Bijlage 3 Rapport Berenschot 'Een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief'.pdf
Tekst van het document
Eindrapportage
Een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief? De effecten, kansen en risico’s van ambtelijke fusies in kaart gebracht Hans van der Werff Philip van Veller Wouter Saes Anne van Heerwaarden Martijn Bolkestein 25 januari 2018
Een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief? De effecten, kansen en risico’s van ambtelijke fusies in kaart gebracht
Hans van der Werff Philip van Veller Wouter Saes Anne van Heerwaarden Martijn Bolkestein 25 januari 2018
Inhoud
1.
Een wetenschappelijk onderzoek naar de effecten van ambtelijke fusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1.1 1.2 1.3 1.4
Aanleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Onderzoeksvragen en scope van de opdracht . 8 Berenschot in samenwerking met drie universiteiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Leeswijzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
BEVINDINGEN - OVERZICHT
5 – CASUISTIEK
INLEIDEND
INTRODUCTIE EN CONTEXT - SCOPE
5.
In gesprek over zes plus drie casussen . . . . . . 36 5.1 5.2 5.3
Ambtelijke fusies in beeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
2.3 2.4 2.5 2.6 2.7
3.
4 METHODOLOGIE
5.5 5.6
6.
7.
Financiën en formatie afgezet tegen de benchmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5
De context: gemeenten in een tijd van schaalverandering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3.1 3.2
4.
Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Een klassieke ambtelijke fusie: wat is dat eigenlijk? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Een klassieke ambtelijke fusie afgezet tegen andere vormen van samenwerking . . . . . . . . . . . . 13 De rollen in het kader van de sturing op een klassieke ambtelijke fusieorganisatie . . . . . . . . . . 15 Bestuurskundige en juridische vormgeving van een ambtelijke fusieorganisatie . . . . . . . . . . . 15 Motieven voor een ambtelijke fusie . . . . . . . . . . . 17 Ambtelijke fusies: de feiten op een rij . . . . . . . . . 19
6 - BENCHMARK/FINANCIEN
2.1 2.2
7 – PRIVATE SECTOR
2+3 CONTEXT
5.4
2.
Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Trends in schaalverandering en hun uitwerking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
De aanpak van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
Publieke waarde als leidende gedachte . . . . . . . . 27 Gebundelde krachten van de onderzoekswereld en wetenschap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Studie en cases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Een aanpak die stoelt op ervaringen en wetenschappelijke onderzoeken . . . . . . . . . . . . . . . 32 Geobjectiveerd beeld én handelingsperspectief . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Negen casussen: vergelijkbaar én karakteristiek . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Perspectieven van burgers en maatschappelijke organisaties op ambtelijke organisaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Bevindingen van zes plus drie casussen langs de lijnen van het onderzoekkader . . . . . . 45 Waarom komen ambtelijke fusies niet tot stand? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 De meest opvallende aspecten . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
De opzet van onze analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Overhead ten opzichte van de totale organisatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 De resultaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Meerkosten van een ambtelijke fusie . . . . . . . . . 59 Wegen de kostenvoordelen van ambtelijke fusie op tegen de ‘weglekeffecten’? . . . . . . . . . . . 61
Onderzoeken en ervaringen uit andere sectoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5
Publieke sector versus private sector . . . . . . . . . . 63 Fusies in de private sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Psychologie versus ratio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Organisatiecultuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
8.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 8.2 Effecten: potentie, maar wisselend resultaat . 70 8.3 Totstandkoming: van improvisatie naar een weloverwogen keuze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 8.4 Werking: behapbare complexiteit . . . . . . . . . . . . . 76 8.5 Rol van de provincie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
De wetenschappelijke duiding in relatie tot de thema’s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 9.1 9.2 9.3
Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Inhoudelijke duiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Betekenis van de wetenschappelijke duiding . 86
10: ADVIEZEN EN CONCLUSIES
9.
Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
UITZICHT
10. Conclusies en adviezen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
11: HANDELINGSPERSPECTIEF
8: HOOFDTHEMATIEKEN
8.
9: WETENSCHAPPELIJK
INZICHT
11. Een handelingsperspectief voor provincies en gemeenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
10.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 10.2 Ambtelijke fusie in perspectief . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 10.3 Overwegingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 10.4 Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 10.5 Slotconclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
11.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 11.2 De checklist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 11.3 Het afwegingskader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
Literatuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Bijlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
B 6
Een wetenschappelijk onderzoek naar de effecten van ambtelijke fusies Hoofdstuk 1
Ambtelijke fusies zijn een fenomeen die het afgelopen jaar een sterke vlucht hebben genomen. Dit onderzoek richt zich op de effecten van deze ambtelijke fusies en de mogelijke rol die de provincie daarin kan nemen. Het onderzoek stoelt op een negental casussen, literatuuronderzoek, een benchmark en de inbreng en reflectie van een drietal hoogleraren. Hoofdstuk 1 tot en met 4 schetsen de context van deze ambtelijke fusies. Hoofdstuk 5, 6 en 7 geven overzicht van de bevindingen. Verder inzicht hierin worden geboden in de hoofdstukken 8 en 9. De afsluitende hoofdstukken 10 en 11 bieden uitzicht op een handelingsperspectief voor de toekomst.
7
1.1
Aanleiding
Vanuit hun systeemverantwoordelijkheid willen de provincies
In Nederland is samenwerking tussen gemeenten relatief
Zuid-Holland en Gelderland nu een betekenisvolle stap zetten
laat op gang gekomen. Waar er in de vijftiger jaren van de
om zich van duidelijker handelingsperspectief te voorzien: hoe
vorige eeuw reeds wetgeving voorhanden was om samenwer-
stellen wij ons als provincies ten opzichte van het fenomeen
king mogelijk te maken, bleek rond 2000 intergemeentelijke
‘ambtelijke fusie’ op? Dit onderzoek naar de effecten van amb-
samenwerking nog bijzonder beperkt te zijn. Sindsdien heeft het
telijke fusies is de uitwerking van deze stap. Meer kennis over
een grote vlucht genomen en werken alle gemeenten op veel
de effecten van ambtelijke fusies en over hoe je een zorgvuldige
fronten met collega-gemeenten samen, in een veelvoud van
afweging kan maken of een ambtelijke fusie in een specifieke
vormen. De ambtelijke fusie is één van die vormen: nog maar
situatie een verstandige keuze is, helpt provincies én gemeenten
een aantal jaren geleden een uniek construct, maar nu een
in hun te onderscheiden rollen.
breed verbreide oplossing voor gemeenten. Rond ambtelijke fusies bestaan krachtige beelden en vragen. Is het een eindoplossing of een tussenoplossing? Geloven bestuurders er echt in of is het een oplossing om iets anders (een herindeling) af te wenden? En ook praktische vragen: wat levert het op? En hoe stuur je nog als deelnemende gemeente? De provincie is hoeder van de kwaliteit van het lokaal bestuur en stakeholder in de vormingsprocessen van regionale samenwerking. Ook deze rollen brengen vragen met zich mee: moet je ambtelijke fusies wel willen? Werkt het wel? Wat betekent het voor lokale bestuurskracht? En voor regionale bestuurskracht?
B
B 8
Ambtelijke fusies
1.2
Onderzoeksvragen en scope van de opdracht
Eindrapportage
In het kader van dit onderzoek zijn een drietal hoogleraren betrokken:
Provincies Zuid-Holland en Gelderland wensen dus inzicht in
•• Prof. dr. S.A.H. (Bas) Denters, Universiteit Twente
de effecten van ambtelijke fusies en welke implicaties dit heeft
•• Prof. dr. E.M. (Esther-Mirjam) Sent,
voor hun rol . Daar horen de volgende onderzoeksvragen bij:
Radboud Universiteit Nijmegen
1)
•• Prof. dr. H.L.F. (Henri) de Groot, 1. In hoeverre levert een ambtelijke fusie een bijdrage
Vrije Universiteit Amsterdam
aan het versterken van het lokale bestuur? -- Is er bij de start aandacht voor de regionale context?
Met deze partners in het onderzoek komen verschillende
-- Wat zijn de (regionale) effecten van een ambtelijke
stromingen samen. Stromingen die in onderzoek en publicaties
fusie op de korte en middellange termijn? -- Is het nog mogelijk dat andere gemeenten (later)
meer inzetten op behoud van een kleine schaal, of juist uitgaan van schaalvergroting. De hoogleraren kiezen echter bewust
aanhaken? En welke overwegingen spelen (daarbij)
voor een neutrale en objectieve wetenschappelijke houding.
een rol in de keuze voor of tegen een ambtelijke fusie
Dit creëert -juist met de combinatie van Berenschot en deze
ten opzichte van andere samenwerkingsconstructies?
professoren - een gezaghebbend geheel dat niet vanwege de
-- Is een ambtelijke fusie een stabiele
samenstelling beticht kan worden van vooringenomenheid.
eindoplossing of een tussenstap? -- Is er invloed op de autonomie van de raad van een gemeente?
1.4
Leeswijzer
Het rapport kent de volgende opbouw. Hoofdstuk 2 en 3 geven een inkleuring van de context en het onderzoeksdomein. Wat is
2. Hoe kan de provinciale rol hierbij worden ingevuld, welke
een ambtelijke fusie? Hoe vaak en in welke vorm komen amb-
instrumenten kan de provincie benutten en welke indicato-
telijke fusies voor? En wat zijn de majeure invloeden, trends en
ren kunnen worden ingezet bij toetsing van een ambtelijke
ontwikkelingen die relevant zijn in het beoordelen van de effec-
fusie? Met andere woorden: wat zou een afwegingskader
ten van ambtelijke fusies? Hoofdstuk 4 gaat dieper in op onze
kunnen zijn bij toetsing van ambtelijke fusies?
aanpak van het onderzoek. Hoofdstuk 5, 6 en 7 gaan over de bevindingen uit de onderzochte casussen (praktijkvoorbeelden
1.3
Berenschot in samenwerking met drie universiteiten
van ambtelijke fusies) en het financieel onderzoek op basis van onze benchmark en ervaringen uit andere sectoren (bedrijfsle-
Dit rapport dient zeggingskracht te hebben en gezaghebbend te
ven: mergers and acquisitions). In hoofdstuk 8 detecteren we
zijn, voor de provincies en de gemeenten. Vanuit dit uitgangs-
acht dominante hoofdthematieken, die voortkomen uit het
punt hebben wij het van groot belang gevonden om de kennis
onderzoek. Deze voorzien we van een wetenschappelijke dui-
van drie hoogleraren in te brengen in aanvulling op onze ruime
ding in hoofdstuk 9. Het voorliggend rapport wordt afgesloten
ervaring in de publieke sector. Een ervaring die stoelt op inzich-
met conclusies en adviezen (hoofdstuk 10) en een handelings-
ten uit vele praktijksituaties en onze unieke benchmarkdatabase
perspectief voor provincies en gemeenten (hoofdstuk 11).
waarin kosten en formatie van 330 ambtelijke organisaties zijn opgenomen. De hoogleraren brengen niet alleen eigen kennis in, maar ontsluiten vele andere relevante bronnen die gerelateerd zijn aan het onderzoeksdomein.
Inleiding Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief
1)
In afstemming met de opdrachtgever richt het onderzoek zich specifiek op de effecten van het ‘klassieke’ ambtelijke fusie construct. Dit is niet de enige verschijningsvorm van een ambtelijke fusie. Deze kan namelijk ook formeel-juridisch tot stand komen middels een enkelvoudige centrumconstructie. Deze laatste variant valt echter buiten de scope van dit onderzoek. In hoofdstuk twee wordt dit nader toegelicht.
Een wetenschappelijk onderzoek naar de effecten van ambtelijke fusies
9
B
B 10
Ambtelijke fusies in beeld
Hoofdstuk 2
In Nederland zijn momenteel 25 ambtelijke fusie organisaties. Van de verschillende vormen van ambtelijke fusies, richt dit onderzoek zich op die ambtelijke fusies waarbij meerdere deelnemende gemeenten gezamenlijk eigenaar en opdrachtgever zijn van de zelfstandige ambtelijke organisatie. In die constellatie bestaan verschillende rollen, die in dit hoofdstuk worden geschetst. De ambtelijke fusies zijn aangegaan vanuit verschillende motieven en verwachtingen en worden op verschillende wijzen ingericht.
11
2.1 Inleiding
Een ambtelijke fusie onderscheidt zich van andere intergemeen-
Gemeenten hebben in toenemende mate te maken met een
telijke samenwerkingsvormen doordat het betrekking heeft op:
uitbreiding van het takenpakket, hoge (financiële) eisen en een grotere complexiteit van de gestelde opgaven. Voor veel gemeen-
•• beleidsvoorbereiding en uitvoering in het primaire proces;
ten is (verregaande) intergemeentelijke samenwerking nood
daarin onderscheidt de ambtelijke fusie zich van bijvoor-
zakelijk om de kracht van het bestuur en de organisatie zodanig
beeld een shared service center (dat enkel betrekking heeft
te versterken dat de gemeentelijke taken op een kwalitatief
op de bedrijfsvoering).
goed niveau kunnen worden gerealiseerd en te waarborgen dat de gemeente zoveel mogelijk publieke waarde levert voor haar
•• het tot stand brengen van één ambtelijke organisatie over
inwoners.
de volledige breedte van het gemeentelijke takenpakket, met andere woorden; geen samenwerking op één of enkele
In dit onderzoek richten wij ons op het concept ‘ambtelijke
individuele taken.
fusie’ als een van de meest verregaande vormen van inter gemeentelijke samenwerking. Sinds dit concept in 2002 voor
•• Het behouden van de bevoegdheden van de deelnemende
het eerst werd geïntroduceerd door de Denktank ‘De Kornuyten’
gemeenten, waarbij er in beginsel geen bevoegdheden
onder leiding van dr. Arno Korsten (2002) heeft de samenwer-
overgedragen (gedelegeerd) worden aan de ambtelijke
kingsvorm een vlucht genomen. De ambtelijke fusie is verwor-
fusieorganisatie2). Dan zou namelijk (tevens) sprake zijn
den tot een van de opties voor gemeentelijke samenwerking.
van (een mate van) bestuurlijke opschaling.
2)
Overdracht van PIOFACH (bedrijfsvoerings) taken is denkbaar en is in de praktijk een enkele keer waargenomen.
B
B 12
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
In dit hoofdstuk wordt het concept ambtelijke fusie nader in Vanuit bestuurlijk-juridisch perspectief, waarover meer in paragraaf 2.5, kan een ambtelijke fusie vorm krijgen als:
beeld gebracht, waarbij specifiek wordt ingegaan op de ‘klassieke’ ambtelijke fusie. Allereerst door te duiden wat een ‘klassieke’ ambtelijke fusie is (paragraaf 2.2) en hoe het zich verhoudt tot
Een zelfstandige organisatie (de klassieke ambtelijke fusie). Gemeenten bundelen hun volledige ambtelijke capaciteit in een aparte juridische entiteit met rechtspersoonlijkheid. Deze entiteit verleent als opdrachtnemer diensten aan de deelnemende gemeenten (eigenaar én opdrachtgever). De klassieke ambtelijke fusie staat in dit onderzoek centraal.
andere vormen van intergemeentelijke samenwerking (paragraaf 2.3). Vervolgens worden de voornaamste sturingsrollen in een ambtelijke fusie belicht (paragraaf 2.4). Daaropvolgend worden de bestuurlijk-juridische constructen die ten grondslag liggen aan de ambtelijke fusies geduid (paragraaf 2.5). Nadat
Een enkelvoudige centrumconstructie. Een of meer (vaak kleinere) gemeente(n) brengen hun volledige ambtelijke capaciteit onder bij de (vaak grotere) centrumgemeente. De grote centrumgemeente is eigenaar van de ambtelijke organisatie en tevens opdrachtnemer. De overige gemeente(n) heeft/hebben slechts een rol als opdrachtgever.
de belangrijkste contouren van (klassieke) ambtelijke fusies geschetst zijn, worden de belangrijkste beoogde voor- en nadelen van een ambtelijke fusie benoemd (paragraaf 2.6) en de huidige verschijningsvormen van ambtelijke fusies in Nederland in kaart gebracht (paragraaf 2.7). Deze onderdelen gecombineerd bieden inzicht in de huidige stand van zaken rondom ambtelijke fusies
Wij beschouwen de meervoudige centrumconstructies niet als mogelijke vorm voor een ambtelijke fusieorganisatie. In een meervoudige centrumregeling is (blijft) namelijk per definitie sprake van meerdere – juridisch afzonderlijke – ambtelijke organisaties.
in Nederland, zowel bestuurlijk, juridisch als organisatorisch.
2.2 Een klassieke ambtelijke fusie: wat is dat eigenlijk? Een klassieke ambtelijke fusie is in de kern een samenwerking waarbij twee of meer gemeenten hun ambtelijke organisatie onderbrengen in één gemeenschappelijke entiteit met een eigen
Bij een klassieke ambtelijke fusie treden de gemeentebestu-
directie, die vervolgens de beleidsvoorbereiding, -uitvoering
ren van de individuele gemeenten op als mede-eigenaar én
en ondersteuning verzorgt voor de deelnemende gemeenten.
als opdrachtgever van de zelfstandige organisatie. De deel
De bedrijfsvoeringsmiddelen en het personeel van de deel-
nemende gemeenten blijven individueel verantwoordelijk
nemende gemeenten worden ondergebracht in deze aparte
voor de uitvoering van wettelijke taken en het realiseren van
entiteit. Politiek-bestuurlijk blijven de gemeenten zelfstandig en
bestuurlijke opgaven en (lokale) politieke ambities. De daad-
behouden elk een eigen gemeenteraad, college van B&W, grif-
werkelijke uitvoering van deze taken is belegd bij de ambtelijke
fie(r) en gemeentesecretaris. De bevoegdheden en de rol van
fusieorganisatie, waarbij de deelnemende gemeenten diensten
de gemeenteraad veranderen formeel gezien niet. Er is sprake
afnemen. Daarmee bedient de ambtelijke organisatie meerdere
van ambtelijke krachtenbundeling door opschaling, zonder dat
colleges van B&W.5) De afzonderlijke colleges verantwoorden op
deze met gemeentelijke herindeling gepaard gaat.
hun beurt het beleid en de resultaten aan de eigen burgers via
3)
4)
de gemeenteraad. In de taakuitoefening kunnen per gemeente verschillende accenten worden gelegd door specifieke wensen Inleiding Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief
3) 4)
Zie voor de bijzondere positie van de gemeentesecretaris en de griffier hierna in voetnoot 19. In sommige gevallen behouden de autonome gemeenten sleutelfuncties dichtbij het gemeentebestuur. Zie hierna in paragraaf 2.6. De gehanteerde definitie van klassieke ambtelijke fusies sluit aan bij de definitie van Seinstra & van de Laar (2016). Samen sterker, maar toch apart, p.13.
met betrekking tot de ‘couleur locale’. Voor het overige kan ervoor gekozen worden zoveel mogelijk te standaardiseren en harmoniseren. De meeste ambtelijke fusies in Nederland zijn ambtelijke fusies in de ‘klassieke’ vorm. In enkele gevallen is er sprake van een enkelvoudige centrumregeling (bv. Aalsmeer-Amstelveen en Losser-Enschede).6)
5)
6)
De afzonderlijke gemeenten houden bijvoorbeeld hun eigen begrotingscyclus. De ambtelijke organisatie maakt niet één, maar drie of meer aparte begrotingen en jaarrekeningen: voor elke gemeente afzonderlijk en voor de gemeenschappelijke regeling. Een volledig overzicht van het aantal ambtelijke fusies vindt u in de bijlage bij dit rapport.
Ambtelijke fusies in beeld
13
2.3 Een klassieke ambtelijke fusie afgezet tegen andere vormen van samenwerking
1. Geen samenwerking: Gemeenten werken volledig
Sinds 2002 is er in toenemende mate aandacht voor inter
2. Informele samenwerking: Veel gemeenten werken op
onafhankelijk van elkaar.
gemeentelijke samenwerking, soms als alternatief voor gemeen-
een informele manier met elkaar samen. Zowel ambte-
telijke herindeling. Door samenwerking beogen gemeenten de
naren als bestuurders ontmoeten hun counterparts bij
kosten te drukken, de kwaliteit te verhogen en/of de kwets-
andere gemeenten en wisselen kennis en ervaringen uit.
baarheid te verminderen om de bestuurs- en slagkracht van
De gemeente blijft volledig zelfstandig.
gemeenten te versterken, maar ook de kleinschalige identiteit te behouden.7) Een ambtelijke fusie is een van de ‘smaken’ van
3. Afstemming: Dit is een lichte vorm van samenwerking, met
intergemeentelijke samenwerking. Een ambtelijke fusie is niet
formeel-juridische basis. De ambtenaren blijven onderdeel
een op zichzelf staand concept, maar verhoudt zich tot andere
van de eigen organisatie, maar er wordt ambtelijk/bestuur-
vormen en gradaties van samenwerking tussen gemeenten.
lijk (structureel) met elkaar samengewerkt om schaalvoordelen te realiseren. De gemeenten beogen kennisdeling
Deze samenwerkingsverbanden verschillen van enkel informa-
tussen de ambtelijke organisaties, bestuurlijke en ambtelijke
tie-uitwisseling tot de integratie van de volledige ambtelijke en
afstemming en/of strategievorming. Er is geen sprake van
bestuurlijke organisatie. Er zijn verschillende taakvelden waar
formele en structurele overdracht van taken, bevoegdheden
intergemeentelijke samenwerking zich op kan richten. Er kan
of mensen.
grofweg onderscheid worden gemaakt in drie taakvelden8). 4. Centrumconstructie11): In een centrumconstructie is één 1. Bedrijfsvoeringstaken: de zogenoemde PIOFACH-taken,
gemeente belast met de uitvoering van één of meerdere
die zich richten op personeel, informatie, organisatie,
specifieke taak/taken voor alle samenwerkende gemeenten,
financiën, automatisering, communicatie en huisvesting.
zonder dat daarvoor een nieuwe organisatie wordt opge-
Het betreffen bedrijfsprocessen die de gemeente heeft,
richt. Het kan tevens zo zijn dat de deelnemende gemeenten
simpelweg vanwege het feit dat ze een organisatie is.
over en weer taken uitvoeren voor andere deelnemende gemeenten.
2. Uitvoeringstaken: Deze taken zijn publiekrechtelijk toe bedeeld aan de gemeente, bijvoorbeeld het ophalen van
5. Zelfstandige organisatie: De samenwerkende gemeenten
afval, inning van onroerendzaakbelasting (ozb) en de
voegen (delen van) hun ambtelijk apparaat samen in één
uitgifte van beschikkingen zoals vergunningen of besluiten
nieuwe afzonderlijke organisatie, die als opdrachtnemer
tot handhaving.
diensten aan de deelnemende gemeentebesturen verleent. Dit kan voor één of meerdere specifieke taak/taken.
3. Beleidsbepalende taken: Deze taken zijn gericht op het
De gemeenten besturen deze organisatie gezamenlijk.
opstellen van beleidsregels, (regionale) strategie- en planvorming.
6. Bestuurlijke fusie: Twee of meer autonome gemeenten fuseren zowel de ambtelijke organisatie en de gemeentebesturen.
Intergemeentelijke samenwerking kan in meer of mindere
Ze vormen samen één nieuwe gemeente12).
intensiteit gezamenlijk worden opgepakt, afhankelijk van het doel van de samenwerking.9) De volgende overkoepelende niveaus van intergemeentelijke samenwerking worden onderscheiden, waarbinnen tevens verschillende gradaties van samenwerking zijn10):
7) 8) 9) 10)
(Fraanje & Herweijer, 2013). (VNG, 2015). (VNG, 2015). Voor een volledig overzicht van de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke vormen van intergemeentelijke samenwerking biedt het essay Grip op samenwerking inde Praktijk – lessen en best practices uit gemeenten van Stolk, de Greef en Vellekoop (2017) een handzaam overzicht op pagina 6.
11) In de handreiking intergemeentelijke samenwerking wordt dit ‘netwerk samenwerking’ genoemd. In dit rapport wordt de voorkeur gegeven aan de term ‘centrumconstructie’. 12) Dit heeft er inmiddels toe geleid dat het aantal gemeenten in de afgelopen 165 jaar is afgenomen van 1.209 gemeenten in 1851 tot 380 gemeenten in 2018.
B
B 14
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
1
2
3
4
5
Geen samenwerking
Afstemming
Centrumconstructie
Zelfstandige organisatie
Bestuurlijke fusie
a. Enkelvoudige centrumregeling
a. Enkelvoudige centrumregeling
b. Enkelvoudige centrumregeling voor alle taakvelden
b. ‘klassieke’ ambtelijke fusie
Legenda Samenwerkingsverbindingen Gemeente
Ambtelijke fusieorganisatie Uitvoering per taakveld
ac. Meervoudige centrumregeling
Ambtelijke fusies in beeld
15
2.4 De rollen in het kader van de sturing op een klassieke ambtelijke fusieorganisatie
De kern van een klassieke ambtelijke fusie is dat het ambtelijke
Een klassieke ambtelijke fusieorganisatie is in principe ‘van,
klassieke ambtelijke fusieorganisatie kan twee juridische vor-
voor en door’ de deelnemende gemeenten. Wij onderscheiden
men hebben. De twee, beide op het publiekrecht gebaseerde14),
vijf rollen die op verschillende wijzen zijn belegd.13)
vormen zijn:
beleidsvoorbereiding, -uitvoering en ondersteuning in één gezamenlijke zelfstandige ambtelijke organisatie betreft. Een
1. een openbaar lichaam, of •• Eigenaar: Bij een klassieke ambtelijke fusieorganisatie
2. een bedrijfsvoeringsorganisatie.
zijn de deelnemende gemeenten gezamenlijk eigenaar van organisatie. Het (algemeen) bestuur van de ambtelijke
Sinds de introductie van de bedrijfsvoeringsorganisatie in de
fusieorganisatie stelt de jaarrekening van de fusieorganisatie
aangepaste Wet gemeenschappelijke regelingen van januari
vanuit deze rol vast.
2015 heeft deze juridische basis bij nog te vormen ambtelijke fusieorganisaties in de praktijk vaker de voorkeur gekregen.15)
•• Opdrachtgever en klant: De individuele gemeenten ver-
In het kader van ambtelijke fusies kan een openbaar lichaam
vullen de rol van opdrachtgever en klant van de ambtelijke
ook te verkiezen zijn als het wenselijk is om de voltallige colle-
fusieorganisatie. Deze rol is veelal in praktische zin belegd
ges zitting te laten nemen in het bestuur (zie hierna).
bij de gemeentesecretarissen. In principe zou een ambtelijke fusie ook vorm kunnen krijgen •• Opdrachtnemer: De (zelfstandige) ambtelijke fusieor-
als een enkelvoudige centrumconstructie. In het geval van
ganisatie voert de opdrachten van gemeentebesturen uit
een (enkelvoudige) centrumconstructie wordt de rechtsper-
als opdrachtnemer. De opdrachtnemersrol is belegd bij de
soonlijkheid van een van de deelnemende gemeenten benut.
directie van de ambtelijke fusieorganisatie.
De twee mogelijke juridische vormen in dat geval16) zijn: 1. een centrumregeling, gebaseerd op
•• Toezichthouder: Op basis van de Wet gemeenschappelijke
het publiekrecht (Wgr), of
regelingen is het (uiteindelijk) aan de gemeenteraden om
2. een (dienstverlenings)overeenkomst (tot
toezicht te houden (al dan niet via de eigen colleges) op de
opdracht), gebaseerd op het privaatrecht.
ambtelijke fusieorganisatie. Een ambtelijke fusieorganisatie die als centrumconstructie is •• Adviesfunctie gemeenten: Een onderscheidend kenmerk
vormgegeven, valt buiten de reikwijdte van dit rapport (zoals
van ambtelijke fusies is de clustering van (vrijwel al) het
hiervoor aangegeven) en is om die reden in dit onderzoek niet
personeel bij één ambtelijke organisatie. Het organise-
nader uitgewerkt.
ren van de adviesfunctie ten behoeve van de individuele gemeenten is daarmee een aandachtspunt (zie hierna paragraaf 2.5.3).
2.5.2
De wijze waarop de topstructuur van de ambtelijke fusieorganisatie is georganiseerd
Een klassieke ambtelijke fusieorganisatie, die zoals hiervoor
2.5 Bestuurskundige en juridische vormgeving van een ambtelijke fusieorganisatie
aangegeven per definitie de vorm kent van een openbaar lichaam of een bedrijfsvoeringsorganisatie, kent een wettelijk vastgelegde bestuursstructuur op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
2.5.1
De juridische vormen van een ambtelijke fusieorganisatie
Ambtelijke fusieorganisaties kunnen op diverse manieren vorm krijgen. Binnen iedere juridische vorm kunnen vervolgens weer keuzes worden gemaakt over de inrichting.
13) Landelijk Kennisplatform Ambtelijke Fusie (2014)
14) Andere – op het privaatrecht gebaseerde – varianten met rechtspersoonlijkheid, zoals de Besloten of Naamloze Vennootschap, stichting of vereniging komen gezien artikel 160, lid 2, Gemeentewet in beginsel niet in aanmerking. 15) In de praktijk van intergemeentelijke samenwerking ligt de keuze voor een openbaar lichaam voor de hand indien de wens is om bevoegdheden van raad te delegeren aan de nieuwe zelfstandige organisatie. Dit is bij een ambtelijke fusie echter niet aan de orde. 16) Indien wordt gekozen voor een centrumconstructie is een vervolgvraag of deze publiekrechtelijk of privaatrechtelijk vormgegeven wordt. Voor de governance maakt dit in de praktijk geen groot verschil, maar het aanbestedingsrecht en de fiscaliteit zijn in dit verband wel zeer belangrijke aandachtspunten.
B
B 16
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
•• Een openbaar lichaam kent, voor zover hier van belang,
ming worden ingericht. In de praktijk zien we dat in veel geval-
altijd een Algemeen Bestuur én een Dagelijks Bestuur.
len (informeel) overleg periodiek wordt georganiseerd tussen i)
•• Een bedrijfsvoeringsorganisatie kent één (enkelvoudig) bestuur.
raden, ii) colleges, iii) portefeuillehouders, iv) gemeentesecretarissen en/of v) griffies. Ook is vaak voorzien in overleg tussen (ten behoeve van de individuele gemeente werkzame) account-
Het (algemeen/dagelijks) bestuur van een ambtelijke fusie-
houders en hun tegenhangers in de ambtelijke fusieorganisatie.
organisatie bestaat per definitie uit leden van het college van B&W.17) De wet laat voor het overige veel ruimte om de
Voorts is van belang hoe de ambtelijke topstructuur van de
bestuurlijke en ambtelijke topstructuur op maat in te richten.
ambtelijke fusieorganisatie is samengesteld. In het geval van een klassieke ambtelijke fusie zijn er grosso modo twee manie-
De samenstelling van het bestuur van de ambtelijke fusieorga-
ren om de directie samen te stellen, namelijk door de directie-
nisatie is een te maken keuze bij de inrichting. De belangrijkste
taken te beleggen bij:
varianten zijn om in het bestuur i) alle collegeleden vertegenwoordigd te laten zijn of ii) het bestuur te vormen met een deel
•• een directieraad, bestaande uit de gemeentesecretarissen
van de colleges. In de eerste variant is in de praktijk de keuze
(personele unie). Er is geen heldere scheiding in de rol
voor een openbaar lichaam aangewezen, waarbij de voltallige
van opdrachtgever en opdrachtnemer, aangezien deze bij
colleges zitting nemen in het algemeen bestuur. Vanuit het
dezelfde personen belegd zijn. Dit kan afbreuk doen aan de
algemeen bestuur wordt vervolgens het dagelijks bestuur afge-
mogelijkheid om te verzakelijken. De verbinding tussen de
vaardigd en belast met de dagelijkse leiding.
individuele ambtelijke organisatie en de gemeenten is in deze variant over het algemeen sterker georganiseerd.
Met het oog op de besturing van de ambtelijke fusieorganisatie zullen daarnaast ook diverse gremia voor overleg en afstem-
•• een nieuw aan te trekken onafhankelijke derde (algemeen directeur) of een directieraad bestaande uit onafhankelijke derden. In deze variant is de rol van ambtelijk opdrachtgever
17) In een openbaar lichaam kunnen ook raadsleden zitting hebben in het AB (en DB), maar dit is alleen mogelijk als (ook) raadsbevoegdheden gedelegeerd worden. Dit is bij een ambtelijke fusie niet aan de orde.
helder gescheiden van de opdrachtnemersrol. Deze variant leidt over het algemeen tot een meer zakelijke en afstan-
Ambtelijke fusies in beeld
delijke relatie tussen de deelnemende gemeenten en de
17
•• Bestuursstaf bij de individuele gemeenten behouden:
ambtelijke fusieorganisatie. De gemeentesecretarissen zijn
In sommige gevallen kiezen gemeenten ervoor om een klein
in dit model in mindere mate in de positie om te sturen op
team, bestaande uit bijvoorbeeld beleidsregisseurs, adviseurs,
de fusieorganisatie.
een controller en/of stafmedewerkers, bij de individuele gemeente in dienst te houden.
2.5.3
De positie van het personeel
Bij een klassieke ambtelijke fusieorganisatie komt het perso-
•• De tussenvariant: ook is denkbaar dat gemeenten enkele
neel18) in beginsel in dienst van de fusieorganisatie. Gemeenten
ambtenaren (die formeel werkzaam zijn in de ambtelijke
kiezen er echter soms voor om een beperkt aantal ambtenaren
fusieorganisatie) krijgen toegewezen ten behoeve van hun
in dienst te houden en/of ambtenaren aan te wijzen die ter
gemeenten.
beschikking staan aan een van de gemeenten. Dit vanuit de gedachte dat gemeenten over de benodigde expertise moeten
2.6 Motieven voor een ambtelijke fusie
beschikken om hun individuele belangen te kunnen behartigen
Gemeenten hebben verschillende motieven om uit al deze
om de uitoefening van de eigenaars- en opdrachtgeversrol te
vormen van intergemeentelijke samenwerking te kiezen voor
borgen. In de praktijk worden verschillende keuzes gemaakt met
een ambtelijke fusie. Deze keuze hangt af van de doelstellin-
betrekking tot het personeel:
gen van de samenwerking en de mogelijke voordelen die een ambtelijke fusie biedt. Er zijn echter ook een aantal mogelijke
•• Personeel volledig onderbrengen: De ambtelijke organisaties
nadelige neveneffecten verbonden aan ambtelijke fusies. In de
worden volledig ondergebracht in één organisatie. Alleen
volgende tabel wordt een overzicht gegeven van de voornaam-
de gemeentesecretaris en raadsgriffier blijven achter in de
ste kansen en risico’s die worden genoemd waar het gaat om
afzonderlijke gemeenten.
ambtelijke fusies19).
18) De (gemeente)secretaris en de griffier hebben in dit verband een bijzondere positie. Zie art. 100 Gemeentewet waarin is bepaald dat iedere gemeente een eigen (gemeente)secretaris en griffier heeft.
19) Ontleend uit Korsten (2015; 2017), Seinstra & van de Laar (2016), VNG (2015), Schaap et al (2017), Boogers, Slooijer et. Al (2015), Berenschot (2017) en www.ambtelijkefusies.nl.
B
B 18
Ambtelijke fusies
KANSEN (MOGELIJKE VOORDELEN)
RISICO’S (MOGELIJKE NADELEN)
•
•
• •
• • • • • • • • • •
Versterken uitvoeringskracht ambtelijke organisatie voor bestaande opgaven. Versterken uitvoeringskracht ambtelijke organisatie als antwoord op toekomstige ontwikkelingen. Door schaalvergroting en krachtenbundeling ruimte bieden voor versterking van de strategische beleidsen ontwikkelcapaciteit, innovatiemogelijkheden en de adaptiviteit van de organisatie. Verbeteren van de kwaliteit van dienstverlening aan inwoners, (maatschappelijk) ondernemers en gemeentebesturen. Professionalisering (kennisdeling, specialisatie, competentieontwikkeling) op zowel het primair proces als de ondersteunende taken. Versterking van werkgeverschap door vergroting van kansen voor medewerkers en de aantrekkingskracht op talent. Verminderen van de kwetsbaarheid binnen de ambtelijke organisatie (minder eenpitters) en meer ruimte voor specialisatie. Beheersen of reduceren van kosten en bedrijfsvoeringslasten. Efficiency behalen in de uitvoering door schaal- en herhalingsvoordelen. Versterking van de (strategische) bestuurlijke positie in de regio door betere ambtelijke ondersteuning en advisering aan bestuurders. Behouden van bestuurlijke zelfstandigheid. Politiek-bestuurlijk blijft gemeentelijke kleur (keuzevrijheid) in tact voor het beleid.
Behouden van de eigen identiteit en nabijheid van de gemeente (lokale frontoffice, behoud gemeentelijk logo, etc.) Het voorkomen van of vooruitlopen op een herindeling
•
•
• •
Eindrapportage
Meer (gevoel van) afstand tussen de ambtelijke organisatie en het bestuur. Het bestuur wordt (gevoelsmatig) meer op afstand gezet. Minder beleidsvrijheid ten aanzien van bedrijfsvoering (personeel, ICT, huisvesting, faciliteiten); hierop zelfstandig ingrijpen in de (gezamenlijke) ambtelijke organisatie kan niet meer en hierover zullen dus vooraf heldere afspraken moeten worden gemaakt. Gemeentelijke kleur kan op beleidsrijke taken (gevoelsmatig) onder druk komen en er is sprake van verlengd lokaal bestuur op gemeentelijke taken (hoewel programmagelden achterblijven in de gemeenten). Met het oog op efficiency kan er vanuit de ambtelijke organisatie druk ontstaan op bestuurlijke beleidsafstemming. Complexiteit in termen van bestuurlijke aansturing en het ambtelijk bedienen van meerdere opdrachtevers.
Ambtelijke fusies in beeld
2.7 Ambtelijke fusies: de feiten op een rij
19
3. De gemiddelde ambtelijke fusieorganisatie bedient ongeveer
De eerste ambtelijke fusie in Nederland was op 1 januari 2007
78.000 inwoners. De werkorganisatie OVER-gemeenten van
een feit: toen bracht de gemeente Ten Boer zijn ambtelijke
de gemeenten Oostzaan en Wormerland bedient het
capaciteit onder bij de gemeente Groningen in een centrum-
kleinste aantal inwoners: ongeveer 25.000. De enkelvoudige
constructie. In 2008 vond de eerste ‘klassieke’ ambtelijke fusie
centrumregeling tussen Groningen en Ten Boer bedient het
plaats toen Blaricum, Eemnes en Laren hun ambtelijke orga-
grootste aantal inwoners: bijna 210.000.
nisaties samenbrachten in de ambtelijke fusieorganisatie BEL Combinatie. Sindsdien zijn er 27 ambtelijke fusieorganisaties
4. In enkele gevallen is een ambtelijke fusie uitgemond in
ontstaan in verschillende verschijningsvormen, waarvan er op
een bestuurlijke fusie. Dit is voor het merendeel van de
dit moment nog 25 bestaan. Bijlage 1 bevat een overzicht van
gemeenten niet het geval. Dit geldt voor: Groningen-Ten
de 27 ambtelijke fusieorganisaties, het aantal inwoners dat zij
Boer, Millingen-Groesbeek en de fusieorganisatie De Waard
bedienen, de bestuurskundige en juridische vorm, de datum
(Graafstroom, Liesveld en Nieuw-Lekkerland).
waarop de ambtelijke fusie in werking is getreden en eventuele bijzonderheden. We zetten hier de belangrijkste feiten op een rij:
5. Eind 2017 is in twee gevallen wegens ontevredenheid met de ambtelijke fusieorganisatie besloten om deze te ontbinden, zonder dat daar een bestuurlijke herindeling of andersoor-
1. Per 1 januari 2018 zijn er 25 ambtelijke fusies, waarbij 61
tige samenwerking voor in de plaats komt. Dit geldt voor
gemeenten betrokken zijn. Dit betekent dat 16% van de
UW Samenwerking tussen IJsselstein en Montfoort en de
Nederlandse gemeenten haar ambtelijke capaciteit volledig
Bestuursdienst Ommen-Hardenberg. Deze ambtelijke fusies
gebundeld heeft met één of meer partnergemeenten.
worden per 1 januari 2020 beëindigd.
2. Ambtelijke fusies tussen relatief gelijkwaardige partners, in termen van het aantal inwoners, krijgen veelal vorm volgens het ‘klassieke’ ambtelijke fusiemodel. Een ambtelijke fusie tussen één significant grotere gemeente en een of meer kleine gemeenten krijgt veelal vorm volgens het ‘gastheermodel’: de enkelvoudige centrumregeling.
Figuur 1 Overzichtskaart ambtelijke fusies in Nederland (bron: https://www.regioatlas.nl/doe-het-zelf-kaart/tplqp8)
B
B 20
De context: gemeenten in een tijd van schaalverandering Hoofdstuk 3
Maatschappelijke vraagstukken doen zich voor in verschillende schalen. Gemeenten moeten hun publieke waarde dan ook op verschillende schalen organiseren. Daarbij zijn processen van schaalvergroting en schaalverkleining zichtbaar. Ambtelijke fusies moeten worden bezien vanuit deze context van schaalverandering.
21
3.1 Inleiding
van de gemeente te regelen, dan wel op een kleinere schaal.
Het fenomeen ‘ambtelijke fusies’ kunnen we niet in isolement
Oftewel, we constateren gelijktijdige schaalverkleining en
analyseren. Het is nodig dit te plaatsen in de bredere context
schaalvergroting. Vaak worden deze termen als tegengestelden
waarbinnen gemeenten in Nederland in 2018 hun taken uitoe-
van elkaar gezien. Dit is deels ten onrechte, omdat schaal-
fenen. We schetsen die context in dit hoofdstuk aan de hand
verkleining en schaalvergroting voor een groot deel dezelfde
van dominante trends in het openbaar bestuur en de samen-
oorzaken kennen. We spreken in deze context daarom liever
leving. Hoe ziet het bestaan van een gemeente er anno 2018
van schaalverandering.
uit? Daarbij is het begrip ‘publieke waarde’ leidend. Gemeenten streven de realisatie van publieke waarde na. We beschrijven de context dan ook vanuit het perspectief van publieke waarde. Inleiding
Het overall beeld is: gemeenten zijn in brede zin in beweging, zowel op het politieke, het bestuurlijke, als het organisatorische vlak. Er is een brede zoektocht/ontwikkeling gaande naar het
Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen
optimaliseren van de productie van publieke waarde, waarbij gemeenten streven naar betere aansluiting op de samenleving waar zij in werken. Die zoektocht is een reactie op ontwikkelingen in de samenleving, die elkaar de afgelopen jaren in rap tempo opvolgen. We behandelen die trends hieronder, maar het effect is dat de combinatie van externe en interne factoren ertoe leidt dat gemeenten taken op een andere schaal aan willen pakken dan nu het geval is. Interessant is dat dit zowel kan leiden tot de wens iets op een grotere schaal dan die
Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief
B
B 22
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
3.2 Trends in schaalverandering en hun uitwerking
1. Technologische trend: informatisering en digitalisering. De
In onderstaand schema benoemen we vier hoofdtrends die
groeiende technologische mogelijkheden zet onverkort door
impact hebben op de wijze waarop publieke waarde in het
en is in alle aspecten van onze samenleving voelbaar. Gevolg
Nederlands openbaar bestuur tot stand komt. Het gevolg is een
is dat kosten van organiseren steeds lager worden (contact,
ietwat paradoxale ontwikkeling van gelijktijdige schaalvergro-
interactie, informatie-uitwisseling), dat de informatiepositie
ting en schaalverkleining, waar we op dit moment in Nederland
van mensen en organisaties verbeterd is en dat transparantie
vele verschijnselen van zien, die op de uiterste zijden van het
van processen en beslissingen toeneemt. Dat alles heeft (ver-
schema zijn weergegeven. Specifiek worden schaalvergroting
regaande) impact op de relatie tussen inwoner en overheid en
en schaalverkleining ook door kleinere trendmatige ontwikke-
raakt aan termen als zelfredzaamheid van inwoners, accepta-
lingen versterkt (al dan niet bewust vanuit beleidskeuzes). We
tie van autoriteit en waarde van gezag, interactieve beleidspro-
werken hieronder de genoemde trends kort stuk voor stuk uit:
cessen / participatie en vertrouwen/legitimiteit/transparantie.
Schaalverkleining
Schaalverandering
Rolverdeling overheid en samenleving Toegenomen transparantie
Schaalvergroting
Individualisering als sociale ontwikkeling
Ketenverkorting • Platformsamenleving • Energiecorporaties • Mantelzorg
opkomst van informatisering en digitalisering als gevolg van
Digitalisering als technische ontwikkeling Integraliteit van probleemoplossing als conceptuele ontwikkeling Demografische trek naar de stad als fysieke ontwikkeling
2. Sociale trend: individualisering. Mede als gevolg van
Europeanisering Langjarige krapte op de arbeidsmarkt Aanvaardbare prijs
• ZBO-fusies • Regionale samenwerking • Ambtelijke fusies
mobiliseren (vaak via social media) én dat het leveren van
de technologische trend, maar ook als gevolg van maat-
maatwerk alleen betaalbaar is vanuit de efficiëncy-voordelen
schappelijke ontwikkelingen, zet individualisering in
die grootschalig organiseren met zich meebrengt.
onze maatschappij door. Dit is te typeren in toenemende keuzemogelijkheden, toenemende ongestructureerdheid en
3. Conceptuele trend: integrale aanpak. Onze maatschappij
onvoorspelbaarheid in de vorming van collectieven rondom
kijkt steeds integraler naar problematiek. Waar vroeger
belangen en in een voortdurende nadruk op het ‘ik’ (social
de aanpak van problematiek over het algemeen binnen
media, commercie, beleid als ‘een leven lang leren’). Gevolg
de inhoudelijke inkadering van onderwerpen plaatsvond
is dat traditionele collectieven zoals vakbonden, vereni-
(kokerbenadering), wordt tegenwoordig veel meer gekeken
gingen en partijen aan belang verliezen. En dat enerzijds
naar een integrale aanpak (ketenbenadering). Dit leidt
het lokale belangrijker wordt: ieder individu kan in zijn of
tot casusgerichter werken, waarbij de verbinding wordt
haar eigen context, maatwerkoplossingen leveren. Maar
opgezocht tussen beleidsterreinen. Van de overheid wordt
dat anderzijds individuen zich ook op steeds grotere schaal
verwacht flexibeler en probleemgerichter te gaan werken.
De context: gemeenten in een tijd van schaalverandering
23
4. Fysieke trend: demografie. Urbanisatie en krimp. Mensen
tussenkomst van een commerciële partij en een ritje maken
trekken richting de stad om te profiteren van de mogelijk-
zonder een taxi. Door ketenverkorting wordt de overheid
heden van contacten, banen en uitwisseling van kennis en
beter benaderbaar. Mensen kunnen, thuis achter hun com-
ideeën (De Groot et. al, 2010). Dit leidt tot uitdagingen
puter, in direct contact treden met hun wethouder of raads-
voor gemeenten. Gemeenten in perifere gebieden krijgen
lid. Dit brengt enerzijds kansen met zich mee in termen van
te maken met bevolkingskrimp, terwijl steden in de Rand-
burgerparticipatie en draagvlak creëren. Anderzijds brengt
stad te maken krijgen met een alsmaar groeiende bevol-
het ook weer uitdagingen met zich mee, vanwege bedreiging,
king. Dit leidt voor krimpgemeenten tot leegstand en een
belediging en intimidatie.
voorzieningenniveau dat onder druk komt te staan, terwijl in groeigemeenten de woningmarkt, arbeidsmarkt en voorzieningen ook onder druk staan, maar dan tegenovergesteld.
2. Rolverdeling samenleving en overheid: Waar er vroeger altijd naar de overheid werd gekeken wanneer het ging om collectieve voorzieningen en sociale zekerheid, is dit de
Versterkende factoren
laatste jaren veranderd. Mensen pakken steeds meer dingen
Deze ontwikkelingen an sich leiden niet direct of automatisch
zelf op, of het nu gaat om mantelzorg of energiecorporaties.
tot vergaande schaalvergroting of schaalverkleining. Al deze
Dit betekent dat mensen andere behoeften krijgen wanneer
ontwikkelingen kunnen namelijk zowel tot schaalvergroting als
het gaat om hun relatie met de overheid. Waar vroeger de
tot schaalverkleining leiden. Het effect wordt echter vergroot
burger als ‘klant’ kon worden bestempeld, is dat nu steeds
door een aantal versterkende factoren die ertoe leiden dat
meer een soort ‘partner’-rol geworden. Om ervoor te zorgen
gemeenten de wens krijgen om zaken op een grotere dan wel
dat de burger deze nieuwe rol goed in kan vullen, kijkt de
kleinere schaal te organiseren. We onderscheiden drie factoren
overheid naar schaalverkleining en burgerparticipatie.
die zullen leiden tot schaalverkleining: 3. Toegenomen transparantie: De toegenomen transparantie 1. Ketenverkorting: Door de toenemende digitalisering van de
in de samenleving komt voort uit de digitalisering van de
samenleving worden alle ketens in deze samenleving korter.
samenleving en ligt in het verlengde van de ketenverkorting.
Niet alleen die tussen de burger en de overheid, maar ook
Doordat digitalisering mensen in staat stelt veel meer infor-
die in de private sector. Door bijvoorbeeld Airbnb en Uber
matie tot zich te nemen dan een aantal jaar geleden, leidt
kunnen we tegenwoordig een eigen slaapplek huren zonder
dit er tevens toe dat mensen ook steeds meer informatie tot
B
B 24
Ambtelijke fusies
hun beschikking willen hebben. Daarnaast delen niet alleen
Eindrapportage
C. Aanvaardbare prijs: Met de hierboven genoemde toe-
maar conventionele media nieuws met de wereld, maar
name van transparantie vanuit de overheid worden ook de
doen mensen dat zelf ook via social media of burgerjourna-
overheidsfinanciën inzichtelijker. De laatste jaren hebben
listiek. Op deze manier wordt het transparanter wat de over-
de overheidsuitgaven onder druk gestaan van de publieke
heid doet. De overheid maakt op haar beurt de beweging
opinie. Van de overheid wordt verwacht dat deze efficiënt
naar schaalverkleining om aan alle informatieaanvragen te
en voor een aanvaardbare prijs haar taken uitvoert. Hoewel
kunnen voldoen en mensen beter te betrekken in datgene
hier op zich niets aan is veranderd, is de hoogte van de prijs
wat ze doet of waartoe ze beslist.
die mensen als aanvaardbaar zien naar beneden bijgesteld. Om efficiëntie van overheidshandelen te kunnen vergroten
Naast deze drie factoren die leiden tot schaalverkleining, zijn
en daarmee kosten te kunnen besparen, zoeken gemeenten
er een drietal andere factoren die juist in tegengestelde richting
de samenwerking met anderen op.
werken. Zij zullen juist schaalvergroting in de hand werken: Dit alles leidt ertoe dat gemeenten in een soort spagaat komen A. Europeanisering: De Europese Unie heeft al een aantal
te zitten. Enerzijds wordt er van hen verwacht de relatie met
jaren het ‘Europa van de regio’s’ hoog in het vaandel
de burger aan te halen en meer te gaan samenwerken met
staan. Dit betekent dat niet de soevereine staten binnen
inwoners (of burgercollectieven). Anderzijds zien gemeenten
de Europese Unie, maar de regio’s binnen deze staten een
zich genoodzaakt samen te werken met andere gemeenten om
focuspunt zijn van Brussel. Programma’s als Interreg zijn
de uitdagingen van de eeuw aan te kunnen. Om zowel de wens
er zelfs op gestoeld om landsgrenzen tussen regio’s te laten
van de burger als de noodzaak om samen te werken te kunnen
vervagen en er zijn legio subsidieregelingen beschikbaar
combineren, zoeken gemeenten naar originele manieren van
om de regionale economie en arbeidsmarkt te stimuleren.
samenwerking met behoud van autonomie. Een van de moge-
Hierbij gelden echter vaak veeleisende voorwaarden waar
lijkheden hierin is het aangaan van een ambtelijke fusie met
overheden aan moeten kunnen voldoen. Voor gemeenten
een andere gemeente. In het volgende hoofdstuk gaan we nader
zijn deze gelden interessant, maar het huidige schaalniveau
in op de effecten van zo'n fusieconstructie op de deelnemende
van gemeenten is niet groot genoeg om voor dergelijke
gemeenten.
regelingen in aanmerking te komen. Gemeenten zoeken daarom de samenwerking met anderen op om hier wel aan te kunnen voldoen, met schaalvergroting tot gevolg. B. Krapte op de arbeidsmarkt: Doordat de economie, na jaren van crisis, weer aantrekt, vinden steeds meer mensen een baan. Gemeenten, met name in krimpregio’s, merken dat het lastiger is om gekwalificeerd personeel te vinden om de taken, die bijvoorbeeld door decentralisaties vanuit het Rijk aan hen zijn toebedeeld, uit te voeren. Om een aantrekkelijkere werkgever te worden, zoeken gemeenten de samenwerking met anderen op. Op deze manier zijn doorgroeimogelijkheden en specialisaties van personeel beter mogelijk.
De context: gemeenten in een tijd van schaalverandering
25
B
B 26
De aanpak van het onderzoek
Hoofdstuk 4
De methodologie van dit onderzoek gaat uit van een model waarin de te leveren publieke waarde samenhangt met de legitimiteit die wordt gegeven en de organisatie om het te realiseren. Deze factoren zijn vertaald naar een kader waar vanuit de ambtelijke fusies worden geanalyseerd. De ambtelijke fusie organisatie wordt tegen het licht gehouden in een gecombineerde methodologische aanpak. Tezamen mondt dit uit in een geobjectiveerd beeld én handelingsperspectief.
27
milieuverordening of het plannen van een nieuwe woonwijk. Inleiding
De publieke waarde kan worden uitgedrukt als optelsom van alle diensten (tegen aftrek van de kosten), maar is ook te schet-
Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief
sen in meer algemene termen (Wat wil je als gemeente bieden? Wat is belangrijk?). De fundamentele onderliggende vraag in deze evaluatie is of en in hoeverre ambtelijke fusies tot méér publieke waarde kunnen leiden. Tegelijkertijd is een fundamenteel kenmerk van overheidsorganisaties dat de waarde die zij leveren méér is dan een optelsom van producten verminderd met de prijs. Het gaat ook om het democratische gehalte ervan. Daarom kijken we niet alleen
4.1 Publieke waarde als leidende gedachte
naar effectiviteit en efficiëntie (in Nederland vaak vertaald in
In dit onderzoek is het evaluatiekader gebaseerd op het Public
kwaliteit, kwetsbaarheid, kosten, klantgerichtheid etc.), maar
Value-model van Mark Moore. De te realiseren publieke waarde
ook naar legitimiteit (vertaald in begrippen als waardering,
staat daarbij centraal. Andere fundamentele elementen zijn
democratisch gehalte).
legitimiteit en de capaciteit van bestuur en organisatie. Een derde element is de organisatie en besturing: de capaOverheidsorganisaties, zowel gemeenten, provincies als het
citeitskant van overheidsfunctioneren. Niet zelden beperkt
Rijk, richten zich uiteindelijk op de realisatie van publieke
een gebrekkige organisatie een overheid in het realiseren van
waarde. Of het nu gaat om de ondersteuning van mensen waar
publieke waarde; omgekeerd kan een sterke organisatie een
dat nodig is, de aanleg van wegen, het handhaven van een
grote(re) publieke waarde realiseren.
B
B 28
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
De realisatie van publieke waarde, de legitimiteit van de over-
Voor dit onderzoek is gezocht naar een gebalanceerde mix van
heid en de capaciteitskant staan in het Public Value-model dat
partners die inzetten op behoud van een kleine schaal en die
wij hanteren in verbinding. Immers, zij staan niet op zichzelf
uitgaan van schaalvergroting. Daarnaast is er niet alleen ruimte
maar grijpen op elkaar in. Bij een goede balans tussen deze drie
voor de bestuurskundige blik op ambtelijke fusies, maar is
domeinen ontstaat publieke waarde op een effectieve, gelegiti-
ook expertise geworven op gedrag en rationaliteit van actoren.
meerde en efficiënte wijze. Bij het ontwikkelen of onderzoeken
De combinatie van Berenschot als onderzoeksbureau en de
van de strategie van overheidsorganisaties moeten de drie
wetenschappelijke expertise van deze professoren creëert een
domeinen dus worden meegenomen.
gezaghebbend geheel waarin ruimte is voor alle invalshoeken ten aanzien van gemeentelijke samenwerking.
In dit onderzoek zijn de volgende drie aspecten van de te ontwerpen gemeenten in samenhang onderzocht:
4.3 Studie en cases
1. Publieke waarde. Dat wat je bereikt voor de samenleving.
Onderzoeksvragen Zoals in de inleiding al is aangegeven, zijn voor dit onderzoek
2. Organisatie en besturing. De besturing,
vanuit de opdrachtgevers (de provincies Zuid-Holland en Gel-
mensen en middelen die georganiseerd zijn om
derland) twee onderzoeksvragen meegegeven die leidend zullen
publieke waarde te kunnen realiseren.
zijn. De onderzoeksvragen luiden als volgt:
3. Legitimiteit. De rechtmatigheid van publiek handelen en het draagvlak onder de belangrijke stakeholders.
Onderzoeksvraag 1: In hoeverre levert een ambtelijke fusie een bijdrage aan het versterken van het lokale bestuur? Onderzoeksvraag 2: Hoe kan de provinciale rol hierbij worden ingevuld, welke instrumenten kan de provincie benutten en welke
Publieke waarde
indicatoren kunnen worden ingezet bij toetsing van een ambtelijke fusie? Organisatie en besturing
Ten aanzien van onderzoeksvraag 1 hebben de opdrachtgevers meegegeven in ieder geval in te gaan op een aantal thema’s.
Legitimiteit
Deze thema’s zijn: •• De regionale context waarbinnen gemeenten zich bevinden. •• Het verschil tussen de fusie als
De samenhang in dit model overtreft de gebruikelijke uitspra-
eindoplossing of als tussenstap.
ken over de ‘’K’s’’. Ten tweede geeft het model veel ruimte om
•• De autonomie van de raad.
met legitimiteit ook de democratische rol van de gemeenteraad
•• De mogelijkheid van toetreding door extra partners.
en de aansluiting bij de bevolking te onderzoeken. Ten derde sluit het onderzoek aan bij de (inter)nationale theorievorming
Deze thema’s hebben invloed op de causale relatie tussen amb-
over het meten van publiek resultaat.
telijke fusies en de kracht van het lokale bestuur. De causale relatie tussen ambtelijke fusietrajecten en de kracht van het
4.2 Gebundelde krachten van de onderzoekswereld en wetenschap
lokaal bestuur wordt gedefinieerd als een positieve relatie. We
Als onderzoeksbureau heeft Berenschot jarenlange ervaring in
nisatie de kracht van het lokaal bestuur vergroot.
verwachten dat de aanwezigheid van een ambtelijke fusieorga-
onderzoek voor gemeenten of provincies naar bestuurskracht, bestuurlijke toekomst en samenwerkingsagenda’s. Berenschot
Het karakter van dit onderzoek naar ambtelijke fusies is
heeft daarnaast uitgebreide kennis en ervaring over de moge-
kwalitatief. Dit betekent dat we geen gebruik zullen maken van
lijkheden en onmogelijkheden waarbinnen bestuurlijke en
statistische analyses met steekproeven om causale verbanden te
ambtelijke samenwerking vorm kunnen krijgen. Deze prak-
verklaren, maar een aantal casussen intensief zullen bestuderen
tijkervaring is voor dit onderzoek gebundeld met de weten-
om generaliseerbare conclusies te kunnen trekken. Kwalitatief
schappelijke kennis en inzichten van hoogleraren van diverse
onderzoek naar casussen brengt altijd met zich mee dat het een
universiteiten binnen Nederland.
beperkte generaliseerbaarheid kent. Omdat onderzoek wordt
De aanpak van het onderzoek
gedaan naar een kleine ‘n’, is het lastig een geheel spectrum aan mogelijke uitkomsten van het fenomeen ambtelijke fusies te vangen. Dit betekent dat er aspecten onderbelicht kunnen worden, of volledig gemist. Aan de andere kant biedt dit wel de mogelijkheid een diepere analyse te maken van het fenomeen ambtelijke fusies, iets waar een kwantitatief/statistisch onderzoek minder ruimte toe laat.
Evaluatiekader als leidraad De eerste hoofdvraag zoals die hierboven wordt gesteld, vraagt om een evaluatie van de organisatievorm ‘ambtelijke fusie’. Een evaluatie is meer dan kortweg terugkijken. Terugkijken levert misschien interessante, maar ook vaak anekdotische beelden op. Het geeft pas houvast als een evaluatiekader voor de analyse wordt gehanteerd. Aan de ene kant omdat een evaluatiekader de verwachtingen gelijkstemt en aan de andere kant omdat het de kans op vruchtbare lessen en aanbevelingen substantieel vergroot. Een evaluatiekader geeft een analytisch framework voor zowel de operationalisering van de vraagstelling, de materiaalverzameling en –analyse, als de uiteindelijke beantwoording van de onderzoeksvragen. Het evaluatiekader zoals dat hieronder beschreven is, is gestoeld op het Public Value-model van Mark Moore.
29
B
B 30
Ambtelijke fusies
PUBLIEKE WAARDE Resultaten Met steeds onderscheid tussen korte, middellange en lange termijn
Voor de eigen gemeenten
• De doelen van de fusieorganisatie passen bij de lokale opgaven • De dienstverlening aan burgers en bedrijven is verbeterd • De plannen van de gemeenten zijn inhoudelijk sterker geworden • De verhouding tussen resultaten en kosten is verbeterd • De adaptiviteit van de gemeentelijke organisatie om nieuwe taken op te pakken is vergroot • De organisatie kan effectief inspelen op opgaven • De organisatie kan waar gewenst differentiëren naar verschillende gemeenten • De visievorming, beleidsvorming en uitvoering is beter geworden door toename van kwaliteit van de medewerkers binnen de organisatie • De continuïteit is toegenomen door afname van kwetsbaarheid binnen de organisatie • De totale kosten van de organisatie zijn in verhouding tot het takenpakket afgenomen
Voor de regio
• De doelen van de fusieorganisatie passen bij de regionale opgaven • De slagkracht in de regio is verbeterd • De verhouding tussen inhoudelijke resultaten en kosten is verbeterd
Voor de gemeenten
• De collegeprogramma’s worden nageleefd • Er wordt conform wet- en regelgeving gehandeld
Voor de regio
• De afspraken in samenwerkingsverbanden worden nageleefd • Er wordt in samenwerkingsverbanden conform wet- en regelgeving gehandeld