Rapport Nationale ombudsman (bijlage).pdf
Tekst van het document
Met te weinig genoegen nemen Een onderzoek naar het niet benutten van inkomensvoorzieningen door ouderen in een financieel kwetsbare positie
Datum: 16 Juni 2022
Onderzoeksteam Danny Hanse, projectleider Paula Breedveld, onderzoeker Cheryl Elshot, onderzoeker Jop Schampers, onderzoeker
Tekstopmaak Xerox/OSAGE Datum: Rapportnr:
16 juni 2022 2022/111
Met te weinig genoegen nemen
2
Inhoudsopgave
1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
Samenvatting
4
Beschouwing
6
Inleiding Aanleiding onderzoek Afbakening Onderzoeksvraag Doel en aanpak Leeswijzer
8 8 9 10 10 11
2 Oorzaken van niet-gebruik van inkomensvoorzieningen 2.1 Inleiding 2.2 Veel voorkomende oorzaken van niet-gebruik 2.3 Specifieke oorzaken 2.4 De oorzaken op een rij
13 13 13 21 23
3 3.1 3.2 3.3
Oplossingen om niet-gebruik tegen te gaan Inleiding Mogelijke oplossingen De oplossingen op een rij
25 25 25 33
4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
Conclusies Niet benutten is meer dan een financieel probleem Proactieve benadering is nodig Communicatie afstemmen op ouderen in een kwetsbare positie Eenvoudige wetgeving en eenvoudige aanvraagprocedures zijn gewenst Intermediairs zijn onmisbaar
35 35 35 35 36 36
5 Aanbevelingen voor gemeenten en landelijke uitvoeringsinstanties 5.1 Inleiding 5.2 Aanbevelingen
37 37 37
6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5
38 38 38 39 40 40
Verantwoording Aanpak onderzoek Gesprekken met ouderen Gesprekken met intermediairs Gesprekken met overheidsinstanties Rondetafelgesprek en literatuur
Met te weinig genoegen nemen
3
Samenvatting Aanleiding onderzoek Als ouderen op een leeftijd komen dat ze recht hebben op AOW, verandert er veel. Hun financiële situatie wordt anders en ze krijgen te maken met allerlei nieuwe regels, rechten en plichten. Met name in deze fase laten ouderen inkomensvoorzieningen liggen. Bij overheidsinstanties is er de wil om burgers te informeren over het bestaan van inkomensvoorzieningen, zodat ze deze kunnen aanvragen. Maar in veel gevallen leidt dit nog niet tot het succesvol tegengaan van het niet-gebruik van die voorzieningen. Voor de Nationale ombudsman was dat de aanleiding om onderzoek te doen naar de oorzaken van het niet-gebruik door ouderen vanaf de pensioengerechtigde leeftijd, die zich in een financieel kwetsbare positie bevinden. En te kijken naar de mogelijke oplossingen om het niet-gebruik tegen te gaan.
Doel- en vraagstelling Het doel van het onderzoek is in beeld te brengen waarom ouderen in een financieel kwetsbare positie geen of te laat gebruikmaken van inkomensvoorzieningen. En de overheid te laten zien hoe zij ouderen in een kwetsbare positie kan bereiken en in aanmerking kan brengen voor inkomensvoorzieningen. Op basis van dat beeld kan de overheid maatregelen nemen om de financiële positie van deze ouderen minder kwetsbaar te maken. De vraag die in dit onderzoek centraal staat is:
Wat zijn de oorzaken van het niet-gebruik van inkomensvoorzieningen door ouderen in een financieel kwetsbare positie en wat kan de overheid doen om het niet-gebruik door deze ouderen tegen te gaan?
Conclusies onderzoek Veel ouderen begrijpen de overheid niet en de overheid weet hen niet te bereiken. Meestal kunnen zij niet zonder hulp van anderen een inkomensvoorziening aanvragen. Het komt daarom regelmatig voor dat ouderen hun recht op inkomensvoorzieningen niet weten te benutten. Ouderen in een financieel kwetsbare positie hebben behoefte aan een proactieve benadering door gemeenten en landelijke uitvoeringsinstanties. Deze instanties moeten ouderen actief opzoeken. Regelmatig terugkerende informatie over financiële regelingen kan bijdragen aan een betere en bredere bekendheid onder de doelgroep. Overheidsinstanties moeten hun communicatie afstemmen op ouderen in een kwetsbare positie. Ze moeten ouderen in voor hun begrijpelijke taal aanspreken en daarbij meer gebruikmaken van visuele en mondelinge communicatie. Het gebruik van ambtelijke taal en een afwachtende houding creëren afstand en leiden tot wantrouwen. Minder complexe wet- en regelgeving en eenvoudigere aanvraagprocedures kunnen het niet-gebruik van inkomensvoorzieningen tegengaan. Verder verdient het gebruiken van
Met te weinig genoegen nemen
4
beschikbare data en het uitwisselen van gegevens met andere overheidsinstanties de continu aandacht. Intermediairs zijn voor ouderen onmisbaar. Door een betere en bredere samenwerking tussen overheidsinstanties en landelijke en lokale intermediairs kunnen meer ouderen in een financieel kwetsbare positie worden bereikt.
Aanbevelingen De Nationale ombudsman doet, aan de hand van drie uitgangspunten, aanbevelingen aan gemeenten en landelijke uitvoeringsinstanties die inkomensregelingen uitvoeren.
Benader ouderen proactief en leg persoonlijk contact • • • •
Wacht niet af totdat ouderen contact opnemen. Leg contact via de telefoon, persoonlijke gesprekken en huisbezoeken. Zorg voor eenvoudige mondelinge en visuele communicatie. Zorg voor een laagdrempelige toegang tot informatie en deskundigheid.
Benut intermediairs • Breng in kaart welke intermediairs zich, landelijk en lokaal, inzetten voor ouderen in een financieel kwetsbare positie. • Bouw een samenwerkingsverband op met alle intermediairs, die deze ouderen ondersteunen. • Investeer op allerlei manieren in deze intermediairs. Doe dit waar mogelijk samen. Gebruik beschikbare data en wissel gegevens uit • Breng op basis van alle beschikbare data in kaart welke ouderen in een financieel kwetsbare positie zitten en nog geen gebruikmaken van inkomensvoorzieningen. Doe dit bijvoorbeeld jaarlijks. • Maak beleid hoe deze ouderen bereikt kunnen worden. • Probeer aan de hand van beschikbare data of door gegevensuitwisseling aanvraagprocedures te vereenvoudigen. Zet zo nodig in op een wetswijziging. • Ken automatisch inkomensvoorzieningen toe als er geen verplichtingen zijn verbonden aan de voorzieningen. Voor inkomensvoorzieningen die verplichtingen met zich meebrengen geldt: benader ouderen gericht en help ze bij het indienen van een aanvraag.
Met te weinig genoegen nemen
5
Beschouwing Voor veel ouderen in een financieel kwetsbare positie is wet- en regelgeving ingewikkeld. De complexiteit van het sociale stelsel veroorzaakt afstand tussen de overheid en ouderen. De afgelopen jaren is deze afstand, en het daarmee gepaard gaande gebrek aan vertrouwen, toegenomen. De coronacrisis en de toeslagenaffaire hebben daar zeker aan bijgedragen. Een gevoel van afstand en een gebrek aan vertrouwen verhinderen het ontstaan van een goede relatie tussen burger en overheid. Het ontbreken van een goede relatie is één van de oorzaken dat inkomensvoorzieningen onvoldoende die mensen bereiken waarvoor ze bedoeld zijn. Dit zie ik terug in mijn onderzoek. Een deel van de ouderen in een financieel kwetsbare positie dreigt daardoor buiten de boot te vallen. Voor mijn onderzoek sprak ik met medewerkers van maatschappelijk organisaties, gemeenten en landelijke uitvoeringsinstanties, maar vooral ook met ouderen zelf. Door met hen in gesprek te gaan over hun ervaringen is het beeld van wat er goed en minder goed gaat in hun contacten met de overheid completer en kleurrijker geworden. Wetten en regels bieden allerlei mogelijkheden die voor veel burgers goed werken. Maar niet voor iedereen. Burgers mogen van de overheid verwachten dat zij stappen zet om de onderlinge afstand te overbruggen.
Dit kan door het systeem van voorzieningen toegankelijker en overzichtelijker te maken. De overheid kan meer initiatief tonen om burgers te helpen bij het krijgen van voorzieningen waarop zij recht hebben. Bijvoorbeeld door actief naar mensen toe te gaan, die deze voorzieningen het hardst nodig hebben. Afwachten tot burgers zichzelf melden, zal ouderen in een kwetsbare positie niet verder helpen. De drempel om contact te zoeken met de overheid is voor veel van hen te hoog. Het is tijd dat de overheid ouderen persoonlijk benadert en vertrouwen geeft. Praat mét hen en niet óver hen. Pas dan leer je als overheid wat ouderen nodig hebben. Het is goed om te zien dat verschillende overheidsinstanties initiatieven nemen om het nietgebruik van inkomensvoorzieningen tegen te gaan. Maar de overheid kan meer doen om mensen in een kwetsbare positie te helpen. Nauwe samenwerking tussen overheidsinstanties is hiervoor van groot belang, maar ook samenwerking tussen overheidsinstanties en maatschappelijke organisaties die zich inzetten voor ouderen. Daarbij helpt het als er in het gemeentehuis, het wijk-of buurtcentrum of de bibliotheek een loket is waar ouderen terecht kunnen met hun vragen en problemen. Maatschappelijke organisaties, landelijk en lokaal, groot en klein, vormen een waardevol netwerk voor de overheid om meer ouderen in een kwetsbare positie te bereiken.
De verhalen in dit rapport geven een indruk van wat er leeft onder ouderen in een financieel kwetsbare positie als het gaat om hun relatie met de overheid. Maar het verhaal is nog lang niet compleet. Ook voor al die andere ouderen die in een kwetsbare positie verkeren is het belangrijk dat ik deze knelpunten benoem en oplossingen aandraag. Het niet-gebruik van inkomensvoorzieningen is een signaal dat de overheid haar publieke dienstverlening laagdrempeliger en eenvoudiger moet organiseren.
Reinier van Zutphen
Met te weinig genoegen nemen
6
Tom en Anja uit Nijmegen Tom en Anja (*) zijn getrouwd en wonen samen in Nijmegen. Tom is 67 jaar en sinds kort met pensioen. Anja is 59 jaar oud. Met de gezondheid van Tom gaat het niet zo goed. “Ik heb een hersenbloeding gehad. Nu loop ik niet meer zo goed en heb ook een scootmobiel. En ik kan maar weinig onthouden.” Tom ontvangt AOW en AIO. Zijn pensioen van zo’n € 1.700,- heeft hij afgekocht en in een keer laten uitbetalen. Verder ontvangen ze nog huur- en zorgtoeslag. Maandelijks kunnen Tom en Anja zich net redden, en alleen als ze goed opletten. “Het gaat net. We kunnen de huur betalen en ook het gas, water en licht. Dan houden we nog wat over voor het eten. Maar sparen lukt niet. En op vakantie gaan we ook niet.” Een broek, trui of jas kunnen ze pas kopen als het vakantiegeld er is. Anja geeft aan dat hun leven een stuk makkelijker zou zijn als ze benedenvloers konden wonen, maar financieel is dit niet haalbaar. “Vloerbedekking kunnen we niet kopen. Een verhuisbus kunnen we niet betalen. Dus dat gaat niet.” Voordat Tom met pensioen ging, kreeg het echtpaar een bijstandsuitkering voor gehuwden. Toen ze van de bijstand naar de AOW gingen, veranderde er veel voor hen. “De hele boel is allemaal anders geworden toen ik van de sociale dienst naar de AOW ging. Toen was ik klaar bij de gemeente en stonden we er alleen voor”.
Tom en Anja hadden geen idee dat zij in aanmerking konden komen voor regelingen, zoals AIO en kwijtschelding van allerlei lokale belastingen. “Nee, dat wisten we niet. Dat had niemand tegen ons gezegd.” Huur- en zorgtoeslag hadden ze al wel, maar dat had hun contactpersoon bij de sociale dienst voor hen geregeld. Via Stip, een informatie- en adviespunt in de wijk, kwamen ze bij Bindkracht terecht. “We zijn eerst naar Stip gegaan om een buskaart aan te vragen, geloof ik. Die zei toen tegen mij dat we naar Jolanda (*) van Bindkracht moesten gaan. Mijn grote angst was namelijk dat we in de problemen zouden komen.” Bindkracht is een sociaal werk organisatie en biedt ondersteuning bij onder meer geldzaken. Consulent Jolanda heeft Tom en Anja begeleid bij het regelen van de overgang van de bijstand naar de AOW en de afkoop van het pensioen. Ook nu nog helpt Jolanda hen bij de administratie en geldzaken. Volgens Jolanda heeft het goed regelen van de overgang zo’n 1,5 jaar geduurd. Tom en Anja hadden met vijf instanties en negen regelingen te maken. “Over al deze regelingen hebben meneer en mevrouw steeds post ontvangen, moesten ze formulieren invullen dan wel kopieën van de ene instantie doorsturen naar de andere. Dan wordt het pensioen gestort op de rekening en komt de Belastingdienst langs. Vervolgens is er te veel ontvangen aan toeslagen en volgt er een naheffing.
Ook de gemeente komt nog met een terugvordering. En let wel, ze gaan van het minimum bij de gemeente naar het minimum bij de SVB.” Zonder ondersteuning hadden Tom en Anja het niet gered. Dan was de overgang niet goed gegaan en hadden ze zeker geen gebruik gemaakt van AIO en allerlei andere regelingen. “We snappen het allemaal niet. Zo’n pak papier en ik durf niets meer weg te gooien. Ik wil dadelijk niet op straat staan.” Met de hulp van Bindkracht kunnen Ton en Anja zich nu wel redden. “We zitten constant te rekenen tot de volgende uitkering. Maar gelukkig hebben we iedere dag warm eten.” * Dit zijn niet de echte namen
Met te weinig genoegen nemen
7
1
Inleiding 1.1
Aanleiding onderzoek
De Nederlandse overheid heeft allerlei voorzieningen om haar burgers te ondersteunen. Dat kunnen financiële voorzieningen zijn, maar ook voorzieningen om mensen met diensten en producten te ondersteunen. De Nationale ombudsman behandelt klachten van burgers die in de knel zitten. Bij de behandeling van die klachten ziet de ombudsman dat zij geen, of te laat, gebruikmaken van inkomensvoorzieningen waarop ze recht hebben. Recent merkte de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen nog op dat tot 30% van regelingen en potjes voor arme mensen niet wordt gebruikt.1 Het is niet erg als iemand geen gebruikmaakt van een voorziening, zolang hij die ondersteuning niet nodig heeft. Het wordt wel een probleem, wanneer iemand recht heeft op inkomensondersteuning, maar door geen gebruik te maken van deze voorziening financieel in de knel komt. Inkomensvoorzieningen zorgen ervoor dat iemand het sociaal minimum krijgt en het hoofd, financieel, boven water kan houden.
Sustainable Development Goals2 Nederland heeft zich gecommitteerd aan de zeventien Sustainable Development Goals (SDG’s) van de Verenigde Naties. Deze doelen moeten ervoor zorgen dat we in 2030 in een eerlijkere en duurzamere wereld leven. De Nationale ombudsman geeft met zijn onderzoek naar het niet-gebruik van inkomensvoorzieningen door ouderen in een financieel kwetsbare positie aandacht aan SDG10. Volgens SDG 10 moet de ongelijkheid in en tussen landen worden verminderd. Economische groei moet inclusief zijn. Landen moeten daarbij meer aandacht besteden aan de inkomensgroei van arme mensen. Onder ouderen is er sprake van het niet benutten van inkomensvoorzieningen. Een laag inkomen kan volwaardige deelname aan de samenleving in de weg staan. Als de Nederlandse overheid zich meer inzet voor het bestrijden van niet-gebruik van inkomensvoorzieningen, worden de inkomensverschillen kleiner en geeft zij daarmee invulling aan SDG 10.
De Nationale ombudsman vindt dat de overheid zich moet inzetten om ervoor te zorgen dat burgers die voorzieningen nodig hebben, deze ook krijgen. De ombudsman ziet dat overheidsinstanties mensen wel informeren over het bestaan van voorzieningen, maar dat het in veel gevallen nog niet leidt tot het succesvol tegengaan van niet-gebruik. Voor de Nationale ombudsman was dat de aanleiding om onderzoek te doen naar de oorzaken van het niet-gebruik van inkomensvoorzieningen door ouderen in een financieel kwetsbare positie en te kijken naar mogelijke oplossingen om het niet-gebruik tegen te gaan.
1
Minister Carola Schouten in het NPO-radioprogramma Geld of je leven van 14 maart 2022.
2
Sdgnederland.nl en Monitor Brede Welvaart & de Sustainable Development Goals 2020 van het CBS (pagina 145 e.v.).
Met te weinig genoegen nemen
8
1.2
Afbakening
De Nationale ombudsman richt zich in dit onderzoek op ouderen vanaf de pensioengerechtigde leeftijd, die zelfstandig wonen en zich in een financieel kwetsbare positie bevinden.3 De ombudsman vindt het belangrijk op te merken dat als ouderen in een financieel kwetsbare positie zitten, dit niet betekent dat zij ook als persoon kwetsbaar zijn. De ouderen die de ombudsman in het kader van zijn onderzoek heeft gesproken zijn veerkrachtig en volhardend. Als ouderen op een leeftijd komen dat ze recht hebben op AOW, verandert er veel. Hun financiële situatie wordt anders en ze krijgen te maken met allerlei nieuwe regels, rechten en plichten. Met name in deze fase laten ouderen inkomensvoorzieningen liggen. Bijvoorbeeld omdat zij onbekend zijn met het bestaan ervan, niet administratief of digitaal vaardig zijn, geen hulp hebben of geen hulp kunnen inschakelen om dit te regelen. Vooral ouderen die geen volledig AOW-recht hebben en geen of slechts een klein aanvullend pensioen hebben, zijn financieel kwetsbaar.4 Het gaat om ouderen met een lage sociaaleconomische status (SES)5, die voor hun bestaanszekerheid afhankelijk zijn van aanvullende inkomensvoorzieningen. Het onderzoek richt zich op hen. De Nationale ombudsman heeft ervoor gekozen zich in dit onderzoek specifiek te richten op het niet-gebruik van inkomensvoorzieningen.
Hieronder verstaat de ombudsman - in het kader van dit onderzoek - regelingen zoals de Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen (AIO)6, huur- en zorgtoeslag en bijzondere bijstand. Maar ook andere voorzieningen die ‘inkomensondersteunend’ zijn, zoals de ouderenkorting7 en de aftrek zorgkosten bij belastingaangifte, kwijtschelding van lokale belastingen, een kortingspas van de gemeente8, een gemeentelijke zorgverzekering9 en de energietoeslag.
3
De ombudsman heeft ouderen die woonachtig zijn in verzorgingstehuizen niet betrokken in het onderzoek op basis van de aanname dat zij al meer in een hulpverleningscircuit zitten en over het algemeen hun administratieve zaken niet meer zelf regelen. Ook ouderen woonachtig in Caribisch Nederland zijn niet betrokken in het onderzoek. In een eerder rapport uit september 2019 heeft de Nationale ombudsman de kwetsbare positie van deze ouderen al in beeld gebracht (rapport 2019/045 Oog voor ouderen in Caribisch Nederland, 10 september 2019).
4
Mensen die na hun 15e jaar in Nederland zijn komen wonen, hebben geen volledig recht op AOW. Voor elk jaar dat ze na hun 15e niet in Nederland hebben gewoond, worden ze voor 2% op hun AOW-recht gekort. Dit is wettelijk geregeld, maar betekent voor deze ouderen dat ze een aanvullende inkomensvoorziening (AIO) nodig hebben om niet onder het sociaal minimum te komen.
5
De sociaaleconomische status (SES) staat voor de positie van mensen op de maatschappelijke ladder. Die positie ontstaat uit een combinatie van (1) materiële omstandigheden; (2) vaardigheden, capaciteiten en kennis; en (3) het sociale netwerk en de status en macht van mensen in dat netwerk.
6
De AIO is een aanvulling als iemand geen volledige AOW krijgt en geen of weinig andere inkomsten of vermogen heeft. De AIO vult het inkomen aan tot het sociaal minimum.
7
De ouderenkorting is een loonheffingskorting die mensen op hun AOW-uitkering kunnen krijgen waardoor ze minder belasting en premies betalen. De SVB past deze heffingskorting toe op hun AOW.
8
De gemeentelijke kortingspas kan aangevraagd worden bij een laag inkomen en weinig vermogen. Met deze pas kan iemand korting krijgen op musea, zwembaden en theatervoorstellingen. De pas kent ook acties voor eten en energieverbruik. Een gratis ID-bewijs en met korting naar de dierenarts voor een huisdier kunnen ook horen bij de voordelen van sommige passen. Het bedrag verschilt per gemeente en is afhankelijk van iemands leeftijd.
9
De gemeentelijke zorgverzekering is een vorm van categoriale bijzondere bijstand, waar ook mensen met een AOWuitkering aanspraak op kunnen maken. De voorwaarden en bedragen verschillen per gemeente.
Met te weinig genoegen nemen
9
1.3
Onderzoeksvraag
De onderzoeksvraag is als volgt geformuleerd:
Wat zijn de oorzaken van het niet-gebruik van inkomensvoorzieningen door ouderen in een financieel kwetsbare positie en wat kan de overheid doen om het niet-gebruik door deze ouderen tegen te gaan?
Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden heeft de ombudsman de volgende deelvragen onderzocht; • Waarom hebben ouderen in een financieel kwetsbare positie, naar eigen zeggen, geen of niet eerder gebruik gemaakt van bepaalde inkomensvoorzieningen? • Wat hebben ouderen, naar eigen zeggen of volgens hun intermediairs, nodig van de overheid om in de toekomst meer en makkelijker gebruik te maken van deze voorzieningen? • Welke maatregelen moeten overheidsinstanties, in redelijkheid, nemen om ouderen in een financieel kwetsbare positie te bereiken en alsnog gebruik te laten maken van de inkomensvoorzieningen waarop zij recht hebben?
1.4
Doel en aanpak
De Nationale ombudsman wil met dit onderzoek in beeld brengen waarom ouderen in een financieel kwetsbare positie geen of te laat gebruikmaken van inkomensvoorzieningen. Het doel van het onderzoek is de overheid te laten zien hoe zij ouderen in een kwetsbare positie kan bereiken en in aanmerking kan brengen voor inkomensvoorzieningen. Op basis van dat beeld kunnen overheidsinstanties maatregelen nemen om het niet-gebruik door deze ouderen tegen te gaan en de financiële positie van deze groep burgers minder kwetsbaar te maken. Het onderzoek van de Nationale ombudsman is een kwalitatief onderzoek. Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden heeft de Nationale ombudsman persoonlijke gesprekken gevoerd met 45 ouderen vanaf de pensioengerechtigde leeftijd. Ook heeft de ombudsman gesproken met ongeveer 30 intermediairs die deze ouderen bijstaan.10 De ombudsman heeft verder gesprekken gevoerd met de Sociale verzekeringsbank (SVB), Toeslagen en de gemeenten Renkum, Heerlen, Borsele, Hoeksche Waard en Rotterdam.11 Deze overheidsinstanties voeren inkomensregelingen uit en proberen op verschillende manieren het niet-gebruik van deze regelingen door ouderen tegen te gaan. Tot slot heeft de ombudsman in een rondetafelgesprek, met afvaardigingen van intermediairs en overheidsinstanties, gesproken over de voorlopige resultaten van zijn onderzoek.
De conclusies en aanbevelingen in dit rapport zijn gebaseerd op de input uit al deze gesprekken.12 De Nationale ombudsman heeft de mogelijkheid verkend om in kaart te brengen hoevéél ouderen zich in een financieel kwetsbare positie bevinden én in welke mate bepaalde inkomensvoorzieningen niet worden gebruikt. Dit bleek, als het al mogelijk is om dit vast te stellen, niet te realiseren binnen dit onderzoek.
10 De intermediairs die de ombudsman heeft gesproken, zijn professionals en vrijwilligers die werkzaam zijn bij een landelijke of lokale maatschappelijke organisatie die ouderen helpen bij het regelen van hun zaken met de overheid. Commerciële hulpverleners, familieleden of vrienden die de administratie voor een oudere regelen, zijn niet in het onderzoek betrokken. De ombudsman heeft de intermediairs vragen gesteld in één-op-één gesprekken en in twee groepsgesprekken. 11
Meer informatie over de aanpak van het onderzoek is te vinden in hoofdstuk 6 Verantwoording.
12 Het onderzoek is niet statistisch representatief voor de situatie van alle ouderen in een financieel kwetsbare positie of voor de wijze waarop alle landelijke uitvoeringsinstanties en gemeenten financiële regelingen uitvoeren.
Met te weinig genoegen nemen
10
1.5
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 staat wat ouderen, intermediairs en overheidsinstanties aan de Nationale ombudsman hebben verteld over de oorzaken van het niet-gebruik van inkomensvoorzieningen. Hoofdstuk 3 beschrijft wat volgens diezelfde ouderen, intermediairs en overheidsinstanties oplossingen kunnen zijn om het niet-gebruik van inkomensvoorzieningen tegen te gaan. In hoofdstuk 4 staan de conclusies van de Nationale ombudsman op basis het onderzoek. Hoofdstuk 5 bevat aanbevelingen voor gemeenten en landelijke uitvoeringsinstanties. In hoofdstuk 6 staat meer informatie over de aanpak van het onderzoek en met wie de ombudsman heeft gesproken.
Met te weinig genoegen nemen
11
Marie uit de Dominicaanse Republiek* Marie (*) – nu 69 jaar oud – is veertig jaar geleden naar Nederland gekomen. Voorheen woonde ze op Curaçao en in de Dominicaanse Republiek, haar land van afkomst. Marie is alleenstaand en krijgt 800 euro AOW en huur- en zorgtoeslag en 112 euro pensioen vanuit de Nederlandse Antillen, waar ze heeft gewerkt. Daarvan komt ze ternauwernood rond, zo geeft ze aan. “Ik kom niet echt rond. Maar ik wist niet dat ik meer kon krijgen.” Ze heeft geen volledige AOWuitkering omdat ze niet haar hele werkende leven in Nederland heeft gewoond. Ondanks dat ze al heel lang in Nederland woont, kan ze – op een paar woorden en zinnen na – de taal niet spreken. Ze heeft met name contacten met mensen binnen de Spaanstalige gemeenschap. Jaren geleden heeft ze geprobeerd om de Nederlandse taal te leren, maar dat is niet gelukt. “Ik heb altijd al een hoge bloeddruk en hoofdpijn gehad, waardoor het moeilijk was om te leren”. Enkele jaren terug kreeg ze bovendien een hersenbloeding, waarvan ze nog steeds aan het revalideren is. Hierdoor is ze er geestelijk op achteruitgegaan en vindt ze het moeilijker om overzicht te houden over haar financiën. In de loop der jaren heeft Marie ook schulden gemaakt. Met name in de tijd dat haar kinderen en kleinkinderen bij haar in huis woonden.
Toen is ze gekort op haar uitkering, omdat de gemeente de hoogte van deze uitkering mede baseert het aantal volwassen huisgenoten. “Mijn huis was helemaal vol. Twaalf kleinkinderen, en ook nog dochters en zoons. Daardoor had ik hoge kosten voor elektriciteit en water en heb ik schulden gemaakt. De kinderen zijn sinds 2,5 jaar het huis uit. Er woont alleen nog een kleinkind van 17 bij mij.” Ook nu zijn haar uitgaven nog hoger dan haar inkomsten, want ze maakt veel kosten voor medicijnen. Haar eigen risico voor de ziektekosten betaalt ze gespreid over het jaar. Via een kennis is Marie in 2021 bij ProFor gekomen, een hulporganisatie die gevestigd is in Amsterdam-Zuidoost en gespecialiseerd is in het helpen van etnische minderheidsgroepen, waaronder Spaanstaligen. Marie: “Ik kreeg heel veel brieven die ik niet echt begreep. Toen ben ik naar een balie van de gemeente gegaan, maar daar konden ze mij niet goed uitleggen wat er in die brieven stond.” In de tussentijd bleven de brieven zich maar opstapelen. Als er nu een brief binnenkomt die ze niet begrijpt, gaat ze gelijk naar ProFor. Marie wordt bijgestaan door een begeleider van ProFor, die voor haar de aanvullende inkomensvoorziening voor ouderen (AIO) heeft aangevraagd. Ook heeft deze begeleider ervoor gezorgd dat haar lokale belastingen zijn kwijtgescholden. “Daarvoor had ik geen weet dat dit mogelijk was.
Daar ben ik pas achter gekomen nu ik hier hulp krijg.” Ook krijgt Marie sinds kort hulp van een particuliere organisatie om haar schulden weg te werken. Zonder de hulp van ProFor had ze nog steeds geen gebruik gemaakt van vele financiële regelingen waarvoor ze wel in aanmerking komt. * Dit is niet de echte naam
Met te weinig genoegen nemen
12
2 Oorzaken van niet-gebruik van inkomensvoorzieningen 2.1
Inleiding
Er zijn verschillende oorzaken waardoor ouderen niet of te laat gebruikmaken van inkomensvoorzieningen. Sommige oorzaken worden in bijna alle gesprekken met ouderen, intermediairs en overheidsinstanties genoemd. Maar er zijn ook oorzaken die alleen van toepassing zijn op de situatie van bepaalde groepen ouderen. De ombudsman wil ouderen niet in hokjes plaatsen. Het onderscheid in oorzaken kan echter wel relevant zijn voor de vraag hoe de overheid verschillende ouderen kan bereiken en ze in aanmerking kan laten komen voor inkomensvoorzieningen.
2.2
Veel voorkomende oorzaken van niet-gebruik
Onwetendheid Veel ouderen in een financieel kwetsbare positie hebben geen goed beeld van de inkomensvoorzieningen waarop zij aanspraak kunnen maken. Ze zijn vooral onbekend met regelingen die voor specifieke situaties gelden, zoals de AIO, de ouderenkorting, aftrekposten bij de belastingaangifte of de bijzondere bijstand. Meer algemene regelingen, zoals de zorg- en huurtoeslag en de AOW, zijn bij veel ouderen wel bekend. Ze vinden ook dat ze die regelingen relatief makkelijk kunnen aanvragen. Wel vinden ze het lastig om voor hun toeslagen tijdig een wijziging door te geven. Hoogte sociaal minimum De meeste ouderen weten niet wat de hoogte is van het voor hun geldende sociaal minimum.13 Zij weten daardoor niet of ze onder het sociaal minimum leven en mogelijk recht hebben op een aanvulling of ondersteuning. En als ouderen wel gehoord hebben van het bestaan van bepaalde regelingen, denken veel van hen dat dit alleen voor ‘echt arme mensen’ bestemd is. Omdat ze net rondkomen, realiseren ze zich niet dat er voorzieningen zijn waarop zij wel recht kunnen hebben. Onbekende regelingen en ingewikkelde voorwaarden Ondanks dat de bijzondere bijstand onder ouderen meer bekendheid geniet dan de AIO, wordt deze voorziening niet altijd gebruikt. Dat komt doordat ouderen niet precies weten wat de voorwaarden zijn.
Een vrouw (74) uit Eindhoven vertelde: “Toen ik bijstand kreeg, wist ik van de bijzondere bijstand af. Maar ik wist niet dat je daar ook gebruik van kan maken als je geen bijstand meer krijgt, maar AOW en pensioen. De voorlichting hierover moet veel beter.” Hetzelfde geldt voor kwijtschelding van lokale belastingen. Ook dat is bekender dan de AIO, maar veel ouderen hebben ook hierbij geen idee of zij hiervoor in aanmerking komen. Of ze gaan er vaak te snel van uit dat dit niet zo is. Vooral gemeenten hebben een wirwar aan regelingen en deze zijn veelal onbekend bij ouderen, zo vertelden de intermediairs. Ook de ouderenkorting is bij veel ouderen onbekend. De SVB past deze loonheffingskorting in de meeste gevallen automatisch toe op de AOW, maar veel ouderen weten dit niet en controleren niet of de korting wordt toegepast. Als iemand anders hun belastingzaken regelt, gaan ze ervan uit dat de heffingskorting is toegepast en vragen ze er ook niet meer naar. Een man (88) uit Winsum: “Vorige week heeft mijn zoon de belastingaangifte gedaan. Maar dat ga ik niet nalezen. Daar vertrouw ik mijn zoon op. Of ik de ouderenkorting gebruik, weet ik niet.”
13 Voor een alleenstaande van 21 jaar of ouder geldt per 1 januari 2022 een sociaal minimum van € 1.250,19 bruto per maand. Voor gehuwden of samenwonenden van 21 jaar of ouder geldt per 1 januari 2022 een sociaal minimum van € 1.724,99 bruto per maand.
Met te weinig genoegen nemen
13
Ouderen weten doorgaans wel dat ze zorgkosten kunnen aftrekken bij hun belastingaangifte, ook omdat de zorgverlener hen hierop wijst. Ze weten niet altijd welke zorgkosten afgetrokken mogen worden, waardoor deze regeling niet optimaal wordt benut. Een vrouw (94 jaar) uit Winsum, vertelde dat ze er pas veel later achter kwam dat zij de zorgkosten voor het ziekenhuisverblijf van haar man in de laatste maanden van zijn leven, als aftrekpost kon opvoeren bij haar belastingaangifte. “Op dat moment ben je met hele andere dingen bezig. Pas toen ik hulp kreeg van de FNV kwam ik er achter, maar toen kon ik dat niet meer terugkrijgen natuurlijk.” Intermediairs zien dat veel ouderen onwetend zijn over de mogelijkheden om inkomensvoorzieningen aan te vragen. Zo kan het gebeuren dat ouderen lang onder het bestaansminimum leven, soms tot het einde van hun leven. Zoals het voorbeeld van een intermediair uit Rotterdam illustreert: “Ik weet van een meneer met een onvolledige AOW, die tot zijn dood heeft geleefd zonder AIO. Hij kreeg 700-800 euro per maand en leefde extreem zuinig. Hij stookte niet om zo rond te komen van dat geld. Maar achteraf gezien had hij wel recht op AIO”. De overheidsinstanties vertelden dat ook zij zien dat onbekendheid met inkomensvoorzieningen en onjuiste aannames veelvoorkomende oorzaken zijn waardoor ouderen geen of te laat gebruikmaken van voorzieningen.
Financieel zelfstandig willen blijven Er zijn ouderen, die naast de AOW, geen andere inkomensvoorzieningen willen aanvragen. Ze gaven aan dat ze zo niet zijn opgevoed. Ze willen financieel zelfstandig blijven, ook al leven ze onder het sociaal minimum. Besparen op boodschappen Sommige ouderen leven erg zuinig en besparen liever op hun boodschappen of de aanschaf van kleding. Ze hebben een eigen beeld van ‘kunnen rondkomen’, vaak ingegeven door hun opvoeding. Zo ook bijvoorbeeld in Schiedam. Daar vertelde een alleenstaande man (84) dat hij liever geen extra hulp wil zolang hij nog kan rondkomen. “Ik ben in het begin wel op de AIO gewezen, maar toen zat ik te hoog in mijn inkomen. Nu misschien niet. Maar ik kom rond, dus ik heb geen zin in de hele aanvraagprocedure. Ik heb altijd voor mezelf moeten zorgen, dus geld dat ik niet nodig heb, hoef ik niet. Ligt niet aan trots of schaamte, maar aan mijn opvoeding. Mijn koelkast en vriezer zijn vol, dus dat is goed. Ik kom niet om van de honger.” Andere generatie Pas als ouderen écht financieel in de problemen zijn geraakt, trekken ze aan de bel. Maar deze grens ligt bij iedere oudere weer ergens anders. Een medewerker van de gemeente Hoeksche Waard zei daarover: “De gemeente constateert dat de oudere generatie met minder geld kan leven.
En dat ze anders kijken naar inkomen en de manier van besteden, omdat deze generatie de oorlog heeft meegemaakt. Veel mensen van deze generatie vinden het ook heel belangrijk dat ze in elk geval hun vaste lasten blijven betalen en er vooral geen achterstanden of schulden ontstaan. Zelfs als dat inhoudt dat ze zich uitgaven ontzeggen die noodzakelijk zijn om gezond oud te worden. Bijvoorbeeld doordat zij zorg mijden of minder sociaal participeren, de verwarming laag zetten of bezuinigen op de boodschappen. Deze mensen zien inkomensondersteuning vaak niet als een recht. Gevolg daarvan is ook dat ze minder snel bij de gemeente aankloppen met een vraag over hun inkomen.”
Met te weinig genoegen nemen
14
Schaamte Ook schaamte kan bij ouderen een drempel zijn om een voorziening aan te vragen. Ze schamen zich om open kaart te spelen en het gesprek aan te gaan over financiële keuzes die ze hebben gemaakt. Uit de gesprekken bleek dat het niet in alle gevallen schaamte is, maar eerder bescheidenheid. Sommige ouderen vertelden dat ze anderen niet tot last willen zijn met hun vragen. Niet over praten Een vrouw (67) vertelde dat ze er via de ouderenvereniging in Schiedam achter kwam dat ze gebruik kon maken van meer financiële regelingen dan ze dacht. Bijvoorbeeld de ouderenkorting. “Daar had ik eigenlijk veel eerder recht op. Maar doordat ouderen onder elkaar niet gemakkelijk over geldzaken praten, mede door schaamte, ben ik daar nooit eerder op gewezen.” Schaamte is een reden dat veel ouderen van Somalische afkomst geen gebruikmaken van voorzieningen, aldus een begeleidster. “Ze willen niet de hele tijd dingen moeten vragen aan anderen. Als ze een keer iets aan mij vragen, durven ze dat de volgende keer niet meer te vragen. Dat is schaamte, maar ook omdat ze de drukte bij mij willen wegnemen, aangezien ik ook drie kinderen heb. Hetzelfde hebben ze met hun kinderen, waar ze ook niet de hele tijd dingen aan willen vragen. Als ik bijvoorbeeld kleine dingen aan mijn kinderen vraag die ik niet begrijp, dan zeggen ze: ‘Maar ma, dat heb ik de vorige keer al verteld’.
Kinderen zijn mondiger dan vroeger.” Overheidsinstanties ervaren in hun contacten met ouderen ook dat er bij ouderen schaamte of een grote mate van bescheidenheid is om over hun financiële situatie te praten. Een deel van de ouderen vraagt daarom niet graag om hulp en probeert rond te komen van een inkomen onder het sociaal minimum. Ingewikkeld taalgebruik Ouderen vertelden dat ze moeite hebben met het begrijpen van informatie van de overheid. Dit is met name het geval wanneer zij laaggeletterd zijn of als ze de Nederlandse taal niet of onvoldoende beheersen. Soms denken ze wel te weten wat er in een brief of folder staat, maar toch hebben ze graag dat iemand anders voor hen nagaat of ze het goed hebben begrepen. Wat wordt er bedoeld Het is daarnaast voor ouderen niet altijd duidelijk wat de overheid van hen verwacht en wat ze kunnen of moeten doen met de informatie die wordt aangereikt. Ouderen kunnen de vragen die een overheidsinstantie stelt bij het indienen van een aanvraag vaak niet goed beantwoorden. Omdat ze de vragen niet begrijpen of omdat ze de informatie simpelweg niet hebben. Zo vertelde een vrouw (69) die zelf het aanvraagformulier voor de AIO wilde invullen: “Er waren een paar vragen, waarbij ik bang was dat ik ze niet goed zou invullen. Voor de zekerheid ben ik daarom naar een begeleider gegaan.
Het waren op zich normale vragen, maar ik wist toch niet helemaal zeker of ik het wel goed begreep.” Onduidelijke voorwaarden Veel ouderen begrijpen ook de voorwaarden die horen bij financiële regelingen niet precies. Ze hebben wel de informatie, maar hebben moeite om de voorwaarden te interpreteren en te relateren aan hun persoonlijke situatie. Een ouder echtpaar uit Winterswijk (71 en 69) zei hier het volgende over: “We betalen nu onze lokale belasting, maar kijken of we kwijtschelding kunnen aanvragen. Dat is veel werk. We wisten dat het kon, maar het is voor ons niet duidelijk wat onder ‘laag inkomen’ wordt verstaan. We dachten dat ons inkomen normaal was. En omdat we het net konden redden, dachten we dat we gewoon moesten betalen.”
Met te weinig genoegen nemen
15
Lastige begrippen Ouderen worstelen met lastige begrippen die worden gebruikt in de uitleg over inkomensvoorzieningen. Zo vertelde een vrouw (76) uit Ulrum dat ze niet begreep wat er met 120% van de bijstandsnorm werd bedoeld: “Voor mij is die 120% van je inkomen [ze bedoelt de bijstandsnorm] niet duidelijk. Dat wordt vaak gezegd. Ik weet niet of dat 120% is van mijn AOW of dat daarbij ook nog het nagelaten pensioen van mijn man hoort. En moet je die 120% berekenen op basis van je bruto of netto inkomen?” Intermediairs bevestigden dat ouderen vaak vastlopen in hun contact met de overheid, omdat ze het taalgebruik te ingewikkeld vinden en het voor hen niet duidelijk is wat instanties verwachten. Als gevolg daarvan vragen ze de regeling niet aan. Zoals een begeleider zei: “De regels voor bijzondere bijstand zijn doorgaans erg ondoorzichtig; als het gaat over wat ze wel en niet goedkeuren. Dat ontmoedigt ook. Ouderen denken dan: laat maar zitten.” Intermediairs vertelden dat zij vaak de informatie van de overheid moeten vertalen, zodat ouderen weten wat dit voor hun situatie betekent. Laaggeletterdheid onder deze ouderen speelt hierin een grote rol, ook als ze de Nederlandse taal spreken.
Beperkte vaardigheden Het ontbreken van digitale vaardigheden, maar ook het ontbreken van administratieve vaardigheden is bij veel ouderen in een financieel kwetsbare positie een oorzaak van het niet benutten van voorzieningen. Ze zijn meestal laaggeschoold en daardoor laaggeletterd. Initiatief ligt bij ouderen Ouderen moeten vaak zelf, of met hulp, een aanvraag indienen, als ze in aanmerking willen komen voor een inkomensvoorziening. Zo is dat vastgelegd in wet- en regelgeving. Het feit dat ouderen zelf in actie moeten komen, maakt de kans dat er geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening groter. Ouderen vertelden dat ze moeite hebben met het lezen van brieven van de overheid en het indienen van een aanvraag. En naar mate ze ouder worden, nemen de vaardigheden af die nodig zijn om zelf zaken te regelen. Een vrouw uit Amsterdam-Zuidoost (69) vertelde: “Hoe ouder je wordt, hoe moeilijker je dingen onthoudt. Als je mij iets uitlegt de ene dag, vergeet ik het de volgende dag weer.” Intermediairs zien dat ook in hun dagelijkse praktijk. Ook zien de intermediairs ouderen die deze vaardigheden helemaal niet hebben, omdat hun overleden partner altijd de administratie deed. Terwijl in de meeste gevallen het initiatief om een aanvraag in te dienen bij de burger ligt.
Een recent voorbeeld is de energietoeslag, die gemeenten automatisch kunnen toekennen aan mensen met een uitkering van de gemeente. Maar dat geldt niet voor AOW-gerechtigden die in dezelfde gemeente wonen en een inkomen rond het sociaal minimum hebben. Zij moeten zelf een aanvraag indienen bij hun gemeente, omdat de gemeente niet over hun inkomensgegevens beschikt.14 Veel gaat online Uitgebreide informatie over inkomensvoorzieningen is vaak alleen via internet te vinden en veel formulieren van de overheid moeten online worden ingevuld. Contact opnemen met de overheid, bijvoorbeeld voor het maken van een afspraak voor een baliebezoek, moet vaak ook via internet. Uit de gesprekken blijkt dat veel ouderen hun zaken niet zelf digitaal kunnen regelen en problemen ondervinden met de digitale dienstverlening vanuit de overheid. Dit komt door een gebrek aan digitale vaardigheden, maar ook door het ontbreken van de juiste middelen, zoals een computer, tablet, smartphone en een printer. Hierdoor missen ze belangrijke informatie over 14 Een uitzondering hierop zijn AOW-gerechtigden die ook recht hebben op een AIO-aanvulling. De SVB heeft in april 2022 de gegevens van deze mensen doorgegeven aan gemeenten, zodat zij de energietoeslag automatisch aan deze ouderen kunnen toekennen en uitbetalen.
Met te weinig genoegen nemen
16
voorzieningen, kunnen ze deze niet aanvragen en lopen ze vast. Een vrouw (76) uit Ulrum liep zo ook vast bij haar belastingaangifte: “Ik had een afspraak gemaakt bij de bibliotheek om geholpen te worden bij het invullen van mijn belastingen. Toen ben ik teruggestuurd, omdat ik een DigiD moest hebben, maar die had ik niet. Ik had er nog nooit over gehoord. Vijf jaar geleden, toen ik voor het laatst belastingaangifte heb gedaan, hoefde dat nog niet. De mevrouw bij de bibliotheek kon mij niet verder helpen”. Op papier is ook ingewikkeld Een aanvraag indienen kan ook op papier. De ervaring van de ouderen is echter dat de aanvraagprocedures daarmee niet per se makkelijker worden. Ze moeten nog steeds veel vragen beantwoorden en gegevens verstrekken. Intermediairs vertelden dat ouderen vaak veel moeite moeten doen om de overheid zo ver te krijgen dat ze hun zaken op papier mogen regelen. Digitaal zaken doen is inmiddels de norm. Aanvraagprocedures te complex De intermediairs zien dat de aanvraagprocedures ingewikkeld zijn voor ouderen. Dit verschilt wel per regeling. Het aanvragen van de AOW en de zorgtoeslag konden de meeste ouderen, al dan niet met hulp, vrij eenvoudig regelen. Over de AOW krijgen ze tijdig een brief en voor het aanvragen van de zorgtoeslag zijn niet veel gegevens nodig.
De huurtoeslag op tijd aanvragen of op tijd wijzigen, bijvoorbeeld bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, vinden ouderen al lastiger en vergeten ze regelmatig. Ze realiseren zich vaak niet dat een wijziging in hun situatie van invloed kan zijn op het hele jaarrecht of op andere inkomensvoorzieningen die zij ontvangen. Een intermediair zei hierover: “De logica van de wet botst hier met de logica van de portemonnee.” Veel vragen en veel voorwaarden Bij inkomensvoorzieningen zoals bijzondere bijstand en de AIO, moeten ouderen aan meer voorwaarden voldoen en meer informatie overleggen. Dat schrikt af. Ze kunnen het niet zonder hulp van een familielid of een intermediair. Het voor de eerste keer aanvragen van kwijtschelding van lokale belastingen is bijvoorbeeld ook een behoorlijke administratieve opgave, waarbij zij allerlei documenten moeten aanleveren. Vaak hebben ouderen die stukken niet of kunnen ze die stukken niet aanleveren, omdat ze alleen nog maar digitaal beschikbaar zijn. Of ze kunnen niet alle vragen beantwoorden, omdat ze de informatie niet hebben of het antwoord niet weten. Een intermediair vertelde: “Bij de kwijtschelding van lokale belastingen heb je zoveel dat je moet aanleveren, dat het heel erg ontmoedigt. Zeker voor mensen die niet digitaal vaardig zijn. Die mensen moeten al snel naar een steunpunt. Om dat zelf te doen, is een hele klus.
Daarom laten ze vaak erg veel liggen, omdat ze het idee hebben dat ze het toch niet krijgen.” Intermediairs gaven aan dat de complexiteit van de voorwaarden, die verbonden zijn aan het recht op een inkomensvoorziening een probleem zijn. Het is voor ouderen niet duidelijk wat die voorwaarden precies betekenen voor hun situatie. Voor veel ouderen is het bijvoorbeeld niet bekend dat de afkoop van een klein pensioen, waardoor de oudere geld krijgt uitbetaald van zijn pensioenfonds, gevolgen kan hebben voor het recht op toeslagen of de belastingaangifte. Vanwege al die voorwaarden en gevolgen die eraan verbonden zijn, wordt het aanvragen en behouden van een inkomensvoorziening een complexe aangelegenheid. De intermediairs zien regelmatig dat ouderen hierdoor plotsteling te maken krijgen met terugvorderingen. Een intermediair zei hierover: “Ik vind het pijnlijk dat dan gesproken wordt over omgaan met geld, want eigenlijk is het meer omgaan met wetgeving.” Te complexe wet- en regelgeving Een belangrijke oorzaak voor het niet-gebruik van inkomensvoorzieningen is volgens zowel intermediairs als overheidsinstanties dat de wet- en regelgeving met alle voorwaarden en uitzonderingen veel te complex is. En dat het uitvoeren hiervan leidt tot complexe
Met te weinig genoegen nemen
17
aanvraagprocedures. Een intermediair verwoordde dat als volgt: “Mensen hebben inderdaad soms ondersteuning nodig en begrijpelijke informatie, maar aan de andere kant moeten we niet vergeten dat de sociale zekerheid en de fiscaliteit op zichzelf al complexe stelsels zijn. Ook voor mensen met een goede opleiding die nog volop in het werkzame leven staan. En soms zelfs voor professionals. Het ligt natuurlijk niet alleen aan de vaardigheden of de cognitieve vermogens van de mensen.” Regelgeving uitvoeren is ingewikkeld De overheidsinstanties onderkenden dat zij vooral werken vanuit werkprocessen en procedures. Voor hun medewerkers is het soms ook al lastig om te weten hoe een regeling precies in elkaar steekt. Dat komt volgens hen onder meer omdat regelingen en de voorwaarden voor het krijgen van een voorziening regelmatig wijzigen. Zij zien dat ouderen snel verzanden in de administratieve handelingen, die van hen gevraagd worden. Problemen met de taal, maar ook het op de juiste plek een handtekening zetten, kan al voor hindernissen zorgen bij het aanvragen van een inkomensvoorziening. Overheidsinstanties vertelden dat het daardoor best lang kan duren voordat alle bewijsstukken voor een aanvraag verzameld zijn en de oudere de voorziening krijgt waar hij recht op heeft.
Afhankelijkheid van anderen Nagenoeg alle ouderen in een kwetsbare positie kunnen niet zonder hulp hun zaken met de overheid regelen. De één heeft meer hulp nodig dan de ander. Op zijn minst om zekerheid te krijgen of ze de informatie van de overheid goed hebben begrepen. Maar meestal ook om de inkomensvoorziening daadwerkelijk aan te vragen. Ouderen die met hulpvragen terecht kunnen bij hun kinderen, kennissen, buren of intermediairs weten doorgaans hun weg naar een inkomensvoorziening te vinden. Ouderen die de AIO, bijzondere bijstand en huur- en zorgtoeslag hebben aangevraagd, vertelden dat anderen dit namens hen hebben gedaan. Geen sociaal netwerk Veel ouderen hebben geen (groot) sociaal netwerk. Of ze kunnen er niet terecht met hun hulpvragen; ook niet bij hun kinderen. De kinderen hebben het te druk, wonen op afstand of begrijpen zelf ook niet precies hoe ze zaken met de overheid moeten regelen. Een man (72) van Chinese afkomst vertelde: “Mijn dochter is hoogopgeleid en werkt voor de universiteit. Ze heeft de Nederlandse mentaliteit en is altijd erg druk. Voor hulp kan ik niet bij haar terecht.” Intermediairs zijn onmisbaar Ouderen waren in de gesprekken bijna unaniem in hun waardering voor het werk van intermediairs. Velen hebben echt een vertrouwensband met hun intermediair.
De intermediairs bieden vaak meer dan alleen informatie en hulp bij het regelen van zaken met de overheid. Ze zijn er ook voor een praatje en dienen als klankbord. De ervaring van de intermediairs is dat ouderen in een financieel kwetsbare positie het zonder hulp niet kunnen regelen. Als een oudere alleenstaand is, niet bij zijn kinderen terecht kan of geen sociaal netwerk heeft, dan wordt het regelen van inkomensvoorzieningen een stuk moeilijker. Een intermediair vertelde over een vrouw (67), van wie de man altijd de administratie deed. “Toen haar man overleed, had ze een groot probleem. Ze moest zelf alles regelen, met name het invullen van papieren, de huur betalen en financiële zaken overnemen. Dat had ze voorheen niet geleerd. Omdat ze ook de taal niet goed spreekt, was dit een extra drempel.” De intermediairs helpen de ouderen in een kwetsbare positie om meer inzicht te krijgen in hun eigen situatie. Dat doen ze door voorlichting te geven over de rechten en plichten die horen bij de inkomensvoorzieningen. Met de ondersteuning die ze bieden bij het aanvragen kunnen intermediairs onduidelijkheden en onzekerheden bij ouderen wegnemen. Zo maken ze ouderen wegwijs in het complexe systeem van inkomensvoorzieningen. Een begeleider van ouderen in
Met te weinig genoegen nemen
18
Midden-Groningen vertelde: “Het gaat niet alleen om het bieden van overzicht en inzicht, maar ook om het bieden van ondersteuning bij aanvragen.” De intermediairs vormen een schakel tussen de overheid en ouderen in een financieel kwetsbare positie. Zij kunnen de informatie van de overheid ‘vertalen’. Maar ook sommige intermediairs gaven aan geen volledig overzicht te hebben van de inkomensvoorzieningen, waarvan ouderen gebruik kunnen maken. Weinig vertrouwen in de overheid Veel ouderen gaven aan geen of een beperkt vertrouwen in de overheid te hebben. Ze ervaren de overheid als bureaucratisch, begrijpen in veel gevallen de regels niet of ze vergeten dat ze wijzigingen op tijd moeten doorgeven. Ze zijn bang dat ze te maken krijgen met een terugvordering. Gebrek aan vertrouwen is een drempel Een gebrek aan vertrouwen in de overheid vormt een grote drempel voor ouderen. Als ze eenmaal een slechte ervaring hebben gehad met een overheidsinstantie, bijvoorbeeld omdat ze niet vriendelijk te woord zijn gestaan door een medewerker of omdat ze onverwachts toeslagen moesten terugbetalen, dan leidt dit vaak tot wantrouwen tegenover de overheid in het algemeen. Zoals bij een man (71) uit Winterswijk: “Twee jaar geleden ben ik met pensioen gegaan. Toen heb ik de Belastingdienst gebeld met de vraag of er iets zou veranderen, of dat ik nog iets moest doorgeven.
Daarop werd ontkennend geantwoord. Toen heb ik geen verdere actie ondernomen. Maar uiteindelijk moesten we 2400 euro terugbetalen, omdat we een algemene heffingskorting kregen voor de minstverdienende partner, waar we geen recht meer op hadden.” Het weerhoudt de ouderen ervan een aanvraag in te dienen. Zo vertelde een dakloze man (69), die wel recht heeft op AIO, maar dit niet wil aanvragen: “Doordat ik op straat kwam te staan, is mijn AOW gestopt. Ik heb een vast adres nodig. Als ik nu AIO aanvraag, ben ik bang dat ik alles moet terugbetalen. Als ik één brief niet ontvang, dan heb ik een probleem.” Liever naar een intermediair De intermediairs merken dat ouderen in een financieel kwetsbare positie, die voor hulp aankloppen, inderdaad weinig vertrouwen in de overheid hebben. Ze doen liever een beroep op een intermediair, dan dat ze zelf contact zoeken met een overheidsinstantie. Intermediairs zitten vaak op locaties bij ouderen in de buurt, spreken hun taal, hebben kennis van hun cultuur en nemen de tijd. Ouderen willen eerst op hun gemak worden gesteld voordat ze vertellen wat hun problemen zijn en wat ze nodig hebben. Maar ook dan kost het, volgens de intermediairs, tijd om een vertrouwensband met deze ouderen op te bouwen. Hun ervaring is dat ouderen niet snel geneigd zijn om hulp te vragen en over hun problemen te vertellen.
Zoals een begeleider uit Winsum het verwoordde: “Groningers willen zichzelf redden en nemen niet zo snel hulp van een ander aan. Zolang ze het gevoel hebben dat ze het redden, en dat kan soms met erg weinig zijn, dan kiezen ze liever daarvoor. Ouderen voelen zich hier vaak bezwaard om hulp te vragen.” Als die vertrouwensband er eenmaal is, zien intermediairs de ouderen regelmatig terugkeren met hulpvragen.
Met te weinig genoegen nemen
19
Geen vertrouwen, geen aanvraag De overheidsinstanties vertelden de ervaring te hebben dat ouderen vaak geen gebruik willen of durven maken van inkomensvoorzieningen. Ook als ouderen weten dat ze er waarschijnlijk wel recht op hebben. Dit gebeurt bijvoorbeeld als de overheidsinstantie ouderen vraagt om inzicht te geven in hun financiën of om bewijsstukken in te sturen. Ouderen zijn dan bang voor gevolgen die ze niet kunnen overzien, zoals een bedrag krijgen dat ze later weer terug moeten betalen. Maar soms speelt er ook wat anders. Zo vertelde een medewerkster van de gemeente Heerlen: “Landelijke regelingen kunnen zorgen voor regionaal wantrouwen. De gemeente wil voor het meldpunt eenzaamheid bijvoorbeeld niet verwijzen naar een landelijk telefoonnummer waarbij je iemand van buiten Limburg te spreken krijgt. Dit gaat niet werken. Qua taal en afstand voelt dat voor de ouderen uit Heerlen niet vertrouwd.” Afstand tot de overheid Veel ouderen lieten weten dat zij, letterlijk en figuurlijk, een grote afstand tot de overheid voelen. Zij voelen die afstand door het ambtelijke taalgebruik, de digitale communicatie en allerlei administratieve formaliteiten die het aanvragen van een inkomensvoorziening met zich meebrengt. Maar ook omdat kantoren van de overheid meestal niet in de buurt zijn.
Overheidskantoren niet in de buurt Sommige ouderen gaven aan dat ze wel bij een overheidsinstantie binnen willen lopen met een vraag. Maar in alle gesprekken hadden de ouderen het dan over de balie bij de gemeente. Landelijke uitvoeringsinstanties hebben maar op een beperkt aantal locaties een kantoor. Intermediairs bevestigden het beeld dat er een afstand is tussen ouderen en overheidsinstanties. Kantoren van overheidsinstanties zijn vaak niet in de buurt en ouderen zijn over het algemeen minder geneigd om te reizen. Het maken van een afspraak voor een baliebezoek is voor veel ouderen al een behoorlijke stap, volgens intermediairs. Ook telefonisch of digitaal contact met instanties is voor veel ouderen lastig. Niet alle ouderen hebben bovendien de middelen om de digitale weg naar de overheid te vinden. Intermediairs helpen deze ouderen om de afstand tot de overheid te overbruggen. Als ouderen aankloppen met vragen doen de intermediairs namens hen navraag bij de overheidsinstanties. Geen tijd en onvriendelijk Maar zelfs tot de balie van het gemeentehuis of een stadsdeelkantoor voelen veel ouderen een (grote) afstand. De meeste ouderen hebben wel één of enkele keren een ervaring gehad met een baliebezoek, maar slechts weinig ouderen hebben dit als positief ervaren. Ze vertelden dat er bijna altijd van tevoren, digitaal, een afspraak moet worden gemaakt.
En als ze dan aan de balie verschenen, ervaarden de meeste ouderen dat er tijdens zo’n gesprek weinig tijd is om hun vragen te stellen. Ze vinden dat ze vaak van het kastje naar de muur worden gestuurd, dat ze niet worden begrepen of serieus genomen. Ze vertrekken dan weer zonder dat ze één stap verder zijn gekomen. Ze hebben het idee dat de medewerkers onvoldoende de tijd nemen om naar hun verhaal te luisteren. Zoals een vrouw uit Rotterdam (66) het verwoordde: “Als ik ergens bij een balie kom en denk ‘oh jee, deze persoon heeft een bui’, dan ben ik weg. Het is erg afhankelijk van wie mij helpt. Je krijgt soms niet de informatie die je wilt, en als je dan doorvraagt, heb je het idee alsof ze je niet begrijpen. Je krijgt geen exact antwoord.” Wel zijn er verschillen tussen overheidsinstanties. Waar de SVB onder ouderen bekend staat als bereidwillig en meedenkend, geldt dit in mindere mate voor de Belastingdienst en sommige gemeenten. Volgens intermediairs beklagen ouderen zich regelmatig over de onpersoonlijke behandeling, met name bij gemeenten. Zoals een intermediair vertelde: “Bij de balie willen ze vaak snel-snel. Een oudere die bij zo’n balie komt heeft vaak meerdere problemen, ook al zeggen ze in eerste instantie dat ze een financieel probleem hebben.
Dan krijgen ze te horen: ‘Oh, een financieel probleem, ga maar naar dat loket.’ En voor je het weet zit zo iemand bij tientallen loketten en verzandt in alle informatie. Dan denken ze vaak, laat maar."
Met te weinig genoegen nemen
20
Als ouderen bellen met een overheidsinstantie, krijgen ze telkens iemand anders aan de telefoon, wat voor hen een doorn in het oog is. Een begeleider uit Winsum zei hierover: “Je krijgt de gemeente wel te pakken via de telefoon, maar zodra je wordt doorverbonden begint de ellende. Dan weten ouderen niet precies wie ze moeten hebben en worden ze van het kastje naar de muur gestuurd. Vroeger, vóór de gemeentelijke herindeling, kenden de mensen bij de gemeente elkaar onderling beter en wisten ze bij wie ze moesten zijn als een oudere belde met een vraag.” Ouderen besluiten hierdoor maar geen gebruik te maken van de voorzieningen waarvoor ze wel in aanmerking kunnen komen.
2.3
Specifieke oorzaken
Financiële historie in het buitenland Ouderen die een woon- en werkverleden in het buitenland hebben, hebben vaak geen volledig AOW-recht opgebouwd. Deze ouderen lopen een groot risico om onder het sociaal minimum terecht te komen, als zij geen gebruikmaken van aanvullende inkomensvoorzieningen. Zij vertelden het lastig te vinden om overzicht te krijgen van de aanvullende inkomensvoorzieningen waarop zij recht hebben. De AIO is niet algemeen bekend onder deze ouderen. Ingewikkelde administratie Sommige ouderen lieten weten dat ze een klein pensioen hebben opgebouwd tijdens hun werkende leven in het buitenland. Of dat ze een nabestaandenpensioen krijgen van hun overleden echtgenoot. Het gaat vaak niet om hoge bedragen, maar het is wel van invloed op andere rechten. Zij vinden het lastig om op het juiste moment, het juiste bedrag dat ze vanuit het buitenland ontvangen, door te geven, zodat de Nederlandse overheid hun recht op aanvullende inkomensvoorzieningen goed kan vaststellen. Ouderen die op de Antillen hebben gewoond en daar een pensioen hebben opgebouwd vertelden dat het buitenlandse pensioen is opgebouwd in Antilliaanse guldens, maar wordt uitbetaald in euro’s. Hoe hoog het bedrag uiteindelijk is, is afhankelijk van de wisselkoers. Dit kan dus per maand verschillen.
Deze ouderen hebben niet elke maand hetzelfde inkomen vanuit het buitenland, maar moeten deze informatie wel correct doorgeven aan de Nederlandse overheid. Dit leidt volgens hen regelmatig tot terugvorderingen of nabetalingen. Een gevolg hiervan is dat sommige ouderen de inkomensvoorzieningen niet aanvragen, omdat dit alleen maar tot een ingewikkelde administratie leidt. Zoals een vrouw (67) van Curaçaose afkomst zei: “Door al deze regels, blijf je de hele tijd aan de gang met het optellen en aftrekken. Met de constante twijfel of je het wel goed doet.” Veel zelf regelen Niet alle ouderen weten dat ze in aanmerking kunnen komen voor een ouderdomsvoorziening uit het buitenland. Of dat ze zelf de bewijsstukken van het buitenlandse pensioen moeten aanleveren. Terwijl de Nederlandse overheid ervan uitgaat dat mensen dit zelf regelen. Zoals een vrouw (77) van Curaçaose afkomst aangaf tijdens een gesprek: “Toen ik in de AOW kwam, wist ik niet dat we vanuit Curaçao pensioen konden aanvragen. Ik kreeg toen een boete, omdat ze ervan uitgaan dat je pensioen aanvraagt. Hier stond niets over in de brief van de SVB, die ik kreeg over het aanvragen van mijn AOW. Je moet er zelf achter komen. Ook vanuit Curaçao wordt geen moeite genomen om ons daarover beter te informeren. In dat opzicht zijn ze traag en nonchalant, en helpen ze pas als we echt in de problemen komen”.
Met te weinig genoegen nemen
21
Historie in buitenland maakt het complex Intermediairs bevestigden dat het hebben van een financiële historie in het buitenland een complicerende factor kan zijn voor ouderen om het recht op inkomensvoorzieningen goed te regelen. Er zijn ook situaties die voor specifieke groepen ouderen gelden, waardoor goede en tijdige informatie over het aanvragen van aanvullende inkomensvoorzieningen juist voor hen extra belangrijk is. In de beginperiode werd er bijvoorbeeld geen of nauwelijks pensioen voor gastarbeiders opgebouwd bij de pensioenfondsen, vertelde een intermediair. Hierdoor hebben veel ouderen van de eerste generatie, die als gastarbeider hebben gewerkt, maar een klein aanvullend pensioen. Een inkomensvoorziening naast de AOW is voor deze ouderen dus heel belangrijk. Ook gaven intermediairs aan dat er problemen ontstaan bij ouderen die onroerend goed op hun naam hebben staan in het buitenland. Dit kan problemen veroorzaken voor hun AIO-aanvulling, terwijl het onroerend goed soms nauwelijks waarde heeft. Zoals een begeleider van ouderen van Marokkaanse afkomst uitlegde: “Sommige ouderen hebben een huis in het buitenland. Vaak zijn dit oude bouwvalhuizen, waarvan ergens staat geregistreerd dat ze van de familie zijn. Dan moet je aantonen wat de waarde van de bouwval is, want anders heb je geen recht op AIO.