Bijlage 2 - Inspiratiekaders effectieve invulling lokale rekenkamers
Tekst van het document
25
Openbaar
2.5.2 Een stabiele budgettaire basis De functie van de rekenkamer van het versterken van de lokale democratie door versterken van de controlerende en kaderstellende rol van de raad, vereist niet alleen een minimale maar ook een stabiele aanwezigheid van de rekenkamer in de raad (en samenleving), met relevante onderzoeksactiviteiten. Daarbij past het niet om jaarlijks vanuit een wisselende behoefte te kijken naar hoeveel onderzoek de raad budget beschikbaar wil stellen. De ‘Met flipperen leer je niet controleren.’
functie van versterken van de lokale democratie behoeft een constante uitoefening en daarmee een stabiele budgettaire basis. Er is op rekenkamerbudgetten de afgelopen jaren bij bezuinigingsoperaties vaak ingrijpend gekort. Vaak mede vanuit een sentiment dat bij bezuinigingen ook de raad moet inleveren; en de rekenkamer is er nu
eenmaal om de raad te ondersteunen in zijn controlerende taak. De gemeenten waarmee wij hebben gesproken, geven aan dat raad en rekenkamer periodiek het gesprek moeten voeren over de mate waarin het budget nog passend is, met dien te verstande dat de rekenkamer geen onderwerp van ad hoc overwegingen en algemene bezuinigingsrondes zou moeten zijn. Een “flipperkast effect” van voortdurend wisselende budgetten belemmert de leerfunctie. De basis voor het budget zou een minimaal benodigd programma van onderzoeksactiviteiten van de rekenkamer moeten zijn (uiteraard uiteindelijk door de rekenkamer in te vullen en uit te voeren). Het meest geëigend lijkt om dat programma en budget óf te koppelen aan de benoeming van de rekenkamerleden (zes jaar), of dit halverwege de raadsperiode opnieuw vast te stellen. Deze systematiek kwamen we ook daadwerkelijk tegen bij gemeenten die actief het gesprek over het budget voeren. Vanuit dit meerjarenbudget kunnen raad en rekenkamer jaarlijks een gesprek voeren over hoe de rekenkamer functioneert, hoe de raad hiermee omgaat en waar toekomstig onderzoek zich op zou kunnen richten. Daarnaast is het verstandig dat raad en rekenkamer in het reguliere contact ieder jaar bezien of extra behoefte bestaat aan onderzoeksactiviteiten, dan wel aan een bepaalde invulling.
Overweging 2: De benodigde aanwezigheid met onderzoeksactiviteiten van de rekenkamer in de raad vereist niet alleen een daarbij passend budget, maar ook een stabiel, meerjarig budget, bijvoorbeeld vastgesteld midterm raadsperiode, of om de zes jaar verbonden met de benoeming van leden/voorzitter.
2.5.3 Meer dan onderzoek: verankering van de (lerende) functie(s) In de groepsgesprekken met gemeenten en hun rekenkamers kwam steeds dat hogere doel van versterken van de lokale democratie naar voren, aangeduid met velerlei metaforen: waakhond of wijkagent zijn, of de man/vrouw met de bouwlamp die op verschillende plekken schijnt om te zien hoe het bouwproces loopt, of die de spiegel voorhoudt, of die scherpte brengt. De metaforen duiden, met verschillende accenten, de drie doelen van ‘Keffen, spiegelen, schijnen, scherpen, ondersteunen, verdiepen: leren van beter controleren’.
rekenkameronderzoek uit overweging 1 aan. De meest gemeenschappelijke noemer voor deze aanduidingen was echter steeds ‘ondersteuning en verdieping’ van het functioneren van de raad bij de controlerende functie. Keffen, de schijnwerper, de spiegel: altijd gaat het ook om het leren
van beter controleren door de raad. De raad kan nu eenmaal niet alles weten, heeft ook niet zonder meer alle benodigde deskundigheid aan boord en de omstandigheden voor goede controle veranderen snel. Het onafhankelijke instituut lokale rekenkamer helpt om steeds weer aandacht te vragen voor de benodigde scherpte in controle, voor dat ‘leren controleren’. Om dat leerproces daadwerkelijk te doen optreden, is het volgens onze gesprekspartners noodzakelijk dat raad en rekenkamer op elkaar betrokken zijn en regelmatig contact hebben over relevante onderzoeksresultaten en aanbevelingen. Daarbij is nadrukkelijk de vraag aan de orde of deze lerende functie niet een hoger ambitieniveau vraagt dan de genoemde minimaal benodigde aanwezigheid met onderzoeksactiviteiten.
26
Openbaar
Hoe die lerende functie te verankeren en wat dat mogelijk meer vereist dan minimaal noodzakelijke aanwezigheid van de rekenkamer zou nadrukkelijk onderwerp van gesprek moeten zijn binnen de raad en tussen raad en rekenkamer. Overweging 3: Vanuit de wettelijke opdracht tot onderzoek is verankering van de lerende functie in onderzoeksactiviteiten een goed startpunt van het gesprek het mogelijk hogere ambitieniveau dan minimaal vereist en een bij dat ambitieniveau passende hoeveelheid jaarlijkse onderzoeksactiviteiten en budget.
2.5.4 Kosten – baten De eerste reden voor een passend budget voor de rekenkamer is dus het inzicht dat een goede rekenkamer het geld “meer dan waard is”. Vanuit het oogpunt van het versterken van de lokale democratie en het “leren controleren” door de raad. Maar ook vanuit het oogpunt van financiële kosten en baten (ook door effectiever beleid) is een goede rekenkamer dat geld meer dan waard, zo benadrukten onze gesprekspartners. Raadsleden realiseren zich niet altijd wat een goede rekenkamer opbrengt. De rekenkamer draagt bij aan ‘leren controleren’ en juist goed controleren kan aanzienlijk geld besparen, of bijdragen aan andere belangrijke waarden als integriteit en weerbaarheid. Van de vele voorbeelden noemen we hier een rekenkameronderzoek naar het functioneren van het grondbedrijf dat tot
‘Penny wise – pound foolish’
aanzienlijke besparingen leidde en een meer algemene verbetering van de controlfunctie. Die opbrengsten zijn er alleen als er goed onderzoek plaatsvindt vanuit een goed geoutilleerde rekenkamer. Opvallend daarbij is dat de meeste raden niet erg gespecificeerd redeneren over wat een rekenkamer kost. In het kader hiernaast zijn de verschillende kostensoorten van de
Opbouw kosten rekenkamer •
Directe onderzoekskosten
rekenkamer aangegeven. Een “goede”
o
Uitvoering onderzoek
rekenkamer heeft kundige leden, een
o
Begeleiding onderzoek
professioneel secretariaat en een bekwame onderzoeksfunctie – en dat kost wat. (Middel)grote gemeenten (tot 100.000 inwoners) slagen er vaak in de ‘overhead’ te beperken tot zo’n 25%-35% van de totale kosten. Met afnemende omvang per gemeenten wordt de overhead, begrijpelijkerwijs, snel hoog. Het beperken van deze kosten lukt daar beter in samenwerkingsconstructies.
•
Overhead o
Vergoeding Rekenkamerleden vast
o
Soms met of alleen met vergoeding leden per bijeenkomst onderzoek
o
Organisatie / secretariaat rekenkamer •
Organiseren bijeenkomsten onderzoek
•
Kosten secretaris voor zover niet gedekt in onderzoek
•
Aanvullende kosten opstellen onderzoeksprogramma
•
Facilitair (huisvesting etc.)
Het beperken van het budget brengt de genoemde baten al snel in gevaar. Dan is de rekenkamer onvoldoende aanwezig om de functie van het “leren controleren” daadwerkelijk uit te oefenen, of kan het onderzoek aan kwaliteit verliezen. Overweging 4: Neem als raad goed in ogenschouw wat de lerende functie van de rekenkamer de raad kan opleveren; financieel, maar ook in termen van weerbaarheid en integriteit. En wat de kosten van een goede rekenkamer zijn om die baten daadwerkelijk te kunnen realiseren.
27
Openbaar
2.5.5 Een goede professionele relatie raad – rekenkamer kan tegen een stootje Vooronderstelling bij gemeenten die streven naar een passend rekenkamerbudget is een goede professionele relatie tussen raad en rekenkamer (zie betreffende inspiratiekader). Bij die relatie hoort een dialoog over het onderzoeksprogramma van de rekenkamer met onderkenning van de onafhankelijke positie van de rekenkamer. Een rekenkamer werkt niet in opdracht van de gemeenteraad, maar een goede rekenkamer voelt wel aan wat nuttig is voor de raad. Daarbij kiezen de meeste gemeenten voor een jaarprogramma. Sommige gemeenten kiezen voor een invulling gedurende het jaar, mede op
‘Een verziekte relatie is wel een beetje een risico voor een passend budget; een dialoog over een passend budget bij een passend programma draagt bij en is onderdeel van een goede relatie.’
basis van overleg met de raad, om optimaal op de actualiteit te kunnen inspelen. Bij een goede professionele relatie hoort ook een volwassen, weloverwogen bespreking van onderzoeksresultaten. Een gemeenteraad zal niet altijd blij zijn met elk rapport, maar dat hoeft een goed gesprek over dat rapport niet in de weg te staan. Spanningen zijn gegeven de verschillende rollen en posities niet altijd te vermijden. Het budget mag echter niet afhankelijk zijn van eventuele spanningen tussen raad en rekenkamer, zo bleek uit de gesprekken. Dergelijke spanningen zijn wel een risico voor het goede gesprek over het budget. Raad en rekenkamer moeten zich daarvan bewust zijn en samen met de griffie aan dat goede gesprek de juiste inhoud geven en werken aan een professionele relatie raad – rekenkamer. Overweging 5: Voer het goede gesprek over een passend budget in samenhang met gesprekken over de wensen en verwachtingen van de raad bij de rekenkamer, het daarbij passende onderzoeksprogramma en wijze van invullen daarvan. Laat de uitkomsten van dat gesprek niet bepalen door mogelijke spanningen tussen raad en rekenkamer.
2.5.6 Gewenste aanwezigheid: stappen voor bepalen budget De vraag is vervolgens welk budget voor de minimale aanwezigheid nodig is en wat de raad daar vanuit ambitie nog aan toe wil voegen. Het is een misverstand dat de rekenkamer onderzoek naar al het gemeentelijk beleid zou moeten doen. Natuurlijk onderzoekt de rekenkamer niet al het beleid en alle uitgaven. De vraag is wat ‘minimale aanwezigheid met relevante onderzoeksresultaten’ inhoudt. De onderstaande stappen voor het toekennen van het budget kunnen in “het goede gesprek” tot het gewenste budget leiden. Minimale aanwezigheid is daarbij voor de duidelijkheid niet hetzelfde is als ‘minimalistisch’, maar ziet toe op een invulling die rekenkamer in staat stelt tot een de uitoefening van de werkzaamheden zoals de wetgever die heeft beoogd. In de gesprekken bleek dat volgens deelnemers in sommige gemeenten meer budget te vereisen dan beschikbaar was. De stappen om te komen tot een budget zijn de volgende.
2.5.6.1
Gemeentegrootte en minimale aanwezigheid
Uit de gesprekken bleek duidelijk dat wat ‘minimale’ benodigde aanwezigheid van de rekenkamer is, varieert met de grootte van de gemeente. Hoe groter de gemeente, hoe ‘aanweziger’ een rekenkamer moet zijn. In tabel 1 en verdieping 3 is aangegeven wat aan minimale aanwezigheid bij verschillende grootte van gemeenten door de band genomen als noodzakelijk werd gezien.
“Logisch dat we als grotere gemeente meer onderzoek nodig hebben en een onderzoek meer kost.”
28
Openbaar
2.5.6.2
Nadere sturingsoverwegingen : ambitie
Naast deze minimumbehoefte, heeft de raad eigen ambities als het gaat om de ondersteuning van de controlerende functie die tot vraag naar extra onderzoeksactiviteiten kan leiden. De verankering van de lerende functie vergt in de ene gemeente meer inzet dan in de andere gemeenten. Daarnaast zijn er ook andere redenen voor extra ambitie, zoals de hoogte van de begroting, complexiteit van de ambtelijke organisatie, het aantal verschillende uitvoeringsorganisaties of de uitdaging van ingewikkelde maatschappelijke problemen. Zeker bij de grote gemeenten spelen dergelijke overwegingen een belangrijke rol. We hebben kunnen constateren dat de leerbehoefte van de raad ook effect heeft gehad op de productontwikkeling door de rekenkamer. Basis is altijd de wettelijke onderzoeksopdracht, maar in de praktijk hebben zich allerlei varianten ontwikkeld, zoals (niet uitputtend) geschetst in onderstaand schema.
Ontwikkeling nieuwe rekenkamerproducten Stappen in beleidscyclus
Bijbehorende rapportages
Besluitvorming
Checklist
Uitvoering
Quick scan
Evaluatie
Evaluatieonderzoek
De ontwikkeling van deze nieuwe varianten betekent dat ook de variatie van rekenkamerproducten in omvang steeds groter is geworden. Er zijn grotere of kleinere onderzoekactiviteiten, maar wel met daarbij steeds weer de behoefte aan scherpe en bruikbare aanbevelingen.
2.5.6.3
Gemeentegrootte en onderzoekskosten
En ook geldt dat er een duidelijk verband waarneembaar is tussen de grootte van een gemeente en toenemende kosten per onderzoek. Onderzoek wordt dan gecompliceerder en beslaat een omvangrijker budget. In tabel 1 en verdieping 2 is met een bandbreedte aangegeven wat de indicaties van de kosten per onderzoeksactiviteit bij verschillende groottes van gemeenten zijn. Deze bandbreedte is gebaseerd op de gevoerde gesprekken
2.5.6.4
Nadere sturing op kosten
De kostenopbouw van rekenkameronderzoek en van organisatie/overhead biedt wellicht mogelijkheden tot nadere efficiency. In paragraaf 2.6 bij het dashboard komt dat uitgebreid aan de orde. In principe gaat het om twee mogelijkheden. 1.
Besparing op de verschillende kostensoorten. Voorop staat dat rekenkamers een passende bemensing hebben om de bestuurlijke en professionele rol te kunnen spelen. In de gesprekken zijn we zeer uiteenlopende situaties tegengekomen. Het is vaak moeilijk die met elkaar te vergelijken zoals situaties van rekenkamers met overwegend inzet van eigen onderzoekscapaciteit en rekenkamers met overwegend uitbesteding van onderzoek. We zijn echter soms ook verschillen tegengekomen in de inzet van professionele en bestuurlijke capaciteit die tot de vraag leidde of in bepaalde situaties efficiency mogelijk is. Bijvoorbeeld verschillen in het aantal leden van de rekenkamer, of verschillen in omvang van aanstelling van de secretaris bij verder ongeveer gelijke onderzoeksinzet. Een vraag die vaak terugkwam was in hoeverre uitbesteding en
29
Openbaar
aanbesteding tot besparing kan leiden. In het volgende deel over dashboard en scenario’s komen nog enige voorbeelden van besparingen aan de orde. 2.
Samenwerking biedt voor een gemeenten wellicht mogelijkheden tot efficiency door schaalvoordelen (uiteraard zijn er ook andere motieven tot wel of niet samenwerking over te gaan; zie het betreffende inspiratiekader). Hierna zijn verschillende voorbeelden gegeven van de mogelijkheden tot kostenvoordelen door samenwerking. Vooral bij afnemende omvang per gemeente waardoor een relatief hoge overhead kan ontstaan, kan samenwerking uitkomst bieden.9
Deel 3 Dashboard en scenario’s omvat een aantal voorbeelden van deze sturingsmogelijkheden.
2.5.6.5
Samenvattend stappen budgetbepaling
Voer als raad voor de verstelling van het budget dus het gesprek over: •
De minimaal vereiste aanwezigheid van de rekenkamer met onderzoeksproducten in de raad.
•
De eigen leerambities en -behoeften, en vertaal dit samen met de rekenkamer naar gewenste producten van rekenkameronderzoek die de rekenkamer meeneemt bij het opstellen van het onderzoeksprogramma.
•
Bepaal de kosten per onderzoek en de overheadkosten van de rekenkamer.
•
Bezie of nadere sturing op die kosten mogelijk/wenselijk is.
•
Bepaal het budget met het dashboard uit paragraaf 2.6.
•
Voer bij verandering van behoeften aan het aantal of type rekenkameronderzoeken het gesprek over de invulling van programma en de mogelijke budgettaire consequenties.
Het is vanzelfsprekend dat als het budget voor minimale aanwezigheid hoger is dan het geldende budget, genoemde mogelijkheden tot efficiency en/of budgetverhoging mogelijkheden bieden deze frictie op te lossen. In verschillende gemeenten speelt het gesprek over deze frictie.
2.5.6.6
Wel of niet normering
Er is dus volgens onze gesprekspartners, een ondergrens van het budget om de wettelijk opgedragen functie nog goed in te kunnen vervullen, afhankelijk van gemeentegrootte. In tabel 1 in hoofdstuk 1 en wat uitgebreider in verdieping 2 zijn de indicaties verwerkt die over die ondergrens uit gesprekken en andere bronnen hebben verkregen. Daaruit blijkt hoe een gemeente in de range van 0 – 170.000 inwoners zou kunnen redeneren over het budget in termen van minimale aanwezigheid. De parameters zijn aantal en soorten onderzoeksactiviteiten, kosten per onderzoeksactiviteit, kosten overhead. •
Bij gemeenten tot ca. 10.000 inwoners eist een minimaal noodzakelijke aanwezigheid volgens de indicaties een budget van € 10.000 tot € 15.000 per jaar.
•
Bij gemeenten van ca. 20.000 inwoners eist een minimaal noodzakelijke aanwezigheid volgens deze indicaties afgerond een budget van € 24.500 tot € 34.500 per jaar.
•
Bij gemeenten van ca 50.000 eist een minimaal noodzakelijke aanwezigheid volgens deze indicaties afgerond een budget van € 62.500 tot € 78.000 per jaar.
•
Bij gemeenten tot ca 90.000 eist een minimaal noodzakelijke aanwezigheid volgens deze indicaties afgerond een budget van € 106.000 tot € 123.500 per jaar.
•
Bij gemeenten tot ca 130.000 eist een minimaal noodzakelijke aanwezigheid volgens deze indicaties afgerond een budget van € 155.500 tot € 175.000 per jaar.
•
Bij gemeenten rond 170.000 (tot 200.000) eist een minimaal noodzakelijke aanwezigheid volgens deze indicaties afgerond een budget van € 210.00 tot € 231.000 per jaar.
9
In de memorie van toelichting van het wetsvoorstel worden deze mogelijkheden ook benadrukt.
30
Openbaar
Uit deze scenario’s blijkt dat de geïndexeerde informele norm van ongeveer € 1,30 per inwoner voor gemeenten tussen 10.000 – 200.000 inwoners grosso modo als ondergrens van een budget kan worden gezien. De oorspronkelijk informele norm van € 1,- per inwoner is op basis van deze scenario’s te krap. De hier gegeven indicatie vraagt om een goed antwoord op de vraag hoe de overheadkosten te beperken. Bij afnemende omvang per gemeente is dat lastiger en is ook uitgegaan van een hogere overhead. Voor grote gemeenten (boven de 200.000) is die gegeven indicatie al helemaal niet van toepassing gelet op de diversiteit in onderzoeksvragen die daar spelen. De wetgever vindt het belangrijk dat rekenkamers een passend budget krijgen. Daarvoor is bij de invoering van de rekenkamer ook een extra toevoeging van € 14 miljoen aan het gemeentefonds gedaan. Een verplichtende normering is niet van toepassing.10 De hier geïntroduceerde werkwijze moet een zekere garantie bieden voor een zorgvuldige afweging bij gemeenten. Op basis van indicaties is een dashboard opgesteld waarmee gemeenteraden zelf de genoemde parameters een waarde kunnen geven om zo te kunnen bepalen welk budget zij noodzakelijk achten. Deze werkwijze draagt ook bij aan het voeren van een goed gesprek over het budget. Het kan echter daarnaast nuttig zijn om als gemeente ook een eigen praktische norm te ontwikkelen.
In de gesprekken met gemeenten bleek dat voor zover er al een norm was dat het ging om een bedrag per inwoner. Voor zover die in het verleden al is bepaald, dan is die vaak weer buiten beeld, of gesneuveld in bezuinigingsrondes. Maar ook in een aantal gevallen weer in ere hersteld, of wordt een norm per inwoner soms als voornemen geformuleerd. Normen die inhoudelijk ook een rol zouden kunne spelen zoals koppeling aan de omvang van de begroting of de inkomsten uit het gemeentefonds worden in de praktijk niet vaak gebruikt en door raadsleden ook niet voorgestaan. Voor gemeenteraden is daarbij vooral belangrijk het aantal contactmomenten met zinvolle onderzoeksresultaten en minder of de begroting omvangrijker wordt. Wel werd uitbreiding van het corresponderende takenpakket gezien als een mogelijke een reden voor meer onderzoek en dus een hoger budget.
2.5.6.7
Wel of niet indexering
Hiervoor is al bepleit om een stabiel budget voor een langere perioden toe te kennen. Een ‘stabiel’ budget betekent inclusief een indexering van dit budget, omdat rekenkamers ook te maken hebben met prijsontwikkeling. Bij de mogelijk indexering is de vraag naar welke prijsontwikkeling heeft plaats gevonden. De vraag is welke index toe te passen. De consumenten prijsindex of index personele kosten is het meest eenvoudig.11 Gemeenten met een eigen onderzoeksbureau benadrukken dat stijging van personele kosten om passende indexatie van het budget vraagt. In Amsterdam vindt indexatie op basis van de ontwikkeling van loonkosten overheidspersoneel plaats. Bij voornamelijk uitbesteden ligt de prijsindex zakelijke dienstverlening wellicht voor de hand. Een mix kan ook. Met een pleidooi voor indexering wordt niet gepleit voor één norm voor alle gemeenten, het zou wel goed zijn als gemeenten hierbij een bewuste keuze maken en zich realiseren dat stabiliteit vraagt om de een of andere vorm van indexatie.
Zie ook het voorliggende wetsvoorstel, waarin dat nog eens vermeld is. Afhankelijk van de gebruikte index zou die eerdere informele norm van € 1 nu tussen € 1,2 en € 1,3 per inwoner zijn. Bij gebruik CPI iets onder 1,3; bij index CAO lonen iets daarboven; bij prijsindex zakelijke dienstverlening index nog een stuk onder 1,3 (cijfers die terug gaan tot 2004 zijn daar lastiger te verkrijgen; hier is 1,3 aangehouden, maar uiteraard kiest de raad ook hier zelf). 10 11
31
Openbaar
Overweging 6: Vanuit al deze bevindingen is de volgende overweging over wijze van vaststelling hoogte budget te formuleren. •
Redeneer vanuit de omvang van de gemeente bij de vaststelling van de minimaal noodzakelijk geachte aanwezigheid van de rekenkamer in de raad met relevante onderzoeksactiviteiten.
•
Amendeer op deze minimale aanwezigheid vanuit ambitie en leerbehoefte van de raad, bijvoorbeeld vanwege toename omvang begroting.
•
Stel vervolgens directe kosten per onderzoeksactiviteit vast, gelet ook op de kwaliteitseisen en de kosten van de overhead.
•
Bezie of nadere sturing op deze kostensoorten mogelijk/wenselijk is: -
vanuit efficiency door sturing op kostensoorten
-
vanuit mogelijkheden tot samenwerking
•
Stel het budget vast op basis van bovenstaande in het dashboard in nader onderscheiden parameters.
•
Indexeer het budget.
Bedenk daarbij het volgende. •
Vanuit de scenario’s voor een minimaal vereiste aanwezigheid met onderzoeksactiviteiten lijkt een bedrag van € 1,30 per inwoner een redelijk referentiepunt voor een minimaal budget voor in ieder geval gemeenten tot 170.000 - 200.000 inwoners. € 1,- euro is vanuit die scenario’s te krap. Zoals benadrukt dienen raden in gesprek met de rekenkamer zelf hun keuzes te maken. Of het minimale budget voldoende is hangt af van allerlei specifieke omstandigheden.
•
Bedenk dat deze indicatie vraagt om sturing op de overhead. Bij afnemende omvang per gemeente is dat lastiger en is ook uitgegaan van een hogere overhead.
•
Bedenk dat bij de grootste gemeenten (boven 170.000 - 200.000) vragen van complexiteit en omvang begroting spelen die een aparte dialoog over het budget vragen.
•
Het format van stappen en dashboard is voor iedere gemeente bruikbaar om zelfstandig tot een budget bepaling te komen.
32
Openbaar
2.6 Deel Dashboard en scenario’s Vanuit de in deel 2 aangevoerde overwegingen dienen budgetvoorstellen en voorstellen tot nadere sturing op kosten tot stand te komen. Deze concretisering komt in dit derde deel aan de orde en kan als volgt vorm krijgen.
2.6.1 Een dashboard De kernvraag van dit inspiratiekader is welk budget voor de rekenkamer nodig is om de functie zoals die wettelijk geregeld is te kunnen vervullen en waarvoor de raad wettelijk verplicht is voldoende middelen ter beschikking te stellen. Hiertoe is vanuit bovenstaande overwegingen een dashboard opgesteld waarmee scenario’s zijn uitgevoerd, mede vanuit mogelijke sturingsoverwegingen. In onderstaande figuur is het dashboard eenvoudig weergegeven. In de volgende paragrafen volgt een toelichting op dashboard en scenario’s.
• minimaal gewenste hoeveelheid en soort onderzoeksactviteiten • ambitie raad voor meer onderzoeksactiviteiten
rekenen met bandbreedtes in hoeveelheid en prijs • directe kosten per onderzoeksactviteit • kosten overhead
• indicaties gewenste budget • scenario's
sturing op kosten
indexatie
De bedoeling van dit derde deel is te laten zien dat gemeenten de waarden van de verschillende parameters kunnen variëren en bepalen en daarmee een passend budget bepalen. De combinatie van hoeveelheid en soort onderzoek en kosten daarvan leiden tot een passend budget voor de rekenkamer. In de volgende paragraaf zijn, om dat te illustreren, de volgende scenario’s weergegeven: Scenario’s Hoeveelheid onderzoeksactiviteiten variëren
Scenario 1: Minimaal vereist
Onderzoekskosten met bandbreedte variëren
Scenario 3: directe onderzoekskosten kosten 15% hoger bij minimaal benodigde onderzoek
Scenario 2: Hogere ambitie
Scenario 4: directe onderzoekskosten kosten 15% hoger bij hogere ambitie onderzoek Scenario 5: directe onderzoekskosten kosten 15% lager bij minimaal benodigde onderzoek Scenario 6: directe onderzoekskosten kosten 15% lager bij hogere ambitie onderzoek Overheadkosten
Scenario 7: overhead lager bij minimaal benodigde onderzoek Scenario 8: overhead lager bij hogere ambitie onderzoek
Daarna is met een aantal voorbeelden geïllustreerd dat dergelijke sturing op het budget ook daadwerkelijk plaatsvindt, of juist zou moeten plaats vinden.
33
Openbaar
2.6.2 Uitkomsten op basis van indicaties in gesprekken 2.6.2.1
Minimale aanwezigheid
Op basis van de indicaties uit gesprekken en andere bronnen is een naar gemeentegrootte gespecifieerd scenario voor een minimaal benodigd budget opgesteld. Het dashboard toepassen vraagt om een aantal specifieke gegevens om het scenario voor het budget voor de minimale aanwezigheid met bandbreedtes te kunnen bepalen. Het dashboard vraagt gespecificeerd naar inwoneraantal per gemeente om invulling in drie stappen: 1.
de gewenste hoeveelheid en soort onderzoek,
2.
de hoogte van de directe kosten voor die gewenste onderzoeksactiviteiten,
3.
de overheadkosten.
De aantallen en bedragen zijn opgesteld op basis van groepsgesprekken, individuele gemeenten (totaal 20) en andere bronnen. Uit de gesprekken bleek duidelijk dat wat als ‘minimale’ aanwezigheid van de rekenkamer geldt, varieert met de grootte van de gemeente. Hoe groter de gemeente, hoe groter de behoefte aan de aanwezigheid van de rekenkamer. En ook hoe hoger de kosten voor een goed onderzoek. Onderzoek wordt dan gecompliceerder mede omdat het vaak een omvangrijker budget voor ingewikkelder taakuitoefening betreft. We zien dus een duidelijk verband tussen de grootte van een gemeente en de behoefte aan meer onderzoek en toenemende kosten van onderzoek. Wel slagen grotere gemeenten er eerder in de overheadkosten als percentage van het totale budget te beperken. Gemeenten onderscheiden daarbij naar ‘volwaardige onderzoeken’ (een standaard evaluatieonderzoek zou men kunnen zeggen) en kleinere onderzoek-gerelateerde activiteiten als quick scans en opvolgingsonderzoek. De genoemde kosten voor deze activiteiten in de gesprekken bedragen ongeveer de helft van de hieronder genoemde kosten voor ‘het volwaardige onderzoek’. In de scenario’s spreken we dan ook van hele en halve eenheden onderzoek. Daarbij is een bandbreedte aangehouden voor wat een onderzoek minimaal kost en hoeveel de overhead minimaal bedraagt. Het dashboard heeft dan ook een ‘lage’ en een ‘hoge’ variant als uitkomst.
De budgettaire indicaties voor die gewenste minimale aanwezigheid zijn weergegeven in tabel 1 met een toelichting in verdieping 3. Zoals gezegd geven tabel 1 en verdieping 3 slechts een indicatie en is sprake van een grote diversiteit in gemeenteland. Het format van redeneren biedt echter houvast. Er zijn daarom nadere varianten op te stellen op basis van variaties in hoeveelheid en soort onderzoek en de kosten daarvan. In de verdieping 3 is een aantal varianten weergegeven. In de volgende drie paragrafen lopen we de drie stappen systematisch af en geven we vervolgens een aantal sturingsmogelijkheden weer.
2.6.2.2
Meer behoefte aan onderzoek in raad
Stap 1 voor het opstellen van het scenario met het dashboard is zoals gezegd het bepalen van de onderzoeksactiviteiten die nodig zijn voor de minimale aanwezigheid van de rekenkamer in de raad. Maar de raad kan ambitieuzer zijn dan dat. Er was veel overeenstemming over de in tabel 1 gehanteerde en verdieping 2 uiteengezette minimale aanwezigheid. Veranderingen in het gemeentefonds en/of de gemeentebegroting zijn voor raadsleden vooral argumenten voor incidenteel extra onderzoek en soms voor een structurele verhoging. Rekenkamerleden kijken daar soms anders naar. Ook zijn er raden die hoe dan ook meer ambities voor onderzoek door de rekenkamer hebben. In de gesprekken kwam dan ook regelmatig de wens van meer onderzoek aan de orde. In verdieping 3 is als tweede tabel 2 een scenario ‘gemeenten met ambitie voor meer onderzoek’ weergegeven. Toegepast is een verhoging van zo dicht mogelijk bij 30% van de minimaal noodzakelijke hoeveelheid onderzoek.
34
Openbaar
•
In gemeenten met < 10.000 inwoners is de ‘minimale onderzoeksbehoefte’ van minimaal één onderzoeksactiviteit per jaar, waarbij een volwaardig onderzoek wordt afgewisseld met een kleinere onderzoeksactiviteit (0,75 onderzoeksactiviteit) verhoogd naar 1,0 onderzoeksactiviteit per jaar.
•
In gemeenten met tussen de 10.000 en ca. 20.000 van minimaal 1,5 onderzoek (een groot en een klein) naar 2.0 onderzoeksactiviteit In gesprek bleek dat vooral ook behoefte was aan meer kleiner onderzoeksactiviteiten als quick scans) .
•
In gemeenten tot 170.000 – 200.000 is de onderzoeksbehoefte steeds met 1 onderzoek verhoogd. -
Gemeenten met ca. 50.000 inwoners: 3,5 onderzoeksactiviteit
-
Gemeenten met ca. 90.000 inwoners: 4,0 onderzoeksactiviteit
-
Gemeenten met ca. 130.000 inwoners: 4,5 onderzoeksactiviteit
-
Gemeenten met ca. 170.000 – 200.000 inwoners: 5.0 onderzoeksactiviteit
De uitkomsten in de tabel 2 in verdieping 3 laten zien dat bij zo’n verhoging met de gehanteerde kosten en bandbreedte € 1,30 per inwoner al snel niet meer voldoende is bij stijgen van de inwoneraantallen om te voldoen aan de indicatie van het onderzoeksbudget bij lage onderzoekskosten.
2.6.2.3
De directe kosten van het onderzoek
Bij toenemende gemeentegrootte is er een duidelijke stijging van de directe kosten; zowel van volwaardig onderzoek als van kleinere onderzoeksactiviteiten. De geschatte kosten worden steeds aangeduid met een bandbreedte van zo’n € 4.000,-. In de gesprekken kwam aan de orde dat in de kosten grote variatie kan zijn en dat juist ook duurder of goedkoper onderzoek soms aan de behoefte aan onderzoek tegemoet kan komen. In verdieping 3 zijn daarom voor zowel het scenario ‘minimale aanwezigheid’ als voor het scenario ‘meer ambitie voor onderzoek’ varianten gemaakt met 15% hogere directe onderzoekskosten en 15% lagere onderzoekskosten. Uit de uitkomsten in tabel 3 en 4 blijkt dat bij 15% verhoging € 1,30 per inwoner voor wat minimaal nodig is nog redelijk voldoet voor de indicatie van het onderzoeksbudget bij lage onderzoekskosten. Voor het meer ambitieuze scenario is zoals te verwachten dat niet meer het geval. Bij 15% verlaging voldoet volgens tabel 5 en 6 zelfs € 1,per inwoner in het scenario voor wat minimaal nodig is voor de indicatie van het onderzoeksbudget bij lage onderzoekskosten en voldoet tussen € 1,- en € 1,30 bij die indicatie voor de meer ambitieuze gemeenten.
2.6.2.4
De overheadkosten
De overheadkosten kunnen gemakkelijk oplopen tot 40% van het totale budget, of zelfs meer. Bij de kleinste gemeenten is het lastig om de overhead lager te houden. Samenwerking biedt hier een mogelijke oplossing, zoals hier nog aan de orde komt. We zijn hoger dan 40% overhead ook tegengekomen bij hogere inwonersaantallen. Bij toenemende gemeentegrootte blijkt het wel mogelijk tot lagere overhead te komen, tot net onder 25% bij de grotere gemeenten. Voor de berekening van het minimaal noodzakelijke budget is ervan uitgegaan dat bij iedere 10.000 inwoners meer, een vermindering van de overhead van 1% mogelijk is, van 40% naar 24% bij 170.000 – 200.000 inwoners. De overhead (zie hieronder over de sturingsmogelijkheden) is dus een belangrijk onderdeel van de kosten en de verschillen per gemeente zijn groot. In tabel 3 is ter illustratie een voor zowel het scenario ‘minimaal noodzakelijk’ als voor het scenario ‘meer ambitie voor onderzoek’ gerekend met van 30% naar 22% afnemende overheadkosten. Lager dan 22% zijn we niet tegengekomen; 30% is zeker voor kleinere gemeenten beneden de 20.000 inwoners lastig en zagen we incidenteel bij samenwerkingsverbanden. Zoals te verwachten wordt volgens tabel 7 bij lagere overhead een voldoende budget bij € 1,- tot € 1,30 plausibeler om te voldoen aan de indicatie van het onderzoeksbudget bij lage onderzoekskosten.
Bij ambitieuze gemeenten blijf volgens tabel 8 bij oplopende inwonersaantallen € 1,30 ook voor dat budget bij lage onderzoekskosten krap.
35
Openbaar
2.6.2.5
Met name bij de 200.000+ gemeenten worden de verbanden anders
Alleen al omdat de uitkering uit het gemeentefonds en het begrotingsbedrag per inwoner gemiddeld flink stijgen, blijken bij de grootste gemeenten minder eenduidige indicaties over hoeveelheid en kosten van rekenkameronderzoek. Ook is vaak sprake is van ingewikkelde financiële situaties, wat reden kan zijn voor complex onderzoek dat grote deskundigheid en langdurige inzet vereist. Dat neemt niet weg dat onderstaand dashboard evengoed is te hanteren door de grootste gemeenten door de eigen gewenste hoeveelheid onderzoeksactiviteiten, de kosten per onderzoek en de overhead in te vullen.
2.6.3 Nadere sturing met het dashboard De in het dashboard onderscheiden parameters – de hoeveelheid onderzoek, de directe kosten van het onderzoek en de overheadkosten – geven de mogelijkheid nader te sturen op het budget van de rekenkamer. De gemeenteraad zal dat sturen in overleg met de rekenkamer moeten doen en kan tot uitdrukking komen in organisatievorm, bezetting en samenwerkingsvorm van de rekenkamer. Met de scenario’s in verdieping 3 is aangegeven dat de budgettaire effecten van meer of minder sturen op kosten aanzienlijk kunnen zijn. Hier onder volgt een nadere toelichting met een aantal ‘gestileerde’ voorbeelden van de wijze waarop gemeenten met de bepaling van het budget omgaan, al of niet met uitbesteden/aanbesteden.12 De eigen invulling van een scenario per gemeente kan plaatsvinden vanuit onder meer de volgende overwegingen.
Aantal onderzoeken Er is in gemeenten zoals gezegd vaak behoefte aan meer rekenkameronderzoek dan al uit de minimaal vereiste aanwezigheid volgt. Die behoefte komt onder meer voort uit vaak niet voorziene en of urgente optredende budgettaire vragen op bepaalde terreinen. Zo is de afgelopen jaren in sommige gemeenten extra onderzoek verricht naar het sociaal domein. De vraag naar meer onderzoek heeft in een aantal gevallen geleid tot structurele bijstelling van het budget, soms tot incidentele verstrekking van extra budget en in andere gevallen is het bestaande onderzoeksprogramma op een andere manier ingevuld zonder budgettaire wijzigingen. Voorbeeld: hoe een kleine gemeente een forse ambitie kan realiseren Een kleine gemeente (ca. 20.000 inwoners) heeft, na een lange periode van een slapende rekenkamer, de rekenkamer weer serieus vormgegeven. Door een samenwerking in een gezamenlijke rekenkamer met twee andere, nabijgelegen gemeenten hoeft de raad slechts één lid te benoemen en trekt de gemeente profijt van een naar omvang professionele rekenkamer. De overheadkosten blijven zo beperkt. Voor een budget van € 29.000 per jaar (vastgesteld voor een periode van 6 jaar) krijgt men daardoor jaarlijks gemiddeld twee volwaardige onderzoeken en een quick scan.
Uit deze overwegingen volgt een in overleg met de rekenkamer geformuleerde ambitie van hoeveelheid en soorten onderzoeksactiviteiten. De rekenkamer zal vanuit de onafhankelijke positie rekening houdend met deze ambitie (waarover met de raad het gesprek gevoerd is) een programma opstellen, dan wel (zoals in sommige gemeenten) lopende het jaar onderzoek initiëren.
De praktijk van uitbesteden/aanbesteden is zeer divers Er is sprake van volledig uitbesteden van de rekenkamerfunctie, dus van bestuur, bureau en onderzoek. Maar ook van uitbesteden van (deels) de secretarisrol met aanbesteden van onderzoek. Een variant die veel voorkomt is aanbesteden van (een deel van) de onderzoeken, afhankelijk van wel of eigen onderzoekscapaciteit, maar met in ieder geval wel een eigen secretaris van de rekenkamer. Van groot belang is de eigen expertise van rekenkamer en/of raad deze uitbesteding/aanbesteding goed te kunnen begeleiden. 12
36
Openbaar
De directe kosten van het onderzoek Het gaat hier niet om de kosten van een individueel onderzoek, maar om een schatting van de kosten van de geformuleerde ambitie van de
Opbouw directe kosten
hoeveelheid en het soort onderzoek. De gemeenten zal zich hier baseren op
onderzoek
het soort indicaties als hierboven geschetst in scenario’s LAAG en HOOG, mede gebaseerd op eigen ervaringen. In het katern is een aantal kostensoorten onderscheiden, op basis waarvan de direct onderzoekskosten te bepalen. Vanuit kostenoogpunt is de vraag of eigen onderzoekscapaciteit, of juist het (deels) uitbesteden van onderzoek gewenst is. De gemeentelijke praktijk is divers: van altijd uitbesteden tot rekenkamerleden die (ook) onderzoek verrichten, tot een eigen individueel onderzoeker of zelfs een eigen onderzoeksbureau. Op zichzelf gelden hier de reguliere afwegingen van kwaliteit, kosten en continuïteit. Een eigen onderzoeksbureau is niet snel lonend bij een paar onderzoeken per jaar. Al snel is een mix van
Onderzoekers (inbesteed of uitbesteed) •
Senior
•
Medior
•
Junior
Materiële faciliteiten •
Onderzoekstools
Begeleiding (leden/secretaris
verschillende (niveaus) van deskundigheden vereist die alleen bij een grotere schaal efficiënt te organiseren is, zoals bij de grootste rekenkamers. We zien ook mengvormen met een beperkte eigen onderzoekscapaciteit. Alle gemeenten benadrukken het belang van daadwerkelijke onderzoeksdeskundigheid binnen de rekenkamer op een continue basis. Ook bij aanbesteding van het onderzoek. Bij aanbesteding geldt hoe dan ook de eis van eigen deskundigheid om een extern bureau goed te kunnen begeleiden. Dat zal altijd een eigen kostenpost vormen. Veel van de discussie over wel of niet uitbesteden komt voort uit het niet goed begeleiden van uitbestede onderzoeken. Bijvoorbeeld het verwijt dat het aanbod van bureaus identiek is aan onderzoek dat elders al is verricht. Daar ben je als rekenkamer zelf bij en is een bekende kwestie die bij aanbesteding aan de orde te stellen is. Er lijkt een redelijke concurrentie op de markt. Uitbesteden van onderzoek kan lonen, maar alleen onder scherpe voorwaarden. Het is vooral zaak de bekende lessen inzake uit- en inbesteden goed in acht te nemen om scherp te kunnen sturen op de prijs van onderzoek. Voorbeeld: een grote gemeente met een krachtige rekenkamer: effectief en efficiënt Een gemeente van bijna 100.000 inwoners heeft een forse ambitie met haar rekenkamer.
Het streven is om jaarlijks vier volwaardige onderzoeken uit te voeren, voor zo’n € 30.000 per onderzoek. Een eigen onderzoeksbureau loont ondanks de forse ambitie en het budget van € 160.000 per jaar, niet. Daarvoor zijn de eisen aan de onderzoeksvaardigheden te gevarieerd. Met de onderzoeker/secretaris is echter voldoende deskundigheid gewaarborgd om de externe bureaus waaraan de onderzoeken worden uitbesteed, goed te begeleiden. Er is dan ook algemeen tevredenheid over de kwaliteit van de rapporten. De rekenkamer en raad willen op regionaal onderzoek graag samenwerken, maar zijn overtuigd van de eigen kracht en zoeken niet naar meer structurele samenwerkingsvormen. In de situatie van de grootste gemeenten van het land is juist het onderzoeksbureau een waarborg voor kwaliteit waar in de samenwerking ook omliggende gemeenten van profiteren. Uit al deze overwegingen volgt een, in overleg met de rekenkamer, indicatie van de kosten van de geformuleerde ambitie van het aantal, de omvang en het soort onderzoeksactiviteiten, vertaald naar kosten voor capaciteit binnen de rekenkamer en/of uit te besteden onderzoek.
37
Openbaar
De overheadkosten
Opbouw kosten Overhead
De laatste parameter, de kosten van overhead, wordt mede
Aantal rekenkamerleden
bepaald door de keuze voor het organisatiemodel van de rekenkamer. Hiernaast zijn zo gespecificeerd mogelijk de
Totaal vergoeding vast
kostensoorten opgenomen die, afhankelijk van gekozen
•
Vergoeding onderzoeksbijeenkomst
bepalen. 13
•
Aantal bijeenkomsten/onderzoek
De overhead blijkt per rekenkamer sterk te variëren. Een aantal van
•
Aantal onderzoeken
de gesproken gemeenten slagen erin te blijven tussen ca. 25% tot
•
Leden per bijeenkomst
aan onderzoekskosten lastig en kan die wat vertekening geven. De
•
Totaal bijeenkomsten leden
volgende variabelen blijken in samenhang belangrijk en geven
Totaal vergoeding bijeenkomsten
organisatiemodel en vergoedingensystematiek, de overhead
35% overhead. Overigens is de precieze toerekening van kosten
sturingsmogelijkheden. 1.
Het aantal leden incl. voorzitter en de vergoeding
Het aantal leden en de vergoeding bleek een belangrijke variabele. Bij meerdere leden en een ruimte vergoeding kan dit snel een
Voorzitter rekenkamer Totaal vergoeding vast •
onderzoeksbijeenkomst
relatief hoge kostenpost vormen. Soms is er alleen een vaste vergoeding, soms een vergoeding per bijeenkomst of een mix van beide. De praktijk van activiteiten en vergoedingen is divers. Bij
Vergoeding
•
Aantal bijeenkomsten/onderzoek
vaste vergoedingen aan leden varieerden de bedragen, ook
Totaal vergoeding bijeenkomsten
afhankelijk van omvang gemeenten en aantal leden. Soms was er
Directeur rekenkamer
naast de vaste vergoeding een vergoeding voor begeleiding van onderzoek. Soms was er een intensieve rol van de voorzitter die
Totaal vergoeding vast
enigszins in de richting van een directeursmodel ging. Belangrijk
Totaal vergoeding incidenteel
kan zijn de mate waarin sprake is van ‘meewerkende leden’. Feitelijk is dan maar voor een deel sprake van overhead. Bij
Beleid
sommige gemeenten vindt ook daadwerkelijk toerekening van een
Opstellen onderzoeksprogramma
deel van de vergoeding plaats aan de directe onderzoekskosten. 2.
De kosten van de directeur
De omvang van de aanstelling van de directeur afstemmen op de omvang van de rekenkamer bleek een belangrijke variabele. Bij
Secretariaat Secretaris / niet onderzoek loonkosten
twee kleinere gemeenten beneden de 20.000 inwoners was daar
Facilitair/ICT/huisvesting
expliciet aandacht voor.
Overig (lidmaatschappen e.d.)
Per organisatiemodel verschillen de kostensoorten. Bijv. de invulling bij een directeursmodel (wel salaris etc. maar geen vergoedingen voor leden) is uiteraard anders als bij een model met voorzitter en leden (vergoedingen, maar geen salaris directeur). In de vorige noot is de diversiteit op deze punten benadrukt. 13
38
Openbaar
3.
De kosten van de secretaris14
Bij aanzienlijke secretariële capaciteit in relatie tot de omvang van het te verrichten onderzoek wordt dit al snel een grote kostenpost. 4.
Facilitair
Een aantal kosten (huisvesting, ICT, ondersteuning vanuit griffie) zouden bedrijfseconomisch gesproken aan het budget van de rekenkamer moeten worden toegerekend. Niet zelden betaalt de gemeente die in feite. 5.
Op onderzoekskosten én overhead samen
Voorbeeld: op zoek naar een balans tussen onderzoeks- en overheadkosten De raad van een gemeente van ca. 80.000 inwoners wil zijn rekenkamer goed vormgeven. Er is een ambitie van drie volwaardige onderzoeken per jaar. Dat wordt nog niet gehaald. Er zijn vier leden aangesteld met een vergoeding, en een fulltime secretaris. Voor leden en secretaris worden de helft van kosten toegerekend aan onderzoek. Het totale budget loopt op tot ruim € 190.000 met een overhead van € 85.000 en relatief hoge kosten per onderzoek Beperking van het aantal leden en afstemming van de secretariële capaciteit op het aantal onderzoeken is een optie om onderzoekskosten en overhead te doen dalen.
Er zijn zoals gezegd verschillende organisatiemodellen voor de rekenkamer, op dit moment ook nog afhankelijk van het onderscheid rekenkamer en rekenkamercommissie. Soms is het goed nog eens nauwkeurig te gaan analyseren. Voorbeeld: een model situatie? Gemeente helpt Een gemeente met ruim 65.000 inwoners heeft een rekenkamerbudget van € 1 per inwoner. Er worden drie onderzoeksactiviteiten nagestreefd, waarvan twee volwaardige onderzoeken en één kleinere activiteit. Hiervoor is nodig: € 23.000 voor leden aan presentiegelden, opleidingen etc., en € 42.000 voor onderzoek. De overhead bedraagt dus ongeveer 33%van het totale budget. Maar de salariskosten van de secretaris worden direct door de gemeente betaald en zijn niet meegenomen in het rekenkamerbudget. Het feitelijke budget is dus hoger, maar de overhead is bedrijfseconomisch gezien ook meer dan 33%.
Voorbeeld: de inhoudelijke ambitie voorop Een stad met ruim 75.000 inwoners redeneert vanuit het benodigde onderzoek: de raad wil minimaal twee volwaardige onderzoeken en één kleinere activiteit. Dat kost tezamen € 60.000. De rest wordt ‘bijgeplust’, zonder dat daar een uitgewerkte berekening onder ligt, tot een totaalbudget van € 100.000. Liever wil de raad drie volwaardige onderzoeken en een kleine activiteit. Dan zal er geld bij moeten. In deze situatie lijkt het verstandig om nauwkeurige toerekeningen te maken en daar ook nauwkeurig op te gaan sturen.
Een vraag is nog het wel of niet uitbesteden van de gehele rekenkamerorganisatie, inclusief het onderzoek. Toch zijn er omstandigheden waarin vergaande uitbesteding een te overwegen optie is. In situaties waarin de eigen deskundigheid lastig te organiseren is en waarin de gecontracteerde partij efficiency weet te organiseren, kan, op voorwaarde van goede verbinding met de raad (raden), vergaande uitbesteding lonend zijn.
14
Soms vervult de griffie deze rol. De toerekening van kosten daarvoor aan het rekenkamerbudget is weer divers.
Openbaar
39
Uit al deze overwegingen volgt een in overleg met de rekenkamer geformuleerde indicatie van de kosten van de overhead, vertaald naar kosten voor capaciteit binnen de rekenkamer, te dragen door de gemeente en/of uit te besteden. Voorbeeld: helemaal uitbesteden Twee gemeenten, waarvan één met minder en één met net iets meer dan 10.000 inwoners hebben een gezamenlijke ambtelijke organisatie. Tevens besteden zij het voorzitterschap van de rekenkamerfunctie en het onderzoek uit aan externe partij voor een vast bedrag van € 15.000 per jaar. Vanuit de raden is een begeleidingscommissie ingesteld met enkele raadsleden uit beiden gemeenten. Voor het genoemde budget vinden twee onderzoeken plaats, een volwaardig en een kleiner, met in principe voor beide gemeenten hetzelfde onderwerp. De gemeenten zijn minder geïnteresseerd in de precieze opbouw van het rekenkamerbudget, maar in de mogelijkheid voor dit budget als kleinere gemeente toch twee onderzoeksactiviteiten te realiseren. De keuze voor dezelfde onderwerpen helpt; dit maakt het voor de uitvoerende partij mogelijk om efficiency te bewerkstelligen. Uiteraard mag een gemeente ook nog om extra aanvullend te bekostigen onderzoek vragen.
2.6.4 Bepaling budget en keuzes Uit de beschreven keuzes over de hoeveelheid onderzoek, het onderzoeksbudget en de overheadkosten zal een totaalbudget volgen. Uiteraard kan het daadwerkelijke budget afwijken van het met het dashboard berekende budget. We zijn verschillende soorten reactie tegengekomen in situaties dat de ambities en kosten daarvan het feitelijke budget overschrijden. •
Budget lager dan berekend met ambitie; de vraag naar verhoging
We constateren dat in een aantal gemeenten vanuit de ambitie van de raad een verhoging van het rekenkamerbudget heeft plaatsgevonden. Voorbeeld: verhoging budget en scherpe sturing De gemeenteraad van een gemeente met bijna 50.000 inwoners wil minstens drie onderzoeksactiviteiten, waarvan één kleinere activiteit. Na bezuinigingen en een eerdere toekenning van een budget van € 1 per inwoner, is het budget verhoogd naar € 75.000 per jaar. Aan de overheadkosten zijn duidelijke grenzen gesteld in de orde van grootte van 25%. Dat betekent onder meer scherpe sturing op het aantal externe leden en hun vergoeding, naast secretariële kosten die deels door gemeente betaald worden. Op basis hiervan is de ambitie van drie onderzoeksactiviteiten per jaar realistisch. Zo’n verhoging is echter niet vanzelfsprekend en eist nader gesprek.
Voorbeeld: € 1 per inwoner wat weinig, maar dan? Een gemeente van bijna 60.000 inwoners is na een fusietraject uitgekomen op een budget van € 1 per inwoner. Feitelijk betekent dit dat de rekenkamer jaarlijks één volwaardig onderzoek kan doen, en dat is wat weinig. Wel doet de rekenkamer jaarlijks ook twee quick scans, maar daarmee dreigt overschrijding van het budget. In tijden van bezuiniging is het lastig om het budget op te hogen, maar bij de voortzetting van het gesprek zou bovenstaande wijze van bepalen kunnen helpen .
40
Openbaar
•
Samenwerken
In een aantal gevallen is gekozen voor samenwerken om schaalvoordeel te kunnen realiseren en zo overheadkosten – en soms ook onderzoekskosten – te beperken. Voorbeeld: verschillende visies in één huis: verhoging budget en schaalvoordeel Twee gemeenten met elk 20.000 inwoners hebben een gezamenlijke rekenkamer. De ene gemeenteraad wil minimaal twee onderzoeksactiviteiten per jaar, en heeft daarom het budget verhoogd naar € 1,25 per inwoner. Van de € 25.000 budget is € 20.000 bestemd voor onderzoek. De andere gemeente blijft steken op een budget van € 0,89 per inwoner. Van de € 17.800 budget is € 13.000 bestemd voor onderzoek. Door de overhead te delen, slaagt de eerste gemeente aardig in de opzet van twee onderzoeksactiviteiten.
2.6.5 Concluderend: dashboard en sturingsmogelijkheden De raad heeft een aantal sturingsmogelijkheden om te komen tot een passend budget voor een minimale aanwezigheid van de rekenkamer in de raad, plus aanvullende ambities. Deze sturingsmogelijkheden bestaan uit: •
Reële bepaling van het benodigde budget met behulp van het dashboard, vanuit: o
de ambitie met betrekking tot de hoeveelheid en soorten onderzoek
o
kosten per onderzoek •
o
•
in het bijzonder: inbesteden - uitbesteden
kosten van overhead •
in het bijzonder: sturen op kosten voor rekenkamerleden/voorzitter of directeur
•
in het bijzonder: sturen op kosten van het secretariaat.
In het algemeen, maar zeker voor kleinere gemeenten kan samenwerking helpen om efficiencyvoordelen te behalen, zowel met betrekking tot de directe onderzoekskosten als de overheadkosten.
Openbaar
41
Verdieping 1: Werkgroep Lokale Rekenkamers over budget Overleg over budget Bij veel gemeenten is sprake van een budget dat ooit door de raad is vastgesteld en dat op basis van allerlei overwegingen (heel vaak die van budgettaire ruimte) al dan niet in de loop der jaren is bijgesteld. Met vierjaarlijkse de wisseling van de raad, staat de onderbouwing van het rekenkamerbudget in veel gemeenten niet meer helder op het netvlies. In de gespreksronde van de werkgroep lokale rekenkamers kwam dan ook veelvuldig de vraag aan de orde, wat eigenlijk een “passend” budget is voor de rekenkamer. Welk budget is nodig voor een goed functionerende lokale rekenkamer?
De onderbouwing van het budget Bij veel gemeenten bepaalt het beschikbare budget hoeveel onderzoeken er worden uitgevoerd, zonder dat raad en rekenkamer het gesprek hebben gevoerd hoeveel onderzoeken zinvol zijn om te laten uitvoeren. Dit hangt af van de vraagstukken die spelen, maar ook door de absorptiecapaciteit van de gemeenteraad. Zo gaven raadsleden van een kleinere gemeente (beneden de 10.000) aan een groot onderzoek per twee jaar en tussentijds een of twee quick scans voldoende te vinden. Rekenkameronderzoek vergt tijd en inspanning, ook van de raad. Deze raadsleden vinden meer onderzoek, met het oog op het vele raadswerk, niet van toegevoegde waarde. Bij het bepalen van het budget is het wenselijk om onderscheid te maken tussen een vaste voet en het daadwerkelijke onderzoeksbudget. De hoogte van de vaste voet is medebepalend voor de kwaliteit die de rekenkamer kan leveren. Is er sprake van een redelijke vergoeding voor rekenkamerleden, is er ruimte voor professionele ontwikkeling (bijv. een cursus) en/of secretariële ondersteuning? Ook deze overwegingen komen zelden duidelijk aan de orde in meeste gemeenten.
De informele norm en feitelijke situatie De werkgroep constateert dat de informele norm voor het budget van € 1 (of geïndexeerd € 1,24) per inwoner, die in 2004 zonder veel onderbouwing is geponeerd niet de gewenste richting geeft aan de discussie over het budget. Aspecten die tevens zouden moeten worden meegewogen, zijn de omvang van de gemeentebegroting en de wensen van de raad ten aanzien van het aantal onderzoeken en het type onderzoeken (ex ante beleidsevaluaties, quick scans ten behoeve van kaderstelling, een toets op de doorwerking van aanbevelingen, etc.). Het resulterende beeld van de werkgroep is dat bij de meeste gemeenten zelfs de norm van € 1 per inwoner niet wordt gehaald. Gemiddeld over alle bezochte gemeenten werd er € 0,67 per jaar per inwoner besteed aan de rekenkamer; wanneer we dit corrigeren voor de gemeenten met een slapende rekenkamer komen we op een gemiddeld budget per inwoner van € 0,88. Bij de allergrootste gemeente in ons onderzoek werd de norm ruim gehaald (€ 2,41 per inwoner). Bij de grootste gemeenten in Nederland is de omvang van de begroting in relatie tot het aantal inwoners echter ook relatief groot. Ook de hoeveelheid onderzoeken die de bezochte gemeenten uitvoeren, varieert: hoe groter de gemeente, hoe meer onderzoek er wordt gedaan. De (zeer) kleine gemeenten voeren de minste onderzoeken uit.
Ook het budget per onderzoek neemt toe naarmate een gemeente groter is. Wat wel opvallend is, is dat het gemiddelde budget per onderzoek in gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners bijna verdubbelt ten opzichte van de categorie daaronder (25.000-50.000 inwoners). De verschillen tussen de andere categorieën zijn minder groot Een goed overzicht krijgen van de onderzoeksbudgetten is lastig, omdat er in het jaarbudget vaak geen uitsplitsing is gemaakt tussen vaste kosten en onderzoekskosten.
42
Openbaar
Verdieping 2: Indicaties op basis gemeentegrootte Wellicht ten overvloede geven we de op basis van de gesprekken geformuleerde indicaties voor hoeveelheid en kosten onderzoek voor de verschillende onderscheiden gemeenten naar grootte nog eens samen. •
Bij gemeenten tot ca. 10.000 inwoners was het gevoel: -
dat één onderzoek per jaar en nog één kleinere activiteit, bijvoorbeeld een quick scan of opvolgingsonderzoek het jaar daarop15, minimaal gewenst is.
-
De directe onderzoekskosten bedragen minimaal € 8.000; en € 12.000 een kleinere onderzoeksactiviteit minimaal tussen € 4.000 tot € 6.000.
-
Een rekenkamer van een gemeente van een dergelijke omvang heeft bovendien een overhead van ten minste 40%.
-
-
Deze indicaties resulteren in minimaal: o
€ 6.000 tot € 10.000 directe onderzoekskosten per jaar
o
€ 4.000 tot ¼ 6.000 overhead kosten
Dus een minimaal noodzakelijke aanwezigheid eist volgens deze indicaties een budget van €10.000 tot € 15.000 per jaar.
•
Bij gemeenten van ca. 20.000 inwoners was het gevoel -
dat minimaal één onderzoek per jaar en nog één kleinere activiteit, bijvoorbeeld een quick scan of opvolgingsonderzoek, gewenst is.
-
De directe onderzoekskosten bedragen minimaal tussen € 10.000; en € 14.000 een kleinere onderzoeksactiviteit ongeveer € 5.000 en € 7.000.
-
Een rekenkamer van een gemeente van een dergelijke omvang heeft bovendien een overhead van ten minste 39%.
-
-
Deze indicaties resulteren in minimaal: o
€ 15.000 tot € 21.000 directe onderzoekskosten
o
€ 9.500 tot € 13.500 overhead kosten
Dus een minimaal noodzakelijke aanwezigheid eist volgens deze indicaties afgerond een budget van € 24.500 tot € 34.500 per jaar.
De schatting van de onderzoekskosten nam na 20.000 inwoners met zo’n € 2.000 per 10.000 inwoners toe. •
Bij gemeenten van ca. 50.000 inwoners was het gevoel: -
Dat minimaal 2 onderzoeken en een kleinere activiteit gewenst is
-
De directe kosten per onderzoek nemen toe in de trend van minimaal € 16.000 tot € 20.000; kleinere onderzoeksactiviteiten bedragen weer ongeveer de helft: € 8.000 tot € 10.000.
-
De overheadkosten bedragen minimaal 36%
-
Deze indicaties resulteren in minimaal:
-
o
€ 40.000 tot € 50.000 directe onderzoekskosten
o
€ 22.500 tot € 28.000
Dus een minimaal noodzakelijke aanwezigheid eist volgens deze indicaties afgerond een budget van € 62.500 tot € 78.000 per jaar.
Vanaf 50.000 nam de aangegeven minimale noodzakelijke geachte aanwezigheid met zo’n 0,5 onderzoek per 40.000 inwoners toe. • 15
Bij gemeenten tot ca. 90.000 inwoners was het gevoel: Wat is van de overgenomen aanbevelingen van een vorig onderzoek terecht gekomen?
43
Openbaar
-
Dat minimaal 3 onderzoeken gewenst zijn (uiteraard ook op te delen naar bijv. twee onderzoeken en twee kleinere activiteiten)
-
De directe kosten per onderzoek nemen toe in de trend van minimaal € 24.000 tot € 28.000; kleinere onderzoeksactiviteiten bedragen weer ongeveer de helft: €12.000 tot € 14.000.
-
De overheadkosten bedragen minimaal 32%.
-
Deze indicaties resulteren in minimaal:
-
o
€ 72.000 tot € 84.000 directe onderzoekskosten
o
€ 34.0000 tot € 39.500 overhead kosten
Dus een minimaal noodzakelijke aanwezigheid eist volgens deze indicaties afgerond een budget van € 106.000 tot € 123.500 per jaar.
•
Bij gemeenten tot ca. 130.000 inwoners was het gevoel: -
Dat minimaal 3 onderzoeken gewenst zijn en een kleinere activiteit (uiteraard ook op te delen naar bijv. twee onderzoeken en drie kleinere activiteiten)
-
De directe kosten per onderzoek nemen toe in de trend van minimaal € 32.000 tot € 36.000; kleinere onderzoeksactiviteiten bedragen weer ongeveer de helft: €16.000 tot € 18.000.
-
De overheadkosten bedragen minimaal 28%.
-
Deze indicaties resulteren in minimaal:
-
o
€ 112.000 tot € 126.000 directe onderzoekskosten
o
€ 43.500 tot € 49.000 overhead kosten
Dus een minimaal noodzakelijke aanwezigheid eist volgens deze indicaties afgerond een budget van € 155.500 tot € 175.000 per jaar.
•
Bij gemeenten tot ca. 170.000 (tot 200.000) inwoners was het gevoel: -
Dat minimaal 4 onderzoeken gewenst zijn (uiteraard ook op te delen naar bijv. drie onderzoeken en twee kleinere activiteiten).
-
De directe kosten per onderzoek nemen toe in de trend van minimaal € 40.000 tot € 44.000; kleinere onderzoeksactiviteiten bedragen weer ongeveer de helft: € 20.000 tot € 22.000.
-
De overheadkosten bedragen minimaal 24%.
-
Deze indicaties resulteren in minimaal:
-
o
€ 160.000 tot € 176.000 directe onderzoekskosten
o
€ 50.500 tot € 55.500 overhead kosten
Dus een minimaal noodzakelijke aanwezigheid eist volgens deze indicaties afgerond een budget van € 210.500 tot € 231.500 per jaar.
44
Openbaar
Verdieping 3: Uitwerking scenario’s met dashboard Tabel 1 Scenario minimaal noodzakelijke budget
Inwoners
Minimaal Perc. benodigde overhead hoeveeltotale heid budget onderzoek
Minaal Directe benodigde kosten per directe overhead onderkosten laag zoek in onderzoek euro laag laag
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij lage kosten per onderzoek
Minimaal Directe benodigde Kosten per directe overhead onderkosten hoog zoek in onderzoek euro hoog hoog
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij hoge kosten per onderzoek
10.000
0,75
40
8.000
6.000
4000
10.000
12.000
9.000
6000
15.000
20.000
1,5
39
10.000
15.000
9590
24.590
14.000
21.000
13426
34.426
50.000
2,5
36
16.000
40.000
22500
62.500
20.000
50.000
28125
78.125
90.000
3
32
24.000
72.000
33882
105.882
28.000
84.000
39529
123.529
130.000
3,5
28
32.000
112.000
43556
155.556
36.000
126.000
49000
175.000
170.000
4
24
40.000
160.000
50526
210.526
44.000
176.000
55579
231.579
Tabel 2 Een gemeente met ambitie voor meer onderzoek: volwaardig onderzoek per jaar bij 10.000; twee volwaardig bij 20.000; daarna bij 50.000 t/m 170.000 een volwaardig onderzoek extra
Inwoners
HoeveelPerc. heid overhead onderzoek totale bij hogere budget ambitie
Minaal Directe benodigde kosten per directe overhead onderkosten laag zoek in onderzoek euro laag laag
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij lage kosten per onderzoek
Minimaal Directe benodigde Kosten per directe overhead onderkosten hoog zoek in onderzoek euro hoog hoog
Indicatie minimaal noodzakelijke budget in euro bij hoge kosten per onderzoek
10.000
1
40
8.000
8.000
5333
13.333
12.000
12.000
8000
20.000
2
39
10.000
20.000
12787
32.787
14.000
28.000
17902
20.000 45.902
50.000
3,5
36
16.000
56.000
31500
87.500
20.000
70.000
39375
109.375
90.000
4
32
24.000
96.000
45176
141.176
28.000
112.000
52706
164.706
130.000
4,5
28
32.000
144.000
56000
200.000
36.000
162.000
63000
225.000
170.000
5
24
40.000
200.000
63158
263.158
44.000
220.000
69474
289.474