Bijlage 2 - Inspiratiekaders effectieve invulling lokale rekenkamers
Tekst van het document
Tabel 3 Het effect van 15% hogere kosten per onderzoek op minimaal gewenste budget
Inwoners
Minimaal Perc. benodigde overhead hoeveeltotale heid budget onderzoek
Minaal Directe benodigde kosten per directe overhead onderkosten laag zoek in onderzoek euro laag laag
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij lage kosten per onderzoek
Minimaal Directe benodigde Kosten per directe overhead onderkosten hoog zoek in onderzoek euro hoog hoog
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij hoge kosten per onderzoek
10.000
0,75
40
9.200
6.900
4600
11.500
13.800
10.350
6900
17.250
20.000
1,5
39
11.500
17.250
11029
28.279
16.100
24.150
15440
39.590
50.000
2,5
36
18.400
46.000
25875
71.875
23.000
57.500
32344
89.844
90.000
3
32
27.600
82.800
38965
121.765
32.200
96.600
45459
142.059
130.000
3,5
28
36.800
128.800
50089
178.889
41.400
144.900
56350
201.250
170.000
4
24
46.000
184.000
58105
242.105
50.600
202.400
63916
266.316
Tabel 4 Het effect van 15% hogere kosten per onderzoek bij een ambiteuze gemeente
Inwoners
HoeveelPerc. heid overhead onderzoek totale bij hogere budget ambitie
Minaal Directe benodigde kosten per directe overhead onderkosten laag zoek in onderzoek euro laag laag
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij lage kosten per onderzoek
Minimaal Directe benodigde Kosten per directe overhead onderkosten hoog zoek in onderzoek euro hoog hoog
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij hoge kosten per onderzoek
10.000
1
40
9.200
9.200
6133
15.333
13.800
13.800
9200
20.000
2
39
11.500
23.000
14705
37.705
16.100
32.200
20587
23.000 52.787
50.000
3,5
36
18.400
64.400
36225
100.625
23.000
80.500
45281
125.781
90.000
4
32
27.600
110.400
51953
162.353
32.200
128.800
60612
189.412
130.000
4,5
28
36.800
165.600
64400
230.000
41.400
186.300
72450
258.750
170.000
5
24
46.000
230.000
72632
302.632
50.600
253.000
79895
332.895
45
Openbaar
Tabel 5 Het effect van 15% lagere kosten per onderzoek op minimaal benodigde budget
Inwoners
Minimaal Perc. benodigde overhead hoeveeltotale heid budget onderzoek
Minaal Directe benodigde kosten per directe overhead onderkosten laag zoek in onderzoek euro laag laag
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij lage kosten per onderzoek
Minimaal Directe benodigde Kosten per directe overhead onderkosten hoog zoek in onderzoek euro hoog hoog
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij hoge kosten per onderzoek
10.000
0,75
40
6.800
5.100
3400
8.500
10.200
7.650
5100
12.750
20.000
1,5
39
8.500
12.750
8152
20.902
11.900
17.850
11412
29.262
50.000
2,5
36
13.600
34.000
19125
53.125
17.000
42.500
23906
66.406
90.000
3
32
20.400
61.200
28800
90.000
23.800
71.400
33600
105.000
130.000
3,5
28
27.200
95.200
37022
132.222
30.600
107.100
41650
148.750
170.000
4
24
34.000
136.000
42947
178.947
37.400
149.600
47242
196.842
Tabel 6 Het effect van 15% lagere kosten per onderzoek bij een ambiteuze gemeente
Inwoners
HoeveelPerc. heid overhead onderzoek totale bij hogere budget ambitie
Minaal Directe benodigde kosten per directe overhead onderkosten laag zoek in onderzoek euro laag laag
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij lage kosten per onderzoek
Minimaal Directe benodigde Kosten per directe overhead onderkosten hoog zoek in onderzoek euro hoog hoog
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij hoge kosten per onderzoek
10.000
1
40
6.800
6.800
4533
11.333
10.200
10.200
6800
17.000
20.000
2
39
8.500
17.000
10869
27.869
11.900
23.800
15216
39.016
50.000
3,5
36
13.600
47.600
26775
74.375
17.000
59.500
33469
92.969
90.000
4
32
20.400
81.600
38400
120.000
23.800
95.200
44800
140.000
130.000
4,5
28
27.200
122.400
47600
170.000
30.600
137.700
53550
191.250
170.000
5
24
34.000
170.000
53684
223.684
37.400
187.000
59053
246.053
Tabel 7 Het effect van lagere overhead op minimaal genodigde budget: daalt van 30% van budget bij 10.000 inwoners naar 22% bij 170.000 inwoners
Inwoners
Minimaal Perc. benodigde overhead hoeveeltotale heid budget onderzoek
Minaal Directe benodigde kosten per directe overhead onderkosten laag zoek in onderzoek euro laag laag
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij lage kosten per onderzoek
Minimaal Directe benodigde Kosten per directe overhead onderkosten hoog zoek in onderzoek euro hoog hoog
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij hoge kosten per onderzoek
10.000
0,75
30
8.000
6.000
2571
8.571
12.000
9.000
3857
12.857
20.000
1,5
29,5
10.000
15.000
6277
21.277
14.000
21.000
8787
29.787
50.000
2,5
28
16.000
40.000
15556
55.556
20.000
50.000
19444
69.444
90.000
3
26
24.000
72.000
25297
97.297
28.000
84.000
29514
113.514
130.000
3,5
24
32.000
112.000
35368
147.368
36.000
126.000
39789
165.789
170.000
4
22
40.000
160.000
45128
205.128
44.000
176.000
49641
225.641
Tabel 8 Het effect van lagere overhead op budget ambitieuze gemeente: daalt van 30% bij 10.000 inwoners naar 22% bij 170.000 inwoners
Inwoners
HoeveelPerc. heid overhead onderzoek totale bij hogere budget ambitie
Minaal Directe benodigde kosten per directe overhead onderkosten laag zoek in onderzoek euro laag laag
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij lage kosten per onderzoek
Minimaal Directe benodigde Kosten per directe overhead onderkosten hoog zoek in onderzoek euro hoog hoog
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij hoge kosten per onderzoek
10.000
1
30
8.000
8.000
3429
11.429
12.000
12.000
5143
17.143
20.000
2
29,5
10.000
20.000
8369
28.369
14.000
28.000
11716
39.716
50.000
3,5
28
16.000
56.000
21778
77.778
20.000
70.000
27222
97.222
90.000
4
26
24.000
96.000
33730
129.730
28.000
112.000
39351
151.351
130.000
4,5
24
32.000
144.000
45474
189.474
36.000
162.000
51158
213.158
170.000
5
22
40.000
200.000
56410
256.410
44.000
220.000
62051
282.051
46
Openbaar
Samenwerking voor en door de rekenkamer
Inspiratiekader 3
47
Openbaar
Voor u ligt een bundeling van drie inspiratiekaders over verschillende situaties waarin lokale rekenkamers samenwerken. De samenwerking richt zich op onderzoek (in geval van incidentele samenwerking) of op de organisatie (structurele samenwerking en samengaan). Er zijn vier hoofdmotieven die gemeenteraden of rekenkamers hebben om tot samenwerking over te gaan, en zes succesfactoren/aandachtspunten voor ‘goede’ samenwerking. Deze motieven en succesfactoren gelden in meer of mindere mate voor alle vormen van samenwerking. In onderstaande tabel staat de inhoud van de inspiratiekaders overzichtelijk weergegeven. Situatie
Aanleiding
Gericht op
Structurele samenwerking
Gemeenteraden besluiten (soms op advies van de rekenkamers) samenwerking met rekenkamers op te zoeken
•
Gezamenlijke organisatie van de rekenkamer
•
Efficiencyvoordelen door kosten te delen
•
Er kan ook sprake zijn van gezamenlijk onderzoek
•
Het waarborgen van continue kwaliteit van de rekenkamer
Rekenkamers zoeken samenwerking op om eenmalig gezamenlijk onderzoek te doen
•
Gezamenlijk onderzoek
•
Leren van elkaar op een inhoudelijk onderwerp
•
Efficiencyvoordeel door kosten te delen
Na bestuurlijke fusie of gemeentelijke herindeling zijn gemeenten wettelijke verplicht om een nieuwe rekenkamer op te richten
•
•
Window of opportunity om een kwalitatief goed functionerende rekenkamer op te richten
Incidentele samenwerking
Samengaan
Oprichten van een nieuwe rekenkamer
Voornaamste motief
Belangrijkste succesfactor •
Sleutelfiguren die het onderling vertrouwen keer op keer bekrachtigen
•
Commitment op het gezamenlijke eindresultaat en informele afspraken
•
Urgentie bij de gemeenteraad
3.1 Doel Dit inspiratiekader heeft als doel om in een specifieke gemeente een leerproces te faciliteren, gericht op het versterken van mogelijke samenwerking tussen rekenkamers. Iedere gemeente heeft recht op een eigen lokale rekenkamer. In een aantal gevallen kunnen gemeenten motieven hebben om tot samenwerking over te gaan. We onderscheiden in dit inspiratiekader drie situaties waarin rekenkamers samenwerken: •
Gemeenteraden kunnen besluiten om de krachten van hun lokale rekenkamers te bundelen en een structurele samenwerking aan te gaan.16
•
Lokale rekenkamers kunnen gezamenlijk optrekken bij het uitvoeren van een onderzoek (incidentele samenwerking).
Structurele samenwerking kan in allerlei vormen worden georganiseerd. Ensberg, Graafland en Rol, Gemeenteljke rekenkamers hebben baat bij samenwerking, april 2010 hebben de voor- en nadelen van het aanbestedingsmodel, servicemodel, personele unie, fusiemodel en wgr-model op de NVRR website. gepubliceerd. 16
Openbaar
•
48
Een bijzondere categorie vormen gemeenten die bestuurlijk fuseren. Na de herindeling is er sprake van één gemeente, met één gemeenteraad en dus ook één lokale rekenkamer. Dit vraagt om de andere vorm samenwerking, namelijk: samengaan.
In geen van deze situaties is “goede” samenwerking vanzelfsprekend. Daarom hebben we per samenwerkingssituatie aan een aantal good practice gemeenten de vraag gesteld: wat maakt uw samenwerking succesvol? Hierbij hebben we (juist) ook aandacht gehad voor de lessons learned: welke valkuilen zijn de gemeenten/rekenkamers tegengekomen? Welke aandachtspunten volgen hieruit? Op die manier bieden we een basis voor het formuleren van een handelingsperspectief voor het ondersteunen van de gemeenteraad door het succesvol aangaan van samenwerking tussen of van rekenkamers.
3.1.1 Gebruik van het inspiratiekader Dit inspiratiekader bestaat uit vier delen die ieder apart zijn te gebruiken, afhankelijk van de situatie en doelgroep:
Pararaaf 3.2 – Motieven en succesfactoren Voorafgaand aan de samenwerking hebben de betrokken gemeenteraden en rekenkamers een bepaalde hoop of verwachting over wat de samenwerking tot stand zal brengen. Immers, partijen werken samen omdat zij bepaalde zaken alleen niet of minder voor elkaar krijgen, of samen nóg beter voor elkaar krijgen. Deze hoop of verwachting noemen wij het motief om samen te werken. We onderscheiden een viertal hoofdmotieven. Afhankelijk van de situatie (structurele samenwerking, incidentele samenwerking of samengaan) zijn motieven meer of minder aan de orde. Zoals gezegd, is succesvolle samenwerking (helaas) geen gegeven. Per samenwerkingssituatie werken we succesfactoren en aandachtspunten uit. Samen met de good practice gemeenten hebben we tips geformuleerd, die we illustreren met voorbeelden uit de praktijk. Te gebruiken bij: een oriënterend gesprek in de raad om de mogelijkheden van samenwerking te bespreken en te besluiten om deze mogelijkheden al dan niet nader te onderzoeken.
Paragraaf 3.3 – Inspiratiekader structurele samenwerking We zoomen in op de meest gehoorde motieven van gemeenteraden om te kiezen voor een structurele samenwerking. Vervolgens beschrijven we de belangrijkste succesfactoren en aandachtspunten. Te gebruiken bij: een verdiepend gesprek in de raad over de noodzaak en/of mogelijkheden van structurele samenwerking in de eigen situatie, of over de concrete vormgeving van een voorgenomen structurele samenwerking.
Paragraaf 3.4 – Inspiratiekader incidentele samenwerking We zoomen in op de meest gehoorde motieven van gemeenteraden om te kiezen voor incidentele samenwerking. Vervolgens beschrijven we de belangrijkste succesfactoren en aandachtspunten. Te gebruiken bij: een verdiepend gesprek tussen raad (of een afvaardiging daarvan) en rekenkamer over de mogelijkheden van incidentele samenwerking in de eigen situatie, of over de concrete vormgeving van een voorgenomen incidentele samenwerking.
Paragraaf 3.5 – Inspiratiekader samengaan van rekenkamers na gemeentelijke herindeling Een gemeentelijke herindeling biedt de gemeenteraad de kans om from scratch een nieuwe rekenkamer in te richten, passend bij de eigen ambities en wensen. We beschrijven kort waarvoor dit momentum kan worden gebruikt. Er zijn nog meer situaties te bedenken wanneer de gemeenteraden een doorstart met hun rekenkamer
Openbaar
49
willen maken. Denk bijvoorbeeld aan een bestuurlijke fusie, wetswijziging of het opbreken van rekenkamers na conflict. Vervolgens geven we een stappenplan om te komen tot een nieuwe rekenkamer. Te gebruiken bij: het vormgeven van een proces om te komen tot een nieuwe rekenkamer.
3.2 Motieven, succesfactoren en aandachtspunten 3.2.1 Motieven voor samenwerking Hoewel we drie situaties van samenwerking kunnen onderscheiden – structureel, incidenteel en samengaan – zien we dat gemeenteraden en rekenkamers in algemene zin vier motieven hebben om een samenwerking aan te gaan.17 Samenwerking tussen rekenkamers is altijd gericht op het realiseren van meer: a.
Efficiency: het delen van kosten;
b.
Continuïteit: het delen van capaciteit;
c.
Effectiviteit: het delen van deskundigheid;
d.
Leren: het delen van kennis.
Deze motieven kunnen effect hebben op de organisatie of de activiteiten van de rekenkamer. We werken de motieven op hoofdlijnen uit. Bij structurele samenwerking is de samenwerking meer op de organisatie gericht en bij incidentele samenwerking staat het onderzoek centraal. Voor het samengaan van rekenkamers spreken we niet over motieven, omdat de nieuwe gemeente wettelijk verplicht is om een nieuwe rekenkamer op te richten. Het belang van context: omvang van gemeenten & veranderende motieven Alle vier de motieven spelen bij samenwerking. De omvang van gemeenten heeft invloed op het relatieve belang van de verschillende motieven voor samenwerking. Voor kleinere gemeenten zijn efficiency en continuïteit relatief belangrijk. Voor grotere gemeenten zijn effectiviteit en leren vaak relatief van groter belang.
A: Samenwerking vanwege efficiencyvoordelen Rekenkamers en gemeenteraden willen goed onderzoek (laten) doen, voor zo min mogelijk geld. Door samenwerking kunnen schaalvoordelen optreden, waardoor de rekenkamer efficiënter kan opereren. Veelvoorkomende manieren voor het delen van kosten, zijn de volgende: •
Delen van organisatiekosten. De kosten voor een gezamenlijk bestuur (voorzitter, rekenkamerleden en vergaderingen) en voor een gezamenlijke organisatie (secretariële ondersteuning, faciliteiten, locatie) worden gedeeld. Dit geldt voor structurele samenwerking of voor het samengaan van rekenkamers.
•
Delen van onderzoekskosten. Sommige opgaven pakken gemeenten in de regio samen op. Voorbeelden zijn de inkoop van jeugdzorg of de Veiligheidsregio. Op dergelijke thema’s kan het voor gemeenteraden interessant zijn om een gezamenlijk onderzoek te laten uitvoeren. Dit brengt efficiencyvoordelen mee: de kosten van het onderzoek worden verdeeld over meerdere gemeenten. Lokale rekenkamers kunnen ervoor kiezen om incidenteel een gezamenlijk onderzoek te doen, en ook binnen een structurele samenwerking kan gezamenlijk onderzoek plaatsvinden.
De motieven efficiency, continuïteit, effectiviteit en leren zijn uit de gesprekken naar voren gekomen en lijken naderhand op de vier K’s: kosten, kwetsbaarheid, kwaliteit en kennis. 17
Openbaar
50
B: Samenwerking vanwege continuïteitsverbetering Om de wettelijke taak van verbetering van de controlerende en kaderstellende rol van de raad te kunnen vervullen, moet de rekenkamer voldoende aanwezig zijn in de gemeenteraad. Dit vereist dat er regelmatig onderzoek wordt gedaan en gepubliceerd. Door een lage bemensing of een beperkt budget is het soms lastig om die continuïteit te waarborgen. Rekenkamers die samenwerken delen capaciteit en kunnen zo het regelmatig uitvoeren van onderzoek beter garanderen. Veelvoorkomende manieren voor het delen van capaciteit zijn de volgende: •
Een gezamenlijke organisatie oprichten. Rekenkamers kunnen een backoffice (de onderzoekers en ondersteuning) of rekenkamerbestuur (voorzitter, rekenkamerleden) delen of bij elkaar inkopen (aanbesteding). Het delen van organisatorische capaciteit vraagt om structurele afspraken en is dus een vorm van structurele samenwerking.
•
Gezamenlijk onderzoek uitvoeren. De aanwezigheid van rekenkamers verbetert ook als zij meedoen aan regionale of zelfs landelijke onderzoeken (zoals het “Doe-mee-onderzoek” van de NVRR). Er wordt daardoor regelmatiger onderzoek gepubliceerd.
C: Samenwerking vanwege effectiviteitsverbetering De gemeenteraad heeft baat bij een goed functionerende rekenkamer die op basis van haar onderzoek concrete en haalbare aanbevelingen doet aan de relevante betrokkenen. Dit vraagt een professionele organisatie met deskundige onderzoekers. Samenwerking kan hierbij helpen. Veelvoorkomende manieren voor het delen van deskundigheid zijn de volgende: •
Inkopen van diensten / back office bij andere rekenkamers. Gemeenten kunnen kwalitatief hoogwaardig onderzoek laten uitvoeren door de samenwerking aan te gaan met een gemeente die een rekenkamer met eigen onderzoeksbureau heeft. De gemeente koopt daar een aantal fte’s of onderzoeken in.
•
Aansluiten bij een grootschalig onderzoek. Grootschalig onderzoek, bijvoorbeeld geïnitieerd door de NVRR of een rekenkamer uit de regio, wordt vaak uitgevoerd door de rekenkamer van de centrumgemeente of een gezamenlijk gecontracteerd onderzoeksbureau (aanbesteding). Door aan te sluiten bij een grootschalig onderzoek, profiteert de rekenkamer van de deskundigheid dat rondom dat onderzoek is georganiseerd.
D: Samenwerking om van elkaar te leren Gemeenteraden en rekenkamers kunnen samenwerken om kennis te delen en van elkaar te leren. Veelvoorkomende manieren voor het delen van kennis zijn de volgende: •
Onderlinge vergelijking. Veel gemeenten worstelen met dezelfde opgaven en/of werken samen in dezelfde samenwerkingsverbanden. Het kan interessant zijn om de situaties in verschillende gemeenten met elkaar te vergelijken en zo te leren van elkaars aanpak.
•
Uitwisselen van onderzoeksvaardigheden. Bij het doen van gezamenlijk onderzoek gebruiken rekenkamers vaak andere onderzoeksmethoden, zoals benchmarking. Zo breiden ze hun onderzoeksvaardigheden uit. Ook leren ze van elkaar door het gezamenlijk opstellen van een onderzoeksvraag en -plan, het uitvoeren van het onderzoek of het begeleiden van het onderzoeksbureau.
3.2.2 Succesfactoren en aandachtspunten Goede samenwerking is geen gegeven. Op basis van de gesprekken met good practice gemeenten onderscheiden wij zes succesfactoren/aandachtspunten. Goede samenwerking ontstaat als er vertrouwen, gelijkwaardigheid en nabijheid tussen de partijen is, als de partijen urgentie voor de samenwerking voelen, als er zorgvuldige processen zijn en ten slotte als de sleutelfiguren beschikken over de juiste capaciteiten om de samenwerking te laten slagen.
51
Openbaar
Per samenwerkingssituatie liggen de accenten net wat anders. Zo krijgt vertrouwen bij incidentele samenwerking invulling door het commitment van de betrokken partijen, en gaat het om zorgvuldige informele processen in plaats van formele processen. De verschillen komen in de inspiratiekaders over structurele en incidentele samenwerking (hoofdstuk 3) uitgebreider terug.
3.2.3 Conclusie Uit de gesprekken zijn vier algemene motieven te onderscheiden voor samenwerking met en tussen rekenkamers. Afhankelijk van welk motief de overhand heeft, ligt structurele of juist incidentele samenwerking meer voor de hand (zie figuur 1). Daarnaast worden zes succesfactoren en aandachtspunten in de interviews onderscheiden. Uiteraard liggen de accenten voor structurele en incidentele samenwerking net anders (zie figuur 2). Structureel
Structurele samenwerking
Incidenteel
Incidentele samenwerking
Leren
Efficiency 5 4 3 2 1 0
Individuele capaciteiten Effectiviteit
Vertrouwen 4 3 2 1 0
Zorgvuldige processen
Gelijkwaardig heid
Nabijheid
Urgentie Continuïteit Figuur 1. Motieven voor samenwerking
Figuur 2. Succesfactoren voor samenwerking
Dit hoofdstuk helpt om voorafgaand aan de samenwerking na te denken over de wens of verwachting die u heeft wat betreft de samenwerking. Er zijn verschillende aanleidingen om samenwerking na te streven. Afhankelijk van het belangrijkste motief (efficiency, effectiviteit, continuïteit, leren) kiest u de gewenste samenwerkingssituatie: structureel of incidenteel en kunt u een verdiepend gesprek aangaan op basis van de inspiratiekaders uit hoofdstuk 3.
52
Openbaar
3.3 Inspiratiekader: structurele samenwerking Dit hoofdstuk bevat het inspiratiekader voor structurele samenwerking tussen en van lokale rekenkamers. Elke gemeente heeft recht op een lokale rekenkamer. Structurele samenwerking vindt plaats op basis van formele afspraken, vastgelegd in de gemeentelijke verordening op de lokale rekenkamer, en ziet op de gezamenlijke organisatie van de rekenkamer.18 De gemeenteraad besluit uiteindelijk over de vorm waarin de rekenkamer wordt georganiseerd. Het initiatief voor structurele samenwerking ligt dan ook formeel bij (afgevaardigden) van de gemeenteraad. In de praktijk wordt vaak een begeleidingscommissie gevormd om de samenwerking vorm te geven en te begeleiden. Binnen de samenwerking is het vanzelfsprekend ook mogelijk om gezamenlijk onderzoek (lees: incidentele samenwerking) te doen met andere rekenkamers. In dit inspiratiekader geven we antwoord op twee vragen: waarom kiezen gemeenteraden voor structurele samenwerking, en wanneer werkt structurele samenwerking goed? We eindigen met een korte samenvatting.
3.3.1 Motieven voor structurele samenwerking Aan de hand van onderstaand radar lopen we de verschillende motieven voor structurele samenwerking langs. Zoals blijkt uit de radar, ligt de focus op efficiency en effectiviteit, en in minder mate op continuïteit en leren. In deze paragraaf geven we antwoord op de vraag, waarom kiezen gemeenteraden voor structurele samenwerking?
Leren
Efficiency 5 4 3 2 1 0
Effectiviteit
Continuïteit
Efficiency: het delen van kosten De voornaamste reden om de lokale rekenkamer gezamenlijk met andere gemeenten te organiseren, is het realiseren van efficiency. Gemeenten met een beperkt rekenkamerbudget 19 zoeken manieren om voor een goede prijs, kwalitatief goede onderzoeken te krijgen. Samenwerking kan dan een uitkomst bieden. Door samen de krachten te bundelen wordt de ‘pot’ vergroot en kunnen de overhead en onderzoekskosten worden gedeeld. Maar ook voor gemeenten met grote rekenkamerbudgetten, kan structurele samenwerking leiden tot efficiencyvoordelen.
18 Er bestaan verschillende organisatievormen waarlangs structurele samenwerking kan worden vormgegeven. Ensberg,
Graafland en Rol (april 2010) hebben de voor- en nadelen van het aanbestedingsmodel, servicemodel, personele unie, fusiemodel en wgr-model op de NVRR website op een rij gezet. Dit zijn vaak kleinere gemeenten. Zie voor de verhouding tussen het rekenkamerbudget en inwoneraantal, het inspiratiekader over een passend budget. 19
Openbaar
53
Voorbeeld De gemeenteraad van een centrumgemeente voelt de verantwoordelijkheid voor de omliggende gemeenten. De gemeenteraad heeft er geen ‘last van’ dat de randgemeenten aanhaken. Er is zelfs een klein voordeel te behalen voor centrumgemeente: doordat meerdere gemeenten hun rekenkamerbudget inbrengen, gaat de overhead omlaag.
Effectiviteit: het delen van deskundigheid Voor een rekenkamer met een beperkt budget is het lastig om goede onderzoeken te doen waar gemeenteraad daadwerkelijk wat aan heeft. Samenwerking met andere rekenkamers helpt om meer kwaliteit voor minder geld te leveren. Voorbeeld Een aantal gemeenten in het midden van het land hebben de krachten gebundeld door één gezamenlijke rekenkamer op te richten. Een van de raadsleden uit een kleinere gemeente vertelt dat voor het lage rekenkamerbudget van 1 euro per inwoner, haar gemeente nooit zelfstandig zo’n een kwalitatief hoogwaardige rekenkamer had kunnen organiseren.
Continuïteit: het delen van capaciteit Lokale rekenkamers die zelf geen of beperkte onderzoekscapaciteit hebben, besteden onderzoeken uit aan externe onderzoeksbureaus. Het aanbesteden van die onderzoeken heeft voor- en nadelen. Aanbesteden geeft flexibiliteit in het zoeken naar de beste partner. Maar aanbesteding is tijd- en arbeidsintensief en bureaus zijn soms duur en kennen lang niet altijd de lokale context goed. Hierdoor komt een continue kwaliteit van de rekenkameronderzoeken in de knel. Door structureel samen te werken met een rekenkamer die een eigen onderzoeksbureau heeft, hoeft er geen aanbesteding meer plaats te vinden. Structurele samenwerking is een manier om de kwaliteit continu te waarborgen. Voorbeeld Een kleinere gemeente met een beperkt rekenkamerbudget zonder eigen onderzoeksbureau zocht samenwerking met de rekenkamer van de centrumgemeente. De rekenkamerleden waren erg veel tijd kwijt met het aanbesteden van onderzoeken bij advies-/onderzoeksbureaus. Na een aantal jaar van rommelige aanbestedingstrajecten en wisselende kwaliteit van het onderzoek, besloot de rekenkamer zich aan te sluiten bij de samenwerking met de rekenkamer van de centrumgemeente in de buurt. De rekenkamersecretaris gaf aan de samenwerking als een opluchting te ervaren: eindelijk kunnen zij continu de kwaliteit van de rekenkamer waarborgen.
Leren: het delen van kennis In beperkte mate wordt het leren van elkaars onderzoeken als reden gezien om een structurele samenwerking aan te gaan. Sommige gemeenteraden vinden het belangrijk om zich te kunnen vergelijken met andere gemeenten. Indien leren een nadrukkelijk motief is voor de gemeenteraad om samen te werken, heeft dit invloed op de keuze voor (een) samenwerkingspartner(s). Om vergelijking mogelijk te maken, liggen samenwerkingspartners met een vergelijkbare omvang, problematiek en/of bestuurscultuur voor de hand.
54
Openbaar
Voorbeeld Voor de centrumgemeente geldt dat een vergelijking qua onderzoeksresultaten met andere G4-gemeenten relevanter wordt gevonden, dan met de buurgemeenten. Wel geldt voor alle gemeenten dat sommige rekenkameronderzoeken voor de ene gemeente soms ook relevant zijn voor de anderen omdat zij in dezelfde gemeenschappelijke regeling zitten of omdat een projectontwikkeling wordt onderzocht die over de gemeentegrenzen heen gaat.
3.3.2 Succesfactoren en aandachtspunten In deze paragraaf geven we antwoord op de vraag ‘wanneer werkt structurele samenwerking goed?’ Uit de verhalen van de good practice-gemeenten zijn er een aantal succesfactoren en aandachtspunten te destilleren voor structurele samenwerking. Zoals blijkt uit de radar zijn alle succesfactoren belangrijk voor een geslaagde samenwerking, maar vindt men onderling vertrouwen het belangrijkst. Vertrouwen
Individuele capaciteiten
Gelijkwaardigheid
Zorgvuldige processen
Nabijheid
Urgentie
Voortdurende aandacht voor de vertrouwensband tussen gemeenten en rekenkamers Bij een prille samenwerkingsrelatie is er vaak voldoende aandacht voor het opbouwen van een band. Vaak wordt vergeten dat het óók voor een bestaande structurele samenwerking van belang is om voortdurende aandacht te hebben voor de vertrouwensrelatie. Het gaat niet om maar één gezamenlijk resultaat waar de samenwerking om draait, zoals bij incidentele samenwerking, maar om langdurig met elkaar de beoogde voordelen van de samenwerking realiseren. Commitment is nodig, maar vertrouwen eist hier dat de sleutelfiguren continu aandacht moeten hebben voor de onderlinge vertrouwensband. Het helpt om hiervoor in het proces momenten voor in te richten. Wees daarbij bewust van het feit dat vertrouwen (m.n.) op het persoonlijke aspect zit.
55
Openbaar
Aandachtspunt
Praktijkvoorbeeld
Gebruik de natuurlijke contactmomenten tussen rekenkamer en gemeenteraad om de vertrouwensband te verstevigen.
Negen kleine(re) gemeenten werken structureel samen met een gezamenlijke rekenkamer (backoffice en rekenkamervoorzitter). Zij vormen geen logische samenhangende regio en werken samen gebaseerd op vertrouwen. De griffiers van de gemeenten komen elkaar vaak tegen in regionale deelverbanden. De griffiers kennen elkaar daardoor goed op persoonlijk vlak en vervullen een verbindende factor binnen de rekenkamersamenwerking.
Richt een vast evaluatiemoment in.
De gemeenten hebben op hun eigen wijze een evaluatiemoment ingericht. Sommige doen het na afronding van een onderzoek en andere doen dit jaarlijks als de voorzitter langskomt. Een belangrijke succesfactor is het structureel evalueren van de samenwerking. Ook bij samenwerkingen die goed lopen waar veel vertrouwen is, is het belangrijk om een vast moment te hebben van reflectie. Dit helpt bij het behouden en opbouwen van vertrouwen.
Gebruik ‘Inspiratiekader 1: professionele relatie tussen raadrekenkamer’ om een goed gesprek te faciliteren.
Gelijkwaardigheid tussen de raden van de deelnemende gemeenten Gelijkwaardige inbreng of invloed tussen deelnemende gemeenten is van belang, gezien de rol- en taakverdeling die overeengekomen is. Met gelijkwaardigheid wordt hier niet bedoeld dat alle gemeenten gelijke invloed hebben, maar dat alle deelnemende gemeenten gehoord worden en invloed kunnen uitoefenen naar de rol die zij vervullen. Gelijkwaardigheid verschilt in verschillende samenwerkingssituaties: Bij een samenwerking met inhuur bij een grotere rekenkamer of een gezamenlijke backoffice past een andere rolverdeling dan samenwerking met gezamenlijke rekenkamer met één bestuur. Het is in die gevallen niet wenselijk dat de rekenkamer van de grote gemeenten in de samenwerking de norm of de blauwdruk wordt voor het reilen en zeilen van de gezamenlijke rekenkamer. Door goede afspraken te maken kan die gelijkwaardigheid worden geborgd. Naast de manier waarop samenwerking is georganiseerd, verschilt de gelijkwaardigheid door de samenstelling van de samenwerking: bij samenwerking tussen lokale rekenkamers van gemeenten die op elkaar lijken qua problematiek, onderzoeksinteresse of bestuurscultuur is gelijkwaardigheid makkelijker te organiseren.
Aandachtspunt
Praktijkvoorbeeld
Maak goede afspraken en leg deze afspraken vast in een ‘samenwerkingshandvest’.
Bij alle good practice-samenwerkingen is afgesproken om te werken met vaste tarieven per product. Er wordt verschil gemaakt tussen ‘grote eigen’ onderzoeken, een eigen hoofdstuk of klein onderzoeksrapport bij gezamenlijke onderzoeken en ‘kleinere’ (bij)producten zoals handreikingen en quick scans. Gemeenten die een beperkter budget inleggen, weten zo op voorhand wat zij jaarlijks kunnen verwachten van hun rekenkamer. Ook geeft het de gemeenteraad ruimte om te kiezen wat zij uit de rekenkamer willen halen: één eigen onderzoek of meerdere kleinere onderzoeksproducten.
Zorg ervoor dat elke gemeente onderzoeksonderwerpen kan aandragen.
In de samenwerking tussen de randgemeenten en centrumgemeente wordt gewerkt met een ‘stemkastjes’-systeem. Ondanks dat de rekenkamer onafhankelijk is en uiteindelijk zelf de keuze maakt, hebben alle gemeenten op deze manier de mogelijkheid om zelf onderzoeksonderwerpen aan te dragen.
56
Openbaar
Nabijheid: de rekenkamer weet wat er in elke deelnemende gemeente speelt Een vaak terugkomende reden voor succes is dat de rekenkamer goed op de hoogte is van de lokale context van elke gemeente, de rekenkamer zich daadwerkelijk verdiept in de lokale ontwikkelingen en wensen. De rekenkamer moet die nabijheid ook weten over te brengen. Uiteraard is het zo dat een goede relatie tussen gemeenten en rekenkamer hierbij helpt.
Aandachtspunt
Praktijkvoorbeeld
Richt de structuur zo in dat er vertegenwoordigers van de gemeenteraad betrokken zijn bij de rekenkamer zo ontstaan er korte lijnen tussen rekenkamer en raad.
Alle good practice gemeenten hebben op een manier een begeleidingscommissie voor de rekenkamer. Dit kan doordat zij een rekenkamercommissie-structuur hebben, gebruik wordt gemaakt van de auditcommissie, een vast contactpersoon is aangewezen of dat de griffier deze taak op zich neemt.
Wees als rekenkamer op de hoogte van lokale ontwikkelingen.
Een rekenkamervoorzitter maakt jaarlijks een ronde langs alle gemeenten waarvoor zijn rekenkamer onderzoek doet. Hij komt langs bij de gemeenten en houdt op deze manier voeling met de lokale context. In een samenwerking tussen twee gemeenten met dezelfde ambtelijke organisatie spelen niet per definitie dezelfde onderzoeksbehoeften. De gemeenten werken samen vanuit efficiency-oogpunt, maar hebben hun eigen lokale problematiek.
Formuleer constructieve aanbevelingen die passen bij de specifieke situatie en de behoeften van de individuele gemeente.
Heb als rekenkamer oog voor de politieke cyclus van de gemeente(raad).
Elke gemeente heeft een eigen politieke cyclus. Als het rekenkameronderzoek ‘te laat’ in de cyclus wordt gepubliceerd ontstaat het risico dat de met zorg geformuleerde aanbevelingen niet worden opgepakt, omdat het advies ‘mosterd na de maaltijd’ is.
Stem de planning van het onderzoek af met de gemeenteraad. Maak hierbij gebruik van de griffie.
De griffier wordt in één van de gemeente het ‘stootkussen’ tussen rekenkamer en gemeentelijke organisatie gezien. De griffier kan de rekenkamer ondersteunen met het contact naar de raad, bijv. over het timen van de onderzoekspublicatie of over de wijze waarop de raad graag geïnformeerd wordt.
Urgentie: de gemeenteraad is zich bewust dat voor een goed functionerende rekenkamer, samenwerking nodig is De gemeenteraad moet ervan overtuigt zijn dat de rekenkamer het alleen niet gaat redden, of samenwerken in ieder geval tot verbetering leidt. Om deze urgentie te voelen, moet de rekenkamer wel ‘leven’. Er zal eerder worden bezuinigd op een rekenkamer die gevoelsmatig op afstand staat. Om deze ‘sense of urgency’ in te vullen is het van belang om te laten zien waar de gemeenteraad in heeft geïnvesteerd.
57
Openbaar
Aandachtspunt
Praktijkvoorbeeld
Laat de meerwaarde van de rekenkamer bij de gemeenteraad zien.
In bijna alle structurele samenwerkingssituaties wordt gesproken over het feit dat de rekenkamer geen ‘afrekenkamer’ moet worden, maar juist een ‘return of investment’. Op basis van een goed rekenkameronderzoek kan de gemeenteraad gemakkelijker beleidsmatige keuzes maken. Constructieve aanbevelingen die passen in de lokale context helpen in het maken van die keuzes.
Zorg ervoor dat de gemeenteraad achter het motief van samenwerking staat (zie ook paragraaf 3.1).
Door het oprichten van een begeleidingscommissie kan de rekenkamer helpen om de raadsleden mee te nemen in verschillende overwegingen om structureel samen te werken met andere lokale rekenkamers. Gebruik hiervoor de motievenradar uit dit inspiratiekader.
Zorgvuldige, geformaliseerde processen Bij structurele samenwerkingssituaties zijn formele processen bij uitstek van belang om de andere succesfactoren zoals vertrouwen, gelijkwaardigheid, nabijheid en urgentie te borgen. Dit gebeurt lang niet altijd en zaken worden over het hoofd gezien. Geen goede afspraken kan het einde van een prettige structurele samenwerking betekenen.
Aandachtspunt
Praktijkvoorbeeld
Zorg ervoor dat alle belangrijke zaken zijn afgesproken en opgeschreven. Laat de formele regeling toetsen.
In een samenwerking die werkt met een directeursmodel zijn er geen afspraken gemaakt over wat er gebeurt als de directeur met pensioen gaat. In theorie betekent dat de centrumgemeente, waar de directeur is gehuisvest, een nieuwe directeur aan zal stellen en de randgemeenten bezien of zij zich wederom willen aansluiten. Dit kan voor kleine(re) gemeenten, die zijn aangehaakt op basis van de directeur een deal-breaker zijn. Maak over dit benoemingsproces van tevoren afspraken
Sleutelfiguren hebben de juiste capaciteiten om samen te werken Goed functionerende mensen zijn de key tot succes binnen een samenwerking. Dit aspect wordt vaak onderschat. De succesfactoren hangen nauw samenhangen, maar zijn ze niet één op één hetzelfde. De procesmatige tips die eruit voortvloeien zijn gericht op een goede relatie, gehoord worden, weten wat er speelt en zichtbaar zijn. Hier kunnen formele momenten voor worden ingericht, maar des te belangrijker is om elkaar ook op informele momenten te vinden. De sleutelfiguren binnen de samenwerking zoals een burgemeester, rekenkamervoorzitter, griffier en begeleidingsgroep moeten de juiste capaciteiten hebben om de samenwerkingsprocessen goed vorm te geven.
3.3.3 Conclusie: naar een handelingsperspectief Conclusie Uit de verhalen blijkt dat structurele samenwerking met name vanwege te behalen efficiencyvoordelen wordt georganiseerd. Het idee is dat de rekenkamer meer voor minder kan leveren. Samenwerking moet voor meer kwaliteit en minder kosten zorgen. Soms voert effectiviteit (hogere kwaliteit bij dezelfde kosten) de boventoon, zoals bij het aansluiten bij een groot professioneel onderzoeksbureau. De andere motieven continuïteit en leren komen in de gesprekken wel naar voren, maar voeren niet de boventoon. Bij samenwerking tussen kleinere gemeenten is continuïteit wel een wat dominanter motief.
Openbaar
58
Handelingsperspectief Uitleg: We streven naar een handelingsperspectief met concrete en haalbare acties en ideeën. Hiertoe zijn, ter inspiratie, per onderdeel van het analysekader een aantal ‘good practices’ opgenomen. Dit is nadrukkelijk geen uitputtende lijst van goede voorbeelden. Ook is het zeker niet zo dat gemeenten deze good practices als maatstaf moeten nemen– de lokale context is bepalend voor wat passend is. Hieronder volgt en opsomming van de belangrijkste succesfactoren en aandachtspunten waarop in te spelen bij het formuleren van het handelingsperspectief. Afhankelijk van de concrete situatie en de motivatie om te gaan samenwerken dient aan die factoren aandacht besteed te worden. Sommige factoren zullen absoluut voorrang moeten krijgen zoals werving en goede afspraken over inrichting. Andere factoren kunnen tijdens het proces van samenwerking nadere aandacht krijgen. Ook beïnvloeden de factoren elkaar. Zo is bijvoorbeeld de ervaring dat negatieve opvattingen in de raad over de samenwerking de behandeling van de rapporten sterk belemmert. Dit vraagt om voortdurende aandacht voor opbouwen en behouden van vertrouwen.
Belangrijke factoren om te verwerken in handelingsperspectief zijn de volgende: •
Organiseer een goede wervingsprocedure als gemeenteraden besluiten om structureel samen te werken.
•
Richt een gepaste begeleiding bij de oprichting en evaluatie in. Een voortdurende samenwerking steunt op goed functioneren sleutelfiguren. Tegelijkertijd is het lastig voor gemeenten om direct te sturen op het functioneren van de sleutelfiguren. Tijdens evaluatiemomenten is er ruimte de samenwerking bij te sturen door te veranderen. Denk bijvoorbeeld aan het opnieuw vormgeven van de rolverdeling, extra begeleiding of inschakelen van andere betrokkenen.
•
Organiseer zorgvuldige processen: zorg ervoor dat alle belangrijke zaken zijn afgesproken en opgeschreven. Én laat de formele regeling toetsen.
•
Ontwikkel voldoende nabijheid met alle gemeenten door als rekenkamer op de hoogte te zijn van lokale ontwikkelingen. Dit kan inhoudelijk door constructieve aanbevelingen te formuleren die passen bij de specifieke situatie en de behoeften van de individuele gemeente. Maar ook procesmatig door rekening te houden met de politieke cyclus van de gemeente(raad). De griffie kan met de planning en timing van onderzoeken goed helpen.
•
Creëer urgentie bij de gemeenteraad voor structurele samenwerking. Allereerst is het van belang dat de gemeenteraad de meerwaarde van de rekenkamer inziet. Dit kan door te laten zien dat onderzoeken een ‘return of investment’ kunnen zijn. Ten tweede helpt dit inspiratiekader om inzichtelijk te maken wat de gemeenteraad uit de samenwerking haalt.
•
Zorg voor continue aandacht voor het vertrouwen in de samenwerkingsrelatie. Vertrouwen is de basis voor structurele samenwerking. Factoren die sterk bijdragen aan dat vertrouwen zijn nabijheid en zorgvuldige processen. De processen formaliseren de afspraken die gemaakt worden over de invloed van de deelnemende partijen (gelijkwaardigheid) en de verwachtingen over het functioneren van individuele personen. Een zeker gevoel van urgentie vanuit de gemeenteraad helpt om de structurele samenwerking te behouden; een gemeenteraad zal minder snel bezuinigen op de rekenkamer waarvan zij de meerwaarde in zien. En die drive voor een goed functionerende rekenkamer is juist ook het motief om structureel te gaan samenwerken.
•
Verstevig het vertrouwen door gebruik te maken van natuurlijke contactmomenten tussen rekenkamer en gemeenteraad. En zorg voor korte lijnen tussen rekenkamer en raad door de samenwerking zo in te richten dat er vertegenwoordigers van de gemeenteraad betrokken zijn bij de rekenkamer. Inspiratiekader over de professionele relatie tussen rekenkamer en raad kan helpen het gesprek te faciliteren.
59
Openbaar
•
Maak gebruik van ondersteuning bij het vormgeven van handelingsperspectief. Met name voor vertrouwen en goede sleutelpersonen geldt dat er niet zomaar ‘in te voorzien’ is. Daarom is begeleiding en evaluatie soms onmisbaar om het proces van samenwerking te starten en succesvol te houden. In overleg met de betrokkenen bij de gemeente, kan de projectgroep aanvullende ondersteuning aanbieden bij het vormgeven van het handelingsperspectief.
3.4 Inspiratiekader: incidentele samenwerking Dit hoofdstuk bevat het inspiratiekader voor incidentele samenwerking tussen en van lokale rekenkamers. Incidentele samenwerking is een ‘lossere’ vorm van samenwerking: het gaat om het doen van een gezamenlijk onderzoek. Incidentele samenwerking ontstaat vanuit de kansen die rekenkamers zien om inhoudelijk van elkaar te leren. Omdat het onderzoek centraal staat, zijn het meestal de rekenkamers die het initiatief nemen. In sommige gevallen is het zo dat de gemeenteraden in het overleg over het onderzoeksprogramma van de rekenkamer nadrukkelijk de wens tot meer samenwerking op regionale onderwerpen tot uitdrukking brengen. Succesvolle incidentele samenwerking kan een aanleiding zijn om tot structurele samenwerking over te gaan. In dit inspiratiekader geven we antwoord op twee vragen: 1) waarom zoeken rekenkamers incidentele samenwerking op en 2) wanneer werkt incidentele samenwerking goed? Ten slotte geven we een concluderende samenvatting.
3.4.1 Motieven voor incidentele samenwerking Aan de hand van onderstaande radar lopen we de verschillende motieven voor structurele samenwerking langs. Zoals blijkt uit de radar ligt de focus op leren en effectiviteit en in minder mate op continuïteit en efficiency. In deze paragraaf geven we antwoord op de vraag waarom kiezen rekenkamers voor incidentele samenwerking?
Leren
Efficiency 5 4 3 2 1 0
Effectiviteit
Continuïteit
Leren: het delen van kennis Incidentele samenwerking ontstaat vanuit het zien van kansen. Rekenkamers zoeken elkaar op rond onderzoeken, om van elkaar te leren op inhoudelijke thema’s die aansluiten bij de lokale problematiek van de gemeente. Deze vorm van samenwerking kan ook plaatsvinden binnen een bestaande structurele samenwerking. Dit inspiratiekader richt zich echter op de situatie dat rekenkamers elkaar op informele wijze opzoeken om samen een onderzoek op te pakken.
Openbaar
60
Voorbeeld In een regio in het oosten van het land wordt er gesproken van een ‘structurele informele samenwerking’. De rekenkamers werken via het samenwerkingsverband van de Veiligheidsregio samen op gezamenlijke onderzoeken. De samenwerking is organisch en er is weinig geformaliseerd. Er wordt gewerkt volgens de mantra ‘eerst doen’, dat de energie die er in de groep zit goed weergeeft.
De energie van de samenwerking zit in de gedeelde thematiek, het leren op onderwerp. Er is synergie tussen de rekenkamers op basis van de inhoudelijke problematiek waardoor de onderzoeksresultaten tussen de gemeenten kunnen worden vergeleken. In iets mindere mate speelt het motief om van elkaar te leren onderzoeken. Voorbeeld Bij een gezamenlijk regionaal onderzoek wordt één rekenkamer aangewezen die de onderzoekscoördinator levert. Dat was aan het begin van de samenwerking de grootste gemeente. Na een aantal onderzoeken bood een andere rekenkamer zich aan, omdat zij het een uitdaging vonden om zo’n onderzoek te organiseren. Hier komt het leren van elkaar duidelijk naar voren.
Effectiviteit: het delen van deskundigheid Rekenkamers verwachten van de aanbevelingen van een regionaal onderzoek een betere doorwerking, omdat een regionaal onderzoek meer impact zouden hebben dan een kleinschalig onderzoek. Afhankelijk van de afspraken die gemaakt zijn over de aanpassing van de aanbevelingen op de specifieke context in de gemeente, kan er zo een effectiviteitsslag ontstaan: rekenkamers die alleen ingewikkelde thematiek niet hadden kunnen onderzoeken (wegens capaciteitsgebrek bijv.) kunnen nu wél over dit onderwerp relevante aanbevelingen doen. Het voordeel van een gezamenlijk onderzoek komt voort uit de gemene deler van het onderzoeksthema, terwijl de kracht van de rekenkamer zit in het geven van aanbevelingen die aansluiten bij de colour local van de gemeenteraad. Bij incidentele samenwerking is er op dit punt dus een tweeledige eis: er moet voldoende gezamenlijkheid zijn op het onderwerp, maar de gemeenteraad wil ook voldoende effectieve aanbevelingen toegespitst op de eigen situatie. Voorbeeld Het hangt af van de afspraken die rekenkamers met elkaar maken over het aanpassen van de aanbevelingen op de lokale context van elke gemeente. In sommige samenwerkingen wordt afgesproken dat elke gemeente een eigen hoofdstuk of eigen (kleiner) onderzoeksrapport krijgt of wordt de onderzoeksvraag vergelijkend ingestoken.
Efficiency: het delen van kosten Voor alle deelnemende rekenkamers zit er een efficiency-voordeel in een gezamenlijk onderzoek. De kosten voor een algemeen onderzoek worden immers gedeeld. Het efficiencyvoordeel wordt uiteraard niet behaald wat betreft de bureaukosten. Die blijven bij incidentele samenwerking (anders dan bij structurele samenwerking) voor de rekening van de eigen rekenkamer. Hoewel incidentele samenwerking dus voordelig is, is dat niet de voornaamste reden om samen te gaan werken. Het maakt het tegelijkertijd wel makkelijk om deze samenwerking aan te gaan.
Continuïteit: het delen van capaciteit Ten slotte zorgt gezamenlijk onderzoek er in beperkte mate voor dat de continuïteit (en dus de aanwezigheid) van de rekenkamer wordt verbeterd. De rekenkamer heeft juist de vrijheid om wel of niet aan een onderzoek deel te nemen.
61
Openbaar
Voorbeeld De informele structurele samenwerking in het oosten van het land noemt de vrijheid om wel of niet deel te nemen het succes van de samenwerking. De samenwerking kent geen vaste samenstelling van deelnemende gemeenten, maar komt toch elk onderzoek uit op acht deelnemers. Als er geen animo is voor een onderzoek, dan wordt het niet uitgevoerd. Deze pragmatische houding wordt door alle deelnemende gemeenten als prettig ervaren. De rekenkamers doen mee vanuit eigen motivatie. Zo blijft de energie op peil.
Er kan beargumenteerd worden dat de effectiviteitsslag ook helpt bij de continue kwaliteitswaarborg van de rekenkamer, maar dat is in ieder geval niet de reden om op zoek te gaan naar incidentele samenwerking.
3.4.2 Wanneer werkt incidentele samenwerking goed? Uit de verhalen van de good practice gemeenten hebben wij succesfactoren en aandachtspunten gedestilleerd om antwoord te geven op de vraag ‘wanneer werkt incidentele samenwerking goed?’ Zoals blijkt uit de radar is commitment de belangrijkste succesfactor. Commitment is in grote mate afhankelijk van de individuele capaciteiten. Eenmaal in de samenwerking is nabijheid en gelijkwaardigheid voor de deelnemende gemeenten belangrijk. De zorgvuldige processen en de urgentie scoren lager bij incidentele samenwerking, omdat het om een eenmalig of tijdelijk onderzoek gaat.
Individuele capaciteiten
Commitment 5 4 3 2 1 0
Zorgvuldige informele processen
Gelijkwaardigheid
Nabijheid
Urgentie
Vertrouwen: wederzijds commitment voor het eindresultaat van de samenwerking In een incidentele samenwerkingsrelatie spreken we over commitment als belangrijkste basis van vertrouwen. Het is belangrijk dat alle partijen zich committeren aan het resultaat dat de samenwerking moet opleveren. De relatie zou omschreven kunnen worden als ‘contractueel vertrouwen’: de partijen moeten vertrouwen hebben dat iedereen zich voldoende inzet om het gezamenlijke resultaat te behalen. De succesvolle incidentele samenwerkingen gaan soms langzaam richting een structurele situatie: het commitment wordt vertrouwen, omdat zij tevreden zijn met de resultaten van de samenwerking en goede gewoonten worden geformaliseerd. Versterking van dat commitment kan als volgt vorm krijgen.
62
Openbaar
Aandachtspunt
Praktijkvoorbeeld
Maak resultaatsafspraken: spreek af wat er van elkaar wordt verwacht qua inzet en duur van de samenwerking. Formuleer duidelijk wanneer de samenwerking succesvol is voor de eigen gemeente: ‘what’s in it for you?’
Een gezamenlijk regionaal onderzoek kan relevant zijn voor alle gemeenten in de regio. Denk bijvoorbeeld aan een onderzoek naar Jeugdzorg dat wordt ingekocht bij dezelfde partij. Het kan zijn dat er gemeenten zijn die niet mee doen aan het gezamenlijke onderzoek, maar wel gebruik kunnen maken van de bevindingen. Bij succesvolle incidentele samenwerkingen wordt dit niet als problematisch ervaren. De gemeenten resp. rekenkamers hebben duidelijk ‘what’s in it for them’ en vinden het niet erg dat anderen ook profiteren. Zij hopen zelfs dat die free riding-gemeenten bij andere onderzoeken zullen aansluiten.
Maak gebruik van bestaande vertrouwensrelaties tussen sleutelfiguren in bestaande samenwerkingsverbanden om korte lijntjes te houden.
Bij een regionale samenwerking naar de veiligheidsregio werd bijvoorbeeld gebruik gemaakt van het griffiersnetwerk om alle geïnteresseerde rekenkamers aan elkaar te koppelen. Via de griffiers is toen een onderzoeksoverleg met alle rekenkamersecretarissen ontstaan. Dat gremium wordt nu gebruikt om eens in de zoveel tijd te kijken of er gezamenlijke behoefte is voor een nieuw onderzoek.
Richt ook voor een eenmalige samenwerking een evaluatiemoment in, wellicht met een extra focus op inhoudelijk leren.
Rekenkamers die regelmatig met elkaar samenwerken op bepaalde onderzoeksthema’s hebben na elk onderzoek een evaluatie van het onderzoek. Ook voor eenmalige samenwerking is het relevant om dit te doen, gezien de wens om inhoudelijk van elkaar te leren.
Gelijkwaardigheid tussen de rekenkamers onderling Bij incidentele samenwerking speelt er per definitie een spanning tussen de wens van lokale rekenkamers om specifieke aanbevelingen te hebben voor hun eigen gemeenteraad (colour local) en de benodigde inspanningen voor een gezamenlijk product. Het maken van goede afspraken over het samenwerkingsresultaat helpt daarbij (zie ook: commitment). Het is van belang om ervoor te zorgen dat daarbij niet één partij de overhand krijgt. Het streven is dat alle rekenkamers in gelijkwaardigheid hun wensen tot uitdrukking kunnen brengen.
Aandachtspunt
Praktijkvoorbeeld
Maak heldere afspraken over de uitvoering van de samenwerking: de kosten-, tijd- en capaciteitsverdeling tussen de gemeenten.
Bij de ‘structurele incidentele’ samenwerking in het oosten van het land hebben de rekenkamers inmiddels heldere afspraken over hun informele samenwerking. Zij hanteren een instaptarief en daarbovenop een budget na rato het aantal inwoners. Eén rekenkamer trekt het onderzoek en levert een onderzoekscoördinator. In principe voert het onderzoeksbureau van de onderzoekscoördinator het onderzoek uit, maar er kunnen ook andere afspraken worden gemaakt. De onderzoekers houden het aantal uur bij dat zij besteden aan het gezamenlijk onderzoek.
Focus op het leren van elkaar en niet op negatieve benchmarking.
Het vergelijken van de verschillende aanpakken van de gemeenten is nuttig, maar het moet niet doorschieten in een negatieve benchmark. De grotere gemeenten met vaak een professionelere organisatie en meer geld moeten niet de norm worden. De aanbevelingen moet ook voor gemeente met een beperkter budget leerzaam zijn.
63
Openbaar
Aandachtspunt
Praktijkvoorbeeld
Zorg voor korte lijntjes om zo min mogelijk tijd te verliezen met onderlinge afstemming.
Een incidentele samenwerking maakt gebruik van een onderzoeksteam waarin onderzoekers vanuit alle gemeenten vertegenwoordigd zijn. Het nadeel was dat de samenstelling van het team zo lang duurde, dat het momentum voor het onderzoek bijna verloren ging.
Zorg ervoor dat belangrijke keuzes in gezamenlijkheid worden genomen. Richt hiervoor een (tijdelijk) gremium in waarin alle rekenkamers zijn vertegenwoordigd.
Bij de samenwerking binnen de veiligheidsregio wordt het evaluatiemoment van elk onderzoek gebruikt om te brainstormen over nieuwe onderwerpen. De onderwerpen die daar werden geagendeerd worden vervolgens door één of twee mensen uitgewerkt. Zij toetsen of het onderzoek gezamenlijk op te pakken is. Dit onderwerp wordt voorgedragen bij het rekenkamersecretarisoverleg (bestaande uit alle rekenkamers van de veiligheidsregio). De rekenkamers kunnen vervolgens bepalen of zij willen aansluiten.
In de gezamenlijkheid van het onderzoek blijft voldoende nabijheid met de lokale context Bij incidentele samenwerking ligt de kracht in de gezamenlijkheid van de onderzoeksonderwerpen. Alle deelnemende rekenkamers (en dus gemeenten) vinden hetzelfde onderwerp relevant om te onderzoeken. Tegelijkertijd is elke lokale context nét wat anders dan bij de andere gemeenten. Het gezamenlijke onderzoek moet ruimte bieden aan die individuele verschillen tussen gemeenten. Juist aan de hand van die verschillen kunnen de gemeenten van elkaar leren.
Aandachtspunt
Praktijkvoorbeeld
Richt het offertetraject zo in dat er ruimte is voor de individuele onderzoeksbehoeften van elke rekenkamer
Het helpt om aan de voorkant van het onderzoek na te denken over de wensen van de individuele gemeenten. Zo hebben de rekenkamers van de Veiligheidsregio afgesproken met de onderzoekers dat naast het algemene deel, elke gemeente een eigen hoofdstuk of deelvraag krijgt. In sommige gezamenlijke onderzoeken hebben zij zelfs de hoofdvraag vergelijkend ingestoken. Op deze manier is er voldoende ruimte voor de individuele context in de verschillende gemeenten.
De gemeenteraad voelt de urgentie voor het gezamenlijk onderzoek Anders dan bij eigen onderzoek is de interactie tussen rekenkamer en gemeenteraad snel meer op afstand bij een gezamenlijk onderzoek. Ook bij dit soort incidentele samenwerkingen is wezenlijk om de gemeenteraad bij het onderzoek mee te nemen.
Aandachtspunt
Praktijkvoorbeeld
Gebruik contact met raadsleden uit buurgemeente om het verhaal van de gezamenlijke onderzoeken uit te dragen.
Een kleine gemeente aan de kust van Nederland heeft een gemeenteraad dat met name gericht is op de lokale politiek. Doordat collega-fracties van andere gemeenten de raadsleden van de kustgemeente attenderen op een regionaal onderzoek gaat het gezamenlijk onderzoek ‘leven’ in de raad. Zij zagen daardoor eerder de urgentie in om aan te sluiten bij een gezamenlijk onderzoek.
64
Openbaar
Aandachtspunt
Praktijkvoorbeeld
Behandel het onderzoek in procedure en proces even zorgvuldig als een zelfstandig uitgevoerd onderzoek zoals bespreken en kennis doen nemen van de onderzoeksopzet door de raad en zoals zorgen dat het college reageert op het onderzoek.
Een rekenkamer dat regelmatig deelneemt aan regionale onderzoeken heeft met de raad afgesproken om op ¾ van het onderzoek een update te geven aan de raadsleden, ook heeft de rekenkamer met het college afgesproken dat de portefeuillehouders (voorafgaand aan de behandeling door de raad) reageren op de aanbevelingen van gezamenlijke onderzoeken. Dit helpt de zichtbaarheid van de rekenkamer te vergroten en de toegevoegde waarde van algemene onderzoeken te ondersteunen.
Zorgvuldige informele processen Hoewel het tegenstrijdig lijkt, is een succesfactor bij de ‘losse’ ‘informele’ incidentele samenwerking het inrichten van zorgvuldige processen. Deze processen hoeven – anders dan bij structurele samenwerking – niet te zijn geborgd in enigerlei formeel geregelde samenwerkingsvorm . Uit bovenstaande succesfactoren en aandachtspunten blijkt dat de good practices vooral goede procesafspraken hebben gemaakt.
Energie en capaciteiten om aan de slag te gaan Omdat de samenwerking tijdelijk is, is vertrouwen in elkaars ‘commitment’ erg belangrijk. De partijen hebben minder structurele houvast en moeten elkaar vertrouwen in het nakomen van de afspraken. Het slagen van de samenwerking ligt daarom voor een groot gedeelte bij het functioneren van de individuen (griffiers, rekenkamervoorzitters en -secretarissen en onderzoekers). Zij moeten oog hebben voor lokale context (nabijheid), maar ook voldoende energie hebben om samen het onderzoek op te pakken (gelijkwaardigheid).
3.4.3 Conclusie: naar een handelingsperspectief Conclusie Incidentele samenwerking tussen rekenkamers kent een spanning tussen de gezamenlijkheid van een onderzoek enerzijds en de individuele onderzoeksbehoefte anderzijds. De samenwerking wordt aangegaan om elkaar te leren kennen op inhoud. Gezamenlijk onderzoek heeft dus als voornaamste reden om van elkaar te leren. Het is een eenmalige samenwerkingsrelatie gericht op de inhoudelijke synergie tussen rekenkamers. Alle rekenkamers zijn gedreven om een mooi onderzoek op te leveren. De andere drie motieven spelen een rol, maar nooit de hoofdrol. Effectiviteit geldt wel als tweede belangrijke motief, omdat het streven is door de samenwerking te komen tot krachtige en toepasbare aanbeveling. Er wordt door de good practice gemeenten beargumenteerd dat het meedoen aan gezamenlijk onderzoek in enige mate bijdraagt aan de aanwezigheid (en dus continuïteit) van de rekenkamer. De onderzoekskosten worden gedeeld (zie: efficiency), maar het commitment ziet (voor alsnog) op één onderzoek en delen van de kosten blijkt de minst belangrijke factor bij incidentele samenwerking.
Openbaar
65
Handelingsperspectief Uitleg: We streven naar een handelingsperspectief met concrete en haalbare acties en ideeën. Hiertoe zijn, ter inspiratie, per onderdeel van het analysekader hiervoor een aantal ‘good practices’ opgenomen. Dit is nadrukkelijk geen uitputtende lijst van goede voorbeelden. Ook is het zeker niet zo dat gemeenten deze good practices als maatstaf moeten nemen– de lokale context is bepalend voor wat passend is. Hieronder volgt en opsomming van de belangrijkste succesfactoren en aandachtspunten waarop in te spelen bij het formuleren van het handelingsperspectief. Afhankelijk van de concrete situatie en de motivatie om te gaan samenwerken dient aan die factoren aandacht besteed te worden in het formuleren en vormgeven van het handelingsperspectief. Sommige factoren zullen absoluut voorrang moeten krijgen zoals werving en goede afspraken over inrichting, andere kunnen tijdens het proces van samenwerking nadere aandacht krijgen. Dimensies kunnen elkaar beïnvloeden. Zo is de bijvoorbeeld de ervaring dat negatieve opvattingen in de raad over de samenwerking de behandeling van de rapporten sterk belemmert. Dit vraagt bijvoorbeeld om transparantie over afspraken en processen Voor een aantal factoren als met name vertrouwen en goede sleutelpersonen geldt dat daar niet zomaar ‘in te voorzien’ is. Daarom is gedurende het proces steeds goed de balans opmaken van belang.
Belangrijke factoren om te verwerken in het handelingsperspectief zijn de volgende. •
Organiseer commitment tussen de rekenkamers op het eindresultaat. Vanwege het incidentele karakter van het gezamenlijk onderzoek hoeft er nog geen dieper gewortelde vertrouwensband te zijn tussen de rekenkamers. Deze kan langzaam groeien. Er moet wél volledige commitment zijn op het samenwerkingsresultaat: het onderzoek. Als dat commitment er is, kan de procesmatige samenwerking wel een stootje verdragen.
•
Creëer een goede vertrouwensband. Hoewel het commitment maar tijdelijk hoeft te zijn, moeten de sleutelfiguren eenmaal in de samenwerking wél de samenwerking trekken: sleutelfiguren die op goede voet met elkaar zijn en zin hebben om aan de slag te gaan.
•
Maak voortdurend de balans op en pas zo nodig de samenwerking aan. Zie het blokje ‘uitleg’ over voortdurend de balans opmaken. Gedurende de samenwerking kan het zinvol zijn de rolverdeling aan te passen, personen toe te voegen, begeleiding te organiseren.
•
Maak goede (proces)afspraken over de vormgeving van de tijdelijke samenwerking. Een van de succesfactoren van incidentele samenwerking is het informele karakter. Tegelijkertijd blijkt uit de verhalen van good practice gemeenten, dat een succesvolle informele samenwerkingssituaties juist duidelijke procesafspraken vereist: bijv. kosten-, tijd- en capaciteitsverdeling tussen de gemeenten. Ook bij nieuwe incidentele samenwerkingssituaties helpen goede afspraken om de gelijkwaardige inbreng en invloed van alle deelnemende rekenkamers te borgen.
•
Organiseer (vroeg) in het onderzoekproces borging voor ieders onderzoeksbehoeften. Bij incidenteel onderzoek wordt er gelobbyd voor een gezamenlijk onderzoek. Tegelijkertijd willen gemeenten ook hun eigen vragen beantwoord hebben. Succesvolle samenwerkingen hebben daarom al vroeg in het proces aandacht voor individuele onderzoeksbehoefte. Stel een vergelijkende onderzoeksvraag of maak afspraken over individuele deelvragen/hoofdstukken.