Bijlage 3 Rapport Berenschot 'Een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief'.pdf
Tekst van het document
Voor de bevolking
• De burgers kunnen zich vinden in het bestaan van de fusieorganisatie • De ruimte voor maatschappelijk initiatief (participatie) is toegenomen.
Voor de gemeenten
• De raden en colleges erkennen de wenselijkheid van het bestaan van de fusieorganisatie. • De gemeenteraden zijn tevreden over de resultaten en ondersteuning van de ambtelijke organisatie • De gemeenteraden zijn tevreden over de mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de fusie-organisatie • De colleges zijn tevreden over de resultaten en ondersteuning van de ambtelijke organisatie • De colleges zijn tevreden over de mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de ambtelijke organisatie
Voor de regio
• De partners van de gemeenten zijn tevreden over de resultaten en ondersteuning van de ambtelijke organisatie • De partners erkennen de wenselijkheid van het bestaan van de fusieorganisatie
LEGITIMITEIT Rechtmatigheid
Draagvlak
BESTURING EN ORGANISATIE Voor de gemeenten
• De raden zijn effectief gepositioneerd om hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol in te vullen • De colleges zijn effectief gepositioneerd om hun democratische verantwoordelijkheden in te vullen • Er is op bestuurlijk niveau een heldere verdeling van verantwoordelijkheden (eigenaar, opdrachtgever, opdrachtnemer) • De besturingsgremia functioneren effectief (juiste personen en organisaties aan tafel, eerlijke afweging van belangen, slagvaardig en reductie van bestuurlijke drukte)
Voor de regio
• De besturingsgremia van samenwerkingsverbanden functioneren effectief (juiste personen en organisaties aan tafel, eerlijke afweging van belangen, slagvaardig en reductie van bestuurlijke drukte) • De raden zijn effectief gepositioneerd om hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol in te vullen • De colleges zijn effectief gepositioneerd om hun verantwoordelijkheden in te vullen
Informatievoorziening
Voor de gemeenten en de regio
• De processen van informatievoorziening passen bij de cycli van besluitvorming, controle en verantwoording • De informatievoorziening is beknopt, to the point en gericht op het mogelijk maken van besluitvorming
Vormgeving ambtelijke organisatie
Voor de gemeenten
• De juridische vorm past bij de doelen van de fusiegemeenten • De juridische vorm maakt veranderingen in de toekomst (bv toetreding van een nieuwe gemeente) mogelijk • Er zijn duidelijke afspraken over besturing, doelen, kostenverdeling en evaluatie
Besturingsgremia
Eindrapportage
De aanpak van het onderzoek
31
Casusselectie
De ambtelijke fusie is hier dus nadrukkelijk neergezet als ‘tus-
We hebben voor een kwalitatieve onderzoeksmethode geko-
senstap’ en niet als ‘eindoplossing’. Het tegenovergestelde geldt
zen, omdat er relatief weinig ambtelijke fusieconstructies
voor De Wolden-Hoogeveen. Hier is expliciet gekozen voor een
in Nederland voorkomen. We achten het belangrijker een
ambtelijke fusie als ‘eindoplossing’ en daarmee een ander
grondige analyse van een beperkte ‘n’ te kunnen maken, dan
soortige juridische constructie (bedrijfsvoeringsorganisatie).
een soort foto van een grote ‘n’. Dit heeft enerzijds te maken met de relatief kleine populatie van ambtelijke fusietrajecten.
De werkorganisatie Duivenvoorde is bijzonder, omdat beide
In statistisch onderzoek wordt vaak de vuistregel genomen dat
gemeenten van nature gericht zijn op verschillende stedelijke
de grootte van een onderzoeksgroep groter dan 30 dient te zijn
regio’s; waar Wassenaar zich primair richt op de regio Haag-
(Hogg and Tanis, 2015). Wanneer we kijken naar de gehele
landen, richt Voorschoten zich meer op Leiden. Daarnaast zijn
populatie van ambtelijke fusietrajecten in Nederland, is die niet
beide gemeenten van vergelijkbare grootte, wat in de meeste
veel groter dan 30. Dat zou dus betekenen dat bijna de gehele
andere casussen niet het geval is. Voor CGM geldt namelijk dat
populatie meegenomen zou moeten worden in een statistische
de gemeente Cuijk net zo groot is als de gemeenten Grave en
analyse. Anderzijds zien we dat ambtelijke fusietrajecten enorm
Mill & St. Hubert samen. Ook voor De Wolden-Hoogeveen en
complexe trajecten zijn waar op veel verschillende momenten
De Kompanjie geldt dat de ene gemeente dubbel zo groot is als
keuzes gemaakt dienen te worden, die tot een breed scala van
de ander. Voor de BAR-organisatie geldt dat Albrandswaard half
mogelijke uitkomsten kunnen leiden. Dit betekent dat veel
zo groot is als Ridderkerk en Barendrecht. Verder zien we in de
casussen niet goed vergelijkbaar zijn, waardoor het onderzoeks-
casussen dat één ambtelijke fusie in 2011 tot stand is gekomen
team een statistische analyse op een versimpelde werkelijkheid
(De Kompanjie), één in 2013 (Duivenvoorde), twee in 2014
niet als een gewenste onderzoeksopzet ziet.
(BAR & CGM), één in 2015 (De Wolden-Hoogeveen) en tot slot één in 2017 (DDFK). Dit levert een evenredige spreiding
De casussen die we hebben gekozen voor dit onderzoek zijn
in tijd op.
allemaal uniek op hun eigen manier. Voor de selectie van de casussen hebben we een aantal criteria gehanteerd:
Naast deze zes casussen worden tevens drie casussen onder-
•• Geografische spreiding
zocht, waar een ambtelijke fusie uiteindelijk geen doorgang
•• Regionale context
heeft gevonden of waar de ambtelijke fusie is ontbonden. Voor
•• Verschil in gemeentegrootte (zowel
de selectie van de casussen is gekeken naar voorbeelden die
absoluut als relatief tot elkaar)
hiervoor in aanmerking zouden komen. Dit leverde slechts
•• Ingangsdatum
drie casussen op, die alle zijn meegenomen in het onderzoek.
•• Actualiteitswaarde
Het gaat hierbij om: •• UW Samenwerking (IJsselstein-Montfoort)
Hieruit zijn zes casussen van ambtelijke fusieorganisaties geko-
•• Houten-Wijk bij Duurstede
men, die allemaal op een van deze aspecten een interessante
•• Ommen-Hardenberg
toevoeging zijn aan het onderzoek. De selectie van de casussen is vervolgens getoetst bij de opdrachtgever en de hoogleraren
Van deze casussen is de ambtelijke fusie tussen Houten en
die meewerken aan dit onderzoek. De zes casussen die op basis
Wijk bij Duurstede nooit tot stand gekomen. De fusies tussen
bovenstaande in dit onderzoek worden onderzocht, zijn:
Ommen en Hardenberg en tussen IJsselstein en Montfoort zijn
•• DDFK (Dantumadiel, Dongeradeel,
beide in 2017 ontbonden.
Kollumerland & Ferweradiel) •• Werkorganisatie Duivenvoorde (Voorschoten & Wassenaar) •• CGM (Cuijk, Grave & Mill en St. Hubert) •• BAR (Barendrecht, Albrandswaard & Ridderkerk) •• De Kompanjie (Veendam & Pekela) •• Werkorganisatie De Wolden-Hoogeveen Deze casussen zijn allemaal op hun eigen manier uniek en daarom een waardevolle toevoeging aan het onderzoek. Voor DDFK geldt dat ze vanaf 1 januari 2019 over zullen gaan tot een bestuurlijke herindeling met drie van de vier gemeenten.
B
B 32
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
4.4 Een aanpak die stoelt op ervaringen en wetenschappelijke onderzoeken
pelijke ontwikkelingen waar de Nederlandse samenleving de
Om te komen tot een goede beantwoording van de onder-
theoretisch kader omtrent het fenomeen ambtelijke fusies en
zoeksvragen wordt in dit onderzoek zowel gebruik gemaakt van
gemeentelijke samenwerking.
komende jaren mee te maken krijgt, als een meer specifiek
wetenschappelijke literatuur, als unieke kennis en inzichten in de werking van ambtelijke fusieorganisaties die wordt vergaard
Op basis van een eerste documentstudie is een evaluatiekader
door middel van (groeps)interviews met betrokkenen. Hoofd-
opgesteld, dat in het verdere onderzoek is gebruikt als leidraad
stuk 2 en 3 van dit onderzoeksrapport gaan dieper in op de
bij de evaluatie van de verschillende casussen. Dit evaluatie-
wetenschappelijke context waarbinnen het onderzoek wordt
kader volgt de theorie van Mark Moore over publieke waarde,
uitgevoerd. Dit gaat om zowel de brede context van maatschap-
zoals die in de paragraaf hierboven is toegelicht. De drie
De aanpak van het onderzoek
33
hoofdcategorieën (publieke waarde, legitimiteit en bestuur &
Objectief beeld
organisatie) zijn verder uitgewerkt naar concrete indicatoren
Om tot dat objectieve beeld te komen, was het onderzoek
aan de hand waarvan het succes van specifieke ambtelijke fusie-
objectief (dus niet vooringenomen), neutraal en wetenschap-
trajecten gemeten kan worden. De doorvertaling van de drie
pelijk van opzet. Het doel was een zorgvuldige, verifieerbare
hoofdthema’s naar de concrete indicatoren heeft plaatsgevon-
en systematische studie naar het effect van ambtelijke fusies.
den aan de hand van een wetenschappelijke documentstudie.
Een aantal methodologische aandachtspunten daarbij was:
Uiteraard is een groot deel van de benodigde informatie voor
•• Het evaluatiekader geeft een analytisch framework
een gedegen onderzoeksrapport niet voorhanden in weten-
voor zowel de operationalisering van de vraagstelling,
schappelijke literatuur. Om beter inzicht te krijgen in de
de materiaalverzameling en -analyse, als de uiteindelijke
beweegredenen voor het aangaan van een ambtelijk fusietraject
beantwoording van de onderzoeksvragen.
en de ervaringen van belanghebbenden hierbij, maken we gebruik van interviews met drie groepen belanghebbenden van
•• Een duidelijk onderscheid is geboden tussen feiten (objectief
zes zorgvuldig geselecteerde casussen. Op deze manier ver-
te staven) en meningen/opvattingen (subjectief). Daartoe is
binden we ervaringen uit de praktijk met de gedegenheid van
scherp onderscheid gemaakt tussen feiten (hoe zit het?) en
wetenschappelijk onderzoek om tot een zo zorgvuldig mogelijke
opinies (hoe zien mensen het?). De nadruk van het onder-
beantwoording van de onderzoeksvraag te kunnen komen.
zoek ligt bij de feitelijke kant. Toch gaat het in dit onderzoek ook over effecten die slechts gedeeltelijk met feiten kunnen
Voor het onderzoek zullen de casussen niet afzonderlijk worden
worden onderbouwd. Opinies spelen wel degelijk een rol;
besproken. Het doel van dit onderzoek is namelijk te bekijken
zij hebben zelfstandige betekenis in hun doorwerking naar
of ambtelijke fusie de kracht van het lokaal bestuur versterkt,
de werkelijkheid. Indien opinies belangrijk zijn, wordt dit
niet een evaluatie van de individuele casussen. Wel worden de
expliciet aangegeven.
lessen die uit het onderzoek naar de casussen worden getrokken, geëxtrapoleerd naar een hoger abstractieniveau en daarin
•• Het maken van een vergelijking met vroeger levert com-
meegenomen. Op deze manier zijn we in staat om generali-
plexiteit op in het licht van taakverzwaringen die tussen
seerbare conclusies te trekken uit specifieke voorbeelden en
een eerder meetmoment en het heden zijn doorgevoerd.
situaties.
Een complexiteit waarin geobjectiveerde data uit de benchmark op verschillende meetmomenten een verhelderend
Omdat het karakter van de fusietrajecten van de casussen
element is.
voornamelijk ‘mensenwerk’ is en hierdoor niet alleen feitelijke informatie maar ook de beleving van groot belang is, zullen de
•• In de wetenschap kan vanuit diverse ‘stromingen’ de nadruk
interviews de primaire informatiebron zijn. Vervolgens wordt
komen te liggen op verschillende aspecten. De methode
deze informatie getest tegen wetenschappelijke literatuur om
en de (tussen)resultaten zijn daarom gewogen door drie
tot generaliseerbare conclusies te kunnen komen. De interviews
hoogleraren van verschillende universiteiten.
zullen plaatsvinden met zowel bestuurlijke vertegenwoordigers, politieke vertegenwoordigers als ambtelijke vertegenwoordigers
•• Bestuurders en (top-)ambtenaren hebben belangen bij
van de betrokken gemeenten. Ook wordt er een enquête uitge-
de uitkomsten van dit onderzoek. Daarom is hier sprake
zet onder maatschappelijke stakeholders om hen te vragen naar
van een helder, gedragen en navolgbaar wetenschappelijk
hun ervaringen met de fusieorganisatie. Deze enquête is voor
onderzoeks- en evaluatiekader dat devaluatie van waarde
iedere fusieorganisatie gelijk, om de validiteit van de enquête te
voorkomt en beide groepen het comfort biedt van een logica
kunnen waarborgen.
die eenvoudig te volgen en te reproduceren is.
4.5 Geobjectiveerd beeld én handelingsperspectief
•• Onderzoeken die op het vlak van ambtelijke fusies relevantie hebben voor provincies of gemeenten zijn niet onge-
Dit onderzoek heeft tot doel de provincies beter in positie
moeid gelaten. Zij hebben betekenis bij de beoordeling van
te brengen om afwegingen te kunnen maken bij op handen
de waarde van dit onderzoek. Daarmee zijn ze bron voor
zijnde ambtelijke fusies. Dat vereist een objectief beeld van
dit onderzoek, mits de kwaliteit van het onderzoek daarbij
de effecten van ambtelijke fusies en een gedragen en logisch
voldoende waarborgen geeft voor de uitspraken die hier
afwegingskader.
worden gedaan.
B
B 34 Handelingsperspectief Betekenisvolle noties, bevindingen en resultaten zijn interessant, en aandacht voor de praktische bruikbaarheid maakt de resultaten nog relevanter. Dit was nadrukkelijk onderdeel van de doelstelling van dit onderzoek. Dit rapport geeft daarom een opsomming van kritieke succesfactoren en randvoorwaarden bij (mogelijke) toepassing van een ambtelijke fusie. Het geeft daarmee een handelingsperspectief voor gemeenten en – hetgeen nadrukkelijk een onderzoeksvraag is – voor provincies. Het handelingsperspectief voor de provincie is gedestilleerd uit de onderzoeksopbrengsten van het evaluatiekader en een apart onderzoeksspoor waarin specifiek is ingezoomd op dit aspect.
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
De aanpak van het onderzoek
35
B
B 36
In gesprek over zes plus drie casussen
Hoofdstuk 5
Een weergave van de negen casussen maakt inzichtelijk hoe de feitelijke inrichting van een ambtelijke fusie organisatie kan verschillen. Dat geldt ook voor de publieke waarde die ze realiseren en het draagvlak. Verder biedt dit hoofdstuk overzicht van de meest opvallende effecten rond de organisatorische invulling van ambtelijke fusies. Dit deel sluit af met een aantal randvoorwaarden voor succes.
37
5.1 Inleiding Sinds 2002 is de ambtelijke fusie een steeds vaker gekozen oplossing voor gemeenten. Het samengaan van ambtelijke organisaties heeft een behoorlijke vlucht genomen. Desalniettemin is er nog onvoldoende zicht op de effecten die ambtelijke
Inleiding Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen
fusies hebben op het versterken van het lokale bestuur. Om dit inzichtelijk te maken is voor dit onderzoek een zestal cases van de ‘klassieke’ ambtelijke fusie onderzocht die op dit moment nog steeds functioneren. Tevens zijn twee ‘klassieke’ ambtelijke
Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief
fusie organisaties onderzocht welke eind 2017 hebben besloten de samenwerking te beëindigen. Daarnaast is de casus ‘Houten en Wijk bij Duurstede’ opgenomen; twee gemeenten die op het laatste moment hebben besloten toch niet over te gaan tot
In dit hoofdstuk worden de bevindingen voortkomend uit
een ambtelijke fusie. In de cases zijn interviews afgenomen
de casestudies gepresenteerd. Allereerst wordt een overzicht
met burgemeesters, de ambtelijke top en afvaardigingen van
gegeven van de diverse cases, waarbij kort wordt ingegaan op de
raadsleden. In aanvulling op de interviews zijn de voornaamste
motieven van de gemeenten om de ambtelijke fusie aan te gaan,
beleidsdocumenten en evaluatierapporten bestudeerd.
de keuze voor de juridische vorm en het proces van de vorm geving tot de oprichting (paragraaf 5.2). Vervolgens wordt stilgestaan bij de waarnemingen van maatschappelijke organisaties en burgers richting ambtelijke (fusie) organisaties (paragraaf 5.3). In paragraaf 5.4 worden de bevindingen uit de casestudies worden langs de drie hoofdelementen van het Public Value Model van Mark Moore: Publieke waarde, legitimiteit en
B
B 38
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
organisatie en besturing. In paragraaf 5.5 wordt ingegaan op de
de gemeenten zag de ambtelijke fusie als opmaat naar een
gevallen waarin de fusie niet tot stand kwam of de beslissing
bestuurlijke herindeling; het andere deel als middel tot
werd genomen om weer te ontvlechten: welke dominante rede-
behoud van bestuurlijke zelfstandigheid.
nen waren hiervoor, en wat bepaalde het momentum om die de meest opvallende aspecten voortkomend uit de casestudies
5.2.2 Werkorganisatie De Wolden-Hoogeveen (gezamenlijk 79.055 inwoners)
(paragraaf 5.6).
Drentse gemeenten
beslissing te nemen? Tot slot wordt een overzicht gegeven van
De Wolden (23.744
5.2 Negen casussen: vergelijkbaar én karakteristiek
inwoners) en Hoogeveen
Hieronder worden de belangrijkste kenmerken van de negen
tot een gezamenlijke werkorganisatie.
(55.311 inwoners) zijn per 1 januari 2015 definitief gefuseerd
casussen geschetst. De casussen hebben gemeen dat het gaat om fusies naar een gezamenlijke ambtelijke organisatie. Tegelijkertijd kennen ze elk hun eigen karakteristieke kenmerken.
•• Werkorganisatie De Wolden-Hoogeveen is publiekrechtelijk vormgegeven als bedrijfsvoeringsorganisatie. Het bestuur van de werkorganisatie bestaat uit de voltallige colleges
5.2.1
Werkorganisatie CGM (gezamenlijk 47.873 inwoners)
De werkorganisatie CGM is een ambtelijke
van B&W. Opdrachtnemer is de algemeen directeur van de fusieorganisatie. De algemeen directeur functioneert tevens als gemeentesecretaris van beide gemeenten.
fusie tussen de gemeenten Cuijk (24.696 inwoners), Grave (12.370 inwoners) en Mill
•• Gemeente De Wolden heeft zich op meerdere potentiële
& Sint Hubert (10.807 inwoners), gelegen
ambtelijke fusiepartners georiënteerd en is daarbij uitgeko-
in de provincie Noord-Brabant. De ambtelijke fusie is per 1
men bij de gemeente Hoogeveen die evenzeer meerwaarde
januari 2014 tot stand gekomen en primair beleidsarm en
zag in een ambtelijke fusie met De Wolden.
uitvoerend gericht. •• Beide gemeenten hebben besloten over te gaan tot een •• Werkorganisatie CGM is in eerste instantie publiekrechte-
ambtelijke fusie om winst te behalen op kosten, kwaliteit en
lijk vormgegeven volgens het juridisch WGR construct van
kwetsbaarheid en te anticiperen op uitdagingen die (in de
een openbaar lichaam. Per 1 januari 2016 is dit veranderd
toekomst) aan de gemeenten worden gesteld. Er was geen
naar een bedrijfsvoeringsorganisatie. Het bestuur van de
directe financiële noodzaak tot fusie of een gebrek aan
werkorganisatie CGM bestaat uit de burgemeesters van de
bestuurskracht.
drie deelnemende gemeenten. Ambtelijk opdrachtnemer is de algemeen directeur van de werkorganisatie CGM.
5.2.3
De Kompanjie (gezamenlijk 40.004 inwoners)
De gemeentesecretarissen van de gemeenten vallen for-
De Kompanjie is een ambtelijke
meel-juridisch binnen de werkorganisatie en daarmee onder
fusie tussen de gemeenten
de algemeen directeur. De gemeentesecretarissen adviseren
Veendam (27.527 inwoners) en
de colleges van B&W en zijn tevens in dienst als beleids
Pekela (12.517 inwoners) gelegen in de provincie Groningen.
regisseur bij gemeente-overstijgende vraagstukken.
De ambtelijke fusie is per 1 januari 2011 tot stand gekomen en hoofdzakelijk gericht op bedrijfsvoering.
•• Oorspronkelijk was het de bedoeling om met vijf gemeenten te fuseren binnen het Land van Cuijk, eventueel als opmaat
•• De Kompanjie is publiekrechtelijk vormgegeven als open-
richting een bestuurlijke fusie. De andere twee gemeenten,
baar lichaam. Het algemeen bestuur van de Kompanjie
Boxmeer en Sint Anthonis, hebben besloten niet mee te
bestaat uit de beide voltallige colleges van B&W. Het
doen aan de ambtelijke fusie.
dagelijks bestuur wordt gevormd door de burgemeester en een wethouder uit beide gemeenten. De gemeentesecretaris-
•• De belangrijkste motieven om een ambtelijke fusie aan te
sen vallen onder de afzonderlijke gemeenten en treden op
gaan zijn gericht op de 3K’s (kosten, kwaliteit en kwetsbaar-
als ambtelijk opdrachtgever. Opdrachtnemer is de algemeen
heid), het vergroten en versterken van de kracht in de regio,
directeur van de Kompanjie.
aantrekkelijk werkgeverschap en het anticiperen op externe ontwikkelingen en een complex takenpakket. Een deel van
In gesprek over zes plus drie casussen
•• Met vier gemeenten is een ambtelijk fusietraject gestart.
39
5.2.5
Bellingwedde haakte in een vroegtijdig stadium af, Men-
Werkorganisatie Duivenvoorde (gezamenlijk 51.370 inwoners)
terwolde besloot in het eindproces van de fusie af te zien.
De gemeenten Voorschoten
De voorbereidingen voor de fusie waren gericht op drie
(25.315 inwoners) en Was-
gemeenten. Veendam en Pekela hebben de fusie met zijn
senaar (26.055 inwoners)
tweeën doorgezet.
zijn per 1 januari 2013 een ambtelijke fusie aangegaan middels de werkorganisatie Duiven-
•• Voor Veendam en Pekela waren de belangrijkste motieven om te komen tot de Kompanjie: het versterken van de
voorde. De ambtelijke fusie van de Zuid-Hollandse gemeenten is hoofdzakelijk beleidsarm ingestoken.
robuustheid van de ambtelijke organisatie; winst behalen op de kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid; en als alternatief
•• Werkorganisatie Duivenvoorde is publiekrechtelijk vorm-
om bestuurlijke herindeling tegen te gaan en zelfstandig te
gegeven als openbaar lichaam. Het algemeen bestuur van
kunnen blijven.
de werkorganisatie bestaat uit de volledige colleges van B&W van Voorschoten en Wassenaar. Het dagelijks bestuur
5.2.4
BAR-Organisatie (gezamenlijk 118.857 inwoners)
bestaat uit beide burgemeesters en twee wethouders uit elke gemeente. De opdrachtnemer is de concerndirectie van
De BAR-organisatie is een amb-
de ambtelijke fusie organisatie, welke bestaat uit de beide
telijke fusie organisatie voor de
gemeentesecretarissen en de algemeen directeur.
gemeenten Barendrecht (48.344 inwoners), Albrandswaard (25.105
•• De ambtelijke fusie tussen Voorschoten en Wassenaar
inwoners) en Ridderkerk (45.408
is enigszins uit (financiële) nood geboren, met het oog
inwoners), gelegen in de provincie
op behoud van zelfstandigheid van de beide gemeenten.
Zuid-Holland. De ambtelijke fusie-
De regionale oriëntatie van de gemeenten is (wettelijk)
organisatie is per 1 januari 2014
verschillend. Voorschoten behoort tot de Leidse regio,
werkzaam voor de drie gemeenten.
Wassenaar tot de Haagse regio.
De insteek van de ambtelijke fusie is zowel gericht op bedrijfsvoering als bestuurlijk nauwere samenwerking.
•• De belangrijkste motieven voor Voorschoten en Wassenaar om destijds te komen tot een ambtelijke fusie hadden te
•• De BAR-organisatie is publiekrechtelijk vormgegeven als
maken met de aanstaande decentralisaties in het sociaal
openbaar lichaam. Het algemeen bestuur bestaat uit de vol-
domein, de nadrukkelijke wens voor bestuurlijke zelfstan-
tallige colleges van B&W van beide gemeenten. Het dagelijks
digheid in plaats van een gemeentelijke herindeling, winst
bestuur bestaat uit de burgemeesters en een wethouder uit
behalen op de 3K’s en meer invloed in partnerships als
elke gemeente. De ambtelijk opdrachtnemer is de directie-
serieuze gesprekspartner.
raad van de BAR-organisatie. De directie bestaat uit de drie gemeentesecretarissen van de afzonderlijke gemeenten.
5.2.6
DDFK-gemeenten (gezamenlijk 64.450 inwoners)
•• De BAR-gemeenten zijn op basis van een natuurlijk partner-
DDFK is de ambtelijke fusie orga-
schap en bestaande nauwe samenwerking op deelvlakken
nisatie voor de Friese gemeenten
overgegaan tot een gezamenlijke ambtelijke fusieorganisatie.
Dantumadiel (18.942 inwoners), Dongeradeel (23.901 inwoners), Ferwerderadiel (8.735 inwo-
•• De motieven om te komen tot een BAR-organisatie betroffen het behoud van zelfstandigheid en lokale identiteit van
ners) en Kollumerland (12.872 inwoners). De ambtelijke fusie organisatie is per 1 januari 2017 van start gegaan.
de gemeenten, het vergroten van de (bestuurs)kracht, een sterkere positie in regionale samenwerking, winst op de
•• De DDFK is publiekrechtelijk vormgegeven als openbaar
3K’s, het strategischer omgaan met (regionale) ontwikkelin-
lichaam. Het algemeen bestuur staat uit de vier burgemees-
gen en het worden van een aantrekkelijkere werkgever.
ters en per college van B&W een wethouder. Het dagelijks bestuur wordt gekozen uit het algemeen bestuur en bestaat uit een lid per college van B&W. Het dagelijks bestuur bestaat uit een lid per college van B&W, inclusief de voor-
B
B 40
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
zitter van het algemeen bestuur. De werkorganisatie staat
qua sociaaleconomisch en cultureel profiel verschillen. In de
onder leiding van een algemeen directeur, bijgestaan door
oorspronkelijke oriëntatie is ook nadrukkelijk naar omlig-
een adjunct-directeur met daaronder een Centraal Manage-
gende gemeenten gekeken.
ment Team. De gemeentesecretarissen hebben een aparte aanstelling binnen de afzonderlijke gemeenten.
•• Wegens het uitblijven van voldoende resultaten in de ogen van de gemeente Hardenberg, verschillen in omvang en
•• De ambtelijke fusie tussen de DDFK-gemeenten komt
daarmee opgaven en de complexiteit van de samenwerking
voort uit een natuurlijk partnerschap tussen de gemeenten,
heeft Hardenberg eenzijdig besloten de ambtelijke samen-
waarbij nauwere samenwerking wenselijk was. Daarnaast
werking te beëindigen.
gold de ambtelijke fusie als opmaat naar een bestuurlijke herindeling. Per 1 januari 2019 fuseren de gemeenten
5.2.8
Dongeradeel, Ferwerderadiel en Kollumerland tot de nieuwe
UW-Samenwerking (gezamenlijk 48.074 inwoners)
gemeente Noardeast-Fryslân. De gemeente Dantumadiel,
UW-Samenwerking is de ambtelijke fusie
die ervoor gekozen heeft zelfstandig te blijven, zal middels
organisatie van de gemeenten IJsselstein
een enkelvoudige centrumregeling haar ambtelijke diensten
(34.208 inwoners) en Montfoort (13.866)
bij de nieuwe gemeente afnemen.
inwoners. De ambtelijke fusie van de Utrechtse gemeenten is op 1 januari 2013 tot stand gekomen. De gemeenteraad van IJs-
•• De belangrijkste motieven om te komen tot de DDFK-orga-
selstein heeft op 20 december 2017 besloten tot het beëindigen
nisatie was als opstap naar een bestuurlijke herindeling, om
van de ambtelijke samenwerking met Montfoort. UW-Samen-
de bestuurlijke opgaven voldoende goed aan te kunnen, de
werking wordt formeel beëindigd per 1 januari 2020.
robuustheid van de ambtelijke organisatie te versterken en de bestuurskracht te vergroten.
•• UW-Samenwerking is een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een openbaar lichaam. Het algemeen bestuur van
5.2.7
Bestuursdienst Ommen-Hardenberg (gezamenlijk 77.742 inwoners)
de fusie organisatie bestaat uit alle collegeleden van de beide gemeenten. Het dagelijks bestuur bestaat uit beide burge-
De gemeenten Ommen (17.531
meesters en per gemeente één afgevaardigde uit het college.
inwoners) en Hardenberg (60.211
De opdrachtnemer is de algemeen directeur, welke tevens
inwoners), gelegen in de provincie
secretaris is van het algemeen en dagelijks bestuur. De
Overijssel, zijn per 1 januari 2012
algemeen directeur is de gemeentesecretaris van IJsselstein;
de gezamenlijke ambtelijke organisatie gestart. Het college van
de gemeentesecretaris van Montfoort is directeur strategie.
B&W van de gemeente Hardenberg heeft in december 2017 besloten te stoppen met de Bestuursdienst Ommen-Hardenberg. De ambtelijke samenwerking wordt per 1 januari 2020 beëindigd.
•• De oorspronkelijke motieven om te komen tot een ambtelijke fusie waren gericht op het behalen van financieel voordeel, verbeterde bestuurskracht en een grotere schaalgrootte
•• De Bestuursdienst Ommen-Hardenberg is vormgegeven
om diensten kwalitatief goed te kunnen leveren.
als openbaar lichaam. Het algemeen bestuur bestaat uit de voltallige colleges van B&W van beide gemeenten. Het
•• Een gebrek aan financieel voordeel en een lagere kwaliteit
dagelijks bestuur bestaat uit beide burgemeesters en een
van dienstverlening hebben de gemeenteraad van IJsselstein
afgevaardigde per college van B&W. De directie bestaat uit
doen besluiten de ambtelijke samenwerking te beëindigen,
twee algemeen directeuren, tevens gemeentesecretarissen
tot ongenoegen van de gemeente Montfoort.
van de afzonderlijke gemeenten.
5.2.9 •• Ommen en Hardenberg beoogden de kwaliteit van dienst-
Houten en Wijk bij Duurstede (gezamenlijk 73.024 inwoners)
verlening van de gemeenten te vergroten en de efficiency
De gemeente Houten (49.395 inwoners)
van de organisatie te verhogen, ingegeven door de landelijke
en Wijk bij Duurstede (23.629 inwoners)
bezuinigingen. Daarnaast diende de Bestuursdienst de
hebben zich georiënteerd op het aangaan
ambtelijke en bestuurlijke samenwerking met diverse part-
van een klassieke ambtelijke fusie. Na
ners te versterken. De samenwerking komt niet voort uit
een oriëntatie- en onderzoeksperiode van
natuurlijk partnerschap, daar waar Ommen en Hardenberg
tweeëneenhalf jaar bleek dat de beide
In gesprek over zes plus drie casussen
41
gemeenten niet konden voldoen aan de voorwaarden die door
van interviews met gemeentebesturen, raadsleden, ambtenaren,
de gemeenteraden werd gesteld. In juli 2017 is het traject in
documentstudies en benchmarks diverse waarnemingen gedaan
samenspraak gestopt.
ten aanzien van de effecten van ambtelijke fusie. Een belangrijk perspectief dat hierin dient te worden meegenomen is het per-
•• Houten en Wijk bij Duurstede beoogden middels een amb-
spectief van burgers, maatschappelijke organisaties, onderwijsin-
telijke fusie hoofdzakelijk de kwetsbaarheid te verminderen,
stellingen, ondernemers en eventuele partners in de regio. Om
de kwaliteit te verbeteren en efficiency te behalen in kosten,
meer inzicht te krijgen in hun perspectieven, is er een enquête
opdat dit in de organisatie kon worden geïnvesteerd.
uitgezet onder maatschappelijke partners van de casussen. Daarnaast worden relevante inzichten uit eerder (bestuurskracht)
•• De belangrijkste overweging voor beide gemeenten om
onderzoek van Berenschot in diverse gemeenten gepresenteerd.
niet over te gaan tot een ambtelijke fusie zat in de beperkte
De beelden die voortkomen uit deze onderzoeken zijn indicatief.
beoogde financiële voordelen en de lange terugverdien
Het is géén representatieve peiling van de mening van bewoners,
effecten. De gemeenteraden van beide gemeenten hadden
ondernemers en maatschappelijke organisaties over ambtelijke
voorafgaand aan het traject financiële kaders meegegeven,
(fusie) organisaties in Nederland. Desalniettemin geeft het
die niet binnen afzienbare tijd behaald konden worden.
inzicht in perspectieven die burgers en maatschappelijke organi-
De hoge frictiekosten vormden daarin een belemmering.
saties hebben aangaande ambtelijke (fusie)organisaties.
5.2.10 Wat valt er op? De motieven van casusgemeenten om over te gaan tot een
5.3.1
Inzichten maatschappelijke organisaties in casestudy
ambtelijke fusieorganisatie richten zich in alle gevallen op een
In afstemming met de casusgemeenten van dit onderzoek zijn
verlaging van de kosten, de kwetsbaarheid en een versterking
de meest relevante maatschappelijke organisaties, onderwijs-
van de kwaliteit. Andere motieven komen wisselend terug per
instellingen en ondernemers die op reguliere basis te maken
gemeente en per ambtelijke fusieorganisatie. Soms bestaan
hebben met de ambtelijke fusie organisaties geraadpleegd
verschillende en zelfs tegenstrijdige motieven binnen de deel
middels een enquête. In totaal hebben 52 respondenten binnen
nemende gemeenten van één ambtelijke fusie.
de BAR-organisatie, De Kompanjie, de DDFK-Gemeenten, Werkorganisatie CGM en Werkorganisatie De Wolden-Hooge-
•• Gemeenten geven de ambtelijke fusieorganisatie verschil-
veen het verzoek om de enquête in te vullen gehonoreerd.
lend vorm, zowel in gekozen juridisch construct als in de invulling van de topstructuur.
•• Behoud van lokale identiteit en versterking regionale slagkracht: Maatschappelijke organisaties geven aan dat de
•• In geen van de onderzochte casussen is er na oprichting van
gemeente redelijk in staat blijft om voldoende lokaal profiel
de ambtelijke fusie organisatie een gemeente in een later
te behouden in de dienstverlening naar burgers en bedrijven
stadium aangesloten. Een aantal ambtelijke fusies hebben die
toe. 50%-66% van de respondenten geeft aan het eens tot
optie nadrukkelijk open gehouden, maar omliggende gemeen-
zeer eens te zijn met deze stelling. Een ambtelijke fusie heeft
ten hebben tot op heden niet besloten aan te haken. Ook zijn
volgens maatschappelijke organisaties een positieve werking
een aantal fusietrajecten oorspronkelijk met meer gemeenten
met betrekking tot slagkracht in regionaal verband (42%-
gestart in de (verregaande) oriëntatiefase, maar zijn een
50% is het hiermee eens tot zeer mee eens).
aantal gemeenten gedurende het fusieproces afgehaakt. •• Geen duidelijke toename kwaliteit van dienstverlening:
5.3 Perspectieven van burgers en maatschappelijke organisaties op ambtelijke organisaties
Maatschappelijke organisaties geven in mindere mate aan
Gemeenten kiezen om diverse redenen voor een ambtelijke
gevallen ziet ongeveer een kwart een negatief effect, en
fusie . Eén van de belangrijke overwegingen die in die keuze
respectievelijk 44% tot 46% neutraal. In beide gevallen
een rol speelt is het verbeteren van de kwaliteit van dienstverle-
ziet 19% van de respondenten wel een positief effect op de
ning naar burgers en bedrijven. In dit rapport worden op basis
kwaliteit van dienstverlening. De plannen van de gemeen-
20)
dat de dienstverlening van de gemeente is verbeterd dan wel beter aansluit bij de wensen en verwachtingen. In beide
te(n) zijn in de ogen van 35% van de respondenten niet inhoudelijk sterker geworden sinds de ambtelijke fusie. 20) In paragraaf 2.5. zijn de voornaamste motieven uiteengezet.
Een ambtelijke fusie heeft in hun ogen niet geleid tot de
B
B 42
Ambtelijke fusies
gewenste kwaliteitsverbetering van advisering. 37% van de
Eindrapportage
Bijbehorende tabellen:
respondenten is hierin neutraal en 19% geeft aan wel een Respondenten maatschappelijke organisaties (n=52)
verbetering van de kwaliteit te hebben waargenomen.
6%
•• Wenselijkheid organisatie: Een kleine meerderheid van de respondenten geeft aan tevreden te zijn met het bestaan van de fusieorganisatie. Slechts 29% van de respondenten heeft aangegeven ontevreden te zijn over het bestaan van de
40%
26%
organisatie. •• Beperkte tevredenheid resultaten en informatievoorziening: De resultaten van de fusieorganisatie worden wisselend beoordeeld. 35% is tevreden en 27% ontevreden. Men is daarmee niet uitgesproken positief, maar ook niet uitgesproken negatief over de resultaten van de ambtelijke fusie organisatie. Maatschappelijke organisaties zijn minder tevreden over de informatievoorziening vanuit de ambtelijke fusieorganisatie. 37% geeft aan dat dit niet voldoet aan de wensen en verwachtingen. •• Tevredenheid met rolinvulling college van B&W en gemeenteraad: Het merendeel van de maatschappelijke organisaties geeft aan dat zowel de gemeenteraad (51%) als het college van B&W (59%) effectief gepositioneerd is om respectievelijk hun rol en democratische verantwoordelijkheid in te vullen. Hoewel de resultaten van de ambtelijke organisaties dus wisselend worden beoordeeld, zijn respondenten wel tevreden over het bestaan van de organisatie en de rolinvulling door het college van B&W en de gemeenteraad, ondanks het feit dat de dienstverlening en kwaliteit van beleid niet positiever worden beoordeeld ten opzichte van de periode voor de ambtelijke fusie. Dit gevoel lijkt samen te hangen met de versterkte regionale slagkracht en de mogelijkheid de lokale eigenheid te behouden.
13% 15%
BAR-Organisatie De Kompanije DDFK-Gemeenten Werkorganisatie CGM Werkorganisatie De Wolden-Hoogenveen
In gesprek over zes plus drie casussen
43
Effecten ambtelijke fusie Ambtelijke fusie stelt mijn gemeente(n) in staat om in regionaal verband slagkrachtiger op te treden. De plannen van de gemeente(n) zijn inhoudelijk sterker geworden sinds de ambtelijke fusie. De gemeenten binnen de ambtelijke fusie zijn voldoende in staat om hun eigen lokale profiel te behouden in hun dienstverlening naar burgers en bedrijven. De dienstverlening van mijn gemeente(n) sluit sinds de ambtelijke fusie beter aan bij mijn wensen en verwachtingen. De dienstverlening van mijn gemeente(n) is sinds de ambtelijke fusie verbeterd. 0%
20% zeer mee oneens mee oneens
40% neutraal mee eens
60%
80%
100%
zeer mee eens weet ik niet
Beoordeling ambtelijke fusie De afspraken uit het collegeprogramma van mijn gemeente worden in voldoende mate nageleefd. De komst van de ambtelijke fusieorganisatie is een wenselijke ontwikkeling geweest voor mijn gemeente. Ik kan in voldoende mate mijn verwachtingen en wensen ten aanzien van gemeentelijke dienstverlening kenbaar maken. Ik ben in voldoende mate tevreden over de resultaten van de ambtelijke fusieorganisatie. Sinds de ambtelijke fusie is de ruimte om maatschappelijke initiatieven te ontplooien toegenomen. Ik ben in voldoende mate tevreden over het bestaan van de ambtelijke fusieorganisatie. 0%
20% zeer mee oneens mee oneens
40% neutraal mee eens
60%
80%
100%
zeer mee eens weet ik niet
De informatievoorziening vanuit de ambtelijke fusieorganisatie voldoet aan mijn wensen en verwachtingen. Het college van B&W van mijn gemeente is effectief gepositioneerd om hun democratische verantwoordelijkheid in te vullen. De gemeenteraad in mijn gemeente is effectief gepositioneerd om hun rol in te vullen. 0%
20% zeer mee oneens mee oneens
40% neutraal mee eens
60%
80%
zeer mee eens weet ik niet
100%
B
B 44
Ambtelijke fusies
5.3.2
Eindrapportage
Inzichten burgers en maatschappelijke organisaties uit andere (bestuurskracht) onderzoeken
vijf aspecten kwamen in de gemeenten gemiddeld genomen als
In recente bestuurskrachtonderzoeken die Berenschot heeft uit-
5 belangrijkste organisatorische aspecten van de gemeente als
gevoerd in de gemeenten IJsselstein (2017), Meerssen (2017),
organisatie
Langedijk (2017), Pekela, Stadskanaal, Veendam (2017), Cuijk,
•• Kwaliteit van visie, beleid en strategievorming
Mill & Sint Hubert, Grave, Boxtel en Sint Anthonis (2017)
•• Kwaliteit van het gemeentebestuur
zijn bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties
•• Een efficiënte ambtelijke organisatie
middels vergelijkbare enquêtes bevraagd naar welke organi-
•• Gemeentelijke financiën op orde
satorische aspecten zij van belang vinden bij de gemeente als
•• Grote deskundigheid ambtelijke organisatie
meest belangrijk naar voren (zie ook figuur 1):
organisatie. Deze onderzoeken samengenomen laten een vrij eenduidig beeld zien in waardering van de belangrijkste aspec-
De bereikbaarheid van raadsleden en collegeleden wordt rela-
ten door burgers en maatschappelijke organisaties. De volgende
tief gezien minder belangrijk gevonden door de doelgroepen.
Prioritering organisatorische aspecten gemeente op basis van burgerenquêtes IJsselstein, Meerssen, Langedijk (n= 1813) 28%
7%
57%
16%
Kwaliteit gemeentebestuur Kwaliteit van visie en beleid Een efficiënte ambtelijke organisatie Gemeentelijke financiën Grote deskundigheid ambtenaren door specialisatie Ambtenaren makkelijker aanspreekbaar Burgemeesters en wethouders goed bereikbaar Werken met participatie Raadsleden goed bereikbaar
27% 56% 45%
62%
57%
Figuur 1 Prioritering organisatorische aspecten gemeente op basis van burgerenquêtes IJsselstein, Meerssen, Langedijk (n= 1813)
5.3.3
Beoordeling kwaliteit van dienstverlening ambtelijke fusie organisaties
de beoordeling voor gemeenten opgenomen die deelnemen
Op basis van de benchmarkgegevens van waarstaatjegemeente.nl
de meest recente gegevens. Per gemeente is aangegeven uit
wordt in onderstaande grafiek een weergave gegeven van de
welk jaartal de cijfers dateren. Voor de andere gemeenten die
beoordeling van inwoners over a) de inspanningen van de
deelnemen aan een ambtelijke fusie zijn geen recente cijfers
gemeente21) en b) de algehele directe dienstverlening afgezet
beschikbaar die dateren van na de ambtelijke fusie. Deze zijn
tegen de gemiddelde gemeentelijke score . Deze zijn afkomstig
daarom niet opgenomen in de grafiek.
22)
aan een ambtelijke fusie. De cijfers uit de benchmark betreffen
uit de Burgerpeiling die door VNG Realisatie bij gemeenten in Nederland wordt afgenomen. In de grafiek staan uitsluitend
Er is geen eenduidig beeld te abstraheren uit de beoordeling van burgers met betrekking tot ambtelijke fusieorganisaties in vergelijking met de gemiddelde Nederlandse gemeente. Een aantal
21) Dit betreft inspanningen op de volgende onderdelen: zorg voor de woon- en leefomgeving, samenwerking met inwoners, algehele dienstverlening, digitale dienstverlening, communicatie & voorlichting, en inspanning om inwoners volledig te laten deelnemen aan het maatschappelijk leven . 22) Over het algemeen zijn in de benchmark van waarstaatjegemeente.nl de volgende elementen van de (directe) dienstverlening van wezenlijke invloed op de waardering van de gemeentelijke dienstverlening: ontvankelijkheid (openstellen/luisteren), betrouwbaarheid, toegankelijkheid, flexibiliteit, verantwoordelijkheid, opzien baren (verrassingselement), en snelheid.
gemeenten scoort (ruim) bovengemiddeld, maar een aantal andere gemeenten scoort (ruim) beneden het landelijk gemiddelde. Binnen dezelfde ambtelijke fusieorganisatie treden tevens verschillen op in de waardering van de dienstverlening.
In gesprek over zes plus drie casussen
7,2
45
•• Lagere (uitvoerings)kosten:
7,0
-- Ambtelijke fusieorganisaties krijgen veelal een bezuinigingsdoelstelling mee. In de door ons
6,8
onderzochte casussen is de beoogde kostenbesparing door een deel van de casussen na verloop van een aantal jaar behaald. Waar dat nog niet het geval is,
6,6
is het de overtuiging van de gesprekspartners dat de kostenbesparing op de langere termijn gerealiseerd
6,4
gaat worden. Daar waar de financiële doelstelling niet (volgens de planning) werd gehaald, leverde dit politieke
6,2
spanning op bij en tussen de deelnemende gemeenten.
Ri
Ba re n
dr ec ht dd (2 01 er 7) ke rk (2 Ee 01 m 7) ne s (2 O m 01 m 7) Vo en or (2 sc 01 ho 7) te n O (2 os 01 tz 7) aa n M (2 01 ill Cu en 7) i j St k (2 .H 01 ub 7) er H oo t( 20 ge 17 ve ) en (2 01 7)
6,0
Beoordeling alle inspanningen gemeente Gemiddelde beoordeling alle inspanningen gemeente (NL) Beoordeling algehele directe dienstverlening
-- Een efficiëntere inrichting van de bedrijfsprocessen maakt dat de kostenbesparing kan worden gerealiseerd. Dat kan worden bereikt met standaardisatie van processen en harmonisatie van beleid. Hoe meer er de gemeenten standaardiseren en harmoniseren, hoe meer efficiencywinst kan worden behaald. Een ambtelijke fusie lijkt daarmee in ieder geval geen negatief effect te hebben op het realiseren van een kostenbesparing en heeft de potentie om bij te dragen aan lagere
5.4 Bevindingen van zes plus drie casussen langs de lijnen van het onderzoekkader
(uitvoerings)kosten. Omdat in de afgelopen jaren het
In deze paragraaf worden de bevindingen gedeeld over de
moeilijk om een zuivere vergelijking te maken met hoe
effecten die zich in meer of mindere mate hebben voorgedaan
de situatie zou zijn geweest zonder een ambtelijke fusie.
gemeentelijk takenpakket flink is uitgebreid, is het
binnen de zes casussen. Deze bevindingen zijn geplaatst binnen het publieke waarde model van Mark Moore. Allereerst wordt
•• Verschuiving van kwetsbaarheid: Door schaalvergroting
ingegaan op de effecten die zich hebben voorgedaan met
kan meer capaciteit beschikbaar komen, waardoor kwets-
betrekking tot publieke waarde (dat wat je bereikt voor de
baarheid op generalistische functies binnen de ambtelijke
samenleving). Vervolgens worden effecten benoemd gerela-
organisatie kan afnemen. Binnen de onderzochte ambte-
teerd aan legitimiteit (de rechtmatigheid van publiek handelen
lijke fusieorganisaties neemt de kwetsbaarheid echter niet
en het draagvlak onder de belangrijke stakeholders). Tot slot
zozeer af, maar verschuift deze vanwege doorspecialisatie en
worden effecten benoemd die zich voordoen met betrekking tot
introductie van nieuwe (expert)functies naar meer specia-
besturing en organisatie (de besturing, mensen en middelen die
listische functies.
georganiseerd zijn om publieke waarde te kunnen realiseren). In deze paragraaf worden algemene inzichten behandeld op
•• Verhoging van de externe kwaliteit van dienstverlening:
basis van de gesprekken binnen de casussen en een document-
Het beeld bij de geïnterviewden is dat de kwaliteit van
studie van de casussen. De casussen worden zodoende niet
dienstverlening van de ambtelijke organisatie richting bur-
individueel besproken.
gers en maatschappelijke organisaties over het algemeen toe neemt. Deze verhoging van de kwaliteit van dienstverlening
5.4.1 Effecten op publieke waarde
komt meestal niet meteen tot stand; de nieuwe ambtelijke
Met het aangaan van een ambtelijke fusie beogen gemeenten
organisaties kennen in eerste instantie een terugval in de
meer publieke waarde te leveren op verschillende terreinen.
kwaliteit van dienstverlening. Naarmate de organisatie zich
Bij publieke waarde gaat het om het maatschappelijk resultaat
ontwikkelt, neemt de kwaliteit zichtbaar toe.
dat wordt geleverd, verminderd met de (financiële en personele) kosten. In de door ons onderzochte casussen hebben de
•• (Gedeeltelijke) verhoging van de interne kwaliteit van
volgende effecten zich voorgedaan wat betreft de realisatie van
dienstverlening: Het beeld bij de geïnterviewden is dat de
publieke waarden.
expertise van de ambtelijke organisatie toe neemt omdat
B
B 46
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
er, met name voor kleine gemeenten, meer ruimte is om
in potentie voor efficiency en reduceren de complexiteit in
specialistische kennis binnen de organisatie te borgen. Ook
de uitvoering van taken. De meeste gemeenten binnen onze
is er ruimte voor functies op een (hoger) strategisch niveau.
casestudy geven aan dat er op dit terrein winst te behalen is.
De potentiële kwaliteit van de bestuurlijke advisering neemt
Standaardisatie en beleidsharmonisatie vindt tot op zekere
daarmee toe. Een beperkende factor is dat dat beleidsadvi-
hoogte plaats, maar met name beleidsharmonisatie wordt
seurs in sommige gevallen minder goed op de hoogte zijn
belemmerd door gewenste ruimte voor lokaal maatwerk en
van de lokale situatie per gemeente en hen daarmee niet
beleidsvrijheid.
altijd optimaal van dienst kunnen zijn. Ook is geconstateerd dat bestuurders niet (altijd) gebruik maken van
5.4.2
Effecten met betrekking tot legitimiteit
advisering op een hoger strategisch niveau dan gericht op de
De waarde die een ambtelijke fusieorganisatie levert is meer
eigen lokale beleidsterreinen.
dan een rekensom van de kwaliteit, kosten en kwetsbaarheid. Een ambtelijke fusieorganisatie heeft ook effect op het draag-
•• Geen duidelijke toename van het strategisch- en innova-
vlak van de belangrijkste stakeholders en rechtmatigheid van de
tievermogen: Eén van de gedachten achter schaalvergroting
samenwerking. De volgende effecten met betrekking tot legiti-
middels een ambtelijke fusie is dat deze kan leiden tot meer
miteit komen naar aanleiding van de casestudy naar voren.
strategisch- en innovatievermogen. In de praktijk van de door ons onderzochte ambtelijke fusie organisaties blijkt
•• Behoud van bestuurlijke zelfstandigheid, lokale identiteit
dit effect zich niet noodzakelijkerwijs voor te doen. Een
en autonomie gemeenteraad: De ambtelijke fusie orga-
deel van de casussen gaf aan weinig winst te ervaren op dit
nisatie geeft gemeenten de mogelijkheid een zelfstandige
gebied. Deels omdat meer strategische posities zijn weg
gemeente te blijven en een lokale invulling te waarborgen.
bezuinigd, anderzijds omdat er niet op grotere schaal strate-
De gemeenten ervaren in zekere mate de mogelijkheid tot
gisch wordt nagedacht en ingezet. Er is in veel gevallen geen
differentiatie in voorzieningen. Dit is voor veel gemeenten
sprake van bestuurlijke afstemming en overeenstemming.
een belangrijke doelstelling voor het aangaan van een amb-
De legitimering en focus ligt op de afzonderlijke gemeenten,
telijke fusie en wordt ook in voldoende mate gerealiseerd.
daar waar het voor strategie en innovatie noodzakelijk is om
De autonomie van de gemeenteraad blijft tevens gewaar-
soms vanuit een groter perspectief te denken. De gemeenten
borgd, daar waar zij ervaren nog voldoende invloed uit te
die een positief effect op dit vlak ervaren zetten nadrukkelijk
kunnen oefenen. Een belangrijke factor is dat gemeentera-
in op strategische capaciteit.
den veelal goed worden betrokken in het proces tot oprichting van de ambtelijke fusie en veel aandacht hebben voor
•• Geen duidelijke versterking van regionale slagkracht en
de eigen sturingsmogelijkheden.
profilering: Een ambtelijke fusie leidt niet noodzakelijkerwijs tot een versterkte (bestuurlijke) slagkracht binnen de
•• Uiteenlopende ‘stippen op de horizon’: Binnen de deel
regio. Wisselende regionale oriëntaties, leidend tot andere
nemende gemeenten aan een ambtelijke fusie bestaat er niet
belangen van gemeenten, en beperkte politiek-bestuurlijke
in alle gevallen consensus over de stip op de horizon van
afstemming maken dat ambtelijke fusie organisaties veelal
de fusieorganisatie. Sommige gemeenten zien de ambtelijke
niet weten te profiteren van een versterking van de regionale
fusie als een ‘minimumvariant’, als opmaat naar een latere
slagkracht. Deze factoren maken dat een ambtelijke fusie
bestuurlijke herindeling. Andere gemeenten zijn de ambte-
niet noodzakelijkerwijs tot een versterking van de regionale
lijke fusie aangegaan als ‘maximumvariant’, met het oog op
slagkracht leidt. Dit betekent echter niet dat een ambtelijke
behoud van bestuurlijke zelfstandigheid of als versterking
fusie per definitie niet tot een versterkte regionale slagkracht
van de bestuurskracht. Daar waar binnen gemeenten van
kan leiden. In een aantal casussen hebben de gemeenten zich
de ambtelijke fusieorganisatie verschillende perspectieven
wel regionaal slagkrachtiger kunnen profileren. In die geval-
op het gemeenschappelijk eindbeeld zijn, versterkt dit in de
len was er sprake van gemeenschappelijke regionale oriënta-
praktijk bestuurlijke en politieke onenigheid en beperkt het
tie en bereidheid tot bestuurlijk-strategische afstemming.
de uitvoeringskracht van de fusieorganisatie.
•• Beperkte mate van beleidsharmonisatie: De ambtelijke
•• Verschillen in tevredenheid van gemeenten: Vanuit de case-
fusieorganisatie heeft vanuit efficiency- oogpunt baat bij
study blijkt dat de legitimiteit van de ambtelijke fusieorgani-
zoveel mogelijk standaardisatie en harmonisatie van proces-
satie over het algemeen bij de kleinste gemeenten binnen het
sen en beleid. Standaardisatie en beleidsharmonisatie zorgen
fusieverband groter is dan bij de grotere gemeenten. Grotere
In gesprek over zes plus drie casussen
47
gemeenten hebben vaker het gevoel een stap terug te moeten
De gemeenteraadsleden ervaren meer afstand en minder
doen en zich minder afhankelijk voelen van de ambtelijke
eigenaarschap tot de ambtelijke organisatie.
fusieorganisatie. Kleinere gemeenten zijn vaak, voor het behoud van bestuurlijke zelfstandigheid, afhankelijk van het
•• Weinig zichtbaarheid ambtelijke organisatie: De gemeen-
voortbestaan van de ambtelijke fusieorganisatie en zien ook
ten ervaren weinig zichtbaarheid van de ambtelijke orga-
direct profijt in termen van versterkte capaciteit en vermin-
nisatie richting burgers en bedrijven. Enerzijds ervaren zij
derde kwetsbaarheid. Dit verschil in legitimiteit leidt in een
dit als positief omdat ze zichzelf juist graag als autonome
aantal gevallen tot bestuurlijke en/of politieke frictie tussen
gemeente willen presenteren en niet willen dat de ambte-
de gemeenten. Zowel bij de Bestuursdienst Ommen-Harden-
lijke organisatie een te sterke identiteit krijgt. Aan de andere
berg en UW-samenwerking hebben de grootste gemeenten
kant ervaren ze dat hun werknemers juist op zoek zijn naar
besloten de ambtelijke fusie organisatie te beëindigen, van-
een gemeenschappelijke identiteit en trots op de organisatie.
wege een te beperkt ervaren voordeel van de fusieorganisatie.
Dit is een spanningsveld voor gemeenten.
•• Meer afstand tot de ambtelijke organisatie: Een ambtelijke
Uit de enquêtes die zijn uitgezet onder betrokken burgers en
fusieorganisatie leidt er in veel gevallen toe dat de ambte-
maatschappelijke organisaties komt naar voren dat zij wei-
lijke organisatie gevoelsmatig meer op afstand is komen
nig verbinding ervaren met de ambtelijke fusie organisatie
te staan van de gemeenten. Voor de gemeenteraden vindt
an sich. De maatschappij lijkt zich niet heel erg bewust te
een verschuiving plaats van ‘onze ambtelijke organisatie’
zijn van het bestaan van de fusieorganisatie en hier ook wei-
naar een uitvoeringsorganisatie op afstand, die minder
nig direct belang aan te hechten. De opstelling van burgers
benaderbaar is voor de afzonderlijke gemeenteraadsleden.
en maatschappelijke organisaties is veelal neutraal.
B
B 48
Ambtelijke fusies
5.4.3
Effecten met betrekking tot besturing en organisatie
Eindrapportage
•• Extra administratieve last voor de ambtelijke organisatie: Een ambtelijke fusieorganisatie staat ten dienste van meer-
Een goed functionerende aansturing en organisatie van een
dere gemeentebesturen, elk met eigen specifieke wensen.
overheid kan leiden tot meer succes in het realiseren van
Dit leidt ertoe dat er extra administratieve en coördina-
publieke waarde. De ambtelijke fusieorganisatie heeft ook effect
tielast is binnen een ambtelijke fusieorganisatie. Er wordt
op het element besturing en organisatie. De volgende effecten
meer gevraagd van de ambtelijke organisatie in termen
met betrekking tot de besturing, mensen en middelen komen
van afstemming, advisering en verantwoording richting de
naar aanleiding van de casestudy naar voren.
verschillende autonome gemeenten. Hoe groter de beleidsvrijheid is van de individuele gemeenten, en hoe minder er
•• Aantrekkelijker werkgeverschap: De ambtelijke fusie organisaties versterken de positie en aantrekkelijkheid van
bestuurlijk wordt afgestemd, hoe groter deze administratieve last is.
de gemeenten op de arbeidsmarkt. Er wordt nadrukkelijker ingezet op het ontwikkelen van personeel en de organisatie.
•• Complexiteit van diverse rollen: Zoals beschreven in paragraaf 2.5 hebben gemeenten te maken met de rol van
•• Frictiekosten: Bij het aangaan van de ambtelijke fusie
opdrachtgever en die van opdrachtnemer. In de praktijk
krijgen de gemeenten te maken met frictiekosten, door het
blijkt dat, afhankelijk van de gekozen vorm, ambtelijke
uitplaatsen van taken en formatie/medewerkers naar de
fusies de rolinvulling van gemeenten complexer maakt.
nieuwe organisatie. In veel gevallen zijn deze frictiekosten
Op basis van de casestudy komen de volgende complexitei-
niet ingeboekt, wat tot problemen heeft geleid voor de
ten naar voren:
nieuwe fusieorganisatie. De gemeenten geven aan dat het belangrijk is om bij het aangaan van een ambtelijke fusie
-- Op het moment dat er sprake is van een algemeen
rekening te houden met de frictiekosten en middelen te
directeur als opdrachtnemer lijkt dit ervoor te zorgen
reserveren om deze kosten op te vangen.
dat de gemeentebesturen minder eigenaarschap ervaren richting de ambtelijke organisatie. De collegebesturen
•• Organisatie behaalt effecten veelal pas na verloop van
schieten sneller in de ‘klanthouding’. Dit maakt dat de
tijd: Ambtelijke fusieorganisaties functioneren in de eerste
druk en vraag die op de ambtelijke organisatie wordt
fase nog niet naar wens en potentie. Verloop van tijd,
gelegd groter is en niet altijd haalbaar. Het belang van de
gepaard met een gerichte doorontwikkeling is veelal nood-
ambtelijke organisatie wordt onvoldoende gewaarborgd
zakelijk om de fusieorganisatie beter te laten functioneren.
binnen de gemeentebesturen.
Het verwachtingsmanagement naar politiek, bestuur en de ambtelijke organisatie is echter gericht op direct en zicht-
-- Gemeentesecretarissen die geen deel uitmaken van
baar voordeel. De praktijk leert echter dat dit zich niet altijd
de ambtelijke fusieorganisatie ervaren minder betrok-
gelijk effectueert. Dit heeft volgens de gesprekspartners
kenheid met de ambtelijke organisatie en minder
onder andere te maken met de volgende aspecten:
mogelijkheid om de lokale kleuring van beleid mee te geven. Een gebrek aan doorzettingsmacht is een veel
-- In de onderzochte casussen is gebleken dat een te grote
gehoorde klacht.
stapeling van veranderingen in potentie een gevaar kan zijn voor succes. Het te snel en te gehaast samenvoegen
-- Een dubbelrol van gemeentesecretarissen, die zowel
van de ambtelijke organisaties, waarbij de consequenties
ambtelijk opdrachtnemer zijn als gemandateerd
van de veranderingen onvoldoende inzichtelijk zijn,
opdrachtgever en eerste adviseur van het college,
leidt ertoe dat de nieuwe ambtelijke organisatie
vereist een duidelijke en zuivere rolinvulling. Het
zeker in het begin onvoldoende goed functioneert.
collectieve belang van de ambtelijke fusieorganisatie is namelijk niet altijd in lijn met de individuele belan-
-- Een ambtelijke fusie vraagt veelal meer investering
gen van de gemeenten. Op het moment dat dit hier
in organisatieontwikkeling dan van meet af
goede afspraken over zijn gemaakt en deze worden
wordt gerealiseerd en gedaan, met name als de
nageleefd lijkt dit meer eigenaarschap te stimuleren.
nieuwe organisatie gepaard gaat met een andere
Op het moment dat deze rollen onvoldoende worden
sturingsfilosofie. Hierdoor begint de organisatie onrustig
gescheiden of te veel conflicteren, kan dit tot proble-
en stapelen problemen zich in eerste instantie op.
men leiden.
In gesprek over zes plus drie casussen
• Verschuiving van kwetsbaarheid • Geen duidelijke toename van strategisch en innovatievermogen • Aantrekkelijker werkgeverschap
49
Publieke waarde • Lagere (uitvoerings)kosten • Verhoging van de externe kwaliteit van dienstverlening • Verhoging van de interne kwaliteit van dienstverlening
Besturing & organisatie • Frictiekosten • Extra administratieve last • Complexiteit van diverse rollen • Organisatie behaalt effecten pas na verloop van tijd • Meer afstand tot de ambtelijke organisatie
• Geen duidelijke sterkere regionale slagkracht • Beperkte efficiencywinstdoor harmonisatie en standaardisatie • Behoud besetuurlijke zelfstandigheid en lokaal maatwerk
Legitimiteit • Uiteenlopende ‘stippen op de horizon’ • Verschillen in tevredenheid gemeenten • Weinig zichtbaarheid ambtelijke organisatie
Figuur 2 Visualisatie van effecten ambtelijke fusies langs Public Value Model
5.4.4
De rol van de provincie
gemaakt. Het belang van informaliteit en regulier contact
In de casestudy is tevens aandacht besteed aan de rol die de
wordt benadrukt. Het wekt argwaan als de provincie alleen
provincie heeft gespeeld voorafgaand, tijdens en na de totstand-
contact opneemt als het slecht gaat. Gemeenten ervaren dat
koming van de ambtelijke fusie organisaties. De casussen zijn
provincies sneller formeel in contact treden met gemeenten
gesitueerd in verschillende provincies. De provincies zijn op ver-
dan via een informele route, wat niet altijd als constructief
schillende wijze omgegaan met de ambtelijke fusieorganisaties,
en behulpzaam wordt ervaren.
wat op meer en minder steun kan rekenen van de betrokken gemeenten.
•• In beide casussen waarin is besloten de ambtelijke fusie te beëindigen is een (pro)actieve rol van de provincie gemist.
•• Gemeenten zien niet zozeer een formele rol voor de provin-
De geïnterviewden geven aan dat ze het hadden gewaar-
cie bij totstandkoming van ambtelijke fusies op het moment
deerd als de provincie het gesprek tussen de gemeenten op
dat de bestuurskracht van de autonome gemeenten niet in
de moeilijke momenten had gefaciliteerd. Het beëindigen
het geding is.
van een ambtelijke fusie namelijk grote consequenties heeft voor de gemeenten individueel en, in potentie, ook voor de
•• Over het algemeen wordt het niet gewaardeerd als een
omliggende regio.
provincie een hele duidelijke en dwingende stelling inneemt over de koers van een gemeente zonder daar met de gemeente constructief het gesprek over aan te gaan.
5.5 Waarom komen ambtelijke fusies niet tot stand? De intentie van gemeenten om een ambtelijke fusie aan te
•• De gemeenten geven aan een waardevolle rol te zien voor
gaan, leidt niet altijd tot succes. In sommige gevallen kiezen de
de provincie als meedenkende partner, die op basis van
gemeenten uiteindelijk er voor de ambtelijke fusie tóch niet door
structureel en (in)formeel contact met de gemeenten ervoor
te zetten. In andere gevallen wordt een ambtelijke fusie tussen
kan zorgen dat de juiste keuzes en afwegingen worden
gemeenten op een later moment ontbonden. Dit doet de vraag
B
B 50
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
opkomen, wat maakt dat in deze individuele gevallen een amb-
2. Vroege evaluatie
telijke fusie niet tot een succes is geworden. Om tot een ant-
Vanwege de urgentie die vaak gepaard gaat met een ambtelijke
woord op deze vraag te komen, zijn naast de zes casussen waar
fusie, kan de wil ontstaan om een vroegtijdig evaluatiemoment
op dit moment sprake is van een ambtelijke fusieorganisatie,