23037-Eindrapport-Jeugdzorgbeleid Doesburg-Regioplan-7mei24

Jeugdzorgbeleid Doesburg

Jeugdzorgbeleid Doesburg

- EINDRAPPORT -

Auteurs Frank Kriek Mariska Veenstra Titus Scholten

Amsterdam, 7 mei 2024 Publicatienr. 23037

© 2024 Regioplan, in opdracht van de rekenkamer Duiven, Doesburg en Westervoort Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/ of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Regioplan. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

Inhoudsopgave 1 Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 De onderzoeksvragen en normenkader 1.3 De onderzoeksopzet 1.4 Leeswijzer

1 1 1 2 4

2 Beleidsanalyse 2.1 Doelstellingen jeugdzorgbeleid 2.2 Transformatiedoelen 2.3 Doelgroepen, hun behoeften en toegang tot de jeugdzorg 2.4 Instrumenten en samenwerking met voorliggend veld en sociaal domein 2.5 Begrote kosten en risico’s 2.6 Toets normenkader: beleid

6 6 7 8 9 11 14

3 Analyse uitvoering en resultaten 3.1 Het uitgevoerde beleid en resultaten 3.2 Bereikte doelgroepen en wijze van toeleiding naar de jeugdzorg 3.3 Mogelijke redenen relatief vaak gebruik geïndiceerde jeugdzorg 3.4 Ingezette financiën voor de uitvoering 3.5 Onderlinge communicatie en informatievoorziening 3.6 Toets normenkader: uitvoering en resultaten

17 17 20 22 23 24 25

4 Conclusies en aanbevelingen 4.1 Conclusie: samenvatting 4.2 Beantwoording onderzoeksvragen 4.3 Aanbevelingen

28 28 29 35

Bijlage 1 – Benchmark waarstaatjegemeente.nl

39

Inleiding

1

1 Inleiding

1.1 Aanleiding De Rekenkamer Duiven, Doesburg en Westervoort heeft naar aanleiding van gesprekken met raadsleden van de drie gemeenten besloten een onderzoek te laten uitvoeren naar het jeugdzorgbeleid, de uitvoering en de resultaten daarvan. Een belangrijke reden om dit onderzoek uit te voeren was de constatering dat er naar verhouding in de drie gemeenten gemiddeld vaker een beroep op de jeugdzorg wordt gedaan. Deze constatering is gebaseerd op cijfers van de website ‘Waar staat je gemeente’. Die cijfers laten zien dat met name de geïndiceerde jeugdzorg, waaronder de jeugdbescherming, relatief wat vaker ingeschakeld wordt in de drie gemeenten. De Rekenkamer heeft Regioplan gevraagd dit onderzoek uit te voeren. De raadsleden willen via dit onderzoek graag worden geïnformeerd over de achterliggende oorzaken en de mogelijkheden om hierop invloed uit te oefenen. Daarvoor was het noodzakelijk dat voor alle drie gemeenten een analyse van het beleid, de uitvoering van het beleid en de resultaten daarvan werd opgesteld. Dat is waar we ons in dit onderzoek op hebben gericht.

De doelstelling van het onderzoek was: Het onderzoek heeft tot doel inzicht te geven in de opzet, de uitvoering en de resultaten van het jeugdzorgbeleid om vanuit dat inzicht de oorzaken van de (indien dat blijkt uit de feiten, te hoge) instroom en de (idem, te geringe) doorstroom en uitstroom vanuit de geïndiceerde jeugdzorg te benoemen en die oorzaken te koppelen aan oplossingsrichtingen.

1.2 De onderzoeksvragen en normenkader Om het bovenstaande doel te behalen hebben we bij de start van het onderzoek de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: Beleid 1. Wat zijn de doelstellingen van het jeugdzorgbeleid, welke instrumenten worden daarvoor ingezet en welke kosten zijn daarvoor begroot? 2. Heeft de gemeente zicht op de aard en de omvang van de verschillende doelgroepen van het jeugdzorgbeleid, hun wensen, noden en behoeften en hoe daar het beste vanuit de jeugdzorg aan tegemoet gekomen kan worden? 3. Bevat het beleid een risicoanalyse gericht op (interne en externe) factoren die het behalen van de gewenste resultaten zouden kunnen bemoeilijken, zo ja welke factoren worden benoemd en welke maatregelen zijn daaraan gekoppeld? 4. Is in het beleid expliciet aandacht besteed aan de belangrijkste transformatiedoelen, zoals: - inzetten op eigen kracht en zelfredzaamheid van jeugdigen en hun verzorgers; - meer aandacht voor preventie; - het realiseren van een verschuiving van relatief dure geïndiceerde zorg naar goedkopere (preventieve) zorg (van tweede- naar eerstelijnszorg)? 5. Is er in het beleid aandacht voor de samenhang en eventuele samenwerking met relevante flankerende beleidsterreinen zoals de Wmo, de Participatiewet en het onderwijsbeleid, zo ja, hoe is die aandacht verwoord, welke koppelingen zijn benoemd? Uitvoering en resultaten 6.

Is het beleid uitgevoerd conform de oorspronkelijke opzet zoals verwoord in de beleidsnota’s? 7. Zijn de beoogde doelgroepen ook bereikt en op de juiste wijze toegeleid naar de juiste vormen van zorg en ondersteuning? 8. Wat zijn de redenen dat er relatief vaker gebruik wordt gemaakt van de (geïndiceerde) jeugdzorg in de drie gemeenten in verhouding tot het landelijke en regionale gemiddelde en welke maatregelen kunnen worden genomen om dat gebruik te verlagen?

1

9. 10. 11.

12. 13. 14.

Heeft de uitvoering van het beleid de beoogde resultaten behaald; zijn de beleidsdoelen gerealiseerd in de praktijk? Indien dat (deels) niet het geval is, wat zijn daarvan de oorzaken en wat is er gedaan om die oorzaken aan te pakken (waaronder eventueel bureaucratie)? Heeft de uitvoering van het beleid plaatsgevonden binnen de budgettaire kaders, zo nee, waarom niet en wat is eraan gedaan om het mogelijk te maken de uitvoering alsnog binnen de vastgestelde budgettaire kaders uit te voeren? Hoe oordelen de jeugdzorgaanbieders over de opzet, de uitvoering en de resultaten van het jeugdzorgbeleid, en zien zij eventuele verbetermogelijkheden? Hoe oordelen de gebruikers van de jeugdzorgvoorzieningen over de kwaliteit van de jeugdzorg in de gemeenten Duiven, Doesburg en Westervoort en zien zij eventuele verbetermogelijkheden? Zijn de gemeenteraden tijdig, juist en volledig geïnformeerd over de opzet, de uitvoering en de resultaten van het jeugdzorgbeleid zodat ze goed in staat zijn hun kaderstellende en controlerende taken in dezen uit te voeren?

Om het beleid, de uitvoering daarvan en de resultaten goed te kunnen beoordelen maakten we gebruik van het onderstaande normenkader: Beleidsnormen -

-

De aard en de omvang van de diverse doelgroepen van het jeugdzorgbeleid, hun hulpbehoeften en hun zorgconsumptie zijn goed in beeld. Vanuit dit beeld zijn de doelstellingen van het jeugdzorgbeleid geformuleerd. De doelstellingen zijn SMART geformuleerd. Aan de doelstellingen zijn duidelijke en transparante budgettaire kaders gekoppeld. Er is sprake van een goed zichtbare en laagdrempelige toegang tot de geïndiceerde jeugdzorg. De juiste zorg en ondersteuning worden ingekocht, gelet op de aard en de omvang van de doelgroepen, hun hulpbehoeften en zorgconsumptie. Er is binnen het systeem van de jeugdzorg voldoende ruimte voor innovatieve ontwikkelingen.

Uitvoeringsnormen -

-

Het jeugdzorgbeleid wordt in de praktijk ook uitgevoerd zoals vastgelegd in het gemeentelijke jeugdzorgbeleid. De gemeente wordt goed geïnformeerd door de zorgaanbieders en heeft goed zicht op de resultaten van het jeugdzorgbeleid. Er wordt in de uitvoering van het jeugdzorgbeleid voldoende aandacht besteed aan de toepassing van innovatieve methodieken die tot doel hebben de consumptie van de (relatief dure) geïndiceerde tweedelijns jeugdzorg zo beperkt mogelijk te houden.

Resultaatnormen -

De behaalde resultaten komen overeen met/passen in de doelstellingen van het jeugdzorgbeleid. Alle jeugdigen die zorg en ondersteuning nodig hebben, hebben toegang tot die zorg en ondersteuning, maken daar ook gebruik van en zijn daar tevreden over. De uitvoering van het jeugdzorgbeleid vindt plaats binnen de gestelde budgettaire kaders. De gemeenteraad wordt tijdig, juist en volledig geïnformeerd over de opzet, de uitvoering en de resultaten van het jeugdzorgbeleid

1.3 De onderzoeksopzet Het onderzoek is in acht fasen uitgevoerd. Een schematische weergave van deze fasen zijn te zien in figuur 1.1. Onder het figuur lichten we elke fase verder toe.

2

Figuur 1.1

Fasen van het onderzoek

1. Startoverleg met de Rekenkamer en ambtelijke dossierhouders

8. Eindraportages opstellen

2. Documentanalyse

3. Beleidsanalyse voorleggen aan ambtelijke dossierhouders

4. Interviews met ambtelijke dossierhouders, jeugdzorgaanbieders en wethouders

7. Opstellen conceptrapportage + bespreken met Rekenkamer + ambtelijk en bestuurlijk (weder)hoor

6. Interactieve sessie met gemeenteraden

5. Tussenrapportage voorleggen aan de Rekenkamer

Toelichting van de acht fasen: 1. Startoverleg Rekenkamer en ambtelijke dossierhouders. In het startoverleg bespraken we het plan van aanpak met de Rekenkamer en de ambtelijke dossierhouders. We maakten afspraken over de planning van de fasen en de wijze van samenwerken (selectie van te interviewen personen, zowel ambtelijk als bij de belangrijkste zorgaanbieders, selectie van relevante documenten) en de communicatie van het onderzoek richting de jeugdzorgaanbieders. 2. Documentanalyse. De documentanalyse had tot doel een helder beeld te schetsen van het jeugdzorgbeleid van de drie gemeenten, de uitvoering daarvan, de resultaten en de wijze waarop daarover gerapporteerd wordt aan de gemeenteraden. Ook hebben we een benchmark uitgevoerd gebruikmakend van de site www.waarstaatjegemeente.nl. Deze gegevens staan vermeld in bijlage 1. 3. Beleidsanalyse voorleggen aan ambtelijke dossierhouders. De analyse van het beleid van de drie gemeenten hebben we voorgelegd aan de ambtelijke dossierhouders van de drie gemeenten voor eventuele aanvullingen. 4. Interviews. Vervolgens hebben we interviews gehouden met de ambtelijke dossierhouders, medewerkers van de lokale toegang tot de jeugdzorg, een selectie van jeugdzorgaanbieders (drie per gemeente) en de wethouders van de drie gemeenten. Van deze gesprekken maakten we verslagen die we onze gesprekspartners ter fiattering hebben toegestuurd.

a. De gesprekken met de ambtelijke dossierhouders en de wethouders hadden tot doel de beschrijving van het beleid, de uitvoering en de resultaten daar waar nodig aan te vullen en daarmee zo compleet mogelijk te maken. Ook bespraken we hoe de gemeenten aankijken tegen het functioneren van de belangrijkste zorgaanbieders en hoe ze aankijken tegen het relatief grotere gebruik van de jeugdzorg. b. De gesprekken met de medewerkers van de lokale toegang tot de jeugdzorg hadden tot doel om zicht te krijgen op hoe die toegang functioneert als eerste entree tot de jeugdzorg, of er voldoende zicht is op de doelgroepen en de risicofactoren en of er, en zo ja op welke wijze, wordt samengewerkt met derden vanuit het perspectief dat integrale samenwerking noodzakelijk is om de jeugdzorg doelmatig en doeltreffend te laten functioneren. c. De gesprekken met de jeugdzorgaanbieders hadden tot doel om zicht te krijgen op het functioneren van hun aanbod, hoe zij aankijken tegen het functioneren van andere zorgaanbieders en wat hun oordeel is over het regionale en lokale jeugdzorgbeleid, mede ook gerelateerd aan het relatief grotere gebruik. 5. Tussenrapportage opstellen. De tussenrapportage bevatte een beschrijving van het beleid, de uitvoering en de resultaten van het jeugdzorgbeleid van de drie gemeenten, aangevuld met een eerste beoordeling aan de hand van het normenkader.

In de bespreking met de rekenkamer werd tevens aandacht besteed aan de invulling van de interactieve sessies met de drie gemeenteraden. 6. Interactieve sessie met gemeenteraden. In deze sessie presenteerden we de eerste bevindingen van het onderzoek en gingen we met de raadsleden in gesprek om hun mening over deze bevindingen op te halen. Ook besteedden we aandacht aan de mogelijkheden die we in de eerdere stappen van het onderzoek hebben opgehaald om de effectiviteit en de efficiency van het jeugdzorgbeleid te verbeteren. 7. Opstellen conceptrapportage. Het concepteindrapport bespraken we met de rekenkamer waarna we het commentaar verwerkten. 3

8. Eindrapportage. Het eindrapport leveren wij na het verwerken van eventueel commentaar voortkomend uit stap 7 aan de Rekenkamer. Dit betreft de laatste stap in ons onderzoek.

1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 is het jeugdzorgbeleid van de gemeente Doesburg beschreven. Dit hoofdstuk eindigt met de toetsing aan de beleidsnormen. Hoofdstuk 3 focust op de uitvoering en de resultaten van dit beleid. Ook dit hoofdstuk sluit af met de toetsing aan de normen, in dit geval voor de normen op uitvoering en resultaten. De toets aan de normen resulteert in een beoordeling met plussen en minnen. De betekenis daarvan is als volgt: - ++ = uitstekend, behoeft geen verbetering - + = goed, kan beter - +- = niet goed, maar ook niet slecht - - = behoeft verbetering - -- = behoeft onmiddellijk verbetering Na de beoordeling op de normen vervolgen we met de beschrijving van de onderliggende feiten die hebben geleid tot de beoordeling van beleid en uitvoering. In het vierde hoofdstuk staan ten slotte de conclusies en aanbevelingen. In de conclusie beantwoorden we de onderzoeksvragen.

4

Beleidsanalyse Jeugdzorg in Doesburg

2

2 Beleidsanalyse

In dit hoofdstuk wordt het huidige jeugdzorgbeleid van de gemeente Doesburg beschreven. De informatie uit dit hoofdstuk komt uit verschillende bronnen: • Backofficecijfers gedeclareerde jeugdzorg 2020. • Begrotingen (2022 en 2023). • Cijfers jeugdhulp backoffice en cijfers Mens Centraal (2021 en 2022). • Coalitieakkoord 2022-2026. • Doesburg jaarverslag Jeugdteam (2020, 2021 en 2022). • Evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020. • Infographic jeugdhulp jaarverslag 2020. • Integrale voortgangsrapportage 2022-2026 (IVR) Programma 2 verbindende en verstekende sociale aanpak. • Jeugdzorg – samen leven, samen doen! Gemeente Doesburg 2015. • Nieuwe koers sociaal domein. • Nota van bevindingen 2020 (Berenschot). • Overleg managers Jeugdteam (9 verslagen van 29 juni 2020 tot en met 27 maart 2023). • Programma begroting 2023-2026 – programma 2 verbindende en versterkende sociale aanpak. • De website van de gemeente Doesburg. • Transitie jeugdzorg in Doesburg, oktober 2014. • Gesprekken met ambtenaren uit Doesburg (N=3). Feitelijke aanvullingen of wijzigingen zijn in de tekst verwerkt. Contextuele aanvullingen zijn opgenomen in een tekstvlak.

2.1 Doelstellingen jeugdzorgbeleid Bij start van de decentralisatie in 2015 is het volgende doel gesteld: zorgen voor kwalitatief betere jeugdhulp en daarbij tegelijkertijd een afname van het gebruik van de duurdere, specialistische zorg te realiseren. Dit wilde de gemeente Doesburg bereiken door de volgende speerpunten (‘Evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020’ uit 2021): • De ondersteuning en zorg dichter bij de bewoners organiseren. Zorgen voor een snellere en betere analyse met meer maatwerk (in één keer raak schieten). • De versnippering van hulp aan het gezin terugdringen (één gezin, één plan, één regisseur). • Op een andere manier naar de problematiek kijken: demedicaliseren en normaliseren. • De bureaucratie terugdringen. Het uitgangspunt voor de jeugdzorg per 2015 was dat alle Doesburgse kinderen veilig en gezond opgroeien en hun talenten kunnen ontwikkelen (jeugdzorg – Samen Leven, samen doen, 2015). De insteek van deze aanpak is: de juiste analyse, op het juiste moment, op de juiste plek. Ouders zijn daarin bepalend, opvoeden is allereerst hun verantwoordelijkheid. Als er problemen zijn die ouders zelf niet meer kunnen oplossen, moeten ze op tijd de juiste (specialistische) hulp kunnen inschakelen. In het document transitie jeugdzorg in Doesburg uit 2014 staan ook de volgende twee uitgangspunten

opgenomen om jeugdigen gezond en veilig te laten opgroeien in een samenleving waarin ze hun mogelijkheden optimaal kunnen benutten. Deze uitgangspunten zijn: • Zorgen voor een sterke basis voor de jeugdigen en gezinnen door het realiseren en op peil houden van goede algemene voorzieningen en het versterken van de informele steun; • Een samenhangende zorgstructuur realiseren, die erop gericht is om de opvoeding zo veel mogelijk te versterken en zo min mogelijk over te nemen. In 2021 zijn de volgende, en tevens meest recente, speerpunten opgenomen (‘Evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020’ uit 2021): • Blijven inzetten op vroegsignalering en preventie. Bij preventie richten de activiteiten zich op groepen waarvan verwacht kan worden dat ze in de problemen komen. Bij vroegsignalering zijn er signalen dat er mogelijk al problemen zijn. Deze zijn echter vaak nog niet zo geëscaleerd dat de inwoner zelf besluit om hulp te zoeken.

6

• Extra aandacht voor multiprobleemgezinnen. Dit betreft gezinnen waar verschillende problemen spelen (sociaal, financieel, psychologisch, criminaliteit, veiligheid), die zich opstapelen, elkaar versterken en vervolgens weer tot meer problemen leiden. Een goede aanpak begint bij ontschotting en samenwerking waarbij het gezin centraal wordt gesteld; een werkwijze waarbij eerst wordt gekeken naar hoe het gezin vooruit kan worden geholpen en pas daarna of er regelingen ingezet kunnen worden en waar de ruimte van de verschillende regelingen zit. • Versterking van de samenwerking tussen het Jeugdteam, het onderwijs (inclusief voorschoolse voorzieningen), jeugdarts (GGD) en huisartsen. Een laagdrempelige eerstelijnshulpverlening (dicht bij het normale leven van gezinnen) is belangrijk. Een goede afstemming kan escalatie van problemen voorkomen. • Verbetering van de samenwerking met de jeugdbeschermingsketen en de jeugdzorgaanbieders. Toevoeging vanuit de interviews: in aanvulling op deze genoemde doelen streeft het college in Doesburg ernaar de kosten voor jeugdzorg te verminderen. Beleidsmedewerkers proberen dit te bereiken door zich te richten op de eerder genoemde doelstellingen: meer nadruk leggen op preventie, positieve gezondheid bevorderen en de inzet van kostbare zorg verminderen.

2.2 Transformatiedoelen De gemeente Doesburg heeft zes specifieke transformatiedoelen opgesteld aangaande het jeugdbeleid (Evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020): • meer uitgaan van eigen oplossingen van hulpvragers en meer inzetten van eigen sociale netwerk; • verschuiving van het inzetten van individuele voorzieningen naar algemene voorzieningen; • integrale aanpak en ontschotting van traditioneel afgebakende domeinen (Wmo, Jeugdwet, Participatiewet, Onderwijs); • de vraag centraal en niet het aanbod; • minder bureaucratie; • kostenbesparingen. Hieronder volgt de beleidsinformatie van Doesburg gekoppeld aan drie algemene transformatiespeerpunten. Inzetten op eigen kracht en zelfredzaamheid van jeugdigen en hun verzorgers Het Sociaal Team van Doesburg (inmiddels heet dit ‘De Vraagbaak’) zet zich in voor eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid (Jeugdzorg: samen leven, samen doen! Gemeente Doesburg 2015). De gemeente zegt meer in te zetten op het eigen netwerk met kostenbesparing als reden en omdat dit zorgt voor structurele ondersteuning nabij en een veilig en veerkrachtig opvoedklimaat (evaluatie jeugdbeleid Doesburg 2015-2020).

Meer aandacht voor preventie De gemeente Doesburg heeft als speerpunt rondom preventie het volgende opgenomen (sociaaldomeinbreed): ‘Blijven inzetten op preventie en vroegsignalering, zodat problemen voorkomen of op tijd gesignaleerd worden. Vaak beginnen problemen in de jeugd en worden ze van generatie op generatie overgedragen. Een kansrijke start in de eerste levensfase van een kind, goed onderwijs en een helpende hand bij beginnende problematiek (zoals verlies van inkomen of werk, opvoedingsvraagstukken, huisvestingsproblematiek) kan erger voorkomen en tegelijk inzet van kostbare voorzieningen uit Participatiewet, WMO en Jeugdwet verminderen. Een goede samenwerking tussen de verschillende organisaties die actief zijn in Doesburg en het zelforganiserende vermogen is daarbij cruciaal.’ (integrale voortgangrapportage 2022-2026). Tevens heeft de gemeente het volgende doel gesteld: ‘Optimaal inzetten op preventief jeugdbeleid. Preventieve voorzieningen jeugd dienen goed aan te sluiten op de gedecentraliseerde taken van het sociale

7

domein.’ (Programmabegroting van 2020-2023, website). De activiteiten die de gemeente hiervoor wil uitvoeren zijn: • de kracht van het Jeugdteam Doesburg behouden in het kader van integrale toegang tot de voorzieningen; • de verslavingsproblematiek bij de Doesburgse jongeren aanpakken (alcohol, drugs); • een nieuwe, vereenvoudigde en breder ingestoken visie vaststellen voor onderwijsachterstandenbeleid; • de doelgroep en de openingstijden verbreden van jongerencentrum 0313. De gemeente heeft ook doelen opgenomen in kader van Integrale Vroeghulp (IVH). Dit is een aanbod voor kinderen van 0 tot 7 jaar en hun ouders en/of verzorgers. Het team Integrale Vroeghulp is gespecialiseerd in het op tijd onderkennen van (dreigende) ontwikkelings- of gedragsvraagstukken (Doesburg Jaarverslag 2021). Deze doelen zijn: • Vroegsignalering: tijdig onderkennen dat er zorgen en twijfels zijn over de ontwikkeling van het kind. • Vroeghulp: in een zo vroeg mogelijk stadium hulp bieden aan kinderen die problemen ondervinden in hun ontwikkeling.

• Integraal: een multidisciplinair team van specialisten (gedragswetenschapper/orthopedagoog, kinder- of jeugdarts, coördinator Integrale Vroeghulp en trajectbegeleider en indien gewenst specifieke expertise bijvoorbeeld op psychiatrie/taal - spraak) van diverse instellingen op regionaal niveau benadert samen de totale ontwikkeling en de vragen vanuit hun specifieke deskundigheid. Het realiseren van een verschuiving van relatief dure geïndiceerde zorg naar goedkopere zorg De gemeente wil op alle niveaus kijken hoe ze de oplopende kosten in de jeugdzorg kan beteugelen. Dit wil de gemeente doen door middel van het voorkomen van dure zorg door het meer inzetten van lichte hulp, het eigen netwerk en algemene voorzieningen (normaliseren), door eerder af te schalen van dure naar lichtere, goedkopere zorg, snellere uitstroom te bevorderen en zo veel mogelijk preventie & vroegsignalering te realiseren (evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020).

2.3 Doelgroepen, hun behoeften en toegang tot de jeugdzorg De gemeente maakt in doelgroep onderscheid naar leeftijd en naar type preventie (evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020). • Om de harde knip tussen 18- en 18+ te beslechten en complexe problematiek beter integraal op te pakken is vanaf 2020 de doelgroep van het Jeugdteam uitgebreid: jongeren tot 27 jaar kunnen door het Jeugdteam begeleid worden naar de juiste hulp. Het Jeugdteam kan voor deze groep jongeren geen voorzieningen vanuit de Jeugdwet inzetten, maar wel zorgen dat de betreffende jongere op de juiste plek komt voor ondersteuning of toeleiding naar onderwijs of werk. Hiermee kan escalatie van problemen in de toekomst worden voorkomen. • Rondom preventie noemt de gemeente de volgende doelgroepen: o universele preventie: richt zich op alle jeugdigen en opvoeders; o selectieve preventie: richt zich op groepen jeugdigen en opvoeders met hoog risico; o geïndiceerde preventie: richt zich op individuele jeugdigen en opvoeders met hoog risico op beginnende problemen. Toevoeging vanuit de interviews: de demografische samenstelling van Doesburg heeft invloed op de doelgroep van de jeugdzorg in Doesburg. Zo is er een aanzienlijk aantal inwoners met een lage sociaaleconomische status (SES) en zijn er vele jeugdigen met complexe problematiek (LVB en complexe ggz-problematiek).

Dit alles vraagt om specifieke aandacht.

Zicht op en tegemoetkoming aan wensen, noden en behoeften van de doelgroep Over de behoeften van de doelgroep is beperkt informatie te vinden in de beleidsstukken. Uit een verslag van een overleg met de managers van 23 september 2021 blijkt dat de gemeente heeft geprobeerd (zowel zelf als door externe bureaus) om een cliënttevredenheidsonderzoek uit te voeren. Dit is ook ge-

8

lukt, al bleek het lastig te zijn voldoende respons te krijgen. In het document ‘evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020’ uit 2021 staan de doelgroepen van dit onderzoek opgenomen: jeugdigen, ouders en professionals. De jongeren zelf zijn met behulp van buddy’s als vertrouwenspersoon geïnterviewd. De insteek van het onderzoek was om te achterhalen wat de gemeente kon leren van de ervaringen in Doesburg van de afgelopen jaren. Er zijn meerdere resultaten en bevindingen op lokaal niveau opgehaald met dit onderzoek. De resultaten en inzichten die betrekking hebben op de behoeften van de jeugdigen staan hieronder opgenomen: • Wat betreft de verwijzingsprocedure van specialistische jeugdzorg blijkt dat er beter geluisterd kan worden naar de jeugdige zelf. Veel jongeren voelen zich niet goed begrepen. • Ook moet er beter gezorgd worden voor een veilige omgeving voor jongeren (met een vertrouwenspersoon). • Jongeren kunnen meer betrokken worden bij het opstellen van hulpverleningsplan. • Effectiviteit van de hulpverlening is erg afhankelijk van de ‘klik’ met de hulpverlener en die is er niet altijd. • Verder wordt het Jeugdteam beoordeeld als professioneel, snel en adequaat. Het Jeugdteam neemt de tijd en luistert goed.

In het document ‘Doesburg jaarverslag Jeugdteam 2020’ staat verder dat het Jeugdteam in 2018 ook zijn gestart met een onderzoek naar de tevredenheid van de cliënten over de inzet van het Jeugdteam. Dit doen ze met een anonieme fysieke vragenlijst bij afsluiting van een traject. De opkomst in 2020 was drie. Deze drie deelnemers vonden alle drie dat er goed naar hen werd geluisterd, dat ze goede hulp geboden kregen en goed waren doorverwezen. Doesburg wil de mogelijkheid verkennen om dit onderzoek digitaal via ‘mijn Doesburg’ laten plaatsvinden. Er zijn in 2020 geen officiële klachten geweest over de inzet van het Jeugdteam. Wel is er eenmaal een bezwaar ingediend inzake een afwijzing. Toevoeging vanuit het Jeugdteam en beleidsmedewerkers: vanwege de lage respons is er vanaf 2021 getracht om de cliënttevredenheid vanaf 2021 regionaal te meten. De resultaten blijven nog uit. Het blijft lastig om voldoende respons op de cliënttevredenheidsonderzoeken te krijgen.

Toegang tot geïndiceerde jeugdzorg De toegang van de doelgroepen tot de geïndiceerde jeugdzorg verloopt via het CJG, het Jeugdteam, huisartsen en GI’s1. In principe streven het CJG en het Jeugdteam ernaar om de toegang binnen het CJG en het Jeugdteam te houden. Doorverwijzingen door de huisarts, jeugdarts en medisch specialist zullen niet opnieuw beoordeeld worden door het Jeugdteam, maar wel bij de gemeente worden ingediend om het afgeven van de beschikking mogelijk te maken (Transitie jeugdzorg Doesburg, 2014). Het Jeugdteam stelt goed op de hoogte te zijn van de verschillende mogelijkheden binnen het jeugddomein en signaleert dat het voor huisartsen nog niet altijd duidelijk is wat er voor jeugd en gezin allemaal mogelijk is in Doesburg (Doesburg jaarverslag Jeugdteam 2021).

2.4 Instrumenten en samenwerking met voorliggend veld en sociaal domein In de notitie ‘Jeugdzorg – Samen leven, samen doen’ van 2015 benoemt de gemeente de volgende algemene instrumenten: centrum voor jeugd en gezin (CJG), Jeugdteam en specialistische zorg. Daarnaast heeft de gemeente naast CJZ, Jeugdteam en specialistische zorg ook de volgende instrumenten (‘evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020’ uit 2021) ingezet: • Een Vraagbaak. Eén loket voor informatie, advies, en ondersteuning op het gebied van wonen, zorg, welzijn, Wmo en werk en inkomen. De gemeente wil hiermee samenwerken makkelijker maken. Dit werd voorheen het ‘sociaal team’ of ‘het voorportaal’ genoemd. Het idee is dat alle vragen van het sociaal domein hier binnenkomen. Het CJG maakt hier deel van uit. Enkel wanneer het complexe jeugdproblematiek betreft wordt de vraag opgepakt door het Jeugdteam, waarin professionals met verschillende expertise zitten die direct hulp kunnen verlenen indien het kortdurende hulp betreft. 1 GI staat voor Gecertificeerde Instelling. Een Gecertificeerde Instelling is een organisatie die door de overheid is erkend en gecerti-

ficeerd om bepaalde taken uit te voeren in het kader van jeugdbescherming en jeugdreclassering.

9

Als dat laatste niet het geval is (niet kortdurend) kan het Jeugdteam doorverwijzen naar een regionaal ingekochte jeugdhulpaanbieder (zie figuur 2.1). • Verschillende innovatieprojecten. De gemeente heeft een lokaal innovatiefonds opgericht om vernieuwende voorstellen van organisaties en inwoners te kunnen ondersteunen. • Samenwerking met andere stakeholders (zoals jeugdverpleegkundigen, jongerenwerk, politie en buurtsportcoaches. Hierover onder ‘samenhang en samenwerking met voorliggend veld en sociaal domein’ meer). • Samenwerken met andere gemeenten. Met elf gemeenten is de modulaire gemeenschappelijke regeling (MGR) opgericht die o.a. de regionale inkoop voor jeugd en (delen van de) Wmo uitvoert: Inkoop sociaal domein Centraal Gelderland (Inkoop SDCG). De gemeenten in de regio hebben met deze gemeenschappelijke regeling gekozen voor keuzevrijheid en flexibiliteit in de samenwerking, met daarnaast ook samenhang in het sociaal domein zonder een lappendeken aan samenwerkingsvormen. Het modulaire karakter maakt het mogelijk dat gemeenten per taak kunnen kiezen voor regionale samenwerking of juist niet. De regio Gelderland heeft besloten om de bestaande overeenkomsten met gecontracteerde aanbieders van jeugdhulp te verlengen tot 1 juli 2025.

Wanneer het huidige aanbod niet toereikend is voor een gemeente of de regio, en/of het nodig is om nieuwe jeugdhulpproducten beschikbaar te hebben, kan er regionaal een tussentijdse openstelling overwogen worden. Op het moment lopen er geen tussentijdse openstellingen (website Inkoop SDCG). Tevens zorgt deze regionale samenwerking rondom inkoop voor minder bureaucratie bij de zorgaanbieders waardoor ze zich beter kunnen focussen op het bieden van de juiste zorg (Evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020, 2021). Zij hebben namelijk één gesprekspartner in plaats van elf aparte gemeenten met ieder hun eigen eisen en werkwijze. Figuur 2.1

Visuele weergave toeleiding jeugdzorg via vraagbaak (evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020)

CJG

Jeugdteam

Specialisten

Vraagbaak

Ook heeft de gemeente al enkele instrumenten opgesteld op het thema preventie (Doesburg jaarverslag 2021): • De coalitie kansrijke start: samen met de VGGM, het CJG en een verloskundige vanuit Doesburg werkt de gemeente aan een preventief programma voor (kwetsbare) zwangeren. Op deze manier hoopt men ouders al tijdens een zwangerschap voorlichting te geven over hun toekomstige rol als ouder. • Groepswerk ‘Rots en water’ (handvatten aanbieden voor meer zelfvertrouwen): dit is een activiteit waarin jongeren leren om eerst te gronden, te ademen en te focussen in plaats van impulsief te handelen. De training is gericht op preventie, waardoor wellicht duurdere vormen van hulpverlening voorkomen kunnen worden. De training is laagdrempelig voor ouders en kinderen, waardoor gezinnen mogelijk sneller in beeld zijn en ouders, waar nodig, sneller de weg naar het CJG/JT kunnen vinden. Samenhang en samenwerking met voorliggend veld en sociaal domein Samenwerking met het voorliggende veld en andere beleidsterreinen in het sociaal domein kan ook worden gezien als instrument om beleidsdoelen te behalen. In de beschikbare beleidsdocumenten is er aandacht voor de samenhang en de samenwerking met het voorliggende veld en andere beleidsterreinen in het sociaal domein. Doesburg heeft doelen rondom deze samenwerking.

In het document programmabegroting 2023-2026 staat bij de speerpunten voor het sociaal domein opgenomen: ‘blijven inzetten op preventie en vroeg signalering (…) kan erger voorkomen en tegelijk inzet van kostbare voorzieningen uit Participatiewet, 10

Wmo en Jeugdwet verminderen. Een goede samenwerking tussen de verschillende organisaties die actief zijn in Doesburg en het zelforganiserende vermogen is daarbij cruciaal.’ Het document ‘evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020’ stelt over het samenwerken het volgende: ‘Op een aantal onderwerpen (overgewicht, drankgebruik en schoolverzuim) scoort Doesburg relatief hoog in vergelijking met andere gemeenten in de regio. Bij preventie is een samenhangende aanpak belangrijk. De activiteiten van de jeugdgezondheidszorg, het onderwijs, het jongerenwerk, buurtsportcoaches en het CJG moeten dus goed op elkaar worden afgestemd. Deze onderwerpen zijn ook onderdeel van het Sportakkoord Doesburg en het Preventieakkoord.’ Verder zijn er qua doelstellingen in het document ‘evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 20152020’ uit 2021 verschillende speerpunten opgenomen (zie begin dit hoofdstuk). Eén van deze speerpunten benadrukt het belang van het versterken van de samenwerking tussen het Jeugdteam, het onderwijs (inclusief voorschoolse voorzieningen), jeugdarts (GGD) en huisartsen. De gemeente zegt dat zowel de school als de huisarts plekken zijn waar veel problematiek wordt gesignaleerd en besproken.

Wat activiteiten betreft heeft de gemeente in het kader van samenwerking met het voorliggende veld en andere beleidsterreinen in het sociaal domein de Doesburgse voorziening ‘De Vraagbaak’ zoals beschreven in paragraaf 2.4. Het CJG en het Jeugdteam werken op De Linie samen met de consulenten Wmo, consulenten Werk & Inkomen, Buurtacademie, buurtsportcoaches, jongerenwerk en politie (Evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020). Ten slotte voert de gemeente qua activiteiten verschillende innovatieprojecten uit middels een innovatiefonds, zoals beschreven in paragraaf 2.4. Om in aanmerking te komen voor een financiële bijdrage moeten voorstellen bijdragen aan minstens twee van de zes opgestelde transformatiedoelen. Eén van deze zes doelen (allemaal benoemd aan het begin van paragraaf 2.2) is ‘Integrale aanpak en ontschotting van traditioneel afgebakende domeinen (Wmo, Jeugdwet, Participatiewet, Onderwijs)’ (evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020).

2.5 Begrote kosten en risico’s De begrote bedragen voor de gedecentraliseerde jeugdzorg vanaf 2015 staan opgenomen in tabel 2.1 (‘Evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020’). Deze cijfers bevatten alle hieronder genoemde FCL’s2 (dat is inclusief uitvoeringskosten). Tabel 2.1 Jaar 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Begrote kosten gedecentraliseerde jeugdzorg Begroot gedecentraliseerde jeugdzorg 3.006.802 3.167.153 3.384.261 3.307.853 3.708.444 4.047.397 4.449.424 6.545.690 6.356.330

In ditzelfde document staat opgenomen dat de gemeente Doesburg bij de start van de decentralisatie in 2015 een decentralisatie-uitkering van € 3.413.907,- ontving van het Rijk voor de overgehevelde jeugdzorg. Dit budget heeft de gemeente Doesburg in de gemeentebegroting verdeeld over verschillende posten (FCL, functionele classificatie), opgenomen in tabel 2.2 hieronder. Daarnaast heeft de gemeente in 2015 voor de implementatie van de drie decentralisaties een bedrag van € 443.522,- van deze decentralisatie-uitkering jeugd ingezet voor bedrijfsvoeringkosten 3D algemeen. 2 FCL staat voor functionele classificatie. Het verwijst naar het categoriseren van uitgaven op basis van de functie of het doel waar-

aan ze zijn toegewezen.

11

Tabel 2.2 FCL 1197 1227 1228 1229 1230 1231 1232 1235

Functionele classificaties Grootboek Jeugdwet 3D Jeugdteam Innovatiemiddelen jeugd lokaal en regionaal Overige algemene kosten jeugdzorg Jeugd belangenorganisaties en clientparticipatie Persoonsgebonden budget (PGB) Individuele voorzieningen Jeugd Noodfonds sociaal domein Veiligheid, jeugdreclassering en opvang jeugd

Vanaf 2019 heeft de gemeente extra budget ontvangen van het Rijk (de begrote kosten in tabel 2.1 zijn inclusief onderstaande bedragen): • 2019: € 341.000,• 2020: € 259.000,• 2021: € 259.000,• 2022: €1.348.000,-3 Zoals in paragraaf 2.4 genoemd staat in het document ‘Nieuwe koers sociaal domein’ uit 2021 dat de meeste gemeenten geen ontschot budget hebben voor het sociaal domein in hun gemeentebegroting (dat geldt ook voor Doesburg). Besteding en verantwoording van de beschikbare middelen gebeurt voor ieder beleidsveld apart. Toevoeging vanuit de interviews: deze ontschotting is nog niet gerealiseerd vanwege de complexiteit van het proces. Bovendien zijn er afspraken nodig met een accountant en een controller (van de gemeente), en de wethouders moeten hun goedkeuring verlenen. Met een beperkt team van ambtenaren vergt dit aanzienlijke tijdsinspanningen om te bereiken.

Als extra prikkel om zo veel mogelijk preventieve en algemene voorzieningen in te zetten, wilde de gemeente vanaf de decentralisatie bij het Jeugdteam een vorm van resultaatbekostiging toevoegen: het budget dat vooraf toegekend is aan het Jeugdteam en niet besteed zou worden, zou het Jeugdteam mogen benutten voor innovatie en voor het inzetten van algemene en preventieve voorzieningen (shared savings) (transitie jeugdzorg in Doesburg, 2014). Vanwege oplopende caseload bij het Jeugdteam bleef er echter geen budget over, en was er juist meer budget nodig. Dit idee is dus nooit tot uitvoering gekomen. Risicoanalyse In de beschikbare beleidsdocumenten is geen concrete risicoanalyse opgenomen. De gemeente vindt wel, omdat de Jeugdwet een openeinderegeling4 is, dat het logisch zou zijn dat je als gemeente altijd zorgt voor een reserve. Die was er in Doesburg ook bij de start in 2015, maar die is later wegbezuinigd. Tevens zorgen uitspraken van de rechtbank regelmatig voor een beperking van gemeenten om grenzen te kunnen stellen aan onbeperkt moeten inzetten van jeugdhulp. Er worden bijvoorbeeld in de Jeugdwet geen limieten gesteld aan de hoeveelheid behandelingen. Wat wel is opgenomen in het document ‘Evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020’ uit 2021 zijn verklaringen voor de toenemende jeugdzorgkosten.

Dit zijn factoren op landelijk niveau en dus niet specifiek gericht op Doesburg. 1. De decentralisatie van de jeugdzorg beoogt een vroegtijdige identificatie van hulpbehoevenden en preventieve maatregelen, met het uiteindelijke doel om langdurige en kostbare zorg te verminderen. 3

Voor 2022 heeft de gemeente Doesburg van het Rijk 1.348.000,- extra budget gekregen vanwege de wijziging van het woonplaatsbeginsel. Door deze wijziging kreeg de gemeente Doesburg meer jeugdigen in een verblijfsvoorziening op kosten van Doesburg. 4 De Jeugdwet in Nederland is een openeinderegeling aangezien het financieringsmechanisme niet vooraf een vast budgetplafond vaststelt. Hierdoor kunnen gemeenten flexibel inspelen op de veranderende behoeften en vraag naar jeugdzorg zonder strikte vooraf bepaalde beperkingen.

12

In eerste instantie werd verwacht dat dit beleid zorgt voor een boeggolfeffect: tijdelijk extra instroom omdat er in de beginperiode meer zorgvraag in beeld komt. Uit onderzoek blijkt dat deze aanname van het boeggolfeffect niet klopt, aangezien de instroom van jeugdhulp redelijk stabiel is en de kosten voornamelijk stijgen door verhoogde inzet van lokale toegang en voorliggende hulp. Ook is de uitstroom lager dan de instroom. Ieder jaar blijven jeugdigen langer in de jeugdzorg. De stijging in aantallen jeugdigen in zorg wordt dus niet veroorzaakt door toenemende instroom, maar door achterblijvende uitstroom. 2. De gemiddelde kosten per jeugdige in zorg vanaf 2015 zijn gestegen met 16 procent. Dat komt niet doordat er meer jeugdhulp met verblijf (een dure vorm van jeugdzorg) wordt ingezet, want daar is deze stijging niet te zien. De stijging van de kosten betreft de ambulante jeugdzorg. Dat zou veroorzaakt kunnen worden door hogere tarieven van de ambulante jeugdhulp of door meer intensieve ambulante jeugdhulptrajecten. 3. De beschikbaarheid van zorg beïnvloedt de vraag ernaar, vooral wanneer besluitvormers dicht bij de cliënten staan en het budgettaire aspect (bijna) geen rol speelt.

Dit fenomeen, bekend als ‘moral hazard’, manifesteert zich in de jeugdhulp, waar verwijzers en cliënten (via ouders) meer zorg kunnen vragen wanneer de kosten niet direct door henzelf worden gedragen, wat kan leiden tot een toename van medicalisering in de jeugdzorg. 4. De hedendaagse wereld, vol complexe informatie en grote persoonlijke verantwoordelijkheid, leidt tot een toename van uitdagingen bij opvoeding en opgroeien. Dit resulteert in een groeiend aantal problemen, zoals (v)echtscheidingen en psychologische effecten bij ouders en kinderen, waarbij sociale en economische factoren worden vertaald naar individuele problemen die medisch behandeld moeten worden, terwijl het onderwijssysteem met gepersonaliseerd leren de druk op individuele leerlingen vergroot. Dit kan resulteren in een groeiend aantal gezinnen dat behandeling nodig heeft. 5. De maatschappelijke norm van wat als ‘normaal’ en ‘afwijkend’ wordt beschouwd, is aan het verschuiven. Onze hoge geluksstandaard, mede beïnvloed door media, leidt tot minder tolerantie voor spanningen en problemen in het dagelijks leven. Dit resulteert vaak in het toekennen van diagnoses aan problemen, waarbij kinderen steeds jonger gelabeld worden terwijl sommige opgroeiproblemen nu worden geproblematiseerd, waar dat vroeger als ‘normaal’ werd gezien, volgens prof. dr. Tom van Yperen van het Nederlands Jeugdinstituut. 6.

Door de groeiende individualisering is er tegenwoordig minder ondersteuning beschikbaar vanuit het eigen sociale netwerk. In plaats van familiesteun is het nu gebruikelijker om professionele hulp in te schakelen bij opvoedingsproblemen. 7. Het begrip jeugdhulp is breed gedefinieerd in de Jeugdwet, waardoor een diverse reeks diensten en activiteiten eronder kan vallen, zoals therapie met dieren, sociale vaardigheidstrainingen en opvoedondersteuning. Dit roept vragen op over de specifieke invulling en verantwoordelijkheid van de overheid in het kader van de Jeugdwet. Het ministerie overweegt dan ook om de definitie van jeugdhulp beter te omschrijven, wat mogelijk kan bijdragen aan kostenvermindering voor gemeenten. 8. Niet alle jeugdhulp is effectief, en er is nog onvoldoende begrip van waarom bepaalde therapieën voor sommigen wel werken en niet voor anderen, zoals bij innovatieve benaderingen. Veel jeugdigen blijven langdurig afhankelijk van jeugdhulp en terugval na beëindiging is niet ongewoon, vooral bij complexe problematiek zoals autisme. Dit benadrukt dat er grenzen zijn aan wat jeugdzorg kan bereiken in termen van resultaten. Hetzelfde geldt voor preventieve interventies, waarvan slechts één op de acht aantoonbaar goede resultaten oplevert volgens onderzoek.

Bovendien zijn de kosten van preventieve interventies vaak relatief hoog, en eventuele effecten manifesteren zich meestal op de langere termijn en dragen bij aan andere domeinen dan de jeugdzorg, zoals de Zorgverzekeringswet, Wmo, Participatiewet en Wet Langdurige Zorg. 9. Door de invoering van de nieuwe meldcode Huiselijk Geweld en Kindermishandeling is het aantal meldingen bij Veilig Thuis flink gestegen en daarmee ook de instroom bij lokale teams. 10. In de beginjaren waren er administratieve problemen in het factureringsproces, waardoor zorgaanbieders de geleverde zorg vaak pas laat konden factureren (soms tot twee jaar na de levering). Zorgaanbieders hebben het recht om tot vijf jaar na de zorglevering facturen in te dienen. Om dit opstroopeffect aan te pakken, zijn regionale afspraken gemaakt waarbij gemeenten 25 procent van het gedeclareerde bedrag mogen aftrekken wanneer de declaratie meer dan drie maanden na de aangegeven termijnen wordt ingediend.

13

2.6 Toets normenkader: beleid In deze paragraaf toetsen we het beleid van de gemeente Doesburg aan de hand van de systeemnormen uit ons normenkader. De beleidsnormen zijn gebaseerd op de eisen die de wetgever heeft gesteld aan de uitvoering van het jeugdbeleid door de gemeente en hebben betrekking op de voorwaarden waaraan voldaan moet worden door de gemeente om een doelmatig en doeltreffend jeugdzorgbeleid te kunnen uitvoeren. De gemeente moet ‘in control’ zijn door de toegang tot de zorg goed te regelen. Daarvoor is het noodzakelijk dat de gemeente inzicht heeft in de behoefte en vraag naar zorg en ondersteuning, op basis daarvan de juiste zorg en ondersteuning aanbiedt (onder andere door deze zorg in te kopen) en dat binnen de budgettaire kaders realiseert. De aard en omvang van de diverse doelgroepen van het jeugdzorgbeleid, hun hulpbehoeften en hun zorgconsumptie zijn goed in beeld ++ | + | + - | - | - De aard en omvang, hulpbehoeften en zorgconsumptie van de doelgroepen van het jeugdzorgbeleid zijn goed in beeld, blijkt uit verschillende beleidsdocumenten (zoals: Nota van bevindingen 2020, Berenschot en de integrale voortgangsrapportage 2022-2026, 2023). Daarnaast komt ook uit de gevoerde gesprekken naar voren dat de demografische samenstelling van Doesburg invloed heeft op de doelgroep van de jeugdzorg in Doesburg.

Zo is er een aanzienlijk aantal inwoners met een lage sociaaleconomische status (SES) en zijn er vele jeugdigen met complexe problematiek (LVB en complexe ggz-problematiek). Dit alles vraagt om specifieke aandacht. Vanuit dit beeld zijn de doelstellingen van het jeugdzorgbeleid geformuleerd ++ | + | + - | - | - Het jeugdzorgbeleid in de gemeente Doesburg is vanaf 2015 gebaseerd op geleerde lessen en inzichten vanuit de praktijk en heeft een sterk preventieve insteek. Ook het financieel in toom houden van de zorgkosten is een drijfveer voor het beleid. Dit is te zien aan gestelde doelen rondom inzetten op vroegsignalering en preventie, aandacht voor multiprobleemgezinnen, versterking van samenwerking met onderwijs en huisartsen, jeugdbescherming en jeugdzorgaanbieders (evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020, 2021). De doelstellingen zijn SMART geformuleerd ++ | + | + - | - | - De doelstellingen zijn redelijk SMART geformuleerd. De doelen zijn specifiek, al missen ze vaak wel een specificatie op benaderingswijze en concrete activiteiten die worden ingezet om de doelen te behalen. Doordat de doelen meetbare indicatoren en een specifiek tijdspad of tijdslimiet missen zijn ze beperkt meetbaar en tijdsgebonden. De doelen zijn wel acceptabel. Het is belangrijk dat alle belanghebbenden akkoord gaan met het doel en de methoden om dat te bereiken.

In de gesprekken zorgaanbieders is geen weerstand vernomen rondom de specifieke doelen. Men kan zich goed vinden in de doelstellingen, met name omdat er wordt ingezet op vroegtijdig signaleren, preventie en samenwerking met andere partijen. De doelen lijken realistisch te zijn. Het is van belang ervoor te zorgen dat de gestelde doelen haalbaar zijn binnen de context van de beschikbare middelen, tijd en expertise. Aan de doelstellingen zijn duidelijke en transparante budgettaire kaders gekoppeld ++ | + | + - | - | - De gemeente heeft duidelijke en transparante budgettaire kaders. Het budget heeft de gemeente Doesburg in de gemeentebegroting verdeeld over verschillende posten (FCL, functionele classificatie). Uit de begrotingen blijkt echter dat er budgettaire kader gekoppeld zijn aan bijvoorbeeld Wmo, Onderwijs en jeugdhulp, maar niet aan de specifieke speerpunten en doelen binnen het jeugdzorgbeleid. Het is dus onbekend vanuit de beleidsstukken welke financiële middelen de gemeente per doel beschikbaar heeft. Een reden hiervoor zou kunnen zijn dat de doelen meerdere beleidsvelden raken binnen het sociaal domein en dus niet alleen jeugdzorg. Besteding en verantwoording van de beschikbare middelen gebeurt voor ieder beleidsveld apart aangezien er nog geen ontschot budget is.

Het ontschotten van het budget in het sociaal domein biedt mogelijkheden om meer integraal beleid te ontwikkelen, ook vanuit het financiële perspectief.

14

Er is sprake van een goed zichtbare en laagdrempelige toegang tot de geïndiceerde jeugdzorg ++ | + | + - | - | - Ja, er is sprake van een goed zichtbare en laagdrempelige toegang tot de geïndiceerde jeugdzorg. Toegang tot jeugdzorg wil de gemeente laten verlopen via het CJG en het Jeugdteam, huisartsen en GI’s. In principe streven het CJG en het Jeugdteam ernaar om de toegang binnen het CJG en het Jeugdteam te houden. De gemeente zet in op een goede samenwerking met het voorliggend veld in het kader van vroegtijdig signaleren en preventie. Dit bevordert de laagdrempelige toegang tot de geïndiceerde jeugdzorg. De juiste zorg en ondersteuning wordt ingekocht, gelet op de aard en omvang van de doelgroepen, hun hulpbehoeften en zorgconsumptie ++ | + | + - | - | - De gemeente is in staat om de juiste zorg en ondersteuning in te kopen, lettend op de aard en omvang van de doelgroepen, hun hulpbehoeften en zorgconsumptie. Op regionaal niveau zijn er afspraken over de inkoop van jeugdzorg. Deze regionale samenwerking zorgt voor minder bureaucratie bij de zorgaanbieders waardoor zij zich beter kunnen focussen op het bieden van de juiste zorg (Evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020, 2021). Ze hebben namelijk één gesprekspartner in plaats van elf aparte gemeenten met ieder hun eigen eisen en werkwijze.

Ook kunnen gemeenten, indien nodig, een tussentijdse openstelling van de huidige overeenkomsten aanvragen, indien de gemeente meent dat er onvoldoende (passend) aanbod is. Er zijn op het moment geen tussentijdse openstellingen. Dat impliceert dat het huidige aanbod toereikend is voor de zorgvragen. Ook behouden gemeenten daarmee hun grip op het zorgaanbod. Op gemeentelijk niveau voert Doesburg cliënttevredenheidsonderzoek uit waardoor de gemeente zicht heeft op hoe de doelgroep de zorg ervaart. De huidige knelpunten rondom wachtlijsten en verloop van personeel zorgen er wel voor dat er vertragingen zijn in het moment waarop de gemeente de zorg daadwerkelijk kan aanbieden aan de doelgroep. Er is binnen het systeem van de jeugdzorg voldoende ruimte voor innovatieve ontwikkelingen ++ | + | + - | - | - Er is binnen het systeem van de jeugdzorg ruimte voor innovatieve ontwikkelingen. De gemeente heeft een lokaal innovatiefonds opgericht om vernieuwende voorstellen van organisaties en inwoners te kunnen ondersteunen. Om in aanmerking te komen voor een financiële bijdrage moeten voorstellen bijdragen aan minstens twee van de zes opgestelde transformatiedoelen. Hiermee draagt de gemeente bij aan het behalen van de transformatiedoelen.

Daarnaast wilde de gemeente in 2014 bij het Jeugdteam een vorm van resultaatbekostiging toevoegen: het budget dat vooraf toegekend is aan het Jeugdteam en niet besteed zou worden, zou het Jeugdteam mogen benutten voor innovatie en inzetten van algemene en preventieve voorzieningen. Vanwege een oplopende caseload bij het Jeugdteam bleef er echter geen budget over. Dit idee is dus nooit tot uitvoering gekomen. Het laat wel zien dat de gemeente oog heeft voor innovatie, maar dat gebrek aan financiering en tijd beperkend werkt.

15

Analyse uitvoering en resultaten Jeugdzorg in Doesburg

3

3 Analyse uitvoering en resultaten

In dit hoofdstuk zijn de uitvoering en de resultaten van het beleid inzake de jeugdzorg in Doesburg opgenomen. De informatie uit dit hoofdstuk komt uit verschillende bronnen: • De beleidsdocumenten zoals genoemd onder hoofdstuk 2. • Interviews met jeugdzorgaanbieders in Doesburg en gesprekken met beleidsmedewerkers van Doesburg.

3.1 Het uitgevoerde beleid en resultaten De speerpunten van de gemeente Doesburg voor het beleid (zoals beschreven in hoofdstuk 2 paragraaf 2.1) zijn hieronder op hoofdlijnen benoemd, samen met inzichten die we hebben opgedaan over het uitgevoerde beleid. Deze inzichten komen vanuit beleidsdocumenten en de interviews. Inzichten over de uitvoering en resultaten van het beleid per speerpunt Inzet op vroegsignalering en preventie. Bij het signaleren en preventie werkt het Jeugdteam samen met veel partners in het voorliggend veld, zoals het CJG, basisscholen, sportinstellingen, fysiotherapeuten, jeugdartsen, jongerenwerk en politie. De samenwerking verloopt positief en zorgt er in meerdere gevallen voor dat inzet van specialistische hulp of verwijzingen niet nodig is, maar volgens de geïnterviewde beleidsmedewerkers ervaart iedereen drukte. Er wordt gedacht aan voorlichting op basisscholen voor kinderen die de overstap maken naar de middelbare school, met speciale aandacht voor het waarschuwen tegen drugsgebruik. Het besef is dat er meer mogelijk is, maar hiervoor is voldoende ruimte en tijd nodig. Naast drukte bemoeilijken bezuinigingen vanuit het Rijk ook de vroegsignalering en preventie. De gemeente Doesburg ondersteunt via een innovatiefonds verschillende innovatieprojecten die veelal ook preventief van aard zijn.

Projecten die de gemeente tussen 2015 en 2020 heeft gesteund richten zich op kwetsbare zwangere vrouwen en hun partners, voorkomen van zwangerschappen bij kwetsbare jonge vrouwen, gezinnen die vrijwillig opvang bieden aan kinderen (tot 5 jaar) van ouders met psychose problemen, ondersteuning voor pleegouders die een eigen netwerk hebben opgericht dat ingezet wordt om bestaande en toekomstige pleeggezinnen te adviseren en te ondersteunen, tegengaan van escalaties bij scheidingssituaties (wijscheiden), een buddyproject waarbij ervaringsdeskundige jongeren gekoppeld worden aan jongeren die ondersteuning nodig hebben. De samenwerkingen genoemd onder het volgende kopje hebben veelal ook preventie ten doel. Samenwerking tussen het Jeugdteam, het voorliggend veld en andere beleidsterreinen binnen het sociaal domein. De gemeente stelt dat er een goede lokale samenwerking is opgebouwd tussen het CJG/ Jeugdteam en de jeugdgezondheidszorg, jeugdverpleegkundige, het basisonderwijs, het jongerenwerk, de buurtsportcoaches, de politie, de Wmo-consulenten en leerplichtambtenaren. Regelmatig schuiven deze organisaties aan bij de Jeugdteamoverleggen. Deze partners streven allemaal dezelfde doelen na: het benaderen en helpen van probleemjongeren en het voorkomen en tijdig signaleren van problemen bij de jeugd en hun ouders/verzorgers.

De gemeente zegt in een interview dat er het afgelopen jaar aanzienlijke vooruitgang geboekt is doordat ze gezamenlijk inzetten op dezelfde doelstellingen en daarin stappen zetten. Er bestaan gedeelde belangen en wederzijds begrip, wat versterkt wordt door het delen van informatie en samenwerking. Samenwerken blijft wel afhankelijk van mensen. Contacten zijn persoonsafhankelijk en dat moet continu voor ogen gehouden worden. Hieronder, indien beschikbaar, inzichten per beleidsveld: • Onderwijs. De gemeente Doesburg vindt dat de samenwerking tussen de Doesburgse basisscholen en het CJG/Jeugdteam goed is (evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020). Mede vanwege de positionering van de CJG-medewerkers op de scholen zijn de lijnen kort. De leerplichtambtenaar schuift structureel aan bij het Jeugdteamoverleg, zodat ook hier een goede verbinding met het onderwijs wordt gelegd. In hetzelfde document staat dat de samenwerking tussen het jeugdbeleid met voortgezet onderwijs en mbo beter kan. De contacten met het voortgezet onderwijs zijn minder vanzelfsprekend en lopen vooral via de leerplichtambtenaar. Afstemming en overleg gebeuren vaak in een later stadium en soms is er onduidelijkheid over wat onder de verantwoordelijkheid van het onderwijs en wat onder de verantwoordelijkheid van de gemeente (de Jeugdwet) valt. Voor

17

Doesburg is de samenwerking met de school ‘De Tender-Het Rhedens’ belangrijk. Daarmee hebben ze de grootste groep van de schoolgaande jeugd naar het voortgezet onderwijs te pakken. • Medisch domein. Uit de interviews met de beleidsmedewerkers komt naar voren dat er een goede samenwerking is met de jeugdgezondheidszorg, bijvoorbeeld via het project ‘Kansrijke Start’ waarbij er een hechte coalitie is van verschillende betrokkenen waaronder de verloskundigen met kwetsbare zwangeren. Daardoor zijn ze direct in beeld en er preventief kan worden gehandeld. Het Jeugdteam is verbonden met huisartsen en POH door middel van afstemmingsoverleggen. De gemeente zegt dat de samenwerking met huisartsen nog beter kan, waaronder de verbetering, afstemming en terugkoppeling op casusniveau (evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020). De gemeente is van plan om in 2024 in te zetten op POH Jeugd (deze is er nu nog niet): door samenwerking met ggz willen het CJG en het Jeugdteam voorkomen dat kinderen op een wachtlijst belanden. De wens is om de samenwerking uit te breiden, bijvoorbeeld door de samenwerking met het consultatiebureau en de jeugdarts verder te verstevigen in het kader van het signaleren van onveilige situaties.

Verbetering van de samenwerking met de jeugdbeschermingsketen en de jeugdzorgaanbieders Over de samenwerking met de jeugdbeschermingsketen staat in evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020 dat de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en de Inspectie Justitie en Veiligheid november 2019 hebben geconstateerd dat de wijze waarop jeugdbescherming en jeugdreclassering op dat moment werden uitgevoerd niet acceptabel was. De inspecties benadrukten problemen zoals onvoldoende bescherming voor kinderen in hun ontwikkeling, hoge werkdruk en verloop bij jeugdbeschermingsinstellingen, gebrek aan passende jeugdhulp die GI’s direct kunnen inzetten, wachtlijsten en overmatige bureaucratie. Het kabinet besloot dat er op korte termijn maatregelen moesten worden getroffen om de situatie te verbeteren. Alle jeugdhulpregio’s zijn hier vervolgens mee aan de slag gegaan, zo ook Centraal Gelderland (waar Doesburg onder valt). In Gelderland hebben jeugdhulpregio’s, GI’s, Veilig Thuisorganisaties en de Raad voor de Kinderbescherming gezamenlijk een Gelderse verbeteragenda opgesteld, gericht op langetermijnverbeteringen. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd concludeerde in juni 2021 dat, hoewel er positieve ontwikkelingen in gang zijn gezet, er nog meer verbetering nodig is, vooral op korte termijn.

Over de samenwerking met de jeugdzorgaanbieders zeggen jeugdzorgaanbieders in de interviews dat dit verder verbeterd kan worden, aangezien de intensiteit en kwaliteit variëren per jeugdzorgaanbieder. Er is behoefte aan meer samenwerking op inhoud om tijdig en juist te kunnen indiceren. De jeugdzorgaanbieders zien voordeel in een verschuiving van een opdrachtgever-opdrachtnemerperspectief naar een partnerschapsperspectief vanuit de gemeente, gezien de noodzaak van samenwerking bij het aanpakken van de voorliggende vraagstukken. Jeugdzorgaanbieders beschikken over waardevolle expertise, ook op het gebied van preventie, het juist indiceren en het analyseren van complexe problematiek. Ze kunnen helpen bij het maken van een analyse en adviseren over geschikte doorverwijzingen. Ook wordt benoemd dat wanneer de gemeente een vraag heeft over bijvoorbeeld het behalen van beleidsdoelen, het belangrijk is om met betrokken partijen (waaronder dus de jeugdzorgaanbieders) om de tafel te gaan zitten. Daarnaast willen ze de samenwerking met de gemeente vanuit vertrouwen aangaan. Dit betekent dat ze langdurige afspraken willen maken over betalingen en samenwerking zodat er niet elk jaar weer gewacht moet worden of subsidies toegekend worden. Dit vermindert de administratieve last voor de jeugdzorgaanbieders waardoor ze zich meer kunnen focussen op het bieden van de juiste zorg.

Extra aandacht voor multiprobleemgezinnen. Om meer zicht te krijgen op deze verwevenheid van problematiek in Doesburg is de gemeente juni 2021 een onderzoek gestart naar het gebruik van meerdere gemeentelijke regelingen tegelijk (gestapelde zorg). Daaruit blijkt dat er op veel adressen meerdere regelingen gestapeld zijn. Voor gericht beleid wil de gemeente dat beeld in de toekomst nog meer aanvullen met inzichten van politie, justitie, kredietbank, woningcorporatie, zorgverzekeraars. Het sociaal domein in Doesburg heeft in de gemeente begroting geen ontschot budget. Dit gebrek aan ontschot budget in het sociaal domein in de gemeentebegroting kan integraal werken lastiger maken. Dit geldt voor de meeste gemeenten. Besteding en verantwoording van de beschikbare middelen gebeurt voor ieder beleidsveld dan nog apart (‘nieuwe koers sociaal domein’ uit 2021). 18

Kostenbesparingen jeugdzorg. De gemeente heeft lokaal, regionaal en bovenregionaal verschillende maatregelen genomen om oplopende kosten te drukken (evaluatie jeugdbeleid gemeente Doesburg 2015-2020). Hieronder volgt een overzicht van verschillende activiteiten en projecten die de gemeente op lokaal niveau heeft ingezet. • Er wordt ingezet op het bieden van lichte hulp. Hierdoor wordt er op de scholen steeds meer ondersteuning en advies via CJG gegeven en het Jeugdteam is nog kritischer gaan indiceren. • Er wordt ingezet op het eigen sociale netwerk. Dit zorgt voor structurele ondersteuning dichtbij en een veilig en veerkrachtig opvoedklimaat. • Er wordt ingezet op Integrale Vroeghulp om (dreigende) ontwikkelings- of gedragsvraagstukken bij kinderen van 0-7 jaar op tijd te onderkennen. • Er wordt een echtscheidingscoach ingezet ter voorkoming van escalatie bij (v)echtscheidingen. • In samenwerking met het jongerenwerk, buurtsportcoach en het jongerennetwerk wordt er gewerkt met buddy’s. In dit buddysysteem zijn jongeren die vroeger problemen hadden een maatje voor jongeren die nu problemen hebben. • Waar mogelijk wordt er ingezet op een collectieve voorziening waarin groepsbegeleiding/groepsactiviteiten worden aangeboden in plaats van individuele begeleiding. • Het Project ‘Kansrijke Start’ biedt ondersteuning aan kwetsbare zwangeren.