Bijlage 3 Rapport Berenschot 'Een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief'.pdf

fusie per definitie een bepaald percentage bespaard zou kun-

als aan twee voorwaarden wordt voldaan:

nen worden. •• In de eerste plaats zien we dat de kwetsbaarheid terugkeert Maximaal maatwerk en ‘couleur locale’ doen de potentiële

in die gevallen dat het gefuseerde ambtelijke apparaat

voordelen van de grotere schaal geweld aan. Het werk van de

(aanmerkelijk) is verkleind door taakstellingen vóór c.q. als

organisatie is dan teveel een ‘optelsom’ ten behoeve van de

gevolg van de ambtelijke fusie. Taakstellingen leiden name-

deelnemende gemeenten in plaats van dat werk ten behoeve

lijk zowel tot een reductie van capaciteit en van beschikbare

van meerdere gemeenten in één keer kan worden gedaan.

(breedte van) kennis in de organisatie, wat leidt tot een hogere kwetsbaarheid.

Kwaliteitslag belangrijke “driver” voor ambtelijke fusie Een belangrijk thema bij fusies is het verhogen van de kwaliteit.

•• In de tweede plaats is onderlinge vervanging alleen mogelijk

In dienstverlening, in beleid en ook op het gebied van strategie.

als de betreffende functionarissen uitwisselbaar zijn. Het grotere volume aan ambtenaren leidt vaak tot een ‘doorspe-

Eerder onderzoek wijst uit dat de kwaliteit van de dienstverle-

cialisatie’, waardoor alsnog kwetsbaarheid optreedt (maar

ning en beleidsontwikkeling kan stijgen door de schaalvoor-

dan op een hoger niveau). Deze kwetsbaarheid kan dan in

delen van een gefuseerde organisatie. De grotere organisatie

de praktijk vaak opgelost worden door –indien nodig- het

staat meer specialisatie toe, hetgeen positief doorwerkt in de

benodigde specialisme in te huren.

oplossing van – met name – complexe vragen van inwoners. Te denken valt bijvoorbeeld aan complexe vergunningaanvragen

8.2.3

van grotere bedrijven. Daarbij blijft de ‘standaard’ dienstver-

De mogelijke voordelen die zich voordoen na een ambte-

Positieve effecten laten op zich wachten

lening (loketfunctie, kleine vergunningen) minimaal gelijk.

lijke fusie komen niet meteen tot stand. We zien dit als een

De kwaliteit van digitale dienstverlening (gemeten naar digitale

belangrijk en centraal thema. De verwachtingen – zeker vanuit

volwassenheid) van kleinere gemeenten is lager dan grotere

de politiek – zijn sterk gebaseerd op deze positieve effecten.

gemeenten.

We constateren dat het (te voortijdig) meten van deze veronderstelde en vaak ook geraamde voordelen een zelfstandig

Dat de kwaliteit van (met name complexere) dienstverlening

effect krijgen op de samenwerking. Geduld en begrip zijn

hoger is na fusie, gaat er wel uit dat (te) grote taakstellingen de

hier geboden.

voordelen van het grotere volume teniet hebben gedaan. Het strategisch vermogen daarentegen dat met deze schaal-

Kosten gaan voor de baat uit

grootte en daaruit voortvloeiende specialisatiemogelijkheden

De transitie gaat gepaard met verwachte en onverwachte uitda-

kan worden ontwikkeld, wordt niet altijd aangesproken door

gingen; kosten gaan voor de baten uit. Vanzelfsprekend verdient

het bestuur, zo blijkt uit de casuïstiek. Zeker wanneer het beleid

het aanbeveling om de ambtelijke fusie regelmatig te evalueren.

sterk lokaal georiënteerd blijft, wordt minder gebruik gemaakt

Het leren van successen en falen en het op basis daarvan bij-

van strategische noties die worden aangeleverd door het amb-

stellen is een belangrijk kenmerk van succesvolle organisaties.

Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek

73

Regelmatig echter worden ambtelijke fusieorganisaties te vroeg

Bij de totstandkoming van de ambtelijke fusies komen er drie

geëvalueerd. Een te vroege evaluatie (bijvoorbeeld na één jaar)

hoofdthema’s naar voren. Deze zijn:

leidt vaak tot een articulatie van teleurstellingen. Daaruit volgt

a. Tussen momentum en haast

dan druk om te veranderen die de verdere ontwikkeling niet

b. Perspectieven en emoties zijn bepalend

altijd ten goede komt.

c. “Deal-making”, transitie en transformatie

Ook komt het voor dat de directie in haar opdrachtnemersrol

In de komende sub-paragrafen belichten we de hoofdthema’s.

de schijn ophoudt dat de opgelegde taakstellingen met tegelijkertijd het leveren van maatwerk (meteen) gaan lukken.

Ambtelijke fusieorganisaties kennen diverse ontstaansgeschie-

De tegenvallers worden dan veel sterker beleefd als deze aan het

denissen. Het zijn factoren die een versterkend, maar ook een

licht komen.

complicerend effect kunnen hebben. Bij een succesvolle fusie is sprake van voldoende snelheid om door te pakken, maar

Waar waren we zonder fusie?

worden tegelijkertijd weloverwogen en fundamentele keuzes

Naast een te vroege evaluatie kan ook sprake zijn van een ver-

gemaakt vanuit de kracht van de deelnemende gemeenten en de

keerde evaluatie. Daarbij worden de prestaties van de ontstane

gezamenlijke ambitie voor de eigen inwoners en de regio.

fusieorganisatie vergeleken met de situatie van vóór de fusie. In de casuïstiek zagen we dat de gemeenten bij de ambtelijke

8.3.1

Tussen momentum en haast

fusie afspraken om het succes (behalen van taakstellingen,

Verschillende factoren kunnen gemeenten bij elkaar bren-

vergroten kwaliteit) na een aantal jaren te evalueren met als

gen om een ambtelijke fusie aan te gaan: negatieve zoals

referentie de situatie vóór de fusie. Dit onder het motto ‘zijn

een dreigende herindeling, fusies in de omgeving en té grote

we er sindsdien beter van geworden?’. Dan wordt uit het oog

opgaven, maar ook andere factoren als gezamenlijke regionale

verloren dat omstandigheden zijn gewijzigd. Veel ambtelijke

ambities of het voornemen om de ambtelijke fusie op termijn

fusies zijn tot stand gekomen in een tijd waarin het gemeente-

om te zetten in een bestuurlijke fusie. Het kan snel gaan

lijk takenpakket aanzienlijk toenam. Ook andere factoren, zoals

en het momentum kan worden benut om lange procedures

economisch-budgettaire ontwikkelingen, politiek-bestuurlijke

te vermijden. Daarentegen kan een overhaaste beslissing en

ambities en maatschappelijke opgaven zijn gewijzigd. Beter is

onvolledigheid en onzorgvuldigheid later opbreken. Dit is in

het om het presteren van de nieuwe organisatie te vergelijken

een politiek-bestuurlijke context een belangrijk thema bij de

met een (fictieve) situatie waarin de deelnemende gemeenten

totstandkoming van ambtelijke fusies

een zelfstandig ambtelijk apparaat hadden behouden in deze nieuwe tijd van gedecentraliseerde taken, verminderde budget-

Urgentie voorkomt uitval

ten en hogere politiek-bestuurlijke en maatschappelijke eisen.

De tijdsdruk waaronder fusies tot stand komen, kan de besluitvorming positief beïnvloeden. De urgentie van factoren zoals

8.3 Totstandkoming: van improvisatie naar een weloverwogen keuze

de naderende komst van een groter gemeentelijk takenpakket

Bij veel van de gemeenten bestaan er veel vragen over de

proces. Dit voorkomt lange onderhandelings- en ontwikkel­

totstandkoming. Bij gemeenten die overwegen over te gaan

trajecten. Er zijn verschillende voorbeelden van afgeketste

tot een ambtelijke fusie, maar ook bij gemeenten die al langer

fusies of fusies met minder partners dan aanvankelijk beoogd,

onderweg zijn en terugkijken en de vraag stellen: hadden we het

waardoor een idealer(e) schaal van (regionale) integraliteit niet

wellicht anders moeten aanpakken?

werd gehaald. Het momentum wanneer gemeenten (in prin-

of het afwenden van een opgelegde herindeling zet druk op het

cipe) besluiten tot fusie heeft potentie. Snelheid om vanuit dat momentum snel resultaten te boeken geeft positieve energie, schept duidelijkheid en houdt mensen betrokken.

Publieke waarde

Reflectie, maar niet tot in detail Organisatie en besturing

Daarentegen kan een ingelaste periode van inhoudelijke bezinning en/of een doorrekening van de beoogde fusie wel teleurstelling in een latere fase voorkomen. Dat voorkomt

Legitimiteit

groepsdenkfouten, voorkomt teleurstellingen in de toekomst en houdt iedereen bewust. Gemeenten moeten bepalen en

B

B 74

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

berekenen waar zij aan beginnen. Immers, de keuze voor een

Procesafspraken in plaats van blauwdrukken

ambtelijke fusie is vergaand en beperkt ook de mogelijkheden

Daarbij moet er besef zijn dat niet alles van tevoren kan worden

om ‘een andere kant uit te gaan’ in een (ambtelijke of bestuur-

doordacht. Blauwdrukken beantwoorden niet aan de onont-

lijke) fusie met gemeenten die niet deelnemen aan de ambte-

koombare dynamiek tijdens en na de fusie. Daarom zijn tijdens

lijke fusie-organisatie. Immers, een eventuele ontvlechting kost

het fusieproces (en overigens ook daarna) goede procesafspra-

(naar binnen gerichte) energie, tijd en geld. Een voortvarende

ken essentieel.

aanpak mét ruimte voor inhoudelijke en financiële reflectie is geboden. Zo kan een ‘second opinion’ aantonen dat de bedachte business case niet sluitend is.

8.3.2

Perspectieven en emoties zijn even bepalend als cijfers

Het in 4.1 geschetste ‘publieke waardenmodel’ geeft aan dat de te realiseren publieke waarde een sterke relatie heeft met de

Centraal dilemma: snelheid versus langetermijndenken In de totstandkoming van ambtelijke fusies zien we het dilemma tussen het benutten van het urgentiebesef en het enthousiasme, en aan de andere kant het maken van weloverwogen en gelijkluidende keuzes voor de lange termijn die ook worden geborgd met aandacht na de fusie zelf. Het maken van de ‘deal’ lukt met veel urgentie wel, maar anderzijds is het belangrijk om het gedeelde langetermijnperspectief scherp te maken en te houden.

daarvoor benodigde legitimiteit en organisatie. De legitimiteit van de publieke waarde staat niet vaak ter discussie. Ook is er vaak een logisch en onomstreden verband tussen publieke waarde en de wijze waarop die te organiseren is. De meeste discussies worden vaak gevoerd vanuit de vraag of deze manier van organiseren wel goed is gelegitimeerd. Op de as tussen ‘legitimiteit’ en ‘organisatie’ spelen de meeste emoties. De menselijke factor is doorslaggevend in fusieprocessen. Wordingsprocessen van fusies zijn inherent onlogische en emotionele processen. Zowel emotie (gevoelens bij verandering en standpunten over voor- en nadelen) als onzekerheid (verandering is per definitie onzeker) maken dat de menselijke factor cruciaal is. De belangrijkste twist/strijdpunten tijdens fusie-

Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek

75

processen volgens ervaringsdeskundigen zijn: twistpunten over

die handelt vanuit het ‘minimum’-perspectief ziet juist dat

winst/verlies-effecten, schijncoalities die later in het proces uit

alle initiatieven die voordeel kunnen opleveren, in haar ogen

elkaar drijven, en een defensieve of offensieve motivatie.

worden gedwarsboomd.

Een belangrijk thema bij de totstandkoming van ambtelijke

Van defensief naar offensief

fusies is daarmee dat er een duidelijke afweging bij de tot-

Actoren in één samenwerking vanuit kunnen verschillende

standkoming plaats vindt van feiten en opinies enerzijds en de

motieven hun stempel willen drukken, zowel in de totstand-

varianten (ambtelijke fusie ten opzichte van andere samenwer-

koming als na de fusie. Dit onderzoek wijst uit dat een gedeeld

kingsvormen) anderzijds.

perspectief op doelen essentieel is; zowel van de organisatie zelf als inhoudelijk (de te realiseren publieke waarde). Wanneer

Winst of verlies?

‘onder de oppervlakte’ verschillende perspectieven leven, legt

De motieven om te komen tot een ambtelijke fusie kunnen

dat een beslag op de samenwerking. Mogelijke verbeteringen

sterk uiteenlopen onder actoren tussen en binnen gemeenten.

in efficiency en effectiviteit worden tegengewerkt en daarmee

De hierboven aangehaalde urgentie en/of mogelijke voordelen

niet gehaald. Het is beter om van een defensief perspectief naar

kunnen partners weliswaar in gesprek brengen over een fusie;

een offensief, of in ieder geval proactieve opstelling te komen.

de perspectieven kunnen aanmerkelijk verschillen en emoties

Een legitimiteit van samenwerking die is ontleend aan zelfstan-

kunnen deze versterken. Zo zijn er voorbeelden waarbij actoren

digheid is bijna een contradictio in terminis. De gemeenschap

in deze fase juist de nadelen van de fusie als zeer sterk ervaren

blijft; de opgave van het bestuur (op welke schaal ook) om daar-

en uitdragen. Immers, de situatie die men nu kent is duidelijker

bij aansluiting te vinden is universeel van Amsterdam tot Schier-

dan een beoogde maar onzekere toekomst waarin zich moge-

monnikoog. Er is bestuurlijke wil nodig om in de samenwerking

lijke voordelen kunnen voordoen. De angst voor een mogelijk

naast de lokale ook vraagstukken op een hoger schaalniveau

verlies is sterker dan het verlangen naar een eventuele winst.

geïntegreerd te benaderen. De publieke waarde die moet worden

Dat verlies kan zitten in minder beleidsvrijheid of zeggenschap,

gerealiseerd, zowel lokaal als op een grotere schaal, staat voorop.

maar ook hier worden ‘zachtere’ factoren genoemd zoals de (letterlijke en figuurlijke) afstand van de gemeente tot inwo-

8.3.3

“Deal-making”, transitie en transformatie

ners of een mogelijke opheffing van de gemeente op termijn.

De eerste jaren na de fusie zijn van grote invloed op het wel­

De emoties rond het ‘h-woord’, zijnde herindeling, kunnen ook

slagen ervan. Hier is het zaak om gericht en planmatig te wer-

en vooral politiek-bestuurlijk sterk opleven.

ken aan de totstandkoming van de nieuwe organisatie. Dit is de fase van transitie, om de organisaties succesvol in elkaar te

Minimale of maximale variant?

laten overgaan. De ‘deal’ van de fusie is het startpunt. Maar

Onder voorstanders van de ambtelijke fusie kan het achterlig-

ook daarna moeten gemeenten oog hebben voor de continuïteit

gende motief verschillen, hetgeen in latere fases kan opspelen.

en ontwikkeling van de organisaties. Deze transformatie tot

De uitersten daarbij zijn aanhangers van de ‘minimale’ variant

een organisatie die meer is dan de som der delen vergt evenveel

voor wie de ambtelijke fusieorganisatie de voorloper is van een

bestuurlijk commitment.

sterkere integratie tot een bestuurlijke fusie aan toe, en degenen die de fusie zien als ‘maximale’ variant voor wie het bij een

Een belangrijk thema voor de gemeenten is het creëren van

organisatorische fusie blijft en de gemeenten zoveel mogelijk

scherpte en aandacht voor de “deal” én de totstandkoming

zelfstandig blijven. Deze laatste groep beschouwt de fusie als

(transitie en transformatie) van de fusie.

een meer defensieve actie om gemeentelijke zelfstandigheid te behouden en te kunnen voldoen aan lokale ambities en

Geen optelsom, maar meer dan de som der delen

opgaven; de eerste heeft een offensief perspectief op de samen-

Met de fusie moet meerwaarde worden gecreëerd: het resultaat

werking om van daaruit ambities en opgaven op een groter

mag niet beperkt blijven tot een ‘optelsom’ van de oorspronkelijke

en geïntegreerd schaalniveau aan te gaan. Een fusie tussen

organisaties. In hoofdstuk 7 wordt internationaal onderzoek in

gemeenten met een ‘minimum’ en een ‘maximum’ variant in

het bedrijfsleven belicht, waaruit blijkt dat de grootste faalfactor

het achterhoofd, is een schijncoalitie: men is het eens over de

van fusies is gelegen in een te lange integratie- en implementatie-

vorm, maar niet over het waarom. Dat kan later opbreken; we

tijd. In de casussen zien we dat terugkomen. De nieuwe organi-

zagen in de casuïstiek dat alle initiatieven om te standaardise-

satie is twee á drie jaar meer ‘naar binnen gericht’ in het vinden

ren en te harmoniseren al snel door de ‘maximum’-aanhanger

van nieuwe verhoudingen en processen en minder ‘naar buiten

worden gezien als een opmaat naar herindeling; de gemeente

gericht’ in het realiseren van maximaal maatschappelijk resultaat.

B

B 76

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

Combinatie met reorganisatie is kwetsbaar In dit onderzoek hebben we meerdere voorbeelden gezien waarbij een transitie tot één organisatie gecombineerd met een ingrijpende wijziging van de sturingsfilosofie een te grote belasting voor de mensen in de organisatie werd. De druk op de nieuwe organisatie is al groot door de fusie en het onvermijdelijke zoeken naar nieuwe structuren, processen en verhoudingen. Tegelijkertijd blijft ‘de winkel open’ en moet de dienstverlening aan inwoners minimaal op peil blijven. De wal kan het schip keren als té voortvarend wordt gekoerst op geheel nieuwe processen en structuren. De transitie naar de nieuwe constellatie heeft tijd nodig; een gelijktijdige transformatie naar een nieuwe manier van organiseren kan teveel vergen van mensen in de organisatie. De onafwendbare frictiekosten zitten niet alleen in geld, maar ook in tijd.

8.4 Werking: behapbare complexiteit Daar waar de totstandkoming van ambtelijke fusies relatief gemakkelijk geschiedt zijn er na operationalisatie veel blijvende vragen over de werking. Bij gemeenten die overwegen over te gaan tot een ambtelijke fusie, maar ook bij gemeenten die al langer onderweg zijn en bij willen stellen of willen optimaliseren.

Kritieke succesfactoren bij de totstandkoming van ambtelijke fusies Welke factoren zijn bepalend voor een goed fusieproces, ook voor de periode erna? We zien de volgende factoren; voorzien van een advies: Omgaan met urgentie. • Benut het moment. Maak snelheid met onderhandelingen zodat uitval wordt voorkomen. • Reflecteer op het (voorlopig) resultaat. Klopt dit bestuurlijk, inhoudelijk en financieel? • Goede procesafspraken zijn beter dan gedetailleerde blauwdrukken. Perspectieven en emoties • Onderken de emoties van een ambtelijke fusie • Wees helder over een mogelijk achterliggend motief van herindeling (op termijn) • Kies een proactieve ambitie op lokale en regionale maatschappelijke vraagstukken Transitie en transformatie • Realiseer voortvarend meerwaarde boven de optelsom van de organisaties • Integreer, maar wacht met een diepgaande reorganisatie Boek frictietijd en –kosten in • Evalueer niet te vroeg; vergelijk daarbij met de (fictieve) situatie van niet-fuseren en niet met ‘toen’

Publieke waarde

Organisatie en besturing

In de komende sub-paragrafen belichten we de hoofdthema’s.

8.4.1 Legitimiteit

Omgaan met schaalverschillen

Bij ambtelijke fusieorganisaties loopt de schaal van publieke waarde, draagvlak en (bestuurlijke) organisatie uiteen. De publieke waarde wordt gerealiseerd op de diverse schalen binnen gemeenten, en zeker na harmonisatie van beleid is

In Nederland zijn 25 ambtelijke fusieorganisaties, waarvan

ook gerichtheid mogelijk op het bovengemeentelijke niveau

sommige reeds een aantal jaren functioneren. Dat deze organi-

van de samenwerkende gemeenten. De legitimiteit, voor zover

saties niet alle perfect functioneren is geen reden om dit model

de formele democratische controle, is met de gemeenteraden

af te wijzen als kansrijke optie. Ook ‘reguliere’ gemeentelijke

georganiseerd langs de lijnen van de schaal van de deelnemende

organisaties kunnen gebreken vertonen in het functioneren.

gemeenten. De ambtelijke organisatie is per definitie grootscha-

Hieronder wordt ingegaan op specifieke thema’s die samenhan-

liger. Wat dit betekent voor het functioneren van de fusieor-

gen met het succesvol functioneren van een ambtelijke fusie.

ganisatie is een belangrijk thema. Hier ligt ook een rol voor de provincie, die zich zowel bezig houdt met de kwaliteit van het

Bij de totstandkoming van de ambtelijke fusies komen er vier

lokale bestuur als overzicht heeft op het hogere schaalniveau

hoofdthema’s naar voren. Deze zijn:

van de regio's.

a. Omgaan met schaalverschillen b. Verhoudingen tussen gemeenten en de organisatie

Schurende schalen

c. Posities, functies en rollen

Ambtelijke fusieorganisatie kennen per definitie verschillende

d. Langjarig perspectief

schaalgroottes: de organisatie werkt voor meerdere gemeenten, en andersom zijn de besturen en de lokale vraagstukken

Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek

77

‘kleinschaliger’ dan het ambtelijk apparaat. Die verschillende

systeemverantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het lokaal

schaalniveaus kunnen in de praktijk gaan ‘schuren’: er is geen

bestuur. Daarmee hebben zij een positie om gemeenten te

als logisch ervaren aansluiting tussen de te realiseren publieke

helpen om dat bredere perspectief te gaan hanteren. De vraag

waarde, de wijze van organiseren en de legitimiteit daarvan.

welke publieke waarde kan worden gerealiseerd op welke schaal

In succesvolle fusieorganisaties wordt dit onderkend. Voorbeel-

(gemeentelijke en regionale ambities) wordt daarbij gekoppeld

den zijn gemeenteraden die zich richten op lokale casuïstiek

aan de vraag hoe dat het beste kan worden gerealiseerd (eigen

terwijl de beleidsontwikkeling en –uitvoering merendeels

bestuurskracht, samenwerking).

bovenlokaal gericht zijn, of andersom ambtelijk adviseurs die de context van afzonderlijke kernen niet kennen.

Centraal dilemma: eigenaar versus opdrachtgever De schaal van het realiseren van publieke waarde moet worden gezocht op een zo ‘hoog’ mogelijk niveau: er wordt zoveel mogelijk geharmoniseerd. Tegelijkertijd moet worden onderkend dat ook kleinschaliger werken noodzakelijk is om aansluiting te blijven vinden; meer nog om tegemoet te komen aan wensen bij de gemeenschap dan bij de lokale besturen. De besturen geven legitimiteit aan de publieke waarde (gerealiseerd op lokaal

In het functioneren van ambtelijke fusies zien we het dilemma tussen de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol van de deel­nemende gemeenten. Als eigenaar zijn gemeenten verantwoordelijk voor de continuïteit en ontwikkeling van de organisatie en de gezamenlijke realisatie van publieke waarde; als opdrachtgever gaan zij uit van de publieke waarde voor de eigen inwoners en het eigen gebied.

niveau én geharmoniseerd bovenlokaal) en de organisatie (als opdrachtgever én mede-eigenaar).

8.4.2

Verhoudingen tussen gemeenten en de organisatie

Aanpassingsvermogen en bereidheid om te kijken naar

Met een ambtelijke fusie gaan gemeenten en de organisatie zich

integrale belangen

op een bepaalde manier tot elkaar verhouden. Die verhoudin-

Het werken op verschillende schaalniveaus en de verhoudingen

gen zijn in de eerste plaats institutioneel: er komt een juridisch

daartussen brengt een complexiteit met zich mee die aanpas-

construct en bestuurders en anderen krijgen daarin een rol.

singsvermogen vergt van de organisatie en de (bestuurlijke en

Daarnaast is er de meer onderliggende werkelijkheid van de

ambtelijke) betrokkenen.

perspectieven van deze deelnemers. De verschillende perspec-

Dit aanpassingsvermogen zit niet alleen in de inhoudelijke

tieven en emoties van de betrokkenen kennen op hun beurt wel

opgave om op verschillende schaalniveaus tot (beleids)oplos-

een doorwerking als het gaat om de onderlinge verhoudingen

singen te komen, maar ook in de perspectieven van deelnemers.

tussen de (actoren in) gemeenten en fusieorganisaties.

Er moet tegelijkertijd openheid zijn voor lokaal initiatief en lokale vraag, én de bereidheid om te komen tot voor gemeenten

De verhoudingen tussen de gemeenten is een belangrijk thema

eensluidende, integrale oplossingen voor ambities en opgaven

in zakelijk en in relationeel opzicht.

die zich identiek op een grotere schaal voordoen. Gemeenten zijn eigenaar en opdrachtgever Een signaal dat in meerdere casussen zichtbaar was, is dat de

Na de totstandkoming van de fusieorganisatie ontstaan meer-

ambtelijke fusie juist een politiek-bestuurlijke behoefte aan

dere posities van de deelnemers. Paragraaf 2.5 gaat in op de

maatwerk losmaakt. Hoe meer wordt aangestuurd op standaar-

diverse rollen die in de sturingsrelaties binnen de fusieorganisa-

disatie en harmonisatie, hoe sterker een tegenreactie optreedt

tie moeten worden vervuld.

op de lokale autonomie van de eigen gemeente te beklemtonen. Dit lijkt een reactie op de fusie, ingegeven vanuit het defensieve

Ten eerste vereist de nieuwe organisatie eigenaarschap. Formeel

motief van de fusie als ‘maximumvariant’.

berust dit eigenaarschap bij het bestuur (mogelijk verdeeld in algemeen en dagelijks bestuur). Het eigenaarschap, meestal

Publieke waarde zou echter centraal moeten staan, op welk

in het bestuur uitgeoefend door burgemeesters en/of wethou-

niveau dan ook. Het vermogen om een breder perspectief te

ders, wordt gelegitimeerd en gecontroleerd door de individuele

hanteren en te denken in integrale belangen is een voorwaarde

gemeenteraden. Essentieel is dat actoren hier redeneren vanuit

om de vereiste wendbaarheid en daarmee de voordelen te

de positie van eigenaar en dus als integraal verantwoordelijke

realiseren. De provincies vormen de bestuurslaag die vanuit een

voor de organisatie. ‘De fusieorganisatie, dat zijn wij’ is een

hoger schaalniveau overzicht hebben op de regionale vraag-

adagium dat in de casuïstiek regelmatig werd aangehaald als

stukken en regionale samenhang. Verder hebben provincies een

onvoldoende op het netvlies bij bestuurders; zowel collegeleden

B

B 78

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

als de gemeenteraad. De positie van (mede-)eigenaar wordt

de eigen gemeenschap). Die positie wordt ingenomen door het

zowel door gemeenteraden als bestuurders nogal eens verward

college, daartoe gelegitimeerd door de eigen raad.

met de positie van opdrachtgever. Deelnemende gemeen-

Het opdrachtnemerschap wordt ingevuld door de directie van

ten proberen dan een sterk resultaat voor zichzelf bereiken.

het samenwerkingsverband. Deze staat in de beginjaren voor

Het bestuur wordt dan een onderhandelingsarena voor deel­

een ingewikkelde spagaat: implementatie van nieuwe werk­

nemende gemeenten; de gemeenteraad een inspectie.

processen en informatiesystemen in de opstartjaren, in combinatie met het overbruggen van cultuurverschillen (waarvoor

De ingewikkelde positie van de opdrachtnemer

tijd en geld nodig is). Regelmatig komen daar taakstellingen

Het opdrachtgeverschap gaat in tegenstelling tot het eigenaar-

bij (waarvoor harmonisatie en standaardisatie nodig is) met

schap wel uit van het perspectief op de waarde die wordt gele-

tegelijkertijd de eis van maatwerk in de dienstverlening (wat

verd ten behoeve van de ‘eigen’ gemeente (hetgeen wel degelijk

haaks staat op standaardisatie).

iets van hogere schaal kan zijn dan het eigen grondgebied en

Gelijkheid en gelijkwaardigheid

verdeelsleutel voor de apparaatskosten. Het blijkt een belangrijk

De vraag hoeveel partners betrokken zijn en verschillen in

thema bij het gericht creëren van meerwaarde. Voorwaarde is

grootte werken door naar het juridisch construct, de verreken­

dat verdeelsleutel en governance niet alleen tegemoet komen

systematiek en de inrichting van de governance. Juridisch kan

aan de uitgangspunten rond gelijkwaardigheid en ongelijkheid

dat sluitend zijn; toch treden regelmatig spanningen op tussen

in grootte en profiel, maar ook –wat minder goed grijpbaar- als

de beoogde gelijkwaardigheid in de samenwerking, en het

fair door alle partijen wordt ervaren. Allen op basis van deze

nuchtere feit dat de fusiepartners nu eenmaal niet gelijk zijn.

zakelijke én meer gevoelsmatige balans kan samenwerking

We zien daarbij bijvoorbeeld emoties bij grotere partners als

bloeien.

“we trekken de kar en betalen ook nog meer” maar ook “wij hebben als grootste nu eenmaal de verantwoordelijkheid en

Zichtbaarheid van de ‘aparte’ organisatie

nemen die ook”; bij de kleinere horen we zowel “we hebben

De relatie van de deelnemende gemeenten met de fusieor-

niets in te brengen” als “deze fusie is onze ticket naar zelf-

ganisatie wordt ook beïnvloed door de zichtbaarheid van het

standigheid, we investeren dus veel in de relatie en zijn bereid

ambtelijke apparaat zelf.

veel te slikken”.

In de eerste plaats in letterlijke zin. Ambtenaren zijn vaak ‘uit huis geplaatst’ in een centrale locatie of anders verdeeld over de

Een faire verdeelsleutel

voormalige gemeentehuizen. Hoe dan ook kunnen per definitie

De gelijkwaardigheid als partner en de ongelijkheid in grootte

niet alle ambtenaren in alle gemeenten tegelijk zijn. Sommi-

en profiel krijgen ook hun weerslag in de governance en de

gen loven de professionele(re) relatie die door deze afstand

Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek

79

ontstaat; anderen zijn kritisch. Dat geldt ook voor de vraag

Nieuwe rollen, nieuwe functies, nieuwe aansturing

of de organisatie een aparte naam met logo moet dragen. Het

Ten opzichte van de ‘traditionele’ gemeentelijke organisatie

gemeentewapen, een ‘eigen’ gemeentehuis en zelfs de gemeen-

kent de ambtelijke fusieorganisatie een aantal mogelijke nieuwe

tewerf hebben symbolische uitstraling. Ligt de identiteit van de

of anders ingevulde functies.

organisatie in de deelnemende gemeenten, of is er een aparte entiteit ontstaan? Dit wordt niet alleen bij bestuurders verschil-

Verschillende organisaties kennen functionarissen die primair

lend gevoeld, maar ook bij de ambtenaren zelf.

ten behoeve van één deelnemende gemeente opereren. Om de

In de tweede plaats zien we dat de zichtbaarheid van de

opdrachtgeversrol te faciliteren, vragen te articuleren en/of

organisatie toeneemt doordat zij een aparte begroting kent die

toe te lichten, en de integraliteit van beleid en uitvoering ten

ook apart aan de gemeenteraden wordt gepresenteerd. De kos-

behoeve van de gemeente te bevorderen zijn regisseurs of liaisons

ten van de organisatie zijn daarmee transparanter dan dat zij

aangesteld. Soms staan deze op de loonlijst van de deelnemende

zijn verwerkt in de traditionele programmabegroting van één

gemeente zelf; vaak zijn zij in dienst van de fusieorganisatie.

gemeente. De kosten mogen dan transparant zijn, de begro-

In een enkel geval zien we de gemeentesecretarissen in deze rol.

ting is onderwerp van gesprek en besluitvorming in meerdere colleges en gemeenteraden. Daardoor wordt door individuele

Een groot thema is de invulling van de rollen van gemeente-

bestuurders en politici minder grip ervaren. Tegen deze achter-

secretarissen en directie van de gefuseerde ambtelijke organi-

grond kunnen emoties hoog oplopen.

satie. Bij de rol van secretaris gaat het richting het college om meedenken, adviseren, maar ook ‘terugdrukken’ (aangeven van

8.4.3

Posities, functies en rollen

grenzen aan capaciteit en middelen). In de directierol gaat het

Een geïnstitutionaliseerde samenwerking als een ambtelijke

richting de ambtelijke organisatie om de vertaling van poli-

fusie kent een grotere complexiteit dan een ‘gewone’ gemeen-

tiek-bestuurlijke wensen, en ophalen van ideeën daaromtrent

telijke organisatie. Er zijn verschillende posities, functies en

om weer terug te geven in college, en het geven van integrale

rollen van de diverse actoren te onderkennen. Een thema is om

leiding. Helderheid in sturingsfilosofie en rolvastheid zijn de

daar bewust en zuiver mee om te gaan.

crux; welke constellatie van functies ook wordt gehanteerd om

B

B 80

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

deze rollen te vervullen. Bovendien is de verbinding belangrijk; afstand creëert in welke samenstelling dan ook ruis. Persoonlijke verhoudingen: kwetsbare succesfactor De ‘persoonlijke factor’ wordt vaak aangehaald als cruciaal bij het welslagen van ambtelijke fusies. In de samenwerking is behoefte aan gedeeld en verbindend leiderschap, zowel bestuurlijk als ambtelijk. Inzet, flexibiliteit en betrokkenheid van medewerkers kunnen bovendien veel betekenen. ‘Een slechte organisatie met goede mensen en verhoudingen werkt beter dan een goede organisatie met slechte mensen en verhoudingen’, aldus een respondent. Een belangrijk thema in de samenwerking is om zakelijk de relatie goed en duidelijk in te richten en op het niveau van politiek, bestuur en ambtelijke organisatie gestructureerd te werken aan goede persoonlijke verhoudingen.

8.4.4

Langjarig perspectief

Zowel voor individuele ambtelijke fusieorganisaties als het fenomeen ambtelijke fusieorganisaties is een thema wat de permanente waarde is. Daarbij valt op dat in bestuurlijk Nederland steeds meer de opvatting leeft dat alles voortdurend in verandering is. Constellaties als deze behoeven van tijd tot tijd heroverweging en herijking. Dat geldt echter net zo goed voor andere organisatievormen. Door tot in de eeuwigheid? Bij ambtelijke fusies speelt altijd het perspectief op de verdere ontwikkeling in de tijd: leidt deze samenwerking tot een verdere integratie met een bestuurlijke herindeling? Bij dit thema spelen twee aspecten. Een duidelijk perspectief (de volgende stap

Kritieke succesfactoren bij het functioneren van ambtelijke fusies Welke factoren zijn bepalend voor een goed functionerende fusieorganisatie? We zien de volgende factoren; voorzien van een advies: Omgaan met schaalverschillen • Kies een zo ‘hoog’ mogelijk niveau van publieke waarde; standaardiseer en harmoniseer zo veel mogelijk • Richt het handelen op de gemeenschap; regionaal, lokaal en sublokaal • Heb de bereidheid en wil om te denken in het bredere perspectief van het samenwerkingsverband Verhoudingen tussen gemeenten en organisatie • Toon vanuit eigenaarschap verantwoordelijkheid voor de continuïteit van de organisatie • Maak vanuit opdrachtgeverschap de wensen duidelijk en realiseerbaar • Werk samen vanuit gelijkwaardigheid, maar onderken ongelijkheid • Huldig het adagium ‘het ambtelijk apparaat is van ons’ Posities, functies en rollen • Kies te allen tijde voor een heldere rolinvulling • Er is niet één recept voor de positie van secretaris en/of algemeenst directeur. • Onderken en benoem wel de rollen die in deze functies zitten en organiseer verbinding. • Persoonlijke verhoudingen moeten goed zijn • Verzakelijking kan de kwetsbaarheid daarvan tot op zekere hoogte ondervangen Langjarig perspectief • Hoe meer druk er is op een bepaald eindperspectief, hoe groter de weerstand wordt • Laat het gebeuren en forceer niets

is herindelen of de ambtelijke fusie is eindstation) versimpelt het verandertraject. Immers, het perspectief en doel is duidelijk. Anderzijds kan een hoge mate van (externe) druk ook een negatief effect hebben. Zeker bij besluitvorming en totstand-

8.5 Rol van de provincie

koming. Het vergroot weerstand tegen keuzes (een centrale

Dit onderzoek richt zich niet alleen op de ambtelijke fusie-

locatie, een gezamenlijke rekenkamer etc.) die een uiteindelijk

organisaties, maar ook op de rol van de provincie.

(niet gekozen) perspectief sneller in beeld brengen. Rekken we de tijdsas op dan blijkt dat geen enkele gemeente uit sluit dat

Formele relatie

de samenwerking (al is het in een zeer verre toekomst) zich zal

De provincie heeft een systeemverantwoordelijkheid voor de

ontwikkelen naar een andere vorm dan zoals deze nu is. ‘Laat

kwaliteit van het lokaal bestuur. Deze verantwoordelijkheid

het gebeuren en forceer niets’ lijkt een terecht adagium.

houdt verband met zowel publieke waarde (maken gemeenten hun taken waar), de legitimiteit (is de democratische rechtstaat geborgd) als besturing en organisatie (kunnen gemeenten het aan, onder financiële randvoorwaarden). Verder heeft de provincie een formele rol als (onder meer financieel) toezichthouder. Bovendien hebben zij een bepaalde mate van doorzettingsmacht als het gaat om herindelingen. Die doorzet-

Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek

81

tingsmacht wordt extra kracht bijgezet door de notie in regeer-

Invalshoeken voor de provincie

akkoord dat de provincies het initiatief kunnen nemen tot een

In dit onderzoek zagen we verschillende invalshoeken voor

ARHI procedure als gemeenten te afhankelijk zijn van gemeen-

provincies om hun rol in te vullen.

schappelijke regelingen om hun taken te vervullen. Ook via de rol van de Commissaris van de Koning richting (waar­nemend) burgemeester ligt hier een formele sturingsrelatie.

•• In de eerste plaats staan de maatschappelijke vraagstukken centraal. Gemeenten én provincies staan voor de opgave om publieke waarde te leveren. In het spanningsveld van

Relatie in de praktijk

de ‘schurende schalen’ hebben provincies een overzicht op

De rol van de provincie blijft niet beperkt tot deze formele

(boven)regionaal niveau.

bevoegdheden. Immers, zowel de lokale overheid als het ‘middenbestuur’ van de provincie hebben de ambitie en opgave

•• Inhoudsontwikkeling en het gezamenlijk richten van

om publieke waarde voor inwoners en het gebied te genereren.

perspectieven kan helpen om die (boven)regionale opgaven

De maatschappelijke ontwikkelingen en opgaven zijn leidend.

en de samenhang helder te maken en om te zetten naar

Daarbij zijn nieuwe verhoudingen ontstaan, gekenmerkt door

gedeelde ambities. Dat kunnen provincies ondersteunen

een netwerkoriëntatie van (met anderen) samen werkende

met bijvoorbeeld onderzoeken, symposia et cetera, leidend

overheden. In de ambitie ‘Kompas 2020’ zijn de rollen van de

tot regionale agenda’s. Deze regionale agenda’s geven een

provincie omschreven als ‘regisseur’, ‘investeerder’ of ‘belange-

beeld van de maatschappelijke opgaven van een gebied en

nassembleur’. Deze rol kan per regio en per opgave verschillen.

zijn uitgangspunt voor de vraag hoe deze maatschappelijke

Als belangenassembleur brengt de provincie lokale belangen bij

opgaven bestuurlijk en organisatorisch aan te gaan.

elkaar op regionaal niveau, zodat deze meer opleveren dan de som der delen.

•• Provincies staan in een formele en informele relatie tot gemeenten. Zij kunnen schakelen in hun handelen tussen

De provincie kan een actieve, inspirerende en verbindende rol

diverse mogelijkheden. Informele middelen worden voor-

nemen om die lokale belangen op regionaal niveau te koppelen.

alsnog niet ten volle benut. Provincies zijn weliswaar niet

Dat kan met kennisontwikkeling (onderzoeken, symposia),

gelijkwaardig aan gemeenten, maar in netwerkrelaties doet

interventies op de perspectieven die gemeenten hebben (samen

dat er minder toe. Er is er een spel tussen het innemen

ontwikkelen van een regionale agenda) of procesvoering

van een formele positie en het benutten van informele

(gesprekken entameren, partijen bij elkaar brengen).

mogelijkheden.

In een meerderheid van de gevallen zien de gemeenten dat de

•• Er zijn situaties dat de provincie de formele rol wel degelijk

provincie haar rol terughoudend en formeel invult. De gemeen-

moet nemen als toezichthouder en/of systeemverantwoor-

ten vormen een autonome bestuurslaag; de provincie is

delijke voor de kwaliteit van het lokaal bestuur. Dan helpt

behoedzaam om daarin te treden en doet dat slechts waar nodig

een zakelijk afwegingskader om het handelen in die rol te

en indien dat het geval is zorgvuldig. Bovendien is zichtbaar dat

legitimeren.

de provincies vaak terugvallen in een formele rol, waar informeel nog veel mogelijkheden liggen. Zo kennen bezoeken vaak een officieel karakter (of worden gemeenten ontboden op het provinciehuis) en worden uitgebreide brieven met een formele status verzonden. Er zijn echter veel informele handelingsperpectieven die effectiever kunnen zijn en waarin makkelijker kan worden geschakeld in rollen. Naast de invulling van de formele rol liggen er voor de provincie diverse mogelijkheden meer de informele rol te benutten. De interbestuurlijke verhoudingen staan niet in de weg dat op ambtelijk en bestuurlijk niveau kan worden geïnformeerd, meegepraat, geïnspireerd en verbonden. In dit onderzoek spraken veel gemeentelijke bestuurders de (stille) wens uit dat de provincie die informele rol meer pakt, ook om doorbraken te bewerkstelligen in gestolde verhoudingen.

B

B 82

De wetenschappelijke duiding in relatie tot de thema’s

Hoofdstuk 1 9

Een drietal hoogleraren heeft bijgedragen aan en gereflecteerd op de opbrengsten van dit onderzoek. Dit hoofdstuk biedt een wetenschappelijke duiding van de inzichten die daaruit voortkomen. Dat betreft zowel psychologische als bestuurlijke inzichten.

De wetenschappelijke duiding in relatie tot de thema’s

83

B

B 84

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

9.1 Inleiding

De reflecties zijn geordend langs de lijn van het model van

In het vorige hoofdstuk zijn de hoofdthematieken die uit het

Moore. Dit betekent dat er wordt uitgegaan van een interde-

kwalitatief onderzoek zijn voortgekomen in kaart gebracht. In

pendent onderscheid tussen publieke waarde, legitimiteit en

dit hoofdstuk worden deze thematieken langs een wetenschap-

bestuur & organisatie. Deze thema’s zullen in de wetenschap-

pelijke lat gelegd en nader ingekleurd. Een team van professo-

pelijke reflectie nader naar voren komen. Hierbij geldt altijd

ren dat zich heeft verbonden aan het onderzoek, is in the lead

dat inzichten kunnen schuren, zowel vanuit de wetenschap als

geweest voor de wetenschappelijke duiding van de hoofdthema-

vanuit de praktijk.

tieken. Het team bestaat uit de volgende professoren:

9.2 Inhoudelijke duiding Publieke waarde én organisatie & besturing: de economische principes achter de schaal Prof. Dr. Bas Denters

Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw is het principe “alles onder één dak” als gevolg van privatisering, verzelfstandiging en vermaatschappelijking van bestuurstaken al lang en breed verlaten. De laatste jaren zijn van een beleid dat zich in sterke mate kenmerkte door verdelende rechtvaardigheid, nieuwe veelgebruikte begrippen onder beleidsmakers als ‘Maak het verschil’, ‘Voortbouwen op het eigen Regionale DNA’, en ‘Smart Specialization Strategies’. Het aanpassingsvermogen van

Prof. dr. Esther-Mirjam Sent

arbeidsorganisaties, samenwerkingsorganisaties en mensen wordt op de proef gesteld. Te midden van deze ontwikkelingen is het belang van de stedelijke regio’s en hun slagkracht groter dan ooit. Stedelijke regio’s bieden volop kansen om de Nederlandse economie naar een hoger plan te tillen, concurrerend te blijven en perspectief te bieden aan mensen. David Ricardo en Henry George (1879) benadrukten reeds het fundamentele inzicht dat lokaal beleid kapitaliseert in grondwaarden.

Prof. Dr. Henri de Groot In de hieruit voortkomende visie ‘Mayors Rule the World’ (Barber, 2013) kunnen gemeenten dus daadwerkelijk het verschil maken in het bevorderen van sociaal-economische ontwikkeling. Decentralisaties van beleidsopgaven en verruiming van het lokale belastinggebied vormen de logische uitwerking van deze filosofie. Het leidt tot een wereld waarin ruimtelijke verschillen Inleiding Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen

worden geaccepteerd. Dergelijke verschillen zijn een logisch gevolg van ruimtelijke verschillen in preferenties waar gedifferentieerd beleid een antwoord op formuleert (cf. Oates, 1999; Fischel, 2001). Een wereld waarin one size fits all-oplossingen een illusie zijn en waarin een go with the flow een wenkend

Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief

perspectief vormt. De praktijk van alledag blijkt echter op verschillende punten weerbarstig. Het historisch gegroeide stedelijk landschap dat we kennen, zit vol met gevestigde belangen die gewenste schaalvergroting bemoeilijken. Dat leidt tot een praktijk met juist veel vrijwillige samenwerkingsverbanden, relatief beperkte slagkracht en zorgen omtrent democratische legitimatie. Ambtelijke fusies zijn een stap in de goede richting van een grotere schaal die

De wetenschappelijke duiding in relatie tot de thema’s

85

internalisatie van externe effecten stimuleert. In vergelijking

Dat stelt eisen aan bestuur en raad van de gemeenten en de

met vrijwillige samenwerkingen bieden ze bovendien het

ondersteuning van deze gemeentelijke organen.

voordeel dat gemeenten ook daadwerkelijk hun handen binden. Een ambtelijke fusie geeft een concrete invulling aan wat de

•• Lokaal is – vanuit het beginsel van zelfbestuur – essentieel

WRR heeft geduid als het streven naar een lerende economie

dat men met het oog op goed opdrachtgeverschap en

(WRR, 2013). Een zoektocht naar voldoende vrijheid, maar ook

contract-compliance ook na de fusie kan beschikken over

altijd in gebondenheid.

een (kleine) hoogwaardige ambtelijke ondersteuning.

Publieke waarde én organisatie & besturing: waarborgen van

•• Regionaal is van belang dat het gemeenschappelijk

lokaal bestuur

apparaat bereid en in staat is om meerdere heren

Om in een context van regionalisering de gemeente als

te dienen. De functie van het fusie-apparaat is

bestuursorgaan goed te kunnen laten functioneren, is het

adequate uitvoering van lokale beslissingen.

belangrijk dat er voldoende waarborgen zijn dat: Publieke waarde én organisatie & besturing: ambtelijke fusie als •• het bestuur van de lokale gemeenschap beslist (richtinggevend lokaal opdrachtgeverschap).

breuk met het model van lokaal zelfbestuur Het lokaal bestuur in veel Noordwest-Europese verzorgingsstaten – ook in Nederland – is gebaseerd op het model van

•• er voldoende mechanismen zijn voor sturing, controle

integraal lokaal zelfbestuur. In dat model impliceert zelfbestuur

en verantwoording zodat het gemeenschappelijke

dat de lokale gemeenschap – in de regel indirect via rechtstreeks

ambtelijk apparaat responsief is ten aanzien van

gekozen volksvertegenwoordigers en/of bestuurders – zelf beslist

de verschillende politieke gemeenschappen (met

over de aanpak van belangrijke lokale politiek-bestuurlijke

oog op adequate contract-compliance).

vraagstukken en over de plaatselijke voorzieningen en diensten.

B

B 86

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

Integraliteit verwijst naar het bereik van het zelfbestuur: de

worden gemaakt om tot een transactie te komen (Coase, 1937).

verantwoordelijkheid van dat lokale bestuur omvat in beginsel

Juist doordat niet elke partij over volledige informatie beschikt,

alle beslissingen die van belang zijn voor een lokale gemeen-

treden deze kosten op en ontstaat er een rol voor organisaties,

schap. In het traditionele Noordwest-Europese gemeentelijke

in aanvulling op de markt. Deze kosten kunnen ook voort-

bestuursmodel is die integraliteit tweevoudig:

vloeien uit onzekerheid en opportunisme waarbij ook beperkte rationaliteit een rol speelt. In veel transacties heeft een van de

•• de verantwoordelijkheid voor zoveel mogelijk lokale

partijen daardoor een informatievoorsprong.

aangelegenheden dient bij het lokaal bestuur te berusten, en De homo psychologicus en sociologicus gaat echter niet alleen •• deze lokale bestuurlijke verantwoordelijkheid omvat zowel

uit van vertrouwen en emoties. Het belang van strategisch

de besluitvorming over lokale aangelegenheden als de

handelen moet niet worden onderschat. Zo leert speltheorie

implementatie van die besluiten. Beleid en uitvoering vin-

dat bluffen vruchten kan afwerpen (Von Neumann & Morgen-

den plaats binnen “het stadhuis” (“alles onder één dak”).

stern, 1945). Zowel voor- als tegenstanders van de ambtelijke fusie kunnen hier hun voordeel mee proberen te doen. Echter,

Ambtelijke fusies betekenen een breuk met dit model. Maar die

dat voordeel is wel afhankelijk van hun geloofwaardigheid.

breuk is niet radicaal. Bij een ambtelijke fusie blijft de beslis-

Om tot een optimale uitkomst bij samenwerking van partijen

singsbevoegdheid over lokale aangelegenheden berusten bij de

te komen, zijn vertrouwen en geloofwaardigheid uitermate

lokale gemeenschap en zijn vertegenwoordigers. Zij beslissen

belangrijk om er zeker van te zijn dat de ander zich houdt aan

over de vraag of en hoe een lokaal belang moet worden behar-

de afspraken.

tigd (de “verschaffing”). Voor de uitvoering van deze beslissing (de “productie”) doet men echter niet langer een beroep op

Uiteindelijk dient een goede balans te bestaan tussen ‘compli-

een “eigen” ambtelijk apparaat. In plaats daarvan schakelt men

ance’ en ‘integrity’ (Paine, 1994). Waar ‘compliance’ uitgaat

een met andere lokale gemeenschappen ingerichte ambtelijke

van opportunistisch gedrag (waaronder dus strategisch hande-

voorziening in.

len), richt het zich op de aanscherping van regels. Het probleem hierbij is gebrekkige informatie. En een spiraal van steeds

Het loslaten van het “alles onder één dak-principe” biedt een

meer regels is uiteindelijk niet te handhaven. Zoals de filosoof

aantal voordelen. Zo kan men een kleinschalig bestuur in stand

Derrida al heeft beargumenteerd, betekent iedere toepassing

houden dat in nauw contact met de inwoners beslist over wat

van een regel meteen de vernietiging van de regel. Een comple-

men lokaal nuttig en nodig acht. Tegelijkertijd kunnen door

mentaire aanpak benadrukt ‘integrity’, waarin vertrouwen een

samenwerking bij de uitvoering voordelen van schaalvergroting

belangrijke factor is. Hierbij wordt gezocht naar het optimali-

worden benut.

seren van gedrag door autonome zingevers. Dit gaat dieper dan de regelcyclus. In de ‘integrity’-benadering is de focus op de

Legitimiteit: de factor emotie bij samenwerking

verantwoordelijkheid van de mensen. Deze zijn medeschepper

Dat samenwerking meer is dan een kosten-batenanalyse en

van waarden die in de organisatie actueel zijn.

ook te maken heeft met emotie hebben we in hoofdstuk 8 al voornamelijk werd uitgegaan van calculerende homo economi-

9.3 Betekenis van de wetenschappelijke duiding

cus die rationele afwegingen maakt, is er een beweging gaande

Wanneer we kijken naar de wetenschappelijke duiding als

richting de homo psychologicus en sociologicus (Kahneman,

geheel, vallen een aantal zaken op. Op de eerste plaats komt het

2011; Sunstein & Thaler, 2008). Deze laat zich leiden door

dilemma van schurende schalen naar boven. Enerzijds wordt

emoties en angsten. Dit betekent bijvoorbeeld dat winsten en

in de literatuur beargumenteerd dat regionalisering leidt tot

verliezen niet tegen elkaar kunnen worden weggestreept, omdat

onder meer een vergroting van de slagkracht van het openbaar

verliezen ons twee keer zo hard raken als winsten worden

bestuur. Anderzijds wordt ook benadrukt dat er aan bepaalde

gewaardeerd (Tversky & Kahneman, 1991).

randvoorwaarden dient te worden voldaan om de gemeentelijke

geconcludeerd. Waar vroeger in de wetenschappelijke literatuur

overheid goed te laten functioneren. Dit stelt tevens eisen aan Daarnaast blijkt vertrouwen een belangrijk ingrediënt te zijn

gemeentebestuurders en ambtenaren.

(Williamson, 1979). Op lange termijn vermindert vertrouwen transactiekosten en bevordert het de optimale allocatie van

Daarnaast zien we parallellen tussen de wetenschappelijke dui-

schaarse middelen. Deze laatste zijn de kosten die moeten

ding en observaties in de praktijk wanneer het gaat om de rol

De wetenschappelijke duiding in relatie tot de thema’s

van emotie in samenwerking. Vertrouwen speelt een belangrijke rol in samenwerking, iets wat niet alleen uit de wetenschappelijke literatuur blijkt maar ook uit de praktijk. Er kan niet altijd een simpele kosten-batenanalyse worden gemaakt om de beslissing te nemen of een ambtelijke fusie een juiste stap zou zijn, hier spelen (te) vaak andere zaken een grote rol. De vraag of het vervolgens wenselijk is dat emoties een rol spelen in samenwerkingsvraagstukken, is legitiem maar ook politiek. Hier is geen eenduidig antwoord op te geven. In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op deze (en andere) conclusies die we op basis van dit onderzoek kunnen trekken.

87

B

B 88

Conclusies en adviezen

Hoofdstuk 10

Na de context, het overzicht van de resultaten en inzicht in de betekenis daarvan worden in dit hoofdstuk conclusies getrokken. Voorts biedt dit hoofdstuk uitzicht op mogelijkheden voor de betrokken gemeenten en hun organisaties. Ook hier wordt uitgegaan van de effecten, de totstandkoming en de werking. Ambtelijke fusies zijn kwetsbaar, maar met de juiste interventies bieden zij wel degelijk perspectief.

89

10.1 Inleiding

10.2 Ambtelijke fusie in perspectief

Op basis van de bevindingen uit casussen, wetenschap, bedrijfs-

Daar waar de “Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR)” in

leven en benchmarking (hoofdstukken 5, 6 en 7) hebben

1950 in werking is gesteld en de basis voor de huidige wet in

we hoofdthematieken opgesteld in hoofdstuk 8. Deze hoofd­

1984 tot stand gekomen is - met meer aandacht voor schaal-

thematieken zijn verrijkt met een wetenschappelijke duiding

vraagstukken - is ambtelijke samenwerking relatief nieuw.

door de bij dit onderzoek betrokken professoren. In voorliggend

Rond 2000 had beleid betrekking op de eigen gemeenschap en

hoofdstuk trekken we conclusies langs de lijnen: effecten,

speelde dit zich af binnen de eigen gemeentegrenzen. Ook de

totstandkoming en werking van ambtelijke fusies. Het hoofd-

dienstverlening en de uitvoering van taken waren gericht op

stuk wordt afgesloten met zeven hoofdconclusies aangaande

de eigen gemeente. Er werd weinig over de gemeentegrenzen

ambtelijke fusies

samengewerkt. Anno 2018 werken alle gemeenten actief samen en kent iedere gemeente enkele tientallen samenwerkingsverbanden met andere medeoverheden (zie ook Regio-atlas). Inleiding

Deze samenwerkingsverbanden verschillen in aard. Grofweg Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief

zijn de samenwerkingsverbanden in drie delen op te splitsen, te weten: 1. Bedrijfsvoeringstaken: De zogenoemde PIOFACH-taken, die zich richten op personeel, informatie, organisatie, financiën, automatisering, communicatie en huisvesting. Het betreffen bedrijfsprocessen die de gemeente heeft, simpelweg vanwege het feit dat ze ook een organisatie is.

B

B 90

Ambtelijke fusies

2. Uitvoeringstaken: Dit type taken zijn publiekrechtelijk

Eindrapportage

Het feit dat het fenomeen van ambtelijke fusies nog niet zo

toebedeeld aan de gemeente, bijvoorbeeld het ophalen

oud is en dat de meeste fusies slechts een aantal jaren operati-

van afval, inning van onroerendzaakbelasting (ozb) en de

oneel zijn maakt dat het resultaat van dit onderzoek natuurlijk

uitgifte van beschikkingen zoals vergunningen of besluiten

relevantie heeft, maar tevens uitnodigt tot een herijking over

tot handhaving.

drie tot vijf jaar.

3. Beleidsbepalende taken: Deze taken zijn veelal beleidsrijk

Er zijn momenteel 19 ambtelijke fusies operationeel. Twee

en gericht op het opstellen van beleidsregels, (regionale)

daarvan zullen in 2019/2020 worden ontvlecht (Ommen-Har-

strategie- en planvorming.

denberg en IJsselstein-Montfoort) en één zal per 1 januari 2019 van start gaan (Werkorganisatie Voorne). Daarnaast zullen

Als alle gemeentelijke taken binnen een aparte ambtelijke

ook herindelingen effect hebben op het aantal ambtelijke fusies

organisatie worden ondergebracht, spreekt men van een ambte-

(afname door bijvoorbeeld de vorming van de nieuwe gemeente

lijke fusie.

Vijfheerenlanden) en zijn er tegelijkertijd nieuwe oriëntaties op de vorming van ambtelijke fusies in de toekomst).

10.3 Overwegingen C. Ambtelijke fusie als één van de samenwerkingsvormen A. Publieke waarde is het verbindend vertrekpunt in het denken

Het geïsoleerd beschouwen van de effecten van een ambtelijke

Natuurlijk dient iedere vorm van samenwerking van meer-

fusie is onverstandig en plaatst de overweging om over te gaan

waarde te zijn voor de gemeenschap en het gebied van de

tot een ambtelijke fusie en ook het beoordelen van de effec-

gemeente. In de negen casussen stond dit meer of minder

ten van een ambtelijke fusie in een te beperkt kader. Immers,

expliciet centraal. Tegelijkertijd is ook evident dat het poli-

zowel bij de vorming als bij de beoordeling van de werking zal

tiek-bestuurlijke gesprek vaak wordt gedomineerd door opvat-

dit altijd plaatsvinden in de context van andere vormen van

tingen over de vorm van samenwerking en de besturing of

samenwerking. Bewust of onbewust wordt de ambtelijke fusie

governance die daarbij hoort. Opvallend is dat het creëren van

geplaatst ten opzichte van de situatie voorafgaande aan de fusie

legitimiteit/draagvlak over de vorm van samenwerking veel

en ten opzichte van minder vergaande vormen van samenwer-

complexer en weerbarstiger is dan het creëren van legitimiteit

king (bijvoorbeeld het zijn van een regie-organisatie waarbij op

rond de te bereiken Publieke Waarde. Deze Publieke Waarde

taakniveau en beleidsterreinen steeds weer andere samenwer-

werkt - mits geëxpliciteerd – als een krachtige verbinding

kingsverbanden worden aangegaan) én verdergaande vormen

tussen partijen. Het verschil van inzicht bij raadsleden rond te

van samenwerking (lees: herindeling).

bereiken maatschappelijke doelen is gering. Bovendien kunnen de doelen, verbonden aan de te bereiken Publieke Waarde, later

Nog preciezer kan gesteld worden dat de ambtelijke fusie bijna

steeds werken als toetssteen voor het meten van de effecten

altijd, zo blijkt uit de negen casussen, wordt beschouwd als

van intergemeentelijke samenwerking en daarmee dus ook van

de meest vergaande vorm van ambtelijke samenwerking. De

ambtelijke fusies.

samenwerking is primair het domein van de gemeentesecretarissen, de effecten worden in bedrijfsmatig perspectief geplaatst.

B. Ambtelijke fusies pas korte tijd operationeel

De bestuurlijke en strategische component in de samenwerking

In 2007 startte de eerste ambtelijke fusie volgens de centrum­

wordt nauwelijks beschouwd en de bestuurlijke randvoorwaar-

gemeente-regeling (Ten Boer – Groningen), gevolgd in 2008

den (zoals harmonisatie) worden onvoldoende ingevuld.

met de start van de samenwerking van Blaricum, Eemnes en Laren in de BEL-combinatie (aparte ambtelijke organisatie).

De vorm van verregaande samenwerking in de vorm van een bestuurlijke fusie wordt echter primair strategisch en bestuurlijk

De ervaringen met ambtelijke organisaties zijn daarmee geba-

aangevlogen. Hier zijn het juist de maatschappelijke vraagstuk-

seerd op een periode van enkele jaren tot maximaal tien jaar.

ken en de bestuurskracht die leidend zijn in het denken, als ook

De ervaringen zijn opgedaan in een periode dat ook op andere

elementen als de nabijheid van de samenleving. Op zich logisch

vlakken meer werd samengewerkt, de taken van de gemeenten

en verklaarbaar.

aanzienlijk zijn verzwaard en de financiën van gemeenten sterk onder druk kwamen te staan.

Niet logisch is de krachtige en strenge censuur tussen een ambtelijke samenwerking en een herindeling. Alle vormen van samenwerking hebben een strategische en bestuurlijke com-

Conclusies en adviezen

91

ponent, net zoals iedere samenwerking bedrijfsmatige effecten

De tientallen samenwerkingsverbanden die een gemeente heeft

(bijvoorbeeld op het vlak van kosten, kwaliteit en kwetsbaar-

met collega-overheden, op het vlak van Bedrijfsvoeringstaken,

heid) heeft. En vanzelfsprekend is de bestuurlijke impact van

Uitvoeringstaken, Beleidsbepalende taken, krijgen een steeds

samenwerking bij samenwerking op taakniveau kleiner dan bij

sterker regionaal karakter. De beoordeling van deze regionaal

een herindeling. De overgang van ambtelijke fusie naar een

georganiseerde taken vindt echter plaats in een lokale context.

herindeling is echter veel meer geleidelijk dan in praktijk vooraf

Immers, de gemeenteraden van iedere gemeente bestaan uit

wordt verondersteld.

lokale vertegenwoordigers; uit gemeenteraadsleden die, zoals in de wet is vastgelegd, bestaan uit louter ingezetenen van de

D. Toenemende focus bij gemeenschap op oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken

gemeente. Daar waar de samenwerkingen per definitie meer regionaal georiënteerd zijn, de ambtenaren van de gemeente (of

Kijken we naar de periode na 2002, dan is er een steeds

ze samenwerken of niet) niet exclusief woonachtig zijn in de

toenemende aandacht voor intergemeentelijke samenwerking.

gemeente, maar vaak wonen in de regio (of zelfs daarbuiten).

En niet alleen op vlakken als bedrijfsvoering en dienstverlening, maar ook - zeker sinds de decentralisaties in het sociale

Hiermee ontstaat een spanning tussen de lokale volksver-

domein - op de terreinen van beleid en uitvoering. Ook meer

tegenwoordiging als hoogste orgaan met een primair lokale

strategische samenwerking met regio-agenda’s op domeinen als

oriëntatie en samenwerkingsorganisaties die qua bemensing en

economie, infrastructuur, wonen en thematische onderwerpen

qua inhoudelijke focus meer gericht zijn op de regio. De neiging

als duurzaamheid komen veel voor. De (metropool-)regio’s van

en wens om wel samen te werken, maar de sturing lokaal te

Amsterdam, Utrecht, Eindhoven, Stedendriehoek en Zwolle zijn

verankeren, is daarmee begrijpelijk en verklaarbaar.

daar krachtige voorbeelden van. F. Grootschaligheid en kleinschaligheid gaan hand in hand Tegelijkertijd en parallel hieraan lijkt ook de aandacht van de

Gemeenten zijn op vele vlakken in beweging. Zowel op het poli-

gemeenschap te verschuiven van aandacht voor organisatie

tieke, het bestuurlijke als het organisatorische vlak. Het creëren

en besturing (gehechtheid aan de gemeentegrenzen, nabijheid

van meer Publieke Waarde is hierbij het bewuste of onbewuste

van bestuurders en een eigen loket) naar aandacht voor meer

“leitmotiv”. Deze creatie is veelal een zoektocht. Het effect is

inhoudelijke vraagstukken en eisen die dat stelt aan “het

dat de combinatie van externe en interne factoren ertoe leidt

apparaat”. Of anders gezegd - denkend vanuit het “Public

dat gemeenten taken op een andere schaal aan willen pakken,

Value-model” van Moore - verschuivend van organisatie &

dan nu het geval is. Interessant is dat dit zowel kan leiden tot

besturing naar publieke waarde. Het belang van een kwalitatief

de wens iets op een grotere schaal dan die van de gemeente te