Rekenkamerrapport - sturen met hulp van beleidsindicatoren -.pdf

Eindrapport

Sturen met beleidsindicatoren Een onderzoek van de rekenkamercommissie Dinkelland, Losser en Oldenzaal

Aan

Rekenkamercommissie Dinkelland, Losser en Oldenzaal

Van

Ing. Peter Struik MBA Mirjam van Haeften BSW

www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Colofon Deze rapportage is opgesteld in opdracht van de rekenkamercommissie Dinkelland, Losser en Oldenzaal. De rapportage geeft zicht op welke wijze de drie gemeenten sturen met hulp van beleidsindicatoren en welke lessen daaruit kunnen worden getrokken. De rapportage is opgesteld door twee onderzoekers van het bestuurlijk onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper: Ing. Peter Struik MBA en Mirjam van Haeften BSW. Noordwijk, 18 mei 2021

Pagina 2

Inhoudsopgave 1

Inleiding...................................................................................................1

2

Doel, vraagstelling en aanpak ..................................................................3

2.1 2.2

Doel en vraagstelling .................................................................................................3 Reikwijdte, definities en aanpak van het onderzoek ................................................. 4

3

Inventarisatie van prestatie-indicatoren ................................................... 7

3.1 3.2 3.3 3.4

Analyse van begrotingen ......................................................................................... 10 Analyse begroting 2019 Dinkelland ......................................................................... 11 Analyse begroting 2019 Losser................................................................................ 12 Analyse begroting 2019 Oldenzaal .......................................................................... 14

4

Ontwikkelen en vaststellen van prestatie-indicatoren ............................. 16

4.1 4.2

De planning- & controlcyclus in hoofdlijnen ............................................................ 18 Ontwikkeling van doelen en indicatoren .................................................................19

5

(Politieke) verantwoording ..................................................................... 23

6

Conclusies en aanbevelingen ..................................................................25

6.1 6.2

Conclusies ...............................................................................................................25 Aanbevelingen ....................................................................................................... 26

Bijlage 1

Prestatie-indicatoren Dinkelland ............................................... 29

Bijlage 2

Prestatie-indicatoren Losser ...................................................... 38

Bijlage 3

Prestatie-indicatoren Oldenzaal.................................................45

Bijlage 4

Opbrengst werkateliers ............................................................ 64

Bijlage 5

Verplichte prestatie-indicatoren ................................................ 81

Bijlage 6

Respondenten- en bronnenlijst .................................................. 83

Pagina 1

1

Inleiding Achtergrond Met ingang van begrotingsjaar 2017 zijn gemeenten verplicht een set uniforme beleidsindicatoren in hun verantwoordingsstukken op te nemen. Dat is één van de maatregelen die is genomen op basis van het rapport ‘Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten’ van de zogeheten commissie Depla; een gremium dat is ingesteld door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Het doel hiervan is om te komen tot meer transparantie, stuurbaarheid en vergelijkbaarheid 1. Artikel 25 van het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) schrijft voor dat de verantwoording per programma inzicht moet bieden in de mate waarin de doelstellingen uit de programmabegroting zijn gerealiseerd. De programmaverantwoording dient per programma inzicht te bieden in: a De mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd, ten minste toegelicht aan de hand van de bij ministeriële regeling vast te stellen beleidsindicatoren; b De wijze waarop getracht is de beoogde maatschappelijke effecten te bereiken; c De gerealiseerde baten en lasten. Bron: Artikel 25 van het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) Door de rijksoverheid zijn dus een aantal verplicht te verantwoorden beleidsindicatoren vastgesteld. Op dit moment gaat het om 34 verschillende beleidsindicatoren, zie voor een overzicht bijlage 4 van dit rapport.

De set verplichte beleidsindicatoren is inzichtelijk op de website waarstaatjegemeente.nl onder het product Besluit Begroting Verantwoording. Aanvullend op de door de rijksoverheid verplicht vastgestelde beleidsindicatoren kan het gemeentebestuur (gemeenteraad en college) besluiten tot breder gebruik van beleidsindicatoren. De website waarstaatjegemeente.nl biedt hiervoor inspiratie en input. Het bevat, naast de verplichte indicatoren, ook indicatoren met betrekking tot allerlei verschillende thema’s en verdiepende dashboards zoals de Gemeentelijke Monitor Sociaal Domein, Zorggebruik, Lokale Monitor Wonen, Burgerpeiling en de Ondernemerspeiling. Al deze indicatoren zijn ontwikkeld en samengesteld door de Vereniging Nederlandse Gemeenten met onder andere de volgende uitgangspunten: > De indicatoren moeten een bijdrage leveren aan de versterking van het horizontaal toezicht. > De raadsleden moeten in staat worden gesteld om op maatschappelijke effecten te kunnen sturen. > De indicatoren zijn zoveel als mogelijk gebaseerd op landelijke bronnen waardoor er geen extra informatie uitvraag hoeft te worden gedaan en zodat gemeenten automatisch deelnemen. > Er worden bestaande bronnen gebruikt en de indicatoren worden regelmatig door de bronnen gepubliceerd.

1

Bron: artikel www.binnenlandsbestuur.nl, Verplicht en (on)bemind? Gemeenten en verplichte beleidsindicatoren, 12 maart 2020

Pagina 2

Het gebruik van wettelijk verplichte indicatoren door gemeenten2 De Open State Foundation analyseerde de begrotingen van alle Nederlandse gemeenten voor de jaren 2018 en 20193. Open State Foundation (OSF) is een onafhankelijke stichting zonder winstoogmerk, en heeft als missie het bijdragen aan een digitaal transparante overheid en daarmee een controleerbare en vitale democratie. Deze stichting constateerde dat 20% van de wettelijk verplichte indicatoren in deze stukken ontbrak (Kunzler, 2018)4. Met betrekking tot de begrotingen 2019 komen Budding et al. (2019) tot vergelijkbare bevindingen. Zij constateren dat bij bijna de helft (46,7%) van de gemeenten één of meerdere verplichte beleidsindicatoren ontbreken. Ook blijkt dat maar liefst 40,2% van de gemeenten geen zelf ontwikkelde indicatoren opnemen in de begroting. Op basis van een analyse van begrotingen 2018 van meer dan 100 gemeenten constateren Budding en Ormel (2018) dat iets meer dan één op de vijf gemeenten (21,8%) ervoor kiest om de verplichte beleidsindicatoren slechts in een bijlage op te nemen5. Eén op de drie gemeenten (34,2%) voorziet de opgenomen indicatoren (in enige mate) van streefwaardes, en een enkeling gebruikt visualisaties en ontwikkelingen in de tijd. Ten slotte nemen zij waar dat slechts één op de zeven gemeenten (14,2%) in de hoofdtekst regelmatig verwijst naar de indicatoren.

Indien gemeenten belang hechten aan de verplichte indicatoren, zou verwacht mogen worden dat: > Indicatoren een plek krijgen in de hoofdtekst van de begroting van gemeenten; > De indicatoren voorzien worden van een evalueerbare normstelling; > Er een duidelijke samenhang is in de beschrijving van het beleid en gepresenteerde indicatoren.

Het gebruik van beleidsindicatoren door de gemeenten Dinkelland, Losser en Oldenzaal Uit het voorgaande kan de vraag gesteld worden of gemeenten het gebruik van beleidsindicatoren wel als nuttig ervaren? Tegen deze achtergrond hebben de onderzoekers voor de rekenkamercommissie het gebruik van beleidsindicatoren binnen de gemeenten Dinkelland, Losser en Oldenzaal onderzocht. Het voorliggende rapport bevat hiervan de bevindingen, conclusies en aanbevelingen.

2

3 4 5

Bron: artikel www.binnenlandsbestuur.nl, Verplicht en (on)bemind? Gemeenten en verplichte beleidsindicatoren, 12 maart 2020 https://www.data.openstate.eu/dataset/beleidsindicatoren-bbv-gemeenten-begroting-2018 Kunzler, T. (2018). Beleidsindicatoren BBV gemeenten – begroting 2018. Budding, G.T. en G.W. Ormel (2018). Betere vergelijkbaarheid en meer transparantie verslaglegging gemeenten, maandblad voor accountancy en bedrijfseconomie 92 (11/12): 391-400. Budding, G.T., Ormel, G.W., en M. Schoute (2019). Grote variatie in het gebruik van prestatie-indicatoren bij gemeenten, maandblad voor accountancy en bedrijfseconomie 93 (11/12): 423-432.

Pagina 3

2

Doel, vraagstelling en aanpak 2.1 Doel en vraagstelling Doelstelling De rekenkamercommissie wil met dit onderzoek bijdragen aan het lerend vermogen van de raden. Dit door in kaart te brengen hoe de drie gemeenten beleidsindicatoren gebruiken in de planning- & controlcyclus. De inzichten die hiermee worden opgedaan dienen om te bepalen of de huidige werkwijze een effectieve bijdrage levert aan het invullen van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Centrale vraag De centrale vraagstelling heeft twee insteken: • Een beschrijvende insteek. Op welke wijze maken de gemeenten gebruik van beleidsindicatoren in de beleidscyclus? Dragen deze in de huidige werkwijze bij aan de invulling van de kaderstellende en controlerende rol van de raden en op welke wijze kan dit worden versterkt? • Een educatieve insteek.

Hoe kunnen de raden zelf leren het gebruik van beleidsindicatoren door te ontwikkelen? Deelvragen INVENTARISATIE 1 Welke beleidsindicatoren worden door de drie gemeenten opgenomen in de voorjaarsnota, programmabegroting en jaarrekening? − Welke beleidsindicatoren zijn wettelijk verplicht? − Welke zijn door de gemeenten lokaal aangevuld? 2 Bij welke beleidsindicatoren worden doelen geformuleerd en hoe zijn deze doelen te typeren? − Welke doelen richten zich op maatschappelijke effecten en welke op uitvoeringsprestaties? − Welke doelen zijn evalueerbaar en welke niet? BELEIDSONTWIKKELING EN -VASTSTELLING 3 Hoe komen de beleidsindicatoren en -doelen tot stand? 4 Wat is daarbij de rol van externe actoren? − Denk hierbij aan partijen uit de lokale samenleving (inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties) en samenwerkingsverbanden zoals verbonden partijen. 5 Hoe vult de raad daarbij zijn kaderstellende rol in? (POLITIEKE) VERANTWOORDING 6 Hoe wordt de realisatie van beleidsdoelen (tussen)tijds gemonitord via beleidsindicatoren? 7 Hoe vult de raad daarbij zijn controlerende rol in? LESSEN 8 Welke lessen kunnen worden getrokken? 9 Hoe kan het gebruik van beleidsindicatoren verder worden verbeterd teneinde de kaderstellende en controlerende rol van de raad verder te versterken?

Pagina 4

2.2 Reikwijdte, definities en aanpak van het onderzoek Reikwijdte van het onderzoek In strikte zin zijn beleidsindicatoren bedoeld om maatschappelijke effecten van het beleid te kunnen evalueren. Typische beleidsindicatoren zijn dan ook bijvoorbeeld het aantal werklozen, het aantal woninginbraken of het aantal mensen dat regelmatig sport. Indicatoren kennen echter vele verschijningsvormen. Er zijn naast beleidsindicatoren ook indicatoren die zich richten op uitvoeringsprestaties van een organisatie, of indicatoren die zicht geven op de organisatieprocessen en de bedrijfsvoering. Ook wordt onderscheid gemaakt tussen input-, throughput-, output- en outcome-indicatoren. Indicatoren zijn dus niet exclusief bedoeld om zicht krijgen op effecten van het beleid, maar ook op de prestaties van de uitvoering of de inzet van middelen. In dit onderzoek sluiten we dan ook aan op het bredere gebruik van indicatoren. Dit vanuit het oogpunt dat indicatoren geen doel op zichzelf zijn, maar dat deze de raad en het college moeten ondersteunen in hun sturende rol. Daarbij dienen de raad en het college in staat worden gesteld om inzicht te krijgen in de doeltreffendheid van het gevoerde beleid en de uitvoering en de doelmatigheid waarmee middelen worden ingezet. Dat zicht moet dusdanig scherp en compleet zijn, dat de raad en het college in staat zijn om op basis daarvan bij te sturen.

Het onderstaande evaluatiemodel sluit hierop aan (figuur 1.1). Definities Vanuit het hierboven genoemde bredere perspectief kiezen we in dit onderzoek voor de term ‘prestatie-indicator’, in plaats van ‘beleidsindicator’. We zullen hierna in dit rapport dan ook consequent de term ‘prestatie-indicator’ hanteren. Zie het onderstaande kader voor een definitie van ‘prestatie-indicator’. Het enkel weergeven van een prestatie is echter voor de raad en het college niet voldoende om te kunnen sturen. Hiervoor moet de prestatie ook kunnen worden beoordeeld. Er is met andere woorden ook een doel of norm nodig om te beoordelen of een eenmaal geleverde prestatie onvoldoende of voldoende is. Enkele voorbeelden ter illustratie: > In de programmabegroting van een gemeente treffen we een grafiek aan van het aantal werkzoekenden over een periode van vijf jaar. De werkloosheid in een bepaald jaar is 5% van de beroepsbevolking. De prestatie-indicator is hier dus het aantal werkzoekenden als percentage van de beroepsbevolking (maatstaf of het niveau van maatschappelijke doelen). Maar wat zegt dit getal, is dit goed of niet goed? Om dat te kunnen beoordelen is het nodig om dit getal te kunnen vergelijken met een vooraf gesteld doel.

Dat doel kan bijvoorbeeld zijn: de gemeente streeft naar een percentage werkzoekenden van maximaal 3%, of de gemeente streeft naar een percentage dat onder het landelijk gemiddelde ligt. Er is dus zowel een maatstaf als een norm nodig om een oordeel te kunnen vormen en te kunnen (bij)sturen. > In de programmabegroting stelt de gemeente als doel om volgend jaar 20 controles uit te voeren in het kader van de drank- en horecawet. De prestatie-indicator is hier ‘aantal controles’ (maatstaf op het niveau van uitvoeringsdoelen). De norm is twintig controles binnen een tijdsbestek van één jaar. Door de prestatie-indicator te voorzien van deze norm kan het college uitstekend aan de hand van (tussen)tijdse rapportages zien of de uitvoeringsorganisatie dit uitvoeringsdoel gaat realiseren. Een prestatie-indicator is een variabele of maatstaf waarmee een bepaalde prestatie kan worden weergegeven. Een prestatie-indicator die is voorzien van een doel of norm is ook bruikbaar om mee te kunnen sturen.

Pagina 5

Evaluatiemodel Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen is gebruik gemaakt van het onderstaand evaluatiemodel, in de vorm van een prestatieladder. Dit model wordt regelmatig gebruikt in beleidsevaluaties en bestuurskrachtonderzoeken, waarbij de bepaling van het ambitieniveau van de gemeente een standaard onderdeel is. Met het evaluatiemodel kunnen de door de gemeente gebruikte prestatie-indicatoren en -doelen van de gemeente worden getypeerd. Het evaluatiemodel bevat verder drie belangrijke hoofdnormen; hiermee is de wijze waarop de gemeente de prestatieindicatoren inzet beoordeeld. In de prestatieladder worden op hoofdlijnen drie niveaus onderscheiden waarop de raad en/of het college kan sturen: 1

2

3

Sturen op maatschappelijke doelen en maatschappelijke effecten: dit is het hoogste niveau op de prestatieladder waarop gestuurd kan worden en het beleid van gemeenten richt zich vaak op dat niveau. Op dit niveau draait het om het maatschappelijk doel en maatschappelijk effect van gemeentelijk beleid en uitvoering. Er zijn op dat niveau twee treden te onderscheiden: maatschappelijk eindeffect of maatschappelijk tussenresultaat. Bijvoorbeeld: inwoners die sporten en bewegen (maatschappelijk eindeffect) en de realisatie van twee sporthallen (maatschappelijk tussenresultaat). Deze verdere verfijning laten we in dit onderzoek verder buiten beschouwing. Sturen op uitvoeringsdoelen en -activiteiten: op dit niveau draait het om de uitvoering, dus hoe maatschappelijke doelen worden gerealiseerd. Ook hier zijn weer verschillende treden te onderscheiden. Bijvoorbeeld: het uitvoeren van inspecties van gebouwen conform een bepaalde NEN-norm (activiteit conform richtlijn), of het uitvoeren van 10 inspecties (telbare activiteit), of volgend jaar leggen we meer nadruk op inspecties van gebouwen (globaal omschreven activiteit). Deze verdere verfijning laten we in dit onderzoek verder buiten beschouwing. Sturen op middelen: dit is het laagste niveau op de prestatieladder waarop gestuurd kan worden. Het draait hier om de inzet van personele, materiële en financiële middelen.

Bijvoorbeeld: volgend jaar breiden we de formatie uit met 10 fte’s, of volgend jaar verbeteren we de werkprocessen, of stellen we € 100.000,- beschikbaar voor het oplossen van achterstallig onderhoud aan wegen.

Figuur 1.1: evaluatiemodel

Pagina 6

Aanpak Het onderzoek is in drie stappen uitgevoerd: STAP 1: INVENTARISATIE Tijdens de inventarisatie zijn de programmabegrotingen van de drie gemeenten over het jaar 2019 bestudeerd en zijn alle gebruikte prestatie-indicatoren in kaart gebracht en getypeerd met hulp van het evaluatiemodel. STAP 2: VERDIEPING In deze stap zijn gesprekken gevoerd met ambtelijk beleidsmedewerkers en portefeuillehouders van het college. Doel van deze gesprekken was om de inventarisatie verder te verdiepen en te achterhalen hoe de door de gemeenten gekozen prestatie-indicatoren tot stand zijn gekomen, of deze in de praktijk ook daadwerkelijk helpen om te sturen op beleidsdoelen en wat de ambities zijn van de gemeente om dit verder door te ontwikkelen. STAP 3: VERSLAGLEGGING In de laatste stap is de rapportage tot stand gekomen, conform het protocol van de rekenkamercommissie. Dat wil zeggen dat het conceptrapport van bevindingen is voorgelegd voor een ambtelijke verificatie (feitencontrole). Daarna zijn in het eindrapport conclusies en aanbevelingen toegevoegd en is dit voorgelegd aan het college voor een bestuurlijke zienswijze. De bestuurlijke zienswijze is integraal opgenomen in het voorliggende eindrapport. STAP 4: WERKATELIER VOOR DE GEMEENTERAAD Voor alle drie gemeenteraden is in deze fase een werkatelier georganiseerd voor een afvaardiging van de gemeenteraad.

Het leerelement stond hierbij centraal door concrete praktijkvoorbeelden te bespreken, met elkaar te oefenen en te verkennen hoe de raad zou kunnen sturen op prestatie-indicatoren en wat daar eventueel nog voor nodig is. Tot slot hebben de deelnemers suggesties gedaan voor aanbevelingen. Deze suggesties zijn mede als input gebruikt voor de aanbevelingen in het voorliggende rapport. Voor de volledigheid zijn de resultaten van de werkateliers ook opgenomen in een bijlage.

Pagina 7

3

Inventarisatie van prestatie-indicatoren In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 1 en 2 beantwoord. Onderzoeksvragen 1 Welke prestatie-indicatoren worden door de drie gemeenten opgenomen in de voorjaarsnota, de programmabegroting en de jaarrekening? − Welke prestatie-indicatoren zijn wettelijk verplicht? − Welke zijn door de gemeenten lokaal aangevuld? 2 Bij welke prestatie-indicatoren worden doelen geformuleerd en hoe zijn deze doelen te typeren? − Welke doelen richten zich op maatschappelijke effecten en welke op uitvoeringsprestaties? − Welke doelen zijn evalueerbaar en welke niet? Toegepaste normen • De gemeenten formuleren doelen op een zo hoog mogelijk niveau van de prestatieladder. • Doelen worden evalueerbaar geformuleerd.

Kernbevindingen In de onderstaande kernbevindingen beantwoorden we de onderzoeksvragen 1 en 2 niet afzonderlijk maar in een keer. Daarbij wordt ook per gemeente een oordeel gegeven aan de hand van de toegepaste normen. ALGEMEEN BEELD In de programmabegrotingen van 2019 hebben alle drie gemeenten prestatie-indicatoren opgenomen op drie niveaus van de prestatieladder: > Maatschappelijke doelen; > Uitvoeringsdoelen; > Middelen.

Prestatie-indicatoren worden daarbij in veel gevallen niet expliciet als ‘prestatie-indicatoren’ genoemd. Uit een tekstanalyse van de programmabegroting blijkt echter dat de gemeenten veelal impliciet de ‘prestatie-indicatoren’ benoemen, er worden dus wel doelen benoemd maar deze worden door de gemeenten in veel gevallen niet geduid als een prestatie-indicator. De gemeente Dinkelland is hierbij een uitzondering. Deze gemeente heeft in een apart deel van de programmabegroting een Maatschappelijk Effecten Plan opgenomen, waarin expliciet prestatieindicatoren worden opgenomen onder de titel ‘beleidsindicatoren’.

Pagina 8

GEMEENTE DINKELLAND De gemeente Dinkelland formuleert de doelen op een zo hoog mogelijk niveau van de prestatieladder en de doelen zijn evalueerbaar geformuleerd, want:

> Uit de onderstaande tabel 3.1 blijkt dat 80% van de prestatie-indicatoren is geformuleerd op het niveau van maatschappelijke doelen. De rest is geformuleerd op het niveau van uitvoeringsdoelen (13%) en middelen (8%). > Uit tabel 3.2 blijkt verder dat 78% van de prestatie-indicatoren, op het niveau van maatschappelijke doelen, ook op een evalueerbare wijze is geformuleerd. Veelal gaat het hier om de wettelijk verplichte indicatoren, die de gemeente integraal heeft ingepast in de verschillende programma’s van de begroting. Hiermee is tussentijds te monitoren, of achteraf te controleren, in welke mate deze doelen zijn gerealiseerd. De uitvoeringsdoelen van de gemeente worden in mindere mate op een evalueerbare wijze geformuleerd. Daarvan is 38% van de doelen evalueerbaar, zie tabel 3.2. Gemeente Maatschappelijke doelen Uitvoeringsdoelen Middelen Dinkelland 79% 13% 8% Tabel 3.1: percentage prestatie-indicatoren dat zich richt op een van de drie niveaus van de prestatieladder. Gemeente

Evalueerbare Evalueerbare Evalueerbare Maatschappelijke doelen Uitvoeringsdoelen Middelen Dinkelland 78% 38% 100% Tabel 3.2: percentage prestatie-indicatoren dat voorzien is van een evalueerbaar doel.

GEMEENTE LOSSER De gemeente Losser formuleert de doelen op een zo hoog mogelijk niveau van de prestatieladder. De doelen zijn echter onvoldoende op een evalueerbare wijze geformuleerd, want:

> Uit de onderstaande tabel 3.3 blijkt dat 71% van de prestatie-indicatoren is geformuleerd op het niveau van maatschappelijke doelen. De rest is geformuleerd op het niveau van uitvoeringsdoelen (26%) en middelen (3%). > Uit tabel 3.4 blijkt verder dat 14% van de prestatie-indicatoren op het niveau van maatschappelijke doelen evalueerbaar is geformuleerd. De wettelijk verplichte indicatoren zijn niet integraal opgenomen in de verschillende programma’s en bevatten ook geen doelen. Dit verklaart dat maar een klein deel van de doelen op een evalueerbare wijze zijn geformuleerd. Ook de uitvoeringsdoelen van de gemeente worden niet op een evalueerbare wijze geformuleerd. Daarvan is 6% van de doelen evalueerbaar, zie tabel 3.4. Gemeente Maatschappelijke doelen Uitvoeringsdoelen Middelen Losser 71% 26% 3% Tabel 3.3: percentage prestatie-indicatoren dat zich richt op een van de drie niveaus van de prestatieladder. Gemeente

Evalueerbare Evalueerbare Evalueerbare Maatschappelijke doelen Uitvoeringsdoelen Middelen Losser 14% 6% 50% Tabel 3.4: percentage prestatie-indicatoren dat voorzien is van een evalueerbaar doel.

Pagina 9

GEMEENTE OLDENZAAL De gemeente Oldenzaal formuleert de doelen voornamelijk op het niveau van uitvoering, en deze doelen zijn onvoldoende op een evalueerbare wijze geformuleerd, want:

> Uit de onderstaande tabel 3.5 blijkt dat 22% van de prestatie-indicatoren is geformuleerd op het niveau van maatschappelijke doelen. De rest is geformuleerd op het niveau van uitvoeringsdoelen (73%) en middelen (5%). De wettelijk verplichte indicatoren zijn integraal opgenomen in de verschillende programma’s; deze bevatten echter geen doelen maar trends. Uit tabel 3.6 blijkt verder dat 25% van de prestatie-indicatoren op het niveau van uitvoeringsdoelen op een evalueerbare wijze is geformuleerd. Gemeente Maatschappelijke doelen Uitvoeringsdoelen Middelen Oldenzaal 22% 73% 5% Tabel 3.5: percentage prestatie-indicatoren dat zich richt op een van de drie niveaus van de prestatieladder. Gemeente

Evalueerbare Evalueerbare Evalueerbare Maatschappelijke doelen Uitvoeringsdoelen Middelen Oldenzaal 8% 25% 0% Tabel 3.6: percentage prestatie-indicatoren dat voorzien is van een evalueerbaar doel.

Pagina 10

3.1 Analyse van begrotingen Bijlage 1 t/m 3 bevatten een analyse van de programmabegrotingen van de drie gemeente over het jaar 2019. De prestatie-indicatoren zijn ontleend uit deze programmabegroting. Hiervoor is de begroting in verschillende stappen geanalyseerd: 1

2

Relevante tekstfragmenten van de verschillende programma’s uit de programmabegroting zijn overgenomen. Dit zijn tekstfragmenten waarin de gemeente doelen heeft geformuleerd, ongeacht het niveau waarop deze zijn geformuleerd (dus los van de niveaus van de prestatieladder). Uit de door de gemeenten geformuleerde doelen in de tekstfragmenten hebben de onderzoekers de maatstaven (prestatie-indicatoren) en de streefwaarden (doelen/normen) gedestilleerd. In veel gevallen maken deze deel uit van de tekstfragmenten van de gemeente. Prestatie-indicatoren worden daarbij in veel gevallen niet expliciet genoemd door de gemeente, maar de tekstfragmenten bevatten deze wel impliciet. Dit laatste is belangrijk omdat in het geval alleen de expliciet genoemde prestatie-indicatoren zouden worden geselecteerd in veel gevallen enkel de wettelijk verplichte indicatoren in beeld komen. Deze worden door de gemeenten in de begrotingen namelijk wel expliciet genoemd, soms concreet onder de titel ‘beleidsindicatoren’.

3

Vervolgens is beoordeeld of de uit de tekstfragmenten genoemde doelen ook evalueerbaar zijn geformuleerd. Bijvoorbeeld: > De gemeente Losser formuleert als doel: “De gemeente is in 2022 minimaal 20% energieneutraal”. > De prestatie-indicator is ‘De realisatie van de maatschappelijke opgave op het terrein van duurzaamheid’. > Het doel is hier ‘20% energieneutraal in 2022’. Dit is een evalueerbaar doel want het gaat immers om een concreet, meetbaar en tijdsgebonden doel. Naderhand kan eenvoudig worden gecontroleerd of dit doel is gerealiseerd.

4

Als laatste zijn de prestatie- indicatoren door de onderzoekers getypeerd langs de drie niveaus van de prestatieladder: middelen, uitvoeringsprestatie en maatschappelijke effecten. In het geval de gemeente het ‘ontwikkelen of opstellen van een visie, beleid of plan of verkennen en onderzoeken’ als doelen formuleert zijn deze overigens niet meegeteld als prestatie-indicator. Het maken van plannen of doen van onderzoek wordt in dit onderzoek niet gekenmerkt als een uitvoeringsprestatie, maar als een beleidsontwikkelings- of besluitvormingsprestatie.

Het resultaat van de bovenstaande stappen wordt per gemeente gepresenteerd in de hierna volgende paragrafen.

Pagina 11

3.2 Analyse begroting 2019 Dinkelland

Figuur 3.1 Analyse van de programmabegroting 2019 gemeente Dinkelland ALGEMENE BEELD Uit figuur 3.1 blijkt dat de gemeente Dinkelland 62 prestatie-indicatoren heeft. Daarvan is bijna iedere prestatie-indicator voorzien van een doel of norm en zijn 75% van de doelen op een evalueerbare wijze geformuleerd. Veelal gaat het hier om de wettelijk verplichte indicatoren; de gemeente heeft deze integraal ingepast in de verschillende programma’s van de begroting. Hiermee is tussentijds te monitoren, of achteraf te controleren, in welke mate deze doelen zijn gerealiseerd.

Bijna 80% van de prestatie-indicatoren zijn geformuleerd op het niveau van maatschappelijke doelen. De rest is geformuleerd op het niveau van uitvoeringsdoelen (13%) en middelen (8%). STUREN OP MAATSCHAPPELIJKE DOELEN Bijna alle prestatie-indicatoren op het niveau van maatschappelijke doelen zijn voorzien van een doel/norm (96%). Ongeveer 80% van de prestatie-indicatoren heeft een evalueerbaar geformuleerd doel.

Voorbeelden zijn: > “Geen gebruik van fossiele brandstoffen”. De prestatie-indicator is hier ‘het percentage duurzame energieopwekking’. Het doel is ‘18% duurzame energieopwekking in 2022’. Dit doel is evalueerbaar geformuleerd. > “Wij zetten ons in voor een sterker bedrijfsleven”. De prestatie-indicator is hier ‘ Kwaliteitsbeleving’. Het doel is een sterker bedrijfsleven, maar dit is niet evalueerbaar geformuleerd.

Pagina 12

STUREN OP UITVOERINGSDOELEN Alle prestatie-indicatoren op het niveau van uitvoeringsdoelen zijn voorzien van een doel/norm. Ongeveer 40% is voorzien van een evalueerbaar geformuleerd doel.

Voorbeelden zijn: > “Een beter bij de behoefte passende ondersteuning van ondernemers”. De prestatie-indicator is ‘rapportcijfer van ondernemers’. Het doel is een rapportcijfer van een 7, dat is evalueerbaar. > “Beleid zonder strikte regels en ruimte voor maatwerk”. De prestatie-indicator is ‘samenwerking’. Het doel is ruimte voor maatwerk, dat is niet evalueerbaar geformuleerd. STUREN OP MIDDELEN Alle prestatie-indicatoren op het niveau van middelen zijn voorzien van een doel/norm en in alle gevallen is dat doel evalueerbaar geformuleerd.

Een voorbeeld is: > “Ons uitgangspunt is dat we de lokale lasten zo laag als mogelijk willen houden”. Een van de prestatie-indicatoren hier is ‘Apparaatkosten per inwoner’. Het doel is € 644,- per inwoner, dat is evalueerbaar. Er worden hiervoor overigens ook meerdere prestatie-indicatoren genoemd, die allemaal wettelijk verplicht zijn zoals: formatie, bezetting, externe inhuur en overhead.

3.3 Analyse begroting 2019 Losser

Figuur 3.2 Analyse van de programmabegroting 2019 gemeente Losser ALGEMENE BEELD Uit figuur 3.2 blijkt dat de gemeente 62 prestatie-indicatoren heeft. Dit is overigens hetzelfde aantal als de gemeente Dinkelland, waarbij opvalt dat de structuur van de programmabegrotingen grotendeels overeenkomt. Van de 62 prestatie-indicatoren is 63% ook voorzien van een doel of norm.

Pagina 13

Bij een klein deel (13%) zijn de doelen op een evalueerbare wijze geformuleerd. Voor het overgrote deel is er dus niet tussentijds te monitoren, of achteraf te controleren, in welke mate de doelen zijn gerealiseerd. De wettelijk verplichte indicatoren zijn niet integraal opgenomen in de verschillende programma’s en bevatten ook geen doelen. Dit verklaart dat maar een klein deel van de doelen op een evalueerbare wijze zijn geformuleerd. 71% van de prestatie-indicatoren zijn geformuleerd op het niveau van maatschappelijke doelen. De rest is geformuleerd op het niveau van uitvoeringsdoelen (26%) en middelen (3%). STUREN OP MAATSCHAPPELIJKE DOELEN 41% van de prestatie-indicatoren op het niveau van maatschappelijke doelen is voorzien van een doel/norm en 14% van de prestatie-indicatoren heeft een evalueerbaar geformuleerd doel.

Voorbeelden zijn: > “De openbare ruimte is schoon en heel”. De prestatie-indicator is hier ‘de realisatie van deze maatschappelijke opgave’ . Het doel is ‘schoon en heel’. Dit doel is evalueerbaar geformuleerd want hiervoor worden over het algemeen door gemeenten gestandaardiseerde kwaliteitsniveaus en -criteria toegepast. Schoon en heel is hierbij het basisniveau. “Er is variatie en kwaliteit in het woningaanbod”. Ook hier is de prestatie-indicator ‘de realisatie van deze maatschappelijke opgave’. Het doel is variatie en kwaliteit, maar dit is niet evalueerbaar geformuleerd: welke kwaliteit en hoeveel variatie? STUREN OP UITVOERINGSDOELEN Alle prestatie-indicatoren op het niveau van uitvoeringsdoelen zijn voorzien van een doel/norm. Nagenoeg alle genoemde doelen zijn echter niet evalueerbaar geformuleerd, dat is slechts een keer het geval.

Voorbeelden zijn: > “De gemeente past actuele regels correct toe en handhaaft de regels”. De prestatie-indicator is ‘De realisatie van de handhavingstaak’, wij benoemden dit in de analyse met de algemene term ‘(project)realisatie’. Het doel is hier het rechtmatig toepassen van regels. Dat is evalueerbaar want dat kan over het algemeen met een audit goed worden aangetoond. > “Intensievere samenwerking met bestaande partners en allianties”. De prestatie-indicator is ‘samenwerking’. Het doel is dit intensiever te doen, dat is niet evalueerbaar geformuleerd. STUREN OP MIDDELEN Er zijn nagenoeg geen doelen gesteld op het niveau van middelen, dat is namelijk twee keer gedaan. Hierbij zijn de doelen in alle gevallen voorzien van een prestatie-indicator en een keer van een evalueerbaar geformuleerd doel.

De twee voorbeelden zijn: > “De financiële huishouding is gezond”. De prestatie-indicatoren hier is ‘Omvang van financiële middelen’. Het doel is een weerstandratio van 1,4-1,8. Dit doel is evalueerbaar. > “Kennis en kunde van interne en externe verwijzers wordt benut”. De prestatie-indicator ligt hier op het vlak van personeel en organisatie. Het doel is het inzetten van kennis, dit is niet evalueerbaar geformuleerd.

Pagina 14

3.4 Analyse begroting 2019 Oldenzaal

Figuur 3.3 Analyse van de programmabegroting 2019 gemeente Oldenzaal VOORAF De programmabegroting van Oldenzaal is vooral gericht op het beschrijven van hoe zaken worden gerealiseerd met veelal een zeer uitgebreide beschrijving van allerlei voorgenomen activiteiten. Dit verklaart het grote aantal prestatie-indicatoren van 173 stuks. Vanwege de uitgebreide beschrijvingen is de analyse van de onderzoekers gericht op een deel van de programmabegroting dat representatief bleek voor de rest van de begroting. De in figuur 3.3 gepresenteerde gegevens zijn dan ook geëxtrapoleerd. De resultaten van de analyse lichten we hieronder verder toe. ALGEMENE BEELD Uit figuur 3.3 blijkt dat 173 prestatie-indicatoren zijn geformuleerd. Al deze prestatie-indicatoren zijn voorzien van een doel of norm. Bij een klein deel (22%) zijn de doelen op een evalueerbare wijze geformuleerd. Voor het overgrote deel is dus niet tussentijds te monitoren, of achteraf te controleren, in welke mate de doelen zijn gerealiseerd. De wettelijk verplichte indicatoren zijn integraal opgenomen in de verschillende programma’s en bevatten ook geen doelen maar trends.

Een klein deel (22%) van de prestatie-indicatoren is geformuleerd op het niveau van maatschappelijke doelen. De rest is geformuleerd op het niveau van uitvoeringsdoelen (73%) en middelen (5%).

Pagina 15

STUREN OP MAATSCHAPPELIJKE DOELEN 26% van de prestatie-indicatoren op het niveau van maatschappelijke doelen is voorzien van een doel/norm en 8% van de prestatie-indicatoren heeft een evalueerbaar geformuleerd doel.

Voorbeelden zijn: > “Optimaliseren gemeentelijk afvalbeheer”. De prestatie-indicator is hier ‘de realisatie van deze maatschappelijke opgave’ . Het doel is ‘verminderen restafval’. Dit doel is evalueerbaar geformuleerd: hoeveel verminderen en wanneer? > “We geven uitvoering aan de landelijke klimaatdoelen”. Ook hier is de prestatie-indicator ‘de realisatie van deze maatschappelijke opgave’. Het doel is gelijk aan de landelijke klimaatdoelen; deze zijn evalueerbaar geformuleerd. STUREN OP UITVOERINGSDOELEN Nagenoeg alle prestatie-indicatoren op het niveau van uitvoeringsdoelen zijn voorzien van een doel/norm. Daarvan is 25% op een evalueerbare wijze geformuleerd.

Voorbeelden zijn: > “Samen met de politie en NOT-gemeenten” een platform oprichten. De prestatie-indicator is ‘samenwerking’. Het doel hiervan beperkt zich tot het benoemen dat er een platform zal komen. Dat is niet evalueerbaar geformuleerd: wat wil het platform realiseren en wanneer? > “Het faciliteren van ‘Oldenzaal Promotie’ met digitale borden aan invalswegen”. De prestatieindicator is hier ‘(project)realisatie’. Het doel is het plaatsen van digitale borden, dat is evalueerbaar. STUREN OP MIDDELEN Er zijn nagenoeg geen doelen gesteld op het niveau van middelen, dat is namelijk drie keer gedaan. Hierbij zijn de doelen in alle gevallen voorzien van een prestatie-indicator en geen enkele keer voorzien van een evalueerbaar geformuleerd doel.

Een voorbeeld is: > “Invoeren vorm van evenementencoördinatie”. De prestatie-indicator hier is ‘organisatie: omvang en kwaliteit’. Het doel is niet evalueerbaar geformuleerd: welke vorm, hoeveel, waarop en wanneer?

Pagina 16

4

Ontwikkelen en vaststellen van prestatie-indicatoren In dit hoofdstuk worden onderzoeksvragen 3 en 4 beantwoord. Onderzoeksvragen 3 Hoe komen de prestatie-indicatoren en doelen tot stand? 4 Wat is daarbij de rol van externe actoren? − Denk hierbij aan partijen uit de lokale samenleving (inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties) en samenwerkingsverbanden zoals verbonden partijen. Toegepaste normen • Het ontwikkelen van prestatie-indicatoren beperkt zich niet tot ambtelijk denk- en handwerk. Er worden verschillende actoren betrokken, zoals de gemeenteraad, het college en relevante partijen uit de samenleving. Kernbevindingen 1 Elke gemeente maakt gebruik van een deel van de wettelijk verplichte indicatoren, indicatoren uit de Monitor Sociaal Domein en zelf ontwikkelde indicatoren. Zij hebben ook alle drie de ambitie om het sturen met hulp van prestatie-indicatoren verder door te ontwikkelen, maar hebben daartoe nog geen eigen systematiek of werkwijze ontwikkeld om dat ook zelf te kunnen doen. Daarbij ervaart elke gemeente dezelfde worstelpunten: > Het is moeilijk om maatschappelijke doelen zo te formuleren dat tussentijds en achteraf valt te controleren wat de maatschappelijke effecten zijn van gemeentelijk beleid en uitvoering. Het doel is vaak nog te abstract om goed op te kunnen sturen. > Maatschappelijke vraagstukken zijn complex.

Er zijn verschillende prestatie-indicatoren nodig om goed zicht te krijgen op de situatie. Zo is binnen het sociaal domein een mix nodig van kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren. > Door de complexiteit van maatschappelijke vraagstukken is een samenhangende aanpak nodig vanuit meerdere beleidsdomeinen en (maatschappelijke) partners van de gemeente. Het is daarbij moeilijk aan te tonen wie en welk project een bijdrage levert aan een maatschappelijk doel, en in welke mate. > Er spelen meerdere (externe) factoren een rol die een impact hebben op de lokale samenleving. Het is moeilijk te bepalen in hoeverre interventies van de gemeente en deze factoren zich tot elkaar verhouden: welke factoren hebben in welke mate effect op de samenleving, en wat is wel of niet beïnvloedbaar door de gemeente? > Het lukt niet goed om met hulp van indicatoren de gemeente te vergelijken met andere gemeenten in de regio. De definities van gebruikte indicatoren zijn hierdoor niet eenduidig en scherp genoeg en bieden daardoor ruimte voor lokale invulling en interpretatie. > Veelal ontbreken nulmetingen. De IST-situatie is daarmee onduidelijk en daarmee is het moeilijk om de haalbaarheid van doelen te bepalen: is het verschil tussen de huidige en gewenste situatie voldoende behapbaar? > De vraag is hoe prestatie-indicatoren kunnen worden gekoppeld aan de financiële begroting.

Wat betekent een bepaald ambitieniveau voor het budget, en kun je de begroting meer variabel maken op basis van ambitieniveaus? 2

De gemeenten maken gebruik van externe bronnen die indicatoren toegankelijk maken. Denk aan waarstaatjegemeente.nl met onder andere de wettelijk verplichte indicatoren en de landelijke Monitor Sociaal Domein.

Pagina 17

De gemeente Dinkelland betrekt daarbij ook de lokale samenleving. Zo heeft de gemeente ten behoeve van de midterm-review inwoners betrokken in een kwalitatief onderzoek. Dit met als doel om met inwoners en de raad het goede gesprek te kunnen voeren over de maatschappelijke vraagstukken, gemeentelijke doelen en effecten van gemeentelijk beleid.

Pagina 18

4.1 De planning- & controlcyclus in hoofdlijnen In dit onderzoek zijn programmabegrotingen verdiepend geanalyseerd. De jaarverslagen van de gemeenten sluiten aan op de programmabegrotingen en zijn grof bekeken. In de onderstaande figuur wordt de positie van de programmabegrotingen en jaarverslagen in de gehele P&C-cyclus van de gemeenten gevisualiseerd. De programmabegroting is een belangrijk instrument waarmee de raad zijn kaderstellende rol invult, maar het is ook de basis voor de invulling van de controlerende rol. De kwaliteit van de programmabegroting bepaalt namelijk in grote mate in hoeverre de raad in staat is om met hulp van het jaarverslag zijn controlerende rol in te vullen, want: • In het geval de doelen in de programmabegroting evalueerbaar zijn opgesteld, kan de raad beter controleren in welke mate de doelen door het college worden gerealiseerd. • In het geval de doelen geformuleerd zijn in termen van maatschappelijke effecten kan de raad tevens beoordelen of het vastgestelde beleid doeltreffend is.

Figuur 4.1: P&C-cyclus: korte-, middellange- en langetermijn en de rol van de raad

Pagina 19

4.2 Ontwikkeling van doelen en indicatoren Voor het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met de ambtelijke organisatie en portefeuillehouders om een beeld te krijgen hoe de gemeenten doelen en prestatie-indicatoren ontwikkelen en inzetten. Daaruit blijkt het onderstaande.

Gemeente Dinkelland De programmabegroting 2019 is door de gemeenteraad vastgesteld. Het bevat een heldere uitleg over het proces van de totstandkoming en de opbouw. Imput voor de programmabegroting is: • Het Overdrachtsdocument Dinkelland 20182019: inzicht in de situatie van bestaand beleid uit de voorgaande collegeperiodes. • De Strategische Raadsagenda Dinkelland 20182022 en het Coalitieakkoord 2018-2022 Dinkelland Duurzaam Doorontwikkelen: de ambities van het college. • Het Koersdocument 2018-2022: de hoofdlijnen voor de komende vier jaar. Met vaststelling van het koersdocument heeft de gemeenteraad aan het college de opdracht verstrekt om tot uitvoering van het coalitieakkoord over te gaan. De programmabegroting is opgebouwd langs: • Een basisbegroting: de reguliere en jaarlijks terugkerende onderwerpen. • Het Maatschappelijk Effecten Plan: vertaling van de ambities uit het coalitieakkoord en koersdocument gerelateerd aan specifieke maatschappelijke doelen, de wijze waarop de gemeente samen met de samenleving de ambities wil realiseren en als laatste in het bijzonder de wijze waarop de gemeente de nieuwe Omgevingswet wil implementeren. De gemeente Dinkelland is al enige jaren bezig om de programmabegroting verder door te ontwikkelen en steeds verder te verbeteren. De gemeente maakt hierbij ook gebruik van landelijke monitors, zoals de Monitor Sociaal Domein.

De gemeente ziet daarbij als voordeel dat de prestatieindicatoren ook landelijk en regionaal vergelijkbaar zijn met andere gemeenten. De doorontwikkeling van de programmabegroting is gestart vlak voor de introductie van Noaberkracht6. De gemeente probeert de doelen op een zo hoog mogelijk niveau van de prestatieladder te formuleren. Daarbij worden in gesprekken verschillende worstelpunten genoemd:

6

Vanaf 2013 werkt één ambtelijke organisatie voor de gemeente Dinkelland én de gemeente Tubbergen. De ambtelijke organisatie heet ‘Noaberkracht Dinkelland Tubbergen’ en voert de volledige bedrijfsvoering uit voor de gemeenten Tubbergen en Dinkelland. De naam Noaberkracht Dinkelland Tubbergen staat voor de gezamenlijke kracht van beide gemeenten en het noaberschap dat hen onderling verbindt.

Pagina 20

> Het is moeilijk om te bepalen wat nu precies de maatschappelijke doelen zijn van het beleid van de gemeente: hoe formuleer je doelen zodanig dat de maatschappelijke effecten van het beleid kunnen worden gemonitord? Soms lukt dit goed, maar soms blijft het doel nog te abstract om goed op te kunnen sturen. In dat geval formuleert de gemeente het doel op een trede lager op de prestatieladder, waardoor het concreter geformuleerd kan worden. > Het is binnen het sociaal domein niet altijd makkelijk om de juiste prestatie-indicatoren te ontwikkelen. Het gaat vaak om een mix tussen kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren. Deze mix is nodig om een scherp beeld te krijgen van de situatie in de lokale samenleving. > Het is moeilijk het verband te bepalen tussen een beleidsinterventie, project of activiteit en het maatschappelijke effect daarvan. Hierbij speelt de vraag wie (gemeente of maatschappelijke organisaties) of welk project een bijdrage levert aan een maatschappelijk doel en in welke mate? > Als laatste spelen er meerdere externe factoren een rol die een impact hebben op de lokale samenleving.

Het is moeilijk in hoeverre interventies van de gemeente en deze externe factoren zich tot elkaar verhouden: welke hebben in welke mate effect op de samenleving, en wat is beïnvloedbaar door de gemeente? Om prestatie-indicatoren te ontwikkelen betrekt de gemeente ook de lokale samenleving. Zo heeft de gemeente ten behoeve van de midterm-review ook inwoners betrokken bij een kwalitatief onderzoek. Dit met als doel om met inwoners en de raad het goede gesprek te kunnen voeren. Dit is voor de gemeente Dinkelland ook de kern waar het om draait met de inzet van prestatieindicatoren: “Prestatie-indicatoren zijn geen doel op zichzelf, maar dienen helpend te zijn om met elkaar het goede gesprek te kunnen voeren.”

Gemeente Losser De voorjaarsnota en de programmabegroting van de gemeente Losser omvat het lopende begrotingsjaar en vier volgende jaren. Door het lopende begrotingsjaar op te nemen in de voorjaarsnota en de begroting heeft Losser geen aparte (tussentijdse) bestuursrapportages. De programmabegroting 2019-2022 is door de gemeenteraad vastgesteld en bestaat uit drie programma’s: Sociaal, Fysiek en Bestuur & Dienstverlening. In overleg met de gemeenteraad is ook een doelenboom opgenomen. In het kader van de doorontwikkeling van de P&C-cyclus is in 2018 een begin gemaakt met resultaatsturing aan de hand van geformuleerde doelstellingen. De afspraak is dat bij de doelstellingen indicatoren worden opgenomen. Deze verdieping moet nog wel plaatsvinden. Daarbij wordt in gesprekken voor dit onderzoek ook hier opgemerkt dat prestatieindicatoren geen doel op zichzelf zijn: “In de kern gaat het om het faciliteren van het goede gesprek tussen de raad en het college.” Ook de gemeente Losser ervaart worstelpunten bij het ontwikkelen van prestatie-indicatoren. In gesprekken worden de volgende genoemd: > Het ontwikkelen van goede prestatie-indicatoren, en vervolgens ook te meten in welke mate de doelen worden gerealiseerd, vraagt een grote inspanning. De gemeente maakt daarom gebruik van bestaande indicatoren, zoals de landelijke Monitor Sociaal Domein.

> Bij het vergelijken met andere gemeenten speelt de vraag welke lokale factoren een rol spelen en welke daarvan beïnvloedbaar of niet beïnvloedbaar zijn. > De vraag is hoe prestatie-indicatoren kunnen worden gekoppeld aan de financiële begroting. Wat betekent een bepaald ambitieniveau voor het budget, en kun je de begroting meer variabel maken op basis van ambitieniveaus? > Het is niet altijd mogelijk om een doel of beleidsindicator te kwantificeren. Er is vaak ook kwalitatieve data nodig. Bijvoorbeeld vanuit een belevingsonderzoek of goede gesprekken met

Pagina 21

doelgroepen uit de samenleving. Een goede beleidsindicator bestaat dan ook uit een mix van kwantitatieve en kwalitatieve data. De ambitie van de gemeente is om het sturen met prestatie-indicatoren verder door te ontwikkelen. Het hoofddoel is daarbij dat prestatie-indicatoren helpend moeten zijn voor de raad, het college, de ambtelijke organisatie maar ook voor de lokale samenleving. De gemeente Losser richt de doorontwikkeling op het verder professionaliseren van data gestuurd werken, het concretiseren en invullen van een doelenboom en een integrale aanpak van maatschappelijke vraagstukken. Dat vraagt om een investering in de ambtelijke organisatie, deze is deels al in gang gezet door het inrichten van een team Ontwikkeling & Strategie. Ook ziet de gemeente dat het realiseren van maatschappelijke doelen vraagt om een langetermijnhorizon. De stand van een indicator op een bepaald moment in de tijd zegt immers niet zoveel. Het is vooral belangrijk om trends te signaleren en op basis van trends inzicht te krijgen in de invloed van het gemeentelijke beleid en de invloed van externe factoren.

Gemeente Oldenzaal De programmabegroting 2019 is door de gemeenteraad vastgesteld. De begroting is opgebouwd langs vijf programma’s: Dienstverlening en veiligheid, Bereikbaarheid en openbare ruimte, Stedelijke en economische ontwikkeling, Cultuur en sport en ontspanning en als laatste Maatschappelijke ondersteuning. De verplichte kengetallen vanuit het BBV zijn daarin integraal opgenomen. Binnen het sociaal domein wordt gebruik gemaakt van de wettelijke indicatoren en indicatoren uit de landelijke Monitor Sociaal Domein . Uit gesprekken blijkt dat het beeld wordt gedeeld dat nagenoeg alle doelen in de programmabegroting zijn geformuleerd op het niveau van uitvoeringsprestaties, met uitzondering van de wettelijke indicatoren. De programmabegroting is meer een beschrijvend document van voorgenomen acties, dan een middel om scherp te kunnen sturen op maatschappelijke doelen. Dit heeft ook de aandacht van de auditcommissie en er is een opzet gemaakt hoe de producten uit de P&C-cyclus zouden moeten worden doorontwikkeld, met oog op sturing vanuit het college en de raad. Daarbij wordt in gesprekken voor dit onderzoek opgemerkt dat niet alle prestatie-indicatoren in de programmabegroting en het jaarverslag worden gepresenteerd. De (tussentijdse) beleidsrapportages bevatten meer indicatoren, bijvoorbeeld over dienstverlening, klachtenafhandeling, inhuur van derden et cetera.

Maar ook dit zijn voornamelijk uitvoeringsindicatoren en deze leiden nog niet tot een gesprek tussen de raad en het college. De gemeente Oldenzaal ervaart verschillende worstelpunten bij het ontwikkelen van prestatieindicatoren. In gesprekken worden de volgende genoemd: > Allerlei externe factoren spelen een rol. De gemeente heeft geen invloed op deze factoren. > Vaak hebben interventies vanuit meerdere beleidsterreinen tegelijkertijd invloed op de situatie in de lokale samenleving. De maatschappelijke vraagstukken vragen om een integrale aanpak. > Het is vervolgens niet eenvoudig te bepalen wie een bijdrage levert aan de realisatie van doelen. Dat laatste met name omdat er vaak meerdere actoren zijn die een bijdrage leveren. Bijvoorbeeld in het sociaal domein, waarbij de gemeente samenwerkt met allerlei maatschappelijke partners. > Het lukt nog niet goed om met hulp van indicatoren de gemeente te vergelijken met andere gemeenten in de regio. Voor de wettelijke indicatoren zijn de definities niet eenduidig en scherp, bijvoorbeeld rondom het aantal maatwerkvoorzieningen. Sommige gemeenten tellen hieronder ook de regiotaxi, andere gemeenten doen dat niet. Ook voor huishoudelijke ondersteuning zijn er allerlei verschillen tussen gemeenten. Het is vaak niet helder wat daar wel of niet onder valt. > Veelal ontbreken nulmetingen.

De IST-situatie is daarmee onduidelijk en daarmee is het moeilijk om de haalbaarheid van doelen te bepalen: is het verschil tussen de huidige en gewenste situatie voldoende behapbaar?

Pagina 22

De gemeente heeft de ambitie om ook zelf prestatie-indicatoren ontwikkelen. Denk aan indicatoren over sociale cohesie, zelfstandigheid, gezondheid et cetera. De bedoeling is om dan een nulmeting uit te voeren en de resultaten als eerste stap met de maatschappelijke partners te bespreken en later ook met de gemeenteraad. Dat laatste sluit aan op masterclasses die nu al voor de raad worden gegeven met betrekking tot het maatschappelijke domein. Het onderwerp prestatie-indicatoren is daar een onderdeel van.

Pagina 23

5

(Politieke) verantwoording In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 5, 6 en 7 beantwoord. Onderzoeksvragen 5 Hoe vult de raad zijn kaderstellende rol in? 6 Hoe wordt de realisatie van beleidsdoelen (tussen)tijds gemonitord via prestatieindicatoren? 7 Hoe vult de raad daarbij zijn controlerende rol in? Toegepaste normen • De realisatie van beleidsdoelen wordt met hulp van de prestatie-indicatoren regelmatig gemonitord. • De raad controleert tussentijds en achteraf met hulp van de prestatie-indicatoren in hoeverre het college de beleidsdoelen weet te realiseren. Kernbevindingen 1

De raden stellen kaders nog niet actief vast met hulp van prestatie-indicatoren, en zijn ook nog niet in staat om dat zelf te doen. Als dat al het geval is doen de colleges daartoe voorstellen. Voor de drie gemeenten zijn prestatie-indicatoren ook geen doel op zich. Zij zien met name dat prestatie-indicatoren helpend moeten zijn om het goede gesprek te voeren tussen de raad, het college en de lokale samenleving. Met name op dat punt willen de gemeenten zich verder doorontwikkelen, en hiermee de kaderstellende en controlerende rol van de raad verbeteren. In het volgende hoofdstuk gaan we hier verder op in.

2

In alle drie gemeenten worden beleidsdoelen (tussen)tijds gemonitord en gerapporteerd naar de raad via de programmabegroting, het jaarverslag en de Monitor Sociaal Domein. De programmabegroting en het jaarverslag sluiten daarbij op elkaar aan, de Monitor Sociaal Domein omvat een bredere set van prestatie-indicatoren.

3

Het is nog geen gemeengoed of onderdeel van de werkwijze van de raad om te sturen op prestatie-indicatoren. Hoewel er op onderdelen wel zicht is op indicatoren, zoals in het sociaal domein, leiden deze nog niet tot (politiek) dialoog over de doeltreffendheid van beleid en hoe op toekomstige ontwikkelingen met beleid en uitvoering kan worden ingespeeld. Alle drie gemeenten voorzien wel in een doorontwikkeling op dit punt. De inzet van kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren is daar een onderdeel van. De gemeenten doen dat op verschillende wijzen: > Gemeente Losser werkt via het zogenaamde BOB-model waarbij beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming als aparte fasen worden onderscheiden. Prestatieindicatoren zijn helpend voor een goede beeldvorming over en oriëntatie op vraagstukken. > Gemeente Dinkelland voert gesprekken met de lokale samenleving over het beleid van de gemeente en de effecten daarvan. > Gemeente Oldenzaal organiseert masterclasses voor de raad om complexe maatschappelijke vraagstukken te kunnen doorgronden.

Pagina 24

Voor het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met de ambtelijke organisaties en portefeuillehouders om een beeld te krijgen hoe de gemeente doelen en prestatie-indicatoren ontwikkelt en inzet. Daaruit blijkt het onderstaande.

Gemeente Dinkelland Zowel de raad als het college hebben de intentie om prestatie-indicatoren te gebruiken om het goede gesprek met elkaar te kunnen voeren. “Er zijn regelmatig gesprekken tussen de raad en het college over waar we vandaan komen en waar we naar toe willen. “ Daarbij worden kwantitatieve indicatoren gebruikt maar er wordt ook gewerkt met kwalitatieve beschrijvingen. Tijdens de midterm-review is het college nog een stap verder gegaan door ook het gesprek te voeren met de samenleving. Hierbij stond de vraag centraal of de interventies van de gemeente nog wel de juiste zijn. De raad is daarbij wel afhankelijk van het college. Het college ontwikkelt en kiest indicatoren met de ambtelijke organisatie, of doet daartoe voorstellen. De raad is zelf niet in staat om dat te doen. De kaderstellende rol van de raad komt daarmee ook minder goed uit de verf; de raad vult voornamelijk zijn controlerende rol in. De vraag leeft dan ook hoe het college de raad in positie kan brengen om zijn kaderstelllende rol actiever in te kunnen vullen en welk moment hiervoor de juiste is: > Tijdens het afsluiten van het coalitieakkoord, of > Op het moment van de vertaling van het coalitieakkoord naar een maatschappelijk effectenplan; > Op het moment van de vertaling naar de voorjaarsnota en programmabegroting.

Gemeente Losser De gesprekken tussen de raad en het college betreffen nogal eens allerlei technische uitvoeringskwesties, details en benodigde financiële middelen. De wens is echter om het gesprek ook meer te kunnen richten op wat precies bereikt moet worden in de lokale samenleving en welke beleids- en uitvoeringsmaatregelen hier het beste bij passen. Prestatie-indicatoren kunnen hierbij een goed hulpmiddel zijn en het college probeert deze wel in te zetten om het gesprek met de raad te voeren. Zo wordt de Monitor Sociaal Domein als bijlage toegevoegd aan de voorjaarsnota en het jaarverslag. Het gesprek tussen de raad en het college gaat hier in de praktijk echter nauwelijks over. De raad heeft onderkend dat een andere manier van werken nodig is. Zo is de raad gaan werken via het BOB-model. In dat model worden de fasen van beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming van elkaar onderscheiden. Er is bij het college en de raad behoefte aan goede beeldvorming en oriëntatie op vraagstukken. Prestatie-indicatoren kunnen daarbij helpen en het goede gesprek faciliteren. Ook kunnen prestatie-indicatoren bijdragen aan een goede communicatie tussen de raad en het college. Via prestatie-indicatoren kan een gedeelde taal ontstaan: waar hebben we het precies over, verstaan we hetzelfde onder bepaalde doelen en zien we dezelfde samenhang?

Gemeente Oldenzaal De ambities en worstelpunten van de gemeente Oldenzaal zijn vergelijkbaar met die van de gemeenten Dinkelland en Losser. Om hier stappen in te maken organiseert de gemeente Oldenzaal masterclasses voor de raad. De masterclasses moeten de raad helpen om inzicht te krijgen in de complexiteit van de maatschappelijke opgaven die spelen in het sociaal domein. Het sturen met hulp van prestatie-indicatoren is daar een onderdeel van.

Pagina 25

6

Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 8 en 9 beantwoord. Zoals eerder beschreven kijken we in dit onderzoek vanuit een breed perspectief naar ‘beleidsindicatoren’ (zie paragraaf 2.2). We hanteren daarom hieronder verder de term ‘prestatie-indicator’, in plaats van ‘beleidsindicator’. Onderzoeksvragen 8 Welke lessen kunnen worden getrokken? 9 Hoe kan het gebruik van prestatie-indicatoren verder worden verbeterd teneinde de kaderstellende en controlerende rol van de raad verder te versterken? Toegepaste norm • De prestatie-indicatoren zoals toegepast door de gemeenten, stellen de raad voldoende in staat zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen.

6.1 Conclusies Kernconclusie De raden van de gemeenten zijn met de inzet van de prestatie-indicatoren momenteel nog onvoldoende in staat om hun kaderstellende en controlerende rol in te vullen. Zowel de raden als de colleges zien prestatie-indicatoren nu veel meer als hulpmiddel om het goede beeldvormende gesprek met elkaar te voeren over maatschappelijke vraagstukken. Zowel de raden als de colleges hebben wel de ambitie om prestatie-indicatoren verder door te ontwikkelen teneinde prestatie-indicatoren ook als hulpmiddel te gebruiken voor oordeelsvorming en besluitvorming. Hiermee kan de de kaderstellende en controlerende rol van de raad verder worden te versterkt.

ALGEMENE BEELD In alle de drie gemeenten is de wijze waarop raden en colleges prestatie-indicatoren inzetten nagenoeg hetzelfde, namelijk dat deze worden ingezet om het ‘goede gesprek’ met elkaar te voeren. Het gaat daarbij niet zozeer over oordeels- of besluitvorming, maar met name over beeldvorming rondom maatschappelijke vraagstukken. De prestatie-indicatoren zijn nog niet behulpzaam zijn bij het vervullen van de kaderstellende en controlerende rol, deze rollen spitsen zich immers toe op oordeels- en besluitvorming. Dit heeft zijn weerslag in de programmabegrotingen van de gemeenten. In de programmabegrotingen zijn, met uitzondering van de gemeente Dinkelland, de maatschappelijke doelen nog onvoldoende in evalueerbare termen geformuleerd.

Veelal bewegen de doelen zich op het niveau van de uitvoeringdoelen. In het geval de gemeenten wel prestatie-indicatoren inzetten om maatschappelijke doelen te concretiseren maken zij gebruik van de wettelijk verplichte indicatoren, of een selectie van indicatoren uit de Monitor Sociaal Domein. Ook valt uit de programmabegrotingen op te maken dat, daar waar de gemeenten prestatie-indicatoren benoemen, deze impliciet worden geformuleerd. Ook hier is de gemeente Dinkelland een uitzondering want prestatie-indicatoren, op het niveau van maatschappelijke doelen, worden daar expliciet benoemd in een ‘Maatschappelijk Effecten Plan’ als onderdeel van de programmabegroting.

Pagina 26

WAAR WORSTELEN DE GEMEENTEN MEE? Bij de raden en colleges is er de ambitie om inzet van prestatie-indicatoren verder door te ontwikkelen. Daarbij worstelen zij op hoofdlijnen met dezelfde punten:

>

>