuurprojecten zoals de ViA15, verbreding A12 en MIRT-aanpak A50 vormen geen onderdeel van de referentieprognose. In de praktijk zouden dergelijke projecten kunnen leiden tot extra autokilometers en een toename van CO2. We hebben geen inschatting gemaakt van de mate waarin dit het geval is. De referentieprognose van de CO2-emissie van mobiliteit in de regio is weergegeven in Figuur 3. Een toelichting op de rekenmethode van de referentieprognose en de regiospecifieke uitgangspunten is gegeven in Bijlage A.
10
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
Figuur 3 – Referentieprognose CO2-emissies (TTW) van mobiliteit in de Groene Metropoolregio
KEV staat voor Klimaat- en Energieverkenning. Dit is een studie die het PBL jaarlijks uitvoert om in beeld te brengen in hoeverre Nederland op koers ligt om klimaatdoelen te halen.
De figuur laat zien dat tussen 1990 en 2000 de emissies stijgen, waarna ze jaarlijks licht dalen. Deze daling is grotendeels veroorzaakt door het gebruik van schonere voertuigen en brandstoffen. Vanaf 2010 zet de dalende trend zich voort, met een sterkere daling rondom de economische krimp in 2012-2013. De tijdelijke scherpere daling van emissies in 2020 is veroorzaakt door de COVID-19-crisis, waardoor de mobiliteit in omvang tijdelijk sterk afnam en daarmee ook de bijbehorende emissies. Na de COVID-19-crisis namen de emissies weer licht toe, maar inmiddels is de dalende trend voortgezet en zijn de totale emissies van mobiliteit in de regio lager dan het emissieniveau in 1990. De prognose laat zien dat vanaf 2023 de emissies geleidelijk verder dalen. In 2030 is de verwachte emissie zonder aanvullende maatregelen uit het RMP 17% lager dan in 1990. Daarmee blijft er in 2030 nog 1.280 kton CO2 over binnen de sector mobiliteit. De doelstelling van 49% reductie uit het nationaal Klimaatakkoord is daarmee nog wel (ver) buiten bereik. In de referentieprognose is rekening gehouden met de verwachte bevolkingsgroei in de regio. De daling van emissies is voorzien door autonome ontwikkelingen zoals elektrificatie van het wagenpark en door voorgenomen Europees en nationaal beleid.
Hieronder valt bijvoorbeeld de Europese CO2-emissienormering voor de verkoop van nieuwe bussen, personen-, bestel-, en vrachtauto’s (Raad van de Europese Unie, 2024), waardoor de gemiddelde emissie van het wegverkeer op termijn sterk afneemt.
11
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
Een deel van het vastgestelde Rijksbeleid wordt in samenwerking met regio en gemeenten verder uitgewerkt. In de referentieprognose hebben we rekening gehouden met: — Het Nationale Bestuursakkoord Zero-Emissie Busvervoer, waarin een gezamenlijk streven naar een volledig emissievrij regionaal busvervoer in 2030 is overeengekomen tussen Nederlandse ov-concessieverleners (Rijkswaterstaat, 2017). In de GMR is voor de uitwerking van dit bestuursakkoord vanwege beperkte ruimte op het elektriciteitsnet gekozen voor de inzet van bio-CNG3 in de niet-elektrische ov-bussen. De opdrachtgever van deze concessie is de provincie Gelderland. Het effect van de inzet van bio-CNG in het ov (ca. 2 kton in 2030) is meegenomen in de referentieprognose. — De Uitvoeringsagenda Stadslogistiek (Ministerie van I&W, 2021) waarin het Rijk en gemeenten samenwerken om te komen tot emissievrije bevoorrading van stadskernen. In de periode 2025-2030 is de invoering van ZE-zones voor stadslogistiek gepland in ca. 30 Nederlandse gemeenten. In de GMR zijn op dit moment ZE-zones gepland voor Arnhem (juni 2026) en Nijmegen (januari 2025). Het effect van deze geplande zones (ca. 49 kton in 2030 voor beide zones samen) is meegenomen in de referentieprognose4.
— Het Convenant Schoon- en Emissieloos Bouwen (Ministerie van I&W, 2023), waarin overheden en marktpartijen samenwerken om de inzet van mobiele werktuigen in de bouwsector te verduurzamen. In de GMR hebben vier gemeenten5 het convenant ondertekend. Het effect van deze maatregel in deze gemeenten op de emissie van mobiele werktuigen (ca. 7 kton in 2030) is meegenomen in de referentieprognose. De totale verwachte afname van CO2-emissie in de periode 2023-2030 voor de mobiliteit in de regio bedraagt ongeveer 180 kton. De resterende emissies in 2030 bedragen in de referentieprognose ca. 1.200 kton. Hiermee is het halen van de 55%-doelstelling nog ver buiten bereik: om de doelstelling te halen moeten de emissies van mobiliteit in de regio nog verder gereduceerd worden naar ca. 700 kton.
________________________________ 3
Bio-CNG (ook wel biogas of groengas genoemd) is een biobrandstof die voor 100% wordt geproduceerd uit
4
organisch afval. De TTW-CO2-emissie van bio-CNG is 0 (net als bij elektrische voertuigen). De geplande ZE-zones in Arnhem en Nijmegen zijn onderdeel van de referentieprognose omdat dit valt onder
voorgenomen en gepland beleid. Als aanvullende maatregel is het effect onderzocht van grotere ZE-zones in beide steden. Dit is geen voorgenomen of gepland beleid, waardoor het een aanvullend effect heeft op de CO2-reductie. 5 Het betreft de gemeenten Arnhem, Nijmegen, Overbetuwe en Renkum.
12
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
3 CO2-effecten maatregelenpakket Er zijn verschillende maatregelen mogelijk om de CO2-emissies te verminderen van de mobiliteitssector. In dit hoofdstuk geven we eerst een inschatting van het CO2-effect van diverse maatregelen. Vervolgens presenteren we het totale CO2-effect van het maatregelenpakket. Als laatste geven we mogelijkheden tot het aanscherpen van de maatregelen om de CO2-reductie te vergroten.
3.1
CO2-effect per maatregel Figuur 4 presenteert de CO2-effecten van de individuele maatregelen. Voor een uitleg over de gehanteerde rekenmethode verwijzen we u naar Bijlage B.2. Opvallend is het grote verschil in effect tussen de verschillende maatregelen. Dit wordt veroorzaakt door de type maatregelen en de manier waarop de maatregelen worden ingevuld. Maatregelen gericht op het verschonen en dus het elektrificeren van wagenpark hebben over het algemeen een groter CO2-effect dan maatregelen gericht op het veranderen van het reisgedrag. Dit lichten we hierna verder toe.
13
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
Figuur 4 – CO2-maatregeleffecten in kton CO2 per jaar. Om de leesbaarheid te vergoten hebben we ervoor gekozen de maatregel ZE-zones stadslogistiek los te laten zien onderaan de figuur.
Toelichting meest effectieve maatregelen In deze paragraaf geven we een toelichting op de maatregelen met het grootste CO 2-effect. De figuur laat zien dat de maatregel ZE-zone stadslogistiek voor de grootste CO2-reductie kan zorgen. De maatregel laat het effect zien van het vergroten van de ZE-zone in de gemeente Nijmegen en Arnhem, het effect van een ZE-zone ter grootte van een stadskern voor de gemeenten Arnhem en Nijmegen is namelijk al inbegrepen in de referentieprognose. Met het vergroten van de ZE-zones kan 75 kton extra CO2-reductie gerealiseerd worden. De maatregel betreft het verbieden van diesel bestel- en vrachtauto’s in een bepaald gebied. Hierdoor zullen bedrijven moeten overstappen op elektrische bestel- en vrachtauto’s. Deze maatregel scoort zo hoog omdat een verplichting voor zero-emissievoertuigen voor een volledige reductie van de CO2-emissies zorgt. In tegenstelling tot fossiele voertuigen stoten elektrische voertuigen namelijk geen CO2-emissies uit tijdens het rijden. Daarnaast zorgt de maatregel voor uitwijkeffecten - de zero-emissiebestel- en vrachtauto’s rijden ook buiten de ZE-zone – waardoor het effect van de maatregel groter wordt. Deze effecten zijn geïncludeerd in de maatregelberekening.
14
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
De overige maatregelen hebben een beperkter CO2-effect. De maatregel die hierna de meeste CO2-reductie oplevert is Continueren werkgeversaanpak, met bijna 16 kton emissiereductie. Deze maatregel is ambitieus ingesteld en berekend voor een CO2-reductie van 25% ten opzichte van 2016 voor werk gebonden mobiliteit6 (gebaseerd op de doelstelling van de coalitie anders reizen (Anders Reizen, 2019)) en wordt toegepast op 20% van alle werknemers. In praktijk betekent deze maatregel dat werknemers van de auto overstappen naar duurzamere alternatieve zoals het ov en de (elektrische) fiets.
Toelichting maatregelen met een beperkt CO2-effect Naast de twee bovengenoemde meest effectieve maatregelen is er een aantal maatregelen met een matig CO2-effect. De op logistiek gerichte maatregelen Hubs goederenvervoer en Hubs bouwvervoer zorgen voor bundeling van goederen en het verbeteren de logistieke efficiëntie. Hierdoor verminderen de bestel- en vrachtautokilometers wat resulteert in ongeveer 9 en 5 kton CO2-reductie. Mzaatregelen gericht op het ontmoedigen van autogebruik zoals Bouwen rondom ov-locaties en Lagere parkeernormen in nieuwbouwwijken zorgen voor minder autokilometers wat leidt tot emissiereductie. Ov-gebruik wordt aantrekkelijker wanneer mensen dichterbij een ov-station wonen doordat de reistijd tot de ov-locatie korter wordt. Het aantal reizigerskilometers met het ov neemt dus toe ten koste van onder andere het autogebruik. We nemen aan dat het effect op de drukte in het ov klein is en de dienstregeling niet verandert door de maatregelen. De afname van het autogebruik resulteert in de emissiereductie van de maatregel. Lagere parkeernormen in nieuwbouwwijken zorgen ervoor dat er minder (openbare) parkeerplaatsen zijn. Dit ontmoedigt het autogebruik en leidt tot een modal shift naar duurzamere alternatieven zoals het ov of actieve mobiliteit.
Maatregelen met een verwaarloosbaar CO2-effect Naast de maatregelen die voor meer dan 4 kton CO2-reductie zorgen, zijn er veel maatregelen die weinig invloed hebben op de CO2-uitstoot. Dit zijn bijvoorbeeld maatregelen die voornamelijk faciliterend werken zoals Logistieke makelaars en Gedragscampagnes, wat een versterkende werking heeft op andere maatregelen maar an sich niet voor een emissiereductie zorgt. De maatregel ZE-busvervoer resulteert helemaal niet in een CO2-reductie. Op dit moment rijdt ca. 19% van de bussen op elektriciteit (de trolleybussen in Arnhem). De rest rijdt op bio-CNG. Doordat het om bio-CNG gaat en niet om fossiel gas, komen er netto geen emissies vrij tijdens de verbranding, waardoor er dus ook geen emissies gereduceerd kunnen worden. De maatregel heeft daarom geen aanvullend effect en is daardoor niet opgenomen in het figuur hierna en het berekenen van de kosteneffectiviteit.
3.2
CO2-effect van het maatregelenpakket Naast de effecten van de individuele maatregelen hebben we een inschatting gemaakt van het totaaleffect van alle maatregelen samen. Het is belangrijk om op te merken dat de som van de individuele effecten niet optelt tot het totale effect in Figuur 5. Op het moment dat meerdere maatregelen genomen worden die op dezelfde voertuigcategorie slaan, kan er ________________________________ 6
De ambitie van Anders Reizen is om de CO2-uitstoot van zakelijk verkeer, de combinatie van woon-werkverkeer en zakelijke reizen. De ambitie en doelen van Anders Reizen zijn tevens opgenomen in het nationale Klimaatakkoord, welke streeft naar 50% reductie in 2030 ten opzichte van 1990.
15
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
sprake zijn van een dubbeltelling. Bijvoorbeeld tussen de maatregelen Hubs goederenvervoer en ZE-zone stadslogistiek. De vermindering van de bestel- en vrachtautokilometers door het bundelen van logistieke stromen door het opzetten van goederenvervoer hubs heeft een kleiner CO2-effect doordat de emissies per gereden kilometer lager zijn door implementatie van de maatregel ZE-zone stadslogistiek. In het totaaleffect is gecorrigeerd voor zulke dubbeltellingen door een dubbeltellingscorrectie toe te passen. Figuur 5 – Totaal CO2-effect van alle maatregelen, inclusief dubbeltellingscorrectie
Figuur 5 geeft de autonome ontwikkeling van de emissies van 1990 t/m 2030 weer, inclusief de emissiereductie van het maatregelenpakket. Door EU- en rijksbeleid dalen de emissies in 2030 met 265 kton, oftewel 17%, ten opzichte van 1990. Het maatregelenpakket zorgt in 2030 voor een extra reductie van ongeveer 120 kton CO2. In 2030 blijft er hierdoor ongeveer 1.160 kton aan CO2-uitstoot over. Ten opzichte van de emissies in 1990 is dit een reductie van 25%. De 8% extra reductie veroorzaakt door het maatregelenpakket is inherent aan de beperkte individuele effecten van de maatregelen zoals toegelicht in de vorige paragraaf. De zwarte stippellijn laat het reductiedoel zien. De doelstelling van -49% in 2030 ten opzichte van 1990 zal niet gehaald worden met de huidige vorm van het maatregelenpakket. Extra maatregelen, hogere ambitie of een grotere maatregelscope zijn nodig om de emissies verder te reduceren de doelstelling van bijna 800 kton CO2 te bereiken. Om de doelstelling te bereiken is een extra reductie van ca. 370 kton CO2 nodig. Vergeleken met de huidige reductie van het maatregelenpakket van 120 kton CO2 is dit zeer substantieel. De regio kan niet alle emissie beïnvloeden en heeft daarnaast het Rijk nodig in de vorm van regelgeving en financiering om deze extra reductie te bewerkstellen.
De volgende paragraaf gaat in op de rol van de regio en eventuele aanscherpingen van maatregelen om voor extra CO2-reductie te zorgen.
16
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
3.3
Het aanscherpen van maatregelen In de vorige paragrafen is laten zien dat het CO2-effect van het maatregelenpakket beperkt is, en dat de reductiedoelstelling niet wordt gehaald. Om de reductiedoelstelling te behalen, is het noodzakelijk om de maatregelen aan te scherpen (of om het maatregelenpakket uit te breiden). In deze paragraaf bespreken hoe de maatregelen kunnen worden aangescherpt om het CO2-effect te vergroten.
Potentie van maatregelen wordt nog niet benut Het effect van het maatregelenpakket is beperkt omdat ook het effect van de individuele maatregelen beperkt is. Eén van de oorzaken daarvan is dat het potentiële effect van de individuele maatregelen groter is dan dat wordt benut met de huidige inzet: — Maatregelen beïnvloeden een beperkt gedeelte van de emissies. Het merendeel van de maatregelen heeft effect op een beperkt gedeelte van het totaal waarop de maatregel ingezet kan worden. Dat betekent dat de maatregel effect heeft op een beperkt gebied binnen de regio of op specifieke groepen. Bijvoorbeeld de maatregel Lagere parkeernormen in nieuwbouwwijken is in het huidige pakket toegepast in de nieuwbouwwijken en werkgebieden van Arnhem en Nijmegen. Dit zorgt ervoor dat bij maar 6% van alle woningen in de GMR de parkeernormen worden verlaagd in 2030. Het maatregeleffect kan worden vergroot als de parkeernorm breder wordt toegepast, dus ook in andere gemeenten en bij bestaande bouw. — Ambitieniveau bij een gedeelte van de maatregelen beperkt. De potentie van een gedeelte van de maatregelen wordt niet benut omdat de ambitie lager ligt dan de potentie: • Een voorbeeld hiervan is de maatregel ZE eigen wagenpark, waarbij de ambitie voor ZE-voertuigen bij personenauto’s ligt op 80% in het eigen wagenpark en 60% van de bestelauto’s.
Een ambitieniveau van 100% ZE eigen wagenpark zou het effect van deze maatregel vergroten. Kanttekening bij deze maatregel is dat maar 0,7% van de totale emissies kunnen worden gereduceerd bij volledige inzet op de maatregel. Aan de andere kant is het emissievrij maken van het eigen wagenpark iets waar de decentrale overheden volledig zelf invloed op kunnen uitoefenen. • Een ander voorbeeld is de maatregel Werkgeversaanpak. De huidige regeling is vrijblijvend, wat betekent dat werkgevers zelf mogen kiezen of ze zich aan de doelstelling committeren. Extra CO2-reductie zou behaald kunnen worden door afspraken te maken met werkgevers (regionaal) of het verplichten van werkgevers (vanuit het Rijk) om aan de regeling mee te doen. Het is mogelijk om de maatregelen aan te scherpen door: 1. Maatregelen breder trekken en toepasbaar maken op een groter gedeelte van de emissies (grotere ZE-zones en in meer gemeenten, parkeernormen ook voor bestaande bouw). Dat kan bij een aantal maatregelen wel vragen om een andere aanpak. Het is bijvoorbeeld lastiger om parkeernormen te verlagen bij bestaande bouw als je kijkt naar draagvlak: bewoners hebben al auto’s en een gedeelte van de bewoners zou dan de auto weg moeten doen. De maatregel kan dan worden gecombineerd met andere maatregelen zoals het geven van een subsidie geven je de auto weg doet (met bepaalde voorwaarden daaraan verbonden). 2.
Het ambitieniveau van de maatregelen te verhogen. Dit kan bijvoorbeeld door in te zetten op een 100% ZE eigen wagenpark, of door te sturen op extra deelvoertuigen binnen de gemeenten.
17
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
De GMR heeft invloed op het reduceren van een gedeelte van de emissies, maar niet op alles Een andere oorzaak voor het niet realiseren van de reductiedoelstelling is de invloed die decentrale overheden kunnen uitoefenen op het terugdringen van de emissies. Alle gemeenten en provincies in Nederland krijgen een gedeelte van de nationale emissies toegekend, die zijn gebaseerd op regio specifieke kenmerken. Dat betekent echter niet dat de gemeenten en provincies invloed kunnen uitoefenen op het terugdringen van alle emissies die plaatsvinden binnen de regio. Enkele voorbeelden binnen de GMR zijn: — Snelwegemissies kunnen alleen gereduceerd worden door beleidsmaatregelen van de Rijksoverheid. De snelwegen in de regio zijn niet in het beheer van de decentrale overheden. Beleid over bijvoorbeeld de snelheid die gereden mag worden wordt bepaald door de Rijksoverheid. Beleidsmaatregelen om CO 2-uitstoot op snelwegen terug te dringen valt dus buiten de invloedsferen van de regio, waardoor het terugdringen van de snelwegemissies niet zelfstandig door de GMR kan worden gerealiseerd. — Binnenvaartemissies maken in 2030 13% uit van de totale CO2-emissies mobiliteit. Over de Waal vindt transport plaats van binnenvaartschepen tussen Rotterdam en Duitsland. Een gedeelte van de binnenvaartschepen legt aan in de binnenvaarthaven van Nijmegen.
De totale CO2-emissie bestaat in 2030 voor 13% uit emissies door binnenvaartschepen. In het maatregelenpakket zijn geen maatregelen opgenomen om deze emissies te reduceren. Er zijn meerdere maatregelen denkbaar om de emissies terug te dringen, waarbij een gedeelte binnen en een gedeelte buiten de invloedsferen van de GMR ligt: • Een van de opties is het aanbieden en verplichten van walstroom in de binnenhaven van Nijmegen. Hierbij koppelen schepen aan een stroompunt in de haven, zodat de stationaire processen op het schip kunnen blijven draaien met behulp van elektriciteit in plaats van diesel. Het CO2-effect van deze maatregel is beperkt ten opzichte van het totaal dat door binnenvaart wordt uitgestoten, omdat het om een beperkt gedeelte van de emissies gaat. • Een andere optie is het gebruik van biobrandstoffen in binnenvaart. Het gebruik hiervan leidt tot een sterkere reductie dan het aanleggen van walstroom. Verplichten van het gebruik van biobrandstoffen valt buiten de invloedsferen van de regio, maar het aanbieden van biobrandstoffen is wel mogelijk. De emissies tijdens het varen kunnen hiermee beperkt beïnvloed worden.
Maatregelen gericht op schoner reizen zijn het meest effectief in termen van CO2-reductie De meest effectieve maatregelen zijn maatregelen die gericht zijn op schoner reizen. Dit heeft ermee te maken dat alle reisbewegingen één-op-één worden vervangen door een reisbeweging met een schoon alternatief, zoals een elektrisch voertuig of een voertuig aangedreven door CNG. In het maatregelenpakket is dit terug te zien: de meest effectieve maatregel is de ZE-zone stadslogistiek, waarbij de ZE-zones in Arnhem en Nijmegen in 2030 vergroot worden. Hierdoor wordt een gedeelte van het transport met bestel- en vrachtauto’s verschoond.
18
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
Daarnaast zijn er in het maatregelenpakket nog een aantal maatregelen opgenomen die leiden tot schoner reizen, maar die een beperkt effect hebben. Bij ZE eigen wagenpark en ZE doelgroepenvervoer heeft dit te maken met de vorige punten: met deze maatregelen wordt slechts een gedeelte van de emissies verschoond die binnen de regio worden uitgestoten, maar die wel binnen de invloedsferen van de decentrale overheden passen. De inzet op het verschonen van ov-bussen heeft geen CO2-effect omdat de ov-bussen in de regio al schoon zijn. Voor de regio zijn de volgende aanscherpingen en aanvullingen mogelijk: — volledig benutten potentie, bijvoorbeeld aanscherpen maatregel naar 100% ZE eigen wagenpark; — maatregelen toevoegen aan het pakket om mobiliteit verder te verschonen, zoals het invoeren van milieuzones voor personenauto’s.
Veranderen van reisgedrag heeft beperkt CO2-effect, maar is wel essentieel voor de mobiliteitstransitie Een groot gedeelte van de maatregelen zijn gericht op het verminderen van vervoersbewegingen of het veranderen van vervoerswijze. Maatregelen die gericht zijn op gedragsverandering hebben niet direct een groot CO2-effect. Dit komt doordat het grootste gedeelte van het reisgedrag automatisch gaat, en er niet bij elke reisbeweging een afweging wordt gemaakt over de mobiliteitskeuze. Het maken van een overstap naar een andere modaliteit is dus niet vanzelfsprekend, waardoor het CO2-effect van maatregelen die hierop gericht zijn dus beperkt is. Toch is het noodzakelijk om op dit soort maatregelen in te zetten. Het is namelijk noodzakelijk dat er een alternatief beschikbaar is als er tegelijkertijd auto ontmoedigende maatregelen worden genomen. De inzet op maatregelen als Nieuwe doorfietsroutes, Hogere frequentie Maaslijn, Opschalen deelauto’s en Opschalen deeltweewielers kunnen bijdragen aan het faciliteren van deze alternatieven. Voor deze maatregelen zijn dus niet zozeer aanscherpingen nodig om een groter effect te behalen, maar moeten vooral worden gezien in brede context.
19
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
4 Kosten en kosteneffectiviteit 4.1
Inleiding In dit hoofdstuk bespreken we zowel de verwachte jaarlijkse kosten als CO 2-kosteneffectiviteit van de verschillende maatregelen. Het gaat hierbij om een verkennende analyse, aangezien de beschikbare informatie over de kosten van de verschillende maatregelen beperkt is. Vanwege dit verkennende karakter van de analyse, hanteren we in de presentatie van de resultaten vier classificaties om aan te geven in welke bandbreedte de kosten en CO2-kosteneffectiviteit liggen. De indeling van de maatregelen naar die vier classificaties hebben we wel zoveel mogelijk proberen te onderbouwen met kwantitatieve kostenschattingen, waar nodig aangevuld met kwalitatieve analyses. Deze gedetailleerde analyses zijn terug te vinden in Bijlage C. In dit hoofdstuk presenteren we de vergelijking van de maatregelen naar kosten (Paragraaf 4.3) en kosteneffectiviteit (Paragraaf 4.4). Maar allereerst geven we een korte toelichting op de gehanteerde aanpak (Paragraaf 4.2).
4.2
Korte toelichting op de gehanteerde aanpak We zijn onze analyse begonnen met een inschatting van de jaarlijkse kosten (in 2030) van de verschillende maatregelen. Daarbij hebben we ons gebaseerd op informatie uit de literatuur, data aangeleverd door de GMR en expertinschattingen. Dit heeft geresulteerd in gedeeltelijk kwantitatieve en kwalitatieve inzichten in de kosten voor de verschillende maatregelen (zie Bijlage C voor een overzicht per maatregel). Op basis van deze inzichten zijn vervolgens de maatregelen ingedeeld in categorieën voor de bandbreedte van de kosten (zie Paragraaf 4.3). Daarna zijn de inschattingen voor de kosten per maatregel gecombineerd met de ingeschatte CO2-reducties (zie Paragraaf 3.1), om op die manier de CO2-kosteneffectivititeit van de maatregelen in 2030 te bepalen. Daarbij is CO 2-kosteneffectiviteit gedefinieerd als de kosten die gemaakt moeten worden om de CO 2-uitstoot met één ton te verminderen. Evenals bij de kosten presenteren we hierbij geen puntschattingen, maar kennen we aan elk van de maatregelen een classificatie toe die aangeeft in welke bandbreedte de kosteneffectiviteit valt. In het vervolg van deze paragraaf lichten we kort enkele belangrijke uitgangspunten bij de analyse van kosten en kosteneffectiviteit nader toe.
Gehanteerd perspectief De kosten (en daarmee ook de CO2-kosteneffectiviteit) van de implementatie van beleidsmaatregelen kun je vanuit verschillende perspectieven bepalen: — Overheidskosten: waarbij je enkel de kosten en baten voor de overheid meeneemt. — Eindgebruikerskosten: waarbij je de kosten en baten voor de eindgebruiker (de verkeersdeelnemers) meeneemt. — Maatschappelijke of nationale kosten: waarbij je alle kosten en baten voor de maatschappij als geheel meeneemt. De maatschappelijke kosten zijn dus het totaal van de overheidskosten en de eindgebruikerskosten samen.
20
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
In deze studie schatten we zowel de overheidskosten als de maatschappelijke kosten in. Bij de overheidskosten beperken we ons daarbij tot de kosten voor de provincie Gelderland, de Groene Metropoolregio en de gemeenten binnen de regio. Bij de maatschappelijke kosten sluiten we aan bij de nationale kostenmethodiek, wat betekent dat we ons beperken tot het inschatten van de directe7 financiële8 kosten en baten voor Nederland.
Kostenelementen Zowel bij de overheidskosten als de nationale kosten kunnen meerdere kostenelementen onderscheiden worden. Gebaseerd op CE Delft (2023f), onderscheiden we de volgende kostenelementen: — Beleids- en administratieve kosten overheid: hierbij gaat het om de kosten die de overheid moet maken om beleid te ontwerpen, implementeren, monitoren en handhaven. Een belangrijk deel van deze kosten bestaan uit de inzet van ambtenaren. Deze kosten zijn zowel relevant voor de overheidskosten als de nationale kosten. — Administratieve kosten marktpartijen: hierbij gaat het om de kosten die bedrijven moeten maken om zich op de hoogte te stellen van beleidsmaatregelen en op welke wijze zij zich daarop moeten aanpassen. Deze kosten zijn enkel relevant voor de bepaling van de nationale kosten. — Jaarlijkse kapitaalkosten: hierbij gaat het om investeringen in activa (bijv. voertuigen of infrastructuur) met een economische levensduur die langer is dan een jaar. Om de jaarlijkse kapitaalkosten te vinden worden deze investeringen afgeschreven over de economische levensduur van de activa, waarbij de jaarlijkse kapitaalkosten bestaan uit de afschrijvingskosten (+ rentekosten) voor één jaar. Deze kosten zijn relevant voor de nationale kosten, en voor de overheidskosten voor zover deze kosten gedragen worden door één van de relevante overheden.
— Energiekosten: hierbij gaat het om de jaarlijkse kosten of baten van veranderingen in het energieverbruik, bijvoorbeeld doordat er minder mobiliteit plaatsvindt. Hierbij is niet alleen ook het totale energieverbruik relevant, maar ook mogelijke verschuivingen tussen energievormen (bijv. van diesel naar elektriciteit), aangezien de kosten per MJ verschilt tussen energievormen. Deze kosten zijn relevant voor de nationale kosten, en voor de overheidskosten voor zover deze kosten gedragen worden door één van de relevante overheden. — Operationele kosten: hierbij gaat het om jaarlijkse kosten die samenhangen met het gebruik van een transportmiddel of -infrastructuur, zoals bijvoorbeeld onderhoudskosten. Deze kosten zijn relevant vanuit het perspectief van nationale kosten, en voor de overheidskosten voor zover deze kosten gedragen worden door één van de relevante overheden. — Opbrengsten sector: hierbij gaat het om mogelijke opbrengsten voor sectoren gerelateerd aan de mobiliteits- of infrastructuursector. Het kan bijvoorbeeld gaan om een stijging van de grondwaarde door aanpassingen in de infrastructuur. Deze kosten zijn relevant vanuit nationaal perspectief en eventueel ook vanuit overheidsperspectief. ________________________________ 7
Maatregelen kunnen leiden tot indirecte kosten of baten. Zo zou het verhogen van parkeertarieven in de
binnenstad er bijvoorbeeld toe kunnen leiden dat er minder mensen naar de binnenstad komen, waardoor de omzet van winkels afneemt. Deze indirecte effecten zijn in de praktijk vaak aanzienlijk kleiner dan de directe effecten en bovendien zeer lastig te kwantificeren. Vandaar dat we deze effecten buiten beschouwing laten. 8 Sommige maatregelen zullen leiden tot niet-financiële kosten voor burgers of bedrijven, bijvoorbeeld wanneer een maatregel er voor zorgt dat mensen niet meer gebruik maken van hun favoriete vervoerswijze, maar in plaats daarvan kiezen voor een alternatieve vervoerswijze. Deze verandering van mobiliteitsgedrag leidt bij deze mensen tot minder welvaart, die in een brede kosten-batenafweging meegenomen kunnen worden. De waardering van deze niet-financiële kosten is vaak ingewikkeld en laten we daarom buiten deze studie.
21
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
— Belastingen en subsidies: wanneer een maatregel leidt tot veranderingen in belastingopbrengsten voor of uitgekeerde subsidies door de relevante overheden (provincie Gelderland, GMR, gemeenten in de GMR), dan vormen dit kosten dan wel baten binnen het overheidsperspectief. Vanuit nationaal perspectief gaat het om een overdracht, aangezien de extra inkomsten voor de ene partij wegvalt tegen de extra uitgaven voor een andere partij9. Bij de analyse per maatregel hebben we bovenstaande elementen afzonderlijk beschouwd (zie Bijlage C), om vervolgens de resultaten per element te combineren tot een inschatting van de totale overheids- en nationale kosten.
Classificaties van kosten en CO2-kosteneffectiviteit Vanwege het verkennende karakter van de analyse naar kosten en kosteneffectiviteit presenteren we de resultaten door aan elke maatregel een classificatie toe te kennen, die weergeeft binnen welke bandbreedte de kosten en CO 2-kosteneffectiviteit vallen. Deze presentatiewijze doet niet alleen recht aan de onzekerheid in de resultaten10, maar ook aan het feit dat zowel de kosten en de CO2-kosteneffectiviteit van een maatregel sterk afhankelijk zijn van de precieze invulling van de maatregel, iets dat voor een deel van de maatregelen nog niet helemaal duidelijk is. Voor de kosten hanteren we de volgende classificaties: — < € 0 per jaar (oftewel, de maatregel levert financiële baten op); — € 0 tot € 200.000 per jaar; — € 200.000 tot € 1 miljoen per jaar; — meer dan € 1 miljoen per jaar. Voor de CO2-kosteneffectiviteit gaat het om de volgende classificaties: — < € 0 per ton CO2 (oftewel, de maatregel levert financiële baten op); — € 1 – € 10 per ton CO2; — € 10 – € 100 per ton CO2; — meer dan € 100 per ton CO2.
4.3
Vergelijking van de maatregelen naar kosten Figuur 6 geeft een overzicht van de nationale en overheidskosten van de verschillende maatregelen. Bij een aantal maatregelen was het niet eenduidig in welke categorie ze zouden moeten vallen, omdat de kosten sterk afhangen van de precieze vormgeving van de maatregel of de situatie waarin ze worden toegepast. Daarom hebben we die maatregelen in verschillende categorieën laten terugkeren. Deze maatregelen zijn herkenbaar aan een *.
________________________________ 9
Bijvoorbeeld, een verhoging van parkeertarieven leidt tot meer inkomsten voor de gemeenten, maar tot even
hoge extra uitgaven voor de autogebruikers. Voor Nederland vallen deze twee posten tegen elkaar weg en is er dus geen sprake van netto kosten of baten. 10 Deze onzekerheid is onder andere het gevolg van de beperkte empirische data die beschikbaar is over de kosten van dit type maatregelen. Maar ook het feit dat de kosten sterk afhankelijk zijn van de precieze vormgeving van de maatregelen en de situatie waarin ze worden toegepast draagt bij aan de onzekerheid, zeker omdat veel van de maatregelen zoals doorgerekend in deze studie op hoofdlijnen zijn gedefinieerd.
22
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
Figuur 6 – Overzicht van de categorisering van maatregelen naar jaarlijkse kosten
Nationale kosten Zoals duidelijk wordt uit Figuur 6, zijn er verschillende maatregelen die naar verwachting leiden tot financiële baten. Het zijn vooral maatregelen waarbij de (aanzienlijke) besparingen op energiekosten eventuele hogere kapitaalkosten en operationele kosten meer dan compenseren. Zo geldt bij de maatregelen ZE eigen wagenpark, ZE doelgroepenvervoer en ZE-zone stadslogistiek dat er veelal wordt overgeschakeld op voertuigen met een positieve Total Cost of Ownership (TCO), zodat deze maatregelen per saldo geld opleveren11 voor Nederland. Ook is er een aantal maatregelen die leiden tot minder autogebruik en/of privéautobezit, zoals bij Lagere parkeernormen in nieuwbouwwijken, Uitbreidingen van autoluwe zones en Opschalen deelauto’s, waardoor er aanzienlijke besparingen optreden in energiekosten, kapitaalkosten en overige operationele kosten (bijv. onderhoudskosten). Tot slot wordt ook voor de modal shift logistiek ingeschat dat die leidt tot financiële baten vanuit een nationaal kostenperspectief. Dit is het gevolg van het feit dat het vervoer via de binnenvaart veel efficiënter kan worden uitgevoerd, wat leidt tot aanzienlijke kostenbesparingen. Daarbij is het wel belangrijk dat er voldoende potentieel moet zijn om vervoer te verschuiven van de weg naar de binnenvaart.
Dit betekent onder andere dat er voldoende aanbod van vervoer is waarbij de tijdsfactor niet cruciaal is, aangezien voor dat vervoer de binnenvaart geen goed alternatief voor de vrachtauto vormt. Ook moeten de ________________________________ 11
Het is hierbij wel belangrijk om op te merken dat we in onze kosteninschattingen geen rekening hebben gehouden met eventuele aanpassingen in netaansluitingen van bedrijven of verzwaring van delen van het elektriciteitsnetwerk. Dergelijke aanpassingen zijn mogelijk wel nodig om een grootschalige overstap naar elektrische voertuigen te kunnen faciliteren. Echter, om hierover uitspraken te kunnen doen moet de lokale situatie in meer detail bekeken worden. Dit viel buiten de scope van deze studie.
23
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
herkomst en bestemming van het vervoer relatief in de buurt van een overslagpunt naar de binnenvaart liggen om deze shift rendabel te maken. Tegenover de maatregelen die leiden tot financiële baten, is er ook een aantal maatregelen die leiden jaarlijkse kosten van meer dan € 1 miljoen. Het gaat daarbij veelal om maatregelen waarbij forse investeringen in infrastructuur (bijv. Hubs personenvervoer, Nieuwe doorfietsroutes of Elektrificatie Maaslijn) of voertuigen (opschalen deeltweewielers) nodig zijn. Daarnaast verwachten we ook dat de kosten van het continueren van de werkgeversaanpak tot substantiële nationale kosten kan leiden, met name omdat een groot aantal werkgevers acties moeten ondernemen om de CO2-uitstoot van het werknemers in het woon-werk- en zakelijk verkeer weg te nemen. Dit vraagt de inzet van (waarschijnlijk) P&O-medewerkers, wat leidt tot aanzienlijke administratieve lasten. Voor de realisatie van logistieke hubs of bouwhubs zijn met name de kapitaalkosten sterk afhankelijk van het type hub (omvang, locatie, etc.). Daardoor is het lastig om een goede inschatting te maken van de omvang van de kosten van deze maatregelen. Vanwege die reden zijn deze maatregelen ingedeeld in twee categorieën (> € 1 miljoen en € 2 ton € 1 miljoen). Tot slot is er een aantal maatregelen die leiden tot beperktere nationale kosten, zoals de gedragscampagnes.
Overheidskosten Maatregelen die grote investeringen in infrastructuur vragen, gefinancierd door de overheid, kennen de hoogste overheidskosten (bijv. Nieuwe doorfietsroutes en Hubs personenvervoer). Er zijn echter ook verschillende maatregelen met infrastructuurinvesteringen waarbij de kosten gedragen worden door marktpartijen (Hubs goederenvervoer en Hubs bouwvervoer, Hogere frequentie Maaslijn) of waarbij het grootste deel van de kosten gedekt worden door andere overheden en private partijen (Elektrificatie Maaslijn). Bij deze maatregelen zijn een aantal overheden vooral faciliterend of co-financierend, waardoor de overheidskosten aanzienlijk lager uitvallen. Ook bij veel van de andere maatregelen heeft de overheid vooral een faciliterende, toezichthoudende en/of aanjagende rol. De daarmee gepaard gaande jaarlijkse kosten zijn over het algemeen aanzienlijk lager dan bij de meer infrastructurele maatregelen. Tot slot is er een aantal maatregelen waarbij er financiële meevallers voor de gemeenten binnen de regio optreden. Dan gaat het allereerst om de maatregel ZE eigen wagenpark, waar de afname in de TCO van ZE gemeentelijke voertuigen zich rechtstreeks uitbetalen in financiële baten voor de GMR-gemeenten.
Bij de maatregel ZE doelgroepenvervoer zijn we ervan uitgegaan dat de vervoerders de lagere TCO-kosten van ZE-voertuigen doorberekenen in de tarieven aan de provincie of de GMR-gemeenten. Bij het Opschalen deelauto’s profiteren de GMR-gemeenten van financieel voordeel van extra inkomsten uit parkeervergunningen die voor een groot deel van de 1.000 extra deelauto’s aangeschaft zullen moeten worden.
24
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
4.4
Vergelijking van de maatregelen naar kosteneffectiviteit Een overzicht van de CO2-kosteneffectiviteit van de verschillende maatregelen, zowel vanuit nationaal als overheidsperspectief, is weergegeven in Figuur 7. Figuur 7 – Overzicht van de categorisering van maatregelen naar CO2-kosteneffectiviteit
CO2-kosteneffectiviteit vanuit nationaal perspectief Vanuit nationaal perspectief zijn er duidelijk twee groepen van maatregelen te onderscheiden wanneer we kijken naar CO2-kosteneffectiviteit. Ten eerste zijn er zeven maatregelen die een negatieve kosteneffectiviteit kennen, wat wil zeggen dat CO 2-reductie hand in hand gaat met financiële baten. Het gaat hierbij om dezelfde maatregelen als waarvoor in Figuur 6 werd aangegeven dat ze gekenmerkt worden door negatieve kosten. Hiertegenover staat een grote groep van maatregelen die relatief duur zijn (een kosteneffectiviteit hebben van meer dan € 100 per ton CO 2). Zoals eerder al aangegeven gaat het hierbij onder andere om een groep maatregelen waarvoor forse investeringen in de infrastructuur gedaan moeten worden. Bij deze maatregelen moet ook bedacht worden dat CO2-reductie vaak niet de hoofdreden is om de maatregel in te voeren. Maatregelen zoals Hubs personenvervoer, Hubs goederenvervoer of de Elektrificatie van de Maaslijn zijn (voornamelijk) bedoeld om de bereikbaarheid te verbeteren en de negatieve effecten van verkeer op de leefomgeving te verminderen. Deze maatregelen kunnen daarom ook maar beperkt beoordeeld worden op hun CO2-kosteneffectiviteit. Maatregelen zoals gedragscampagnes en logistieke makelaars zijn vooral faciliterend van aard en daarmee logischerwijs ook niet heel erg kosteneffectief.
Binnen een totaalpakket aan maatregelen kunnen dergelijke maatregelen echter wel een belangrijke rol vervullen.
25
240208 - Quickscan effectiviteit maatregelen – Oktober 2024
CO2-kosteneffectiviteit vanuit overheidsperspectief Zoals eerder aangegeven leiden de maatregelen ZE eigen wagenpark, ZE doelgroepenvervoer en Opschalen van deelauto’s tot meer inkomsten of minder uitgaven. Deze maatregelen kennen dan ook een negatieve kosteneffectiviteit. Ook maatregelen zoals ZE-zone stadslogistiek, Logistieke hubs, Hubs bouwvervoer, en de Hogere frequentie Maaslijn zijn vanuit de overheid gezien waarschijnlijk zeer kosteneffectief. Vooral de ZE-zones en de logistieke/bouwhubs leveren nog relatief veel CO 2-reductie op, terwijl de kosten voor de overheid relatief beperkt zijn (ook al omdat die grotendeels door private partijen worden gedragen). Er zijn ook verschillende maatregelen waarbij de gerealiseerde CO 2-reductie vanuit overheidsperspectief relatief duur is. Wederom gaat het daarbij om maatregelen waarbij door de overheid veel moet worden geïnvesteerd in infrastructuur (Hubs personenvervoer, Volwaardig HOV/BRT-netwerk ontwikkelen, Werknemers parkeren aan de rand van de stad, Uitbreiden van autoluwe zones) en de CO2-reducties vaak relatief beperkt zijn. Zoals eerder aangegeven is CO2-reductie bij veel van deze maatregelen echter een nevendoel (of één van de doelen), waardoor ze niet enkel afgerekend kunnen worden op de CO2-kosteneffectiviteit.
Evenals bij het nationale perspectief zijn ook de faciliterende maatregelen over het algemeen op zichzelf niet erg kosteneffectief. Tot slot, de kosteneffectiviteit van de maatregel Modal shift logistiek is, vanuit overheidsperspectief, sterk afhankelijk van de vraag of de beoogde modal shift-subsidies nodig heeft om te kunnen worden gerealiseerd. Omdat dit onzeker is, is de bandbreedte in de kosteneffectiviteit van deze maatregel groot.
4.5
Het aanscherpen van maatregelen De analyse van de kosteneffectiviteit van de maatregelen geeft enkele aanknopingspunten voor het aanscherpen van de maatregelen, in aanvulling op de analyse zoals reeds uitgevoerd in Paragraaf 3.3: — Maatregelen gericht op het verschonen van het wagenpark (bijv. ZE eigen wagenpark, ZE doelgroepenvervoer, ZE-zone stadslogistiek) zijn over het algemeen zeer kosteneffectief, zowel vanuit nationaal als overheidsperspectief. Zoals aangegeven in Paragraaf 3.3 zijn dit over het algemeen ook zeer effectieve maatregelen om de CO2-uitstoot terug te dringen. Dit is dus een extra argument om vol op dit type maatregelen in te zetten. — Maatregelen hebben vaak meerdere doelstellingen, waarvan CO2-reductie vaak niet de hoofddoelstelling is. Bij de interpretatie van de CO2-kosteneffectiviteit dient hiermee dan ook rekening gehouden te worden. — Het pakket met maatregelen zou uitgebreid kunnen worden met maatregelen die zowel effectief als kosteneffectief zijn. Voorbeelden van dergelijke maatregelen zijn uitbreiding van betaald parkeren of snelheidsverlagingen op de snelwegen van 100 km/u naar 80 km/u.