Bijlage 3 Rapport Berenschot 'Een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief'.pdf
Tekst van het document
hoogwaardig bestuur, dat aandacht heeft voor visie en beleid en
regelen. Het gaat hierbij veelal om de regionale vraagstukken
eveneens een kwalitatief krachtige ambtelijke organisatie, zijn
als ruimte, economie, mobiliteit, wonen. Tegelijkertijd is er
belangrijk in de ogen van burgers, maatschappelijke organisa-
een behoefte om lokale vraagstukken op een kleinere schaal te
ties en bedrijfsleven.
organiseren. Vraagstukken die direct te maken hebben met de directe leefomgeving van bewoners. Het gaat hierbij bijvoor-
E. Spanning tussen regionaal karakter vraagstukken en lokaal karakter van gemeenteraden
beeld om veiligheid, zorgtaken in het sociale en fysieke domein, groenvoorziening, culturele uitingen tot zelfs buurtwinkels. Een
Daar waar tot begin van deze eeuw de vraagstukken voor de
terrein waar ook de gemeenschap (burgers, maatschappelijke
gemeente werden beschouwd als primair lokaal, is er nu een
organisaties en bedrijven) samen een verantwoordelijkheid
steeds duidelijker onderscheid tussen lokale vraagstukken, die
voelen voor de leefomgeving en waar vormen van participatie
vaak verbonden zijn aan de leefbaarheid van woonkernen, en
en burgerinitiatieven veelvuldig voorkomen.
aan meer regionale vraagstukken, zoals economie, mobiliteit en infrastructurele vraagstukken. Binnen deze twee categorieën is
Oftewel, we constateren gelijktijdige schaalverkleining en
er tevens een verschuiving waarneembaar van lokaal naar regio-
schaalvergroting. Vaak worden deze termen als tegengestelden
naal. Een goed voorbeeld wordt gevormd door voorzieningen;
van elkaar gezien. Dit is deels ten onrechte, omdat schaal-
onderwerpen als sportvoorzieningen (waaronder zwembaden),
verkleining en schaalvergroting voor een groot deel dezelfde
bibliotheken, basisonderwijs en theaters waren enkele jaren
oorzaken kennen. We spreken in deze context daarom liever
geleden primair onderdeel van lokale overwegingen. Nu vinden
van schaalverandering. Wij zien ambtelijke fusies als één van
deze afwegingen plaats op basis van regionale optimalisatie en
de middelen waarmee gemeenten proberen zich succesvol te
kosteneffectief opereren, steeds vaker in regionaal verband.
verhouden tot de benodigde schaalverandering.
B
B 92
Ambtelijke fusies
10.4 Conclusies
1
Eindrapportage
Kostenneutraal
In deze paragraaf zullen we de hoofdconclusies weergeven. Deze hoofd conclusies rangschikken we langs drie lijnen, te weten:
De perceptie van ambtelijke fusies is
•• Conclusies met betrekking tot het effect van ambtelijke fusies;
dat er besparingen zijn gerealiseerd die
•• Conclusies met betrekking tot de totstandkoming
voor een deel zijn toe te schrijven aan
van de ambtelijke fusies; •• Conclusies met betrekking tot de werking van de ambtelijke fusies.
efficiency-voordelen, verbonden aan de ambtelijke fusie. Tegelijkertijd komt uit de onderzoeken (benchmark, Coelo,
10.4.1 Conclusies met betrekking tot het effect van ambtelijke fusies
RUG) dat het kostenniveau van ambte-
Met het effect van een ambtelijke fusie wordt gedoeld op wat buiten de
afwijkt van vergelijkbare organisaties
organisatie de merkbare verandering is. Het gaat daarbij om het (maat-
waar geen ambtelijke fusie is toegepast.
lijke fusieorganisaties niet of nauwelijks
schappelijk) effect dat waargenomen kan worden en waarbij de ambtelijke fusieorganisatie als “black box” wordt beschouwd.
Uit het onderzoek komen zowel vanuit wetenschappelijk inzicht en vooral
Wij zien vier hoofdconclusies als het gaat om de effecten van de ambtelijke
vanuit de praktijk (de negen casussen)
fusies. Deze zijn:
een viertal redenen naar voren:
1
Kostenneutraal
2
Geen kwaliteitssprong
3
Afnemende operationele kwetsbaarheid
4
Nabijheid blijft op peil
•• Ook bij niet gefuseerde ambtelijke organisaties zijn de afgelopen jaren bezuinigingen toegepast. •• De potentiële efficiency-voordelen zijn niet optimaal benut door het uitblijven van standaardisatie, uniformering en synchronisatie. •• Het bedienen van meerdere colleges brengt extra regeldruk met zich mee. •• Een deel van de besparingsruimte wordt ingezet om kwetsbaarheid tegen te gaan en kwaliteit te verhogen.
Conclusies en adviezen
2
Geen kwaliteitsprong
93
3
Afnemende operationele
4
Nabijheid blijft op peil
kwetsbaarheid Als redengeving voor de totstand
Daar waar een negatief effect wordt
koming van de ambtelijke fusies wordt
Zowel uit de benchmarkgegevens bij
verwacht van een fusie door een grotere
vooral het bereiken van kostenvoordeel,
fusies en herindelingen als in de praktijk
afstand tot de samenleving, blijft dit in
het verhogen van de kwaliteit van de
bij de casussen blijkt dat de operationele
praktijk veelal uit. De angst voor verlies
dienstverlening en het verminderen van
kwetsbaarheid afneemt. Het gaat hierbij
op het vlak van nabijheid blijft uit.
kwetsbaarheid genoemd. Sterk bedrijfs-
om over het algemeen uitvoerende taken
De nabijheid en bereikbaarheid blij-
matige aspecten derhalve.
waar door een grote omvang van de
ven op peil.
formatie het aantal eenpitters afneemt. In het onderzoek hebben we gekeken
De onderzochte gemeenten geven aan
naar metingen van de kwaliteit van
Bij niet operationele taken, zoals bij
dat de ambtenaren voor en na de fusie
dienstverlening. Daaruit blijkt dat er
de beleidsambtenaren, mag dit effect
woonachtig zijn in de regio. Bovendien
geen significante verschillen zijn ten
ook worden verwacht. Dit effect wordt
worden - zeker in de dienstverlening
opzichte van andere gemeenten. In
grotendeels of geheel teniet gedaan door
- aanspreekpunten, loketten en contact-
de perceptie van de samenwerkings-
een ander effect; dat van doorspeciali-
personen aangewezen. En tot slot is een
verbanden zijn er wel gemeenten die
satie. Daar waar er op een beleidsterrein
groot deel van de dienstverlening gedigi-
kwaliteitsverbetering zien. Bij de samen-
één ambtenaar was en er sprake was van
taliseerd en verdere geprofessionaliseerd
werkingsverbanden zijn de kleinere of
kwetsbaarheid, ontstaat na de fusie niet
(op afspraak) op een wijze die als gang-
kleinste deelnemers gemiddeld positie-
een formatie van drie (meer generieke)
baar (net als bij bijvoorbeeld banken)
ver over de effecten op het gebied van
beleidsambtenaren, maar van drie
wordt ervaren door de gemeenschap.
kwaliteit en zijn de grotere of grootste
specialisten op deelterreinen binnen het
partners kritisch. Het ligt in de rede en
beleidsdomein.
het wordt in de praktijk - kijkend naar de negen casussen - zo ervaren dat kleinere gemeenten meer profiteren van een ambtelijke fusie dan grotere gemeenten. Veel gemeenten zijn positief over het vermogen van de ambtelijke fusieorganisatie om meer kwaliteit te ontwikkelen als het gaat om strategische kennis en ervaring. De meeste onderzochte gemeenten zien deze ontwikkeling in het verschiet, maar ervaren de toename van de strategische kwaliteit nog niet of nauwelijks. De relatief korte periode waarin de ambtelijke fusies operationeel zijn, wordt hier als reden meegegeven. Onderzoeksmatig kan echter gesteld worden dat een kwaliteitsprong binnen een periode van vier jaar alleen voor de kleinere of kleinste deelnemer realistisch lijkt.
B
B 94
Ambtelijke fusies
10.4.2 Conclusies met betrekking tot de totstandkoming van ambtelijke fusies
1
Eindrapportage
Aandacht vooral gericht op deal-making
Deze sub-paragraaf richt zich op de wijze lessen die getrokken kunnen worden uit onderzoek in allerlei sectoren, wetenschappelijk onderzoek en
De aandacht van politiek en bestuur
de casussen op het gebied van de totstandkoming van ambtelijke fusies.
is sterk gericht op de totstandkoming van de samenwerking. Na besluitvor-
Wij zien vier hoofdconclusies als het gaat om de totstandkoming van de
ming verflauwt de aandacht en is het
ambtelijke fusies. Deze zijn:
primair aan de gemeentesecretarissen/ algemeen directeur en het bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling om sturing
1
Aandacht vooral gericht op dealmaking
2
Stapeling van verander-opgaves
van de fusie en de operationalisatie en
3
Onvoldoende rekening met frictiekosten
de veranderaanpak. In de politiek-be-
4
Veranderaanpak te positief van toon
te geven aan de verdere totstandkoming
stuurlijke setting verschuift het snel naar de achtergrond. Ten onrechte, omdat het kunnen profiteren van een ambtelijke fusie juist in de meegegeven kaders en doelen ligt en in het inregelen van een setting waarin de ambtelijke fusie goed kan gedijen. Het gaat hierbij om financiële kaders, standaardisatie, harmonisatie en synchronisatie, om het effectief inrichten van de sturing (governance) en om de totstandkoming van een effectieve informatievoorziening aan colleges en raden. Het gaat ook om reële verwachtingen wekken omtrent de extra kosten voor de eerste jaren en de mogelijk tegenvallende prestaties in de eerste periode.
Conclusies en adviezen
2
Stapeling van verander-opgaves
95
3
Onvoldoende rekening houden met frictiekosten
4
Veranderopgave te positief van toon
Een tweede belangrijke conclusie is dat
Integratie van organisaties gaat gepaard
De kleuring van de veranderopgave, die
bij de totstandkoming teveel hooi op de
met frictie- en veranderkosten. Immers,
hand in hand gaat met de totstandko-
vork wordt genomen. Er is sprake van
organisaties, processen en systemen
ming van de nieuwe organisatie en de
een stapeling van verander-opgaves.
moeten worden geïntegreerd en ook op
integratie van twee of meer bestaande
Naast het reeds complexe traject van
het vlak van huisvesting, ICT en facili-
organisaties, is vaak opvallend positief.
integratie van twee of meer organisaties
taire zaken moeten de twee organisaties
Om de medewerkers te motiveren, wordt
en het inregelen van de governance
in elkaar worden geschoven. De frictie-
de periode van de verandering vooraf
en informatievoorziening worden - zo
kosten die hiermee gepaard gaan, komen
aangeduid als “leuk” en “uitdagend”,
zien we in de casussen - ook trajecten
bovenop de reguliere apparaatskosten en
gekoppeld aan een optimistische duiding
ingezet die te maken hebben met nieuwe
zullen tenminste de eerste periode van 1
van het te bereiken resultaat. Deze te
vormen van werken (bijvoorbeeld Het
tot 3 jaar leiden tot hogere kosten, voor-
positieve inkleuring neemt de ruimte
Nieuwe Werken), nieuwe vormen van
dat mogelijkheden tot het creëren van
weg om kritisch te kijken naar de vele
organiseren en besturen (bijvoorbeeld
efficiencywinst en/of hogere kwaliteit tot
ingewikkeldheden die aan de verande-
opgavegericht werken of introductie
stand gebracht kunnen worden.
ring vastzitten. Bovendien creëert het
van de regie-organisatie), cultuurtrajec-
een setting waar de tegenvallers, die
ten (adaptief of klantgericht werken)
Het rekening houden met deze frictie-
inherent zijn aan een dergelijk complex
en vernieuwingen in de ICT. Veel van
kosten heeft slechts bij uitzondering
verandertraject, tot teleurstelling leiden.
de geïnterviewden geven aan dat de
plaatsgevonden. Soms zijn deze frictie-
Bij de ambtelijke organisatie, maar ook
stapeling van verandertrajecten de focus
kosten wel opgenomen, maar tegelijker-
politiek-bestuurlijk.
onscherp maakt en de transitie minder
tijd vergezeld gegaan van bezuinigingen
effectief.
en taakstellingen. In een aantal gevallen is zelfs de bezuiniging of taakstelling groter dan de gebudgetteerde frictiekosten of ontbreekt het opnemen van frictiekosten in het geheel. In de gevallen dat er onvoldoende ruimte was om te kunnen investeren in de totstandkoming van de fusie-organisatie, heeft dit geleid tot vermindering van kwaliteit en vertraging in het benutten van de potentiële meerwaarde van een fusie. Het heeft daarmee ook het vertrouwen van de politiek en de eigen ambtenaren in de fusie onder druk gezet. Leidend tot politiek-bestuurlijke onrust en zelfs op termijn tot het uittreden uit de fusie.
B
B 96
Ambtelijke fusies
10.4.3 Conclusies met betrekking tot de werking van ambtelijke fusies
1
Eindrapportage
Politiek teveel op afstand
Deze sub-paragraaf richt zich op de wijze lessen die getrokken kunnen worden uit onderzoek in allerlei sectoren, wetenschappelijk onderzoek en
Indien gekeken wordt naar de documen-
de casussen op het gebied van de werking van ambtelijke fusies.
ten die aan de totstandkoming van ambtelijke fusies ten grondslag liggen, dan
Wij zijn vier hoofdconclusies als het gaat om de totstandkoming van de
valt op dat de ambtelijke fusies vooral
ambtelijke fusies. Deze zijn:
gericht zijn op het behalen van bedrijfsmatige voordelen. De kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid staan voorop, de
1
Politiek teveel op afstand
2
Harmonisatie, standaardisatie en synchronisatie teveel afwezig
touw en de colleges zijn nauw betrokken.
3
Toekomstperspectief en eigen identiteit onduidelijk
Strategische oriëntaties komen zelden of
4
Geen aantoonbare voorkeursvariant ambtelijke sturing
gemeentesecretarissen hebben het voor-
niet voor en de verbinding van de ambtelijke fusie met maatschappelijke vraagstukken of het gemeenschappelijk gebied van de fuserende gemeenten wordt weinig of niet gemaakt. De politieke afweging in de gemeenteraden is sterk gebaseerd op de “business-case” en het geloof in het construct van een ambtelijke fusie op zich. De meest strategische afweging die hierbij een rol speelt, is of de samenwerkingspartners als aantrekkelijk kunnen worden beschouwd en de vraag of de ambtelijke fusie een opmaat is voor verdere bestuurlijke fusie. Dit laatste element soms in offensieve zin (stip op de horizon), echter vaker in defensieve zin (kan de ambtelijke fusie bestuurlijke zelfstandigheid garanderen?). De dominantie van de afweging ligt daarmee sterk in de afstemming tussen college en ambtelijke top. De politiek staat op afstand bij de totstandkoming. De politiek staat ook op afstand bij de werking van de ambtelijke fusie. Hoewel er bij sommige gemeenten één of meerdere keren op informele wijze de verbinding wordt verstevigd -wat bijzonder te waarderen is- is de sturing sterk op afstand. In de governance ligt de nadruk bij de colleges die gezamenlijk het bestuur van de Gemeenschappelijk Regeling vormen. Politieke betrokkenheid, zo blijkt uit de onderzochte casussen, vindt primair plaats op basis van periodieke rapportages die onderdeel
Conclusies en adviezen
97
2
Harmonisatie, standaardisatie en synchronisatie teveel afwezig
3
Toekomstperspectief en eigen identiteit onduidelijk
zijn van de Planning en Control-cyclus
De sturing van ambtelijke fusies wordt
Binnen de deelnemende gemeenten aan
en veelal nog worden aangevuld met
sterk gedomineerd door het adagium
een ambtelijke fusie bestaat er niet in
meer inhoudelijke rapportages. Wat ooit
“Wij vragen en u draait”. Daarmee lijkt
alle gevallen consensus over het toe-
de “eigen” organisatie was en waarvan
de sturing veel overeenkomsten te heb-
komstperspectief (de stip op de horizon)
kosten en formatie (apparaatskosten)
ben met een uitbestede dienst waar puur
van de fusieorganisatie. Daar waar
onderdeel waren van het gehele kosten-
op de uitvoering wordt gestuurd. Dit
binnen gemeenten van de ambtelijke
patroon, worden plotseling bijzonder
wordt versterkt door een soms te sterke
fusieorganisatie verschillende perspectie-
inzichtelijk gepresenteerd aan de raad.
hang naar een eigenstandige politiek-be-
ven op het gemeenschappelijk eindbeeld
Ook hier ontstaat afstand van politiek
stuurlijke bepaling wat er wordt geleverd,
zijn, geeft dit onvoldoende richting aan
en ambtelijke (fusie)organisatie.
wanneer en hoe de dienstverlening eruit
de ontwikkeling van de samenwerking
moet zien.
en kan het de uitvoeringskracht van de fusieorganisatie beperken. Het perspec-
Tot slot werkt een ambtelijke fusie het meest ideaal indien op het politieke
Het optimaal kunnen profiteren van een
tief beschrijft de ambtelijke fusie als
niveau en op het bestuurlijke niveau
ambtelijke fusie vraagt om beleidsvrij-
een ‘minimumvariant’, als opmaat naar
de synergie tussen de samenwerkende
heid van iedere deelnemende gemeente
een latere bestuurlijke herindeling of
gemeenten wordt gezocht. Natuurlijk om
hand in hand te laten gaan met een
als ‘maximumvariant’, met het oog op
beleidsharmonisatie mogelijk te maken
sterke gezamenlijke inspanning om -
behoud van bestuurlijke zelfstandigheid
en daarmee de effectiviteit van de fusie-
daar waar mogelijk - harmonisatie van
of als versterking van de bestuurskracht.
organisatie te vergroten. Maar ook om
beleid, standaardisatie van systemen en
vanuit gelijksoortige maatschappelijke
processen en synchronisatie in planning
Het perspectief geeft houvast en richting
vraagstukken politiek, colleges en amb-
toe te passen. Bij een aantal gemeenten
aan het handelen van de ambtenaren.
telijke (fusie)organisatie gelijkgericht te
gaat dit nu van start. Bij de meeste
Ook de identiteit van de ambtelijke orga-
krijgen en daarmee synergie te bereiken
gemeenten is dit te lang op de achter-
nisatie geeft een houvast en oriëntatie.
die een hoogwaardigere invulling geeft
grond gebleven.
Bij de start van een ambtelijke organisa-
van de drie k’s.
tie gaan de ambtenaren van een verbondenheid (inhoudelijk en qua identiteit)
Deze meer krachtige verbinding van
met een gemeente naar een inhoude-
raden en colleges met de ambtelijke
lijke professionele verbondenheid met
fusieorganisatie organiseert verbonden-
meerdere gemeenten. De identiteit wordt
heid, betrokkenheid en gerichtheid. Het
ambigu, want is enerzijds verbonden aan
vraagt echter ook om het organiseren
de nieuwe ambtelijke organisatie (die
van een meer strategisch, politiek-be-
niet een te sterk profiel mag hebben)
stuurlijk debat over het benutten van
en tegelijkertijd meerdere gemeenten.
de gebundelde ambtelijke kracht. Het
Hoewel ongewenst, zien we in praktijk
vraagt ook dat niet alleen deze verbin-
dat het sommige ambtenaren toegestaan
ding krachtiger wordt, maar dat ook de
wordt om zich toch sterker dan professi-
verbinding tussen de gemeenteraden -
oneel wenselijk is, te verbinden aan één
die nu veelal volledig ontbreekt - wordt
van de deelnemende gemeenten.
vormgegeven in bijvoorbeeld de vorm van een regiocommissie, waarin raadsleden van de deelnemende gemeenten zitting hebben.
B
B 98
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
4 Geen aantoonbare voorkeurs variant ambtelijke sturing Bij de inrichting van de besturing van de ambtelijke organisatie speelt de ambtelijke topstructuur een belangrijke rol. Het is een veelbesproken element dat de relatie tussen de gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten
10.5 Slotconclusies De provincies Zuid-Holland en Gelderland hebben in dit onderzoek twee hoofdvragen meegegeven. Deze zijn: 1. In hoeverre levert een ambtelijke fusie een bijdrage aan het versterken van het lokale bestuur? 2. Wat zou een afwegingskader kunnen zijn bij toetsing van ambtelijke fusies?
en de directie van de fusie-organisatie beschrijft. De invulling van deze relatie bepaalt het functioneren van de directie en de verbinding tussen directie en
In hoofdstuk 10 gaan we in op de eerste hoofdvraag. Dit zijn daarmee ook de slotconclusies van het rapport. De tweede hoofdvraag over “het afwegingskader” wordt behandeld in hoofdstuk 11.
de colleges. Dit onderzoek wijst uit dat de verschillende invullingen allemaal kunnen werken, zoals ze allemaal kunnen disfunctioneren. Helderheid in rolvervulling en rolinvulling en rolvastheid zijn bepalend en niet de topstructuur op zichzelf. Een kritieke succesfactor is bovendien de verbinding tussen ambtelijke top en de colleges van de deelnemende gemeenten; afstand creëert in elke samenstelling ruis en minder goed afgestemde dienstverlening.
In hoeverre levert een ambtelijke fusie een bijdrage aan het versterken van het lokale bestuur? A. Doelstellingen veelal bedrijfsmatig; kijken we naar de resultaten van de eerste vraag, dan moet gesteld worden dat de aandacht bij de onderzochte ambtelijke fusies primair ligt bij het realiseren van bedrijfsmatige voordelen. De drie k’s zijn daarbij meestal het ijkpunt. Het realiseren van kostenvoordelen, vergroten van de kwaliteit en het verminderen van kwetsbaarheid zijn zonder uitzondering onderdeel van de doelstellingen. B. Voordelen in praktijk beperkt; de bedrijfsmatige voordelen die voorafgaande aan de fusie verwacht werden, worden in praktijk beperkt of niet gerealiseerd. Hoewel de perceptie bij een aantal gemeenten positief was, blijkt uit de onderzoeken en cijfers dat de dienstverlening aan de samenleving niet aantoonbaar verbetert. Ook zijn kostenbesparingen niet onderscheidend ten opzichte van niet-gefuseerde ambtelijke organisaties, blijft de kwaliteitsimpuls (ook voor strategische functies) uit en vermindert alleen de operationele kwetsbaarheid. C. Optimalisatie mogelijk; de werking van een ambtelijke fusie kan verbeterd worden door naast de bedrijfsmatige sturing aandacht te geven aan de politiek-bestuurlijke en strategische sturing en verbinding krachtiger in te zetten op harmonisatie, standaardisatie en synchronisatie.
In praktijk is er te weinig aandacht voor de strategische waarde van een ambtelijke fusie; het benutten van de beleidskracht voor het gehele gebied van de samenwerkende gemeenten. D. Potentie aanwezig; ambtelijke fusie heeft met de optimalisatiemogelijkheden de potentie om meerwaarde te creëren voor de deelnemende gemeenten. Zowel op het gebied van beleidsterreinen binnen de grenzen van het totaal van de samenwerkende gemeenten, als op het terrein van vermindering van operationele kwetsbaarheid, als het versterken van de regionale positie is winst te boeken. Ook biedt de fusieorganisatie in praktijk voordelen op de arbeidsmarkt door het zijn van een aantrekkelijker werkgever.
Conclusies en adviezen
E. Een goede gezamenlijke ambtelijke organisatie vraagt tijd en geld; het integreren van meerdere ambtelijke organisaties kost tijd en geld. Het is essentieel dat in de politiek-bestuurlijke besluitvorming dit explicieter wordt meegenomen. Als randvoorwaarden (geld en verwachtingen) om in de eerste jaren financiële tegenvallers en teleurstellende performance te voorkomen én om de startende nieuwe organisatie een faire kans te geven een professionele organisatie op te bouwen. F.
Complexe besturing en organisatie; het optimaal gebruik maken van een ambtelijke fusie stelt hoge eisen aan de governance van de gemeenschappelijke organisatie. Dit is een aanvulling op de in zichzelf al complexe vorm, waarbij de gemeenten bestuurlijk zelfstandig blijven met een eigen gemeenteraad, eigen college, eigen griffier en eigen gemeentesecretaris. Daarenboven beschikken de gemeenten over een gemeenschappelijke regeling met veelal een Algemeen Bestuur en Dagelijks Bestuur en een directie van de ambtelijke fusieorganisatie die een verbinding en relatie heeft met of opgebouwd is uit de gemeentesecretarissen. Binnen deze governance dient een goede relatie opgebouwd te worden op politiek en bestuurlijk niveau en de zakelijke sturing adequaat te zijn ingeregeld. De besturing en organisatie is complex, tijdrovend en brengt hogere administratieve lasten met zich mee.
G. Totstandkoming politiek overzienbaar, praktijk leidt tot veel gedoe; de totstandkoming (dealmaking) van ambtelijke fusies heeft veel aandacht van colleges en ambtelijke top. De gemeenteraden voelen zich veelal goed meegenomen in het proces van totstandkoming. Politiek-bestuurlijk wordt de samenwerking veelal bedrijfsmatig en als business-case aangevlogen. Het proces van totstandkoming is zakelijk en niet bijzonder politiek-bestuurlijk gevoelig. Wij constateren in praktijk na operationalisatie dat de politiek nagenoeg altijd op afstand staat, de ambtelijke organisatie teveel als leverancier wordt gezien (en dus niet als de eigen organisatie) en dat resultaten (zeker in de eerste jaren) vaak tegenvallen. De strategische en beleidsmatige dimensie blijkt toch groter dan vooraf ingeschat. Ambtelijke fusies leiden daarmee – zo blijkt – geregeld tot politiek-bestuurlijk “gedoe” bij gemeenten en tussen de samenwerkende gemeenten. Dit gedoe kan bovendien leiden tot interne gerichtheid en zelfs verzwakking van de regionale positie. H. Nieuwe deelnemers worden niet uitgesloten, maar zijn ook niet welkom; samenwerkende gemeenten sluiten deelname van nieuwe gemeenten niet uit. Ook bestuurs-juridisch is daar ruimte voor gemaakt in de regelingen.
De praktijk leidt er echter vaak toe dat de samenwerking al complex genoeg is en veel energie vraagt om met elkaar van de samenwerking een succes te maken. Het enthousiasme en de geneigdheid tot uitbreiding is in de praktijk gering of afwezig.
99
I.
Tussenstap of definitieve oplossing; zelden is de ambtelijke fusie gedefinieerd als een tussenoplossing of tussenstap. Voornamelijk in situaties waar besloten is tot een herindeling wordt de ambtelijke fusie als tussenstap gedefinieerd, zoals bijvoorbeeld bij de gemeenten Vianen, Zederik en Leerdam waar de ambtelijke fusie een tussenstap is op weg naar de vorming van de gemeente Vijfheerenlanden. Vanzelfsprekend kan in ieder van de casussen de fusie een tussenstap zijn, echter zo is de business-case niet opgesteld en de politiek-besluitvorming niet ingericht. De weging of een fusie een tussenstap is, is meer impliciet dan expliciet onderdeel van besluitvorming.
J. Inleveren van autonomie eerder te gering dan teveel; natuurlijk heeft iedere vorm van samenwerking invloed op de autonomie van een gemeente en dus ook van de gemeenteraad. Macht wordt verruild voor invloed. Bij een goede ambtelijke samenwerking is harmonisatie van beleid wenselijk. Dit beperkt de autonomie sterk. Echter, in praktijk is juist deze harmonisatie gering. Het zou voor het hebben van een positief effect van de ambtelijke fusie wenselijk zijn dat de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten bereid zouden zijn meer autonomie af te staan. K. Afwegen ambtelijke fusie ten opzichte van andere samenwerkingsvormen op zijn plaats; de potentie en meerwaarde van een ambtelijke fusie komen in een complexe setting tot stand. Een gerichte afweging van te realiseren voordelen door een ambtelijke fusie ten opzichte van andere meer simpele vormen, zoals de lichtere centrumgemeente-constructie of de zwaardere herindeling, is wenselijk. L. Legitimiteit verkleurt gedurende de tijd; de legitimiteit van de keuze voor een ambtelijke fusie is bij de besluitvorming gemiddeld relatief groot. De samenwerking wordt (ten onrechte) vooral bedrijfsmatig gepercipieerd, de ambtelijke fusie schuift zeker voor de kleinste deelnemers herindelingsvraagstukken naar de achtergrond en de verwachtingen van bedrijfsmatige voordelen zijn prominent in zicht.
De eerste twee of drie jaar komt dezelfde legitimiteit sterk onder druk te staan. Er ontstaan frictiekosten, een deel van de energie van de ambtenaren is nodig voor de integratie en de bedrijfsmatige voordelen vallen tegen. Na deze periode kan de legitimiteit toenemen, op voorwaarde dat de randvoorwaarden voor optimalisatie goed zijn ingevuld. De tevredenheid van de geïnterviewde gemeenten met betrekking tot de werking van de ambtelijke fusies verschilde sterk.
B
B 100
Een handelings perspectief voor provincies en gemeenten Hoofdstuk Hoofdstuk11 1
Naast de vraag welke effecten ambtelijke fusieorganisaties hebben, was de tweede onderzoeksvraag om een verstandige en betekenisvolle rol voor de provincie te schetsen. Dit hoofdstuk biedt een handelingskader voor de gedeputeerde en provinciale staten om deze rol in te vullen. Daartoe is een checklist ontwikkeld die gemeenten en provincie helpt de kritieke succesfactoren naar waarde te wegen.