Bijlage 4. Herindelingsadvies Heerhugowaard - Langedijk
Tekst van het document
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
FOTO OMSLAG: Niels Brokaar
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
3
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
Langedijk en Heerhugowaard gaan samen!
7
1.
Inleiding
9
1.1
Aanleiding
9
1.2
Doel van dit herindelingsadvies
9
1.3
Uitgangspunten
9
1.4
Leeswijzer
10
2.
5.
Toetsing van de herindeling
37
5.1
Criteria ministerie van BZK
37
5.2
Draagvlak: lokaal bestuurlijk, regionaal en maatschappelijk
37
5.3
Conclusie toetsing
43
6.
Vervolgstappen
45
6.1
Procedure richting herindelingsontwerp
45
6.2
Van herindelingsontwerp naar
Situatieschets Langedijk en Heerhugowaard
11
2.1
Inleiding
11
2.2
Gemeente Langedijk
11
Bijlagen
47
2.3
Gemeente Heerhugowaard
13
BIJLAGE 1. Detailkaart grenzen nieuwe gemeente
47
herindelingsadvies
45
BIJLAGE 2. Communicatiestrategie fusie Langedijk
3.
Voorgeschiedenis en onderbouwing
19
3.1
Inleiding
19
BIJLAGE 3. Logboek maatschappelijk draagvlak
52
3.2
Voorgeschiedenis
19
BIJLAGE 4. Overzicht samenwerkingsverbanden
56
3.3
Redenen voor de bestuurlijke fusie
23
BIJLAGE 5. Onderzoeksrapport I&O Research
57
BIJLAGE 6. Reactienota
63
4.
Toekomstperspectief: een schets van de nieuwe gemeente
27
4.1
Inleiding
27
4.2
Visie op de nieuwe gemeente
27
4.3
Ambities en opgaven
29
4.4
Organisatie en personele aspecten
32
4.5
Financiële aspecten en gevolgen
33
4.6
Naamgeving van de nieuwe gemeente, buitengrenzen en beoogde fusiedatum
en Heerhugowaard
48
BIJLAGE 7. Reactie op bijlagen zienswijze
34
Dorpsraad Sint Pancras
119
4
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
EEN STERKE EN INNOVATIEVE GEMEENTE, WAAR IEDEREEN TELT EN WORDT GEZIEN, MET RUIMTE VOOR MENS EN NATUUR De nieuwe gemeente biedt mogelijkheden om te wonen, werken en recreëren in een overzichtelijke schaal, gecombineerd met de voordelen van een grotere gemeente. We hebben een geschiedenis van pioniersdrift en ondernemingszin en tegelijkertijd geborgenheid en gehechtheid. Het water en groen leveren een belangrijke bijdrage aan onze ruimtelijke kwaliteit. We hebben alle belangrijke voorzieningen binnen handbereik, maar staan ook in verbinding met onze omgeving in Noord-Holland. Juist de mix van het dorpse karakter en de nieuw-stedelijke allure maakt de nieuwe gemeente zo aantrekkelijk en dynamisch. Het sterke verenigingsleven en de grote gemeenschapszin bepalen de identiteit van onze kernen en daarmee van de gemeente als geheel. We bieden ruimte waar mogelijk en zorg waar nodig. Samen met onze inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties werken we aan een toekomstbestendige gemeente die op een duurzame manier maatschappelijke opgaven aanpakt. Door actief te besturen en innovatie te stimuleren blijft de gemeente haar ambities behalen en is zij een sterke regionale partner.
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
5
VOORWOORD BURGEMEESTERS
Voor u ligt het herindelingsadvies voor de samenvoeging
een hogere kwaliteit van dienstverlening, die voorbereid
van de gemeenten Langedijk en Heerhugowaard.
is op een toekomst waarin steeds meer taken bij de gemeentelijke overheid worden belegd. De identiteit van de
Dit herindelingsadvies is de laatste wettelijke stap die
dorpen en wijken blijft in de nieuwe gemeente behouden.
beide gemeenteraden zetten op weg naar een bestuurlijk
Dat vinden veel inwoners belangrijk, zo bleek ook uit de
samengaan. Op 26 februari 2019 hebben de gemeenteraden
consultatierondes onder inwoners.
van Langedijk en Heerhugowaard het principebesluit genomen voor de bestuurlijke fusie. Op 8 oktober 2019
Anderzijds hebben de zienswijzen ons doen nadenken
stelden zij het herindelingsontwerp vast, waarna het van 9
hoe wij tegemoet kunnen komen aan de geuite zorgen
oktober 2019 tot en met 12 december 2019 ter inzage lag.
en wensen. Een belangrijk onderdeel is het kernenbeleid.
In deze periode kon iedereen een zienswijze indienen. Op
Het kernenbeleid is een op dorpen- en wijken afgestemd
het herindelingsontwerp zijn 75 zienswijzen ingediend,
beleid voor de gehele nieuwe gemeente. Hiermee is nu al
waaronder 68 van inwoners en organisaties en 7 van
een start gemaakt in de dorpen Sint Pancras en Koedijk. De
omliggende gemeenten. De zienswijzen van inwoners
colleges willen hiermee niet alleen tegemoet komen aan de
waren alle afkomstig uit Langedijk en met name van
zorgen en wensen die in deze dorpen leven, maar vooral
inwoners uit Sint Pancras en Koedijk. Uit Heerhugowaard
ook perspectief voor de toekomst bieden. We bieden u een
zijn geen zienswijzen ontvangen. Namens de beide colleges
robuuste nieuwe gemeente waarin sterke dorpen en wijken
willen we de indieners hartelijk danken voor de moeite die
met een eigen karakter gewaarborgd blijven en waar nodig
zij hebben genomen om hun mening over het ontwerp van
worden versterkt.
de nieuwe gemeente in een zienswijze te verwoorden. Kortom, namens de colleges van Heerhugowaard en Het aantal zienswijzen, de inhoud van de consultatierondes
Langedijk presenteren wij hierbij ons herindelingsadvies.
en de gevoerde gesprekken, mede in het licht dat we
We hebben rekening gehouden met draagvlak, interne
gezamenlijk ruim 85.000 inwoners hebben, maakt dat de
samenhang/dorps- en kernenbeleid, bestuurskracht,
colleges concluderen dat deze herindeling op een breed
evenwichtige regionale verhoudingen en duurzaamheid.
draagvlak mag rekenen.
Met deze fusie zijn we in staat om samen met onze inwoners, ondernemers en maatschappelijke partners de
De zienswijzen geven enerzijds aan dat een fusie het
toekomst met open vizier tegemoet te treden.
juiste besluit is voor de toekomst van onze gemeenten. Een gemeente met een schaal waarbij overheidsnabijheid,
Burgemeester Leontien Kompier, gemeente Langedijk
betrokkenheid van inwoners, dorps- en kernenbeleid op
Burgemeester Bert Blase, gemeente Heerhugowaard
een goede wijze en met een menselijke maat kan worden vormgegeven. Een gemeente met meer slagkracht en
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
7
LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD GAAN SAMEN!
overleggen hebben de gemeenteraden van Langedijk
Naar een herindeling: het formele besluitvormingstraject
en Heerhugowaard op 26 februari 2019 besloten dat zij
Aan een herindeling liggen besluiten van de betreffende
bestuurlijk gaan fuseren. Op 1 januari 2022 zal de nieuwe
gemeenteraden en uiteindelijk de Tweede Kamer ten
gemeente van start gaan. Deze nieuwe gemeente is een
grondslag. In hoofdstuk 6 zijn de formele stappen in het
sterke en innovatieve gemeente, waar iedereen telt en
besluitvormingstraject op een rij gezet.
Na een intensief voortraject met onderzoeken en
wordt gezien, met ruimte voor mens en natuur. Het herindelingsontwerp is formeel door de gemeenteraden Langedijk en Heerhugowaard zijn inmiddels het traject van
van Langedijk en Heerhugowaard vastgesteld op 8 oktober
ambtelijke fusie ingegaan, die op 1 januari 2020 in zal gaan.
2019. Daarna konden inwoners en omliggende gemeenten
De ambtelijke fusie is de eerste stap om de gemeenten
en anderen in de periode van 9 oktober tot 13 december
sterker en krachtiger te maken. Met de bestuurlijke fusie
2019 hun zienswijze op het herindelingsontwerp indienen.
zetten de gemeenten in op het verhogen van de kwaliteit
De gemeenten hebben deze zienswijzen in behandeling
van dienstverlening aan de inwoners, bedrijven en
genomen en hun reactie hierop opgenomen in het
het maatschappelijk middenveld; het verlagen van de
herindelingsontwerp. Dit is hiermee het herindelingsadvies
kwetsbaarheid van de organisatie; en het versterken van de
geworden, dat door de gemeenteraden zal worden
regionale positie. Door de samenvoeging gaan de kernen
vastgesteld. Vervolgens wordt het herindelingsadvies naar
van Langedijk en Heerhugowaard sterker de toekomst in: de
Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland
nieuwe gemeente kan meer publieke waarde creëren voor
gestuurd
haar inwoners en omgeving. Gedeputeerde Staten sturen het advies, vergezeld van hun eigen zienswijze, naar de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De minister toetst het herindelingsadvies en provinciale zienswijze aan het beleidskader en stelt een wetsvoorstel op dat wordt behandeld door de ministerraad, Raad van State, Tweede Kamer en Eerste kamer. De wet wordt gepubliceerd in het Staatsblad. In het najaar van 2021 worden herindelingsverkiezingen georganiseerd. De nieuwe gemeente gaat per 1 januari 2022 van start.
8
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
9
1. INLEIDING
Voor u ligt het herindelingsadvies waarin de gemeenten
Daarnaast is het een informatiebron over de beoogde
Langedijk en Heerhugowaard de beoogde bestuurlijke fusie
samenvoeging voor inwoners, ondernemers en
per 1 januari 2022 voorstellen, toelichten en onderbouwen.
maatschappelijke organisaties uit de beide gemeenten en voor de regionale partners, waarover zij - na vaststelling
1.1
Aanleiding
- een zienswijze kunnen indienen. De stappen die na
De raden van de gemeenten Langedijk en Heerhugowaard
vaststelling van het herindelingsontwerp volgden, worden
hebben op 26 februari 2019 het principebesluit genomen
uitgewerkt in hoofdstuk 5.
beide gemeenten per 1 januari 2022 samen te voegen om een nieuwe gemeente te vormen. Met deze
Dit herindelingsadvies is een gezamenlijk document van
besluiten hebben de beide raden aan de colleges van
de colleges van B en W van de gemeenten Langedijk en
burgemeester en wethouders (B&W) de opdracht gegeven
Heerhugowaard, dat ter vaststelling wordt voorgelegd aan
een herindelingsontwerp op te stellen en de verdere
de beide gemeenteraden.
voorbereidingen voor de bestuurlijke fusie te starten.
1.3
Uitgangspunten
Aan deze principebesluiten is een zorgvuldig en intensief
Voor de voorgestelde herindeling hebben de gemeenten
proces voorafgegaan van verkennen en onderzoeken door
Langedijk en Heerhugowaard de volgende uitgangspunten
de gemeenten Langedijk en Heerhugowaard (zie ook 3.2
opgesteld:
Voorgeschiedenis).
•• Gelijkwaardigheid is wat betreft de twee gemeenten het uitgangspunt voor de fusie. Het goede van beide
1.2
Doel van dit herindelingsadvies
gemeenten moet worden behouden en versterkt.
De Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) vormt het
•• De herindeling is een logisch vervolg op de jarenlange
wettelijk kader voor de samenvoeging van gemeenten .
ambtelijke samenwerking en de ambtelijke fusie van de
In deze wet staat dat een herindeling bij formele wet
gemeenten Langedijk en Heerhugowaard per 1 januari
wordt geregeld en dus door de Tweede en Eerste Kamer
2020.
1
moet worden aangenomen, na advies van de Raad van
•• Door bestuurlijk te fuseren kan de harmonisatie
State. Aan gemeenten die op eigen initiatief overgaan
van beleid, die is ingezet bij de ambtelijke fusie,
tot gemeentelijke herindeling schrijft de Wet arhi voor
geoptimaliseerd worden. Beide gemeenten hebben
dat zij het voorstel tot samenvoeging toelichten en
hun beleid op een aantal terreinen reeds (verregaand)
onderbouwen in een herindelingsontwerp, dat later een
geharmoniseerd.
herindelingsadvies wordt. De minister van BZK toetst
•• Doordat de ambtelijke organisatie na de bestuurlijke
dit stuk vervolgens aan het eigen beleidskader, waarin
fusie werkt aan eenduidige bestuurlijke doelstellingen,
inhoudelijke en procesmatige kaders worden gegeven.
kan de effectiviteit en het creëren van publieke waarde verder worden gestimuleerd.
Het herindelingsontwerp en het herindelingsadvies dienen,
•• De naam van de nieuwe gemeente wordt door de
naast dat het de basis is voor de formele herindelingswet,
gemeenteraden vastgesteld in het herindelingsadvies in
ook andere doelen. Het stelt de gemeentebesturen in staat de
januari 2020.
voorbereidingen op de samenvoeging verder uit te werken en de contouren van de nieuwe gemeente te schetsen. 1
In dit herindelingsadvies worden de termen ‘samenvoeging’, ‘herindeling’, ‘bestuurlijke fusie’ of ‘fusie’ gebruikt voor de wettelijke definitie: “wijziging van gemeentelijke indeling” conform artikel 1, lid c, Wet arhi.
•• De nieuwe gemeente wordt per 1 januari 2022 gevormd.
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
10
1.4
Leeswijzer
Hoofdstuk 2 geeft een situatieschets van de huidige
In hoofdstuk 5 wordt de voorgestelde samenvoeging van
gemeenten Langedijk en Heerhugowaard. Per gemeente
de gemeenten Langedijk en Heerhugowaard getoetst aan
worden kort de historie en opvallendste ruimtelijke,
de criteria van het ‘Beleidskader gemeentelijke herindeling’
sociaal-maatschappelijke en economische kernmerken
en aan de aanvullende provinciale criteria. Het hoofdstuk
weergegeven. Bovendien geeft het inzicht in de huidige
eindigt met de conclusies van deze toetsing.
financiële situatie van Langedijk en Heerhugowaard. Tot slot bevat hoofdstuk 6 een doorkijk naar het vervolg: In hoofdstuk 3 wordt beschreven hoe het voorstel
de stappen, en bijbehorende tijdsplanning, die moeten
tot herindeling van de gemeenten Langedijk en
worden genomen om te komen van een principebesluit tot
Heerhugowaard tot stand is gekomen. Vervolgens wordt de
een vastgesteld herindelingsontwerp, en vervolgens tot een
onderbouwing van de door de gemeenteraden genomen
vastgesteld herindelingsadvies.
besluiten toegelicht. In de bijlagen zijn opgenomen: een detailkaart Hoofdstuk 4 bevat een toekomstschets van de nieuwe
van de grenzen van de nieuwe gemeente, de
gemeente. In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens de
communicatiestrategie met betrekking tot de bestuurlijke
visie op de nieuwe gemeente; de ambities en opgaven
fusie, het logboek van activiteiten die zijn ondernomen
waar de nieuwe gemeente voor staat; de veranderingen
in het kader van maatschappelijk draagvlak en een
voor organisatie en personeel; de financiële situatie, de
overzicht van de verbonden partijen van Langedijk en
naamgeving en buitengrenzen omschreven.
Heerhugowaard.
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
11
2. SITUATIESCHETS LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
2.1
Inleiding
plaats. Hierbij is de toenmalige gemeente Koedijk opgegaan
Dit hoofdstuk beschrijft de belangrijkste kenmerken van de
in de toenmalige gemeente Alkmaar en de toenmalige
huidige gemeenten Langedijk en Heerhugowaard. Voor het
gemeente Sint Pancras. In 1990 werd de toenmalige
ontwerp van de nieuwe gemeente is het van belang inzicht
gemeente Sint Pancras met een deel van Koedijk aan
te hebben in de huidige situatie van, en verschillen en
Langedijk toegevoegd, vanwege het vergelijkbare karakter
overeenkomsten tussen de twee gemeenten.
van deze kernen. Daarmee is de huidige gemeente met zes
2
kernen ontstaan.
2.2
Gemeente Langedijk
2.2.1 HISTORIE
2.2.2 RUIMTELIJKE KENMERKEN
Uit archeologische opgravingen blijkt dat op een strandwal
Ligging
bij het huidige Sint Pancras al in het begin van onze
Kenmerkend voor Langedijk is de authentieke
jaartelling bewoning was. Duizend jaar geleden werd
lintbebouwing van en vaak ook tussen de dorpen. De
een 7,5 kilometer lange dijk gelegd tussen dit toenmalige
bebouwing is inmiddels uitgebreid tot in het eilandenrijk
Vroonen (nu Sint Pancras) en Oudkarspel. De dijk was
en verder weg van de dijk. Om de bebouwing heen
aanleiding voor mensen zich in het gebied in een aantal
is veel tuinbouwgebied te vinden in een waterrijk
dorpen te vestigen en van daaruit landbouw te bedrijven.
landschap met natuurgebieden zoals Oosterdelgebied en
Zij maakten een vruchtbaar eilandenrijk door het graven
Geestmerambacht. Water is de Langedijkse manier om de
van vaarsloten, het ‘Rijk der Duizend Eilanden’. Het
ruimtelijke kwaliteit te versterken, de cultuurhistorische
opgegraven slib gebruikten zij om stukjes land op te hogen.
waarden zichtbaar te maken en de recreatieve potentie te
Iedere dorpskern kreeg zijn eigen kapel. In 1887 werd de
benutten.
groenteveiling in Broek op Langedijk opgericht, die van groot belang was voor de tuinders van Oudkarspel tot Sint
Wonen
Pancras. De kool en andere gewassen vonden hun weg via
Langedijk heeft een oppervlakte van 27,03 km², waarvan
het station van Heerhugowaard naar Amsterdam. Hoewel
24,04 km² land en 2,99 km² water. In Langedijk staan
het gaat om verschillende dorpen op deze dijk, is ook de
11.467 woningen. In vergelijking met het provinciaal en
gezamenlijkheid al oud. Reeds in 1415 kregen de dorpen
landelijk gemiddelde, liggen in Langedijk de percentages
Broek (nu Broek op Langedijk), Noord- en Zuid-Scharwoude
koopwoningen hoger (72,8% om 50,1% in Noord-Holland en
en Oudkarspel gezamenlijk stadsrechten van graaf Willem
56,5% in Nederland) en (sociale) huurwoningen lager (27,2%
VI. Deze stadsrechten werden overigens later weer
om 49,9% in Noord-Holland en 43,5% in Nederland).
afgenomen. De WOZ-waarde in Langedijk is lager dan gemiddeld in De gemeente Langedijk ontstond in 1941, toen de vier
de regio, maar hoger dan in Alkmaar en Heerhugowaard.
gemeenten Broek op Langedijk, Oudkarspel, Noord-
Om het hoofd te bieden aan de toenemende druk op de
en Zuid-Scharwoude werden samengevoegd tot een
woningmarkt bouwt Langedijk a priori binnen de bestaande
nieuwe gemeente. Vervolgens vond in 1972 een volgende
bebouwing.
herindeling 2
De data die in dit hoofdstuk worden aangehaald komen van www.waarstaatjegemeente.nl, tenzij anders aangegeven.
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
12
2.2.3 SOCIAAL MAATSCHAPPELIJKE KENMERKEN
2.2.4 ECONOMISCHE KENMERKEN
Demografische ontwikkeling
Langedijk is een ondernemende gemeente. Een gemeente
Per 1 januari 2019 telt de gemeente 27.836 inwoners en is
met een dorps karakter, een landelijke uitstraling en sociale
daarmee in de regio relatief een kleine gemeente. Langedijk
instelling. Daarmee wordt voortgeborduurd op eeuwenoude
heeft in vergelijking met andere gemeenten in de regio een
tradities en de ontstaansgeschiedenis van Langedijk.
hoge bevolkingsdichtheid.
Recreatie en toerisme zijn belangrijke dragers van de lokale economie, onder meer door de bedrijvigheid rondom de
Volgens de prognose zal Langedijk de komende decennia
veiling in Broek op Langedijk. Het Havenplein in Broek op
een lichte bevolkingskrimp kennen. Dit wordt veroorzaakt
Langedijk is een belangrijk visitekaartje van de gemeente
door de afname van het aantal mensen in de leeftijdsgroep
als aantrekkelijk en gezellig verblijfsgebied.
tot 64 jaar. Daarentegen zal het aantal 65-plussers juist toenemen. Dit is in lijn met de landelijke trend, maar de
In Langedijk is er een relatief grote beroepsbevolking.
prognoses in inwonersaantallen zijn voor Langedijk relatief
Het werkloosheidspercentage in Langedijk is 3,1% op een
hoger dan voor de rest van Nederland.
beroepsbevolking van 15.000 personen, dit ligt onder het nationaal gemiddelde van 3,9%. De meeste banen zijn
Maatschappelijke structuur
in de zakelijke dienstverlening, gevolgd door de handel,
De kracht van Langedijk wordt bepaald door de dorpskernen
collectieve dienstverlening en industrie.
en haar inwoners. Een duidelijke Langedijker identiteit is in alle dorpen waar te nemen, hoewel elk dorp zich
Breekland en Zuiderdel zijn belangrijke industrieterreinen
onderscheidt met eigen kenmerken. Meer dan 60% van de
binnen de gemeente. Langedijk richt zich op de vestiging en
Langedijkers is actief in het verenigingsleven en er is veel
ontwikkeling van innovatieve agribusiness en maakt deel
maatschappelijke participatie.
uit van de Seed Valley. Met dit internationale centrum voor
3
plantenveredeling en zaadtechnologie wordt ingespeeld Sociaal domein
op de mondiaal groeiende voedselbehoefte. Het is de
Gemeente Langedijk streeft naar een maatschappij waarin
thuisbasis voor innovatieve bedrijven die hoogwaardige
burgers zelfredzaam zijn en zich bij elkaar betrokken
rassen en nieuwe technologie ontwikkelen voor groenten-
voelen. Een maatschappij die burgers de mogelijkheden
en sierbloementeelt. Binnen dit grootschalige agrarische
biedt om collectief en individueel te ontplooien. Daar
productiegebied staat een economisch duurzame
waar burgers kwetsbaar zijn, faciliteert de gemeente de
ontwikkeling van de agrarische sector centraal, zoals ook
ondersteuning. Het uitgangspunt van de kanteling in de
opgenomen in de Provinciale Ruimtelijke Verordening
zorg is de verandering van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen
Structuurvisie.
dat’. De effectiviteit van zorg, ondersteuning van de meest kwetsbaren dichtbij de cliënt en het leveren van duurzame
De centrale ligging in Noord-Holland en voldoende ruimte
zorg staat centraal. Het sociaal beleid van Langedijk
voor ondernemingen maakt Langedijk interessant voor
focust op toegankelijkheid met een breed sociaal loket als
investeerders. De regio is voor Langedijk belangrijk en
verbindende schakel tussen de domeinen om inwoners zo
daarom voert Langedijk actieve marketing voor Noord-
goed mogelijk bij te staan.
Holland Noord als aanvulling op de Metropoolregio Amsterdam.
3
Bron: VNG Burgerpeiling 2017 via waarstaatjegemeente.nl, categorie: Verenigingsleven (actief in de afgelopen 12 maanden).
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
2.3
Gemeente Heerhugowaard
13
Wonen
2.3.1 HISTORIE
In Heerhugowaard staan 23.216 woningen. De afgelopen
De geschiedenis van Heerhugowaard gaat terug naar
jaren is de bouw van nieuwbouwwoningen sterk
omstreeks het jaar 800, toen het gebied nog bedekt
toegenomen. De WOZ-waarde in Heerhugowaard is lager
was met veen. De combinatie van ontginning van dit
dan gemiddeld in de regio; alleen in Alkmaar ligt de WOZ-
veen en stormvloeden resulteerde in het ontstaan van
waarde lager. Van het totale woningaanbod is het aandeel
meerdere meren in de regio. Eén daarvan was de latere
koopwoningen in Heerhugowaard wat lager, en het aandeel
Heerhugowaard. Deze ‘Heerhuygenwaert’, vermoedelijk
(sociale) huurwoningen wat hoger dan in Langedijk. De
genoemd naar baljuw Hugo van Assendelft, werd in
percentages van het woningaanbod in zowel de koop-
1631 drooggelegd. Lange tijd kende de polder een trage
als de (sociale) huursector zijn voor Heerhugowaard
ontwikkeling, die pas werd versneld toen moderne
vergelijkbaar met de regionale percentages. In vergelijking
(landbouw)technieken konden worden ingezet . Vanaf de
met het provinciaal en landelijk gemiddelde, liggen in
jaren zestig van de vorige eeuw nam de woningbouw
Heerhugowaard de percentages koopwoningen hoger
een enorme vlucht tot de huidige situatie waarbij het
(68,5% om 50,1% in Noord-Holland en 56,5% in Nederland)
oorspronkelijk agrarische karakter in het grootste deel
en (sociale) huurwoningen lager (31,5% om 49,9% in Noord-
van het gebied is verruild voor een (hoogwaardige)
Holland en 43,5% in Nederland).
4
woonomgeving. Twee belangrijke – en complexe – opgaven waar 2.3.2 RUIMTELIJKE KENMERKEN
Heerhugowaard voor staat in het fysiek domein, zijn de
Ligging
energietransitie en de verdere gebiedsontwikkeling van het
Heerhugowaard heeft een oppervlakte van 39,99 km²,
Stationsgebied, het Stadshart, de Centrumwaard, de Draai,
waarvan 38,40 km² land en 1,59 km² water. De huidige
Heerhugowaard Zuid en Broekhorn.
gemeente is ontstaan als agglomeratie tussen de dorpen Zuid, ’t Kruis en De Noord. Het dorp Zuid is als eerste
2.3.3 SOCIAAL-MAATSCHAPPELIJKE KENMERKEN
geheel opgegaan in Heerhugowaard. De Noord is een
Demografische ontwikkeling
losliggend dorp, waarvan alleen het zuiden is opgegaan in
Per 1 januari 2019 telt de gemeente 55.850 inwoners.
Heerhugowaard. ’t Kruis groeide in de loop der tijd steeds
Heerhugowaard is, in vergelijking met andere gemeenten
meer aan het huidige Heerhugowaard, met name door
in de regio, een grote gemeente. Alleen Alkmaar is groter
uitbreiding van Heerhugowaard in de jaren negentig van
(108.470). Met afstand volgen Castricum (35.608), Bergen
de twintigste eeuw. De Noord en ’t Kruis worden gezien als
(29.941), Langedijk (27.836), Heiloo (23.099). De kleinste
zelfstandige kernen binnen de gemeente.
gemeente in de regio is Uitgeest (13.520). Heerhugowaard heeft in vergelijking met andere gemeenten in de regio een
De omgeving van het bebouwde deel van Heerhugowaard
hoge bevolkingsdichtheid. Alleen Heiloo is dichter bevolkt.
is zeer divers. Het bestaat onder andere uit parkbos de ‘Waarderhout’ (61 hectare), recreatiegebied Park van Luna,
De prognose is dat het inwonersaantal van Heerhugowaard
glastuinbouw, bloembollenvelden en een aantal molens.
de komende decennia zal groeien. Dit wordt veroorzaakt
Ook zijn buiten de bebouwing weilanden en akkers te
door een toename van het aantal mensen boven de 15
vinden.
jaar, waarbij het zwaartepunt bij de groep 65-plus ligt. Daarentegen zal in de groep 0-15 jaar een lichte afname plaatsvinden. Voor de leeftijdsgroepen 0-15 jaar en 15-65 jaar laten veel gemeenten in de regio en de landelijke trends tegengestelde prognoses zien.
4
https://www.westfriesgenootschap.nl/archivering/themas/heerhugowaard/heerhugowaard_historie.php
14
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
Maatschappelijke structuur
Het werkloosheidspercentage in Heerhugowaard is 3,3%,
Heerhugowaard heeft een sterk verenigingsleven, waar
op een beroepsbevolking van 29.000 personen; dit ligt
meer dan 80% van de inwoners zich voor inzet.5 De
iets onder het nationaal gemiddelde van 3,9%. Het aantal
maatschappelijke participatiegraad is gemiddeld voor
personen met een bijstandsuitkering in Heerhugowaard is
Nederland. De gemeente is actief bezig met het verder
beperkt in vergelijking met het nationaal gemiddelde.
vormgeven van participatie en democratische vernieuwing. Inclusiviteit en gelijke kansen voor alle inwoners voor
Op regionaal niveau werkt Heerhugowaard op economisch
Heerhugowaard worden nagestreefd, zodat iedereen kan
gebied nauw samen met Ontwikkelingsbedrijf Noord-
participeren. Dit komt sterk terug in het motto van de
Holland Noord. Samen met ondernemers, de provincie,
gemeente: ‘De Stad van Kansen van en voor iedereen’.
het Ontwikkelingsbedrijf en de regiogemeenten werkt Heerhugowaard bijvoorbeeld aan het herstructureren
Sociaal domein
van het glastuinbouwgebied. De ambitie is deze
Mede als gevolg van de decentralisaties in het sociaal
samenwerkingsverbanden met elkaar binnen de
domein heeft Heerhugowaard sterk ingezet op het
glasdriehoek Grootslag, Agriport A7 en Alton en Greenport
versterken van lokale maatschappelijke organisaties
NHN te versterken.
en voorzieningen. Sociale veiligheid, een gezonde leefomgeving, adequate jeugdhulp, passend onderwijs,
2.3.5 FINANCIËLE SITUATIE VAN DE HUIDIGE GEMEENTEN
één participatiebedrijf voor de regio en mogelijkheden voor
Het is van belang inzicht te hebben in de financiële positie
innovatie staan hierbij centraal.
van beide gemeenten: bij een bestuurlijke fusie worden de financiën immers samengevoegd. Daarom wordt hier
2.3.4 ECONOMISCHE KENMERKEN
een meerjarige vergelijking van de financiële positie van
Heerhugowaard kent een stevige economische groei.
beide gemeenten weergegeven op basis van de (wettelijk
Bedrijven weten Heerhugowaard te vinden en doen
verplichte) kengetallen uit de begrotingen6.
investeringen. Het goede investeringsklimaat wordt actief gefaciliteerd door de gemeente.
Onderstaande tabellen tonen de scores van beide gemeenten op de verschillende (wettelijke) kengetallen
Heerhugowaard kent vijf bedrijventerreinen, waarvan De
die de verhouding uitdrukken tussen bepaalde onderdelen
Zandhorst de belangrijkste is vanwege de vele bedrijven
van de exploitatie of de balans. Hierbij dient te worden
die op circa 130 hectare gevestigd zijn. Drie kleinere
opgemerkt dat de scores een momentopname zijn en mede
bedrijventerreinen zijn Beveland, Stationsgebied en De
worden beïnvloed door externe factoren waar de gemeente
Frans. Op deze drie terreinen komen wonen, werken en
geen invloed op heeft, zoals de ontwikkeling van de
vrijetijdsbesteding samen. De Vaandel is het nieuwste
algemene uitkering en de ontwikkeling van de huizenmarkt.
bedrijventerrein binnen de gemeente. Hier is volop
Deze hebben zich beide in de afgelopen periode gunstig
aandacht voor duurzaam ondernemen. Vanuit diverse
ontwikkeld, hetgeen een positieve invloed had op de
netwerken krijgt de gemeente signalen over vrijkomende
scores op de kengetallen. Daarom is het van belang (a)
bedrijfspanden en bedrijven met een ruimtebehoefte. Waar
de indicatoren in samenhang te beschouwen en (b) ook
mogelijk worden deze bedrijven aan elkaar gekoppeld.
te kijken naar de ontwikkeling van de indicatoren over meerdere jaren.
Het merendeel van de banen in Heerhugowaard ligt binnen de collectieve dienstverlening. Ook handel, zakelijke dienstverlening en industrie zorgen voor veel banen in de gemeente. De maakindustrie, zorg en duurzaamheid zijn specifieke sectoren waar Heerhugowaard zich op profileert. 6
5
Bron: VNG Burgerpeiling 2017 via waarstaatjegemeente.nl, categorie: Verenigingsleven (actief in de afgelopen 12 maanden).
Naar aanleiding van de vernieuwing in het BBV zijn alle gemeenten vanaf begrotingsjaar 2017 verplicht een tabel met financiële kengetallen op te nemen in de begroting en de jaarstukken. Deze cijfers geven een globaal inzicht in de verwachte financiële ontwikkelingen van de gemeente. Ook moet er in de begroting een toelichting worden gegeven op de onderlinge verhouding tussen deze kengetallen en wat dat betekent voor de financiële positie van de gemeente.
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
15
Het gebruik van kengetallen heeft geen functie als
meest risicovol. Door de kengetallen van de gemeenten
normeringsinstrument in het kader van het financieel
Langedijk en Heerhugowaard af te zetten tegen deze
toezicht door de provincie. Wel heeft de provincie Noord-
categorieën, ontstaat inzicht in de (relatieve) financiële
Holland de kengetallen in drie categorieën ingedeeld,
positie van de gemeenten.
waarbij categorie A het minst risicovol is en categorie C het KENGETALLEN
CATEGORIE A
CATEGORIE B
CATEGORIE C
Netto schuldquote
< 90%
90-130%
> 130%
Netto schuldquote (gecorrigeerd voor verstrekte leningen)
< 90%
90-130%
> 130%
Solvabiliteitsratio
> 50%
20-50%
< 20%
Structurele exploitatieruimte
> 0%
0%
< 0%
Grondexploitatie
< 20%
20-35%
> 35%
Belastingcapaciteit
< 95%
95-105%
> 105%
Langedijk De nu volgende tabel geeft inzicht in de scores van de gemeente Langedijk: GEMEENTE LANGEDIJK
VERLOOP VAN DE KENGETALLEN
KENGETALLEN
JR 2017
BG 2018
BG 2019
BG 2020
BG 2021
BG 2022
Netto schuldquote
126%
153%
137%
143%
133%
129%
Netto schuldquote (gecorrigeerd voor verstrekte leningen)
112%
146%
130%
137%
128%
123%
Solvabiliteitsratio
22%
17%
16%
15%
15%
14%
Structurele exploitatieruimte
0%
7%
1%
1%
0%
1%
Grondexploitatie
51%
51%
35%
31%
28%
26%
Belastingcapaciteit
110%
115%
121%
121%
121%
121%
BRON: PROGRAMMABEGROTING 2019 GEMEENTE LANGEDIJK (PAG. 141)
Uit de tabel kunnen de volgende conclusies worden getrokken over de financiële positie van de gemeente: •• Langedijk heeft een schuldquote van 137% (t.o.v. 68,1% landelijk gemiddeld). Gecorrigeerd voor verstrekte lenin-
•• De structurele exploitatieruimte is voor 2019 positief, net als het meerjarige beeld.
gen wordt dit 130% (t.o.v. 60,6% landelijk gemiddeld). Dit betekent dat een gedeelte van de schuldpositie van de
•• De grondpositie in Langedijk is met 35% aan de hoge
gemeente wordt veroorzaakt door verstrekte leningen. Dit
kant (op het randje van categorie B) en daarmee relatief
betreft met name leningen aan woningbouwverenigin-
risicovol, al is deze in het afgelopen jaar al behoorlijk
gen. Beide kengetallen geven een indicatie dat Langedijk
afgebouwd. In de komende jaren wordt de grondpositie
een relatief hoge schuldpositie heeft, wanneer deze wordt
verder afgebouwd naar 26% in 2022.
afgezet tegen de inkomsten van de gemeente. De financiering van de schulden is daarmee een aandachtspunt. Meerjarig neemt de schuldpositie van Langedijk af.
•• Met een belastingcapaciteit van 121% zit Langedijk aan de hoge kant ten opzichte van het landelijk gemiddelde (102,3%), waardoor er beperkte tot geen ruimte is om
•• De solvabiliteitsratio van Langedijk valt met 16% in categorie C (de meest risicovolle categorie volgens de classificatie van provincie Noord-Holland). Meerjarig neemt de solvabiliteit nog af, naar 14% in 2022. Dit gaat ten koste van de financiële weerbaarheid van de gemeente.
mogelijk meer belasting te heffen.
16
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
Heerhugowaard De nu volgende tabel geeft inzicht in de scores van de gemeente Heerhugowaard: GEMEENTE HEERHUGOWAARD
VERLOOP VAN DE KENGETALLEN
KENGETALLEN
JR 2017
BG 2018
BG 2019
BG 2020
BG 2021
BG 2022
Netto schuldquote
53%
54%
51%
52%
49%
41%
Netto schuldquote (gecorrigeerd voor verstrekte leningen)
53%
53%
51%
52%
49%
40%
Solvabiliteitsratio
46%
44%
43%
39%
39%
42%
Structurele exploitatieruimte
4%
1%
2%
1%
1%
2%
Grondexploitatie
38%
33%
26%
23%
22%
16%
Belastingcapaciteit
90%
92%
97%
97%
97%
97%
BRON: RAADSBEGROTING 2019 GEMEENTE HEERHUGOWAARD (PAG. 84)
Uit de tabel kunnen de volgende conclusies worden
Vergelijking woonlasten
getrokken over de financiële positie van de gemeente:
Hiervoor werd zichtbaar dat het kengetal van de
•• Heerhugowaard heeft een schuldquote van 51% in 2019,
belastingcapaciteit van Langedijk hoger ligt dan dat van
ook wanneer deze wordt gecorrigeerd voor verstrekte
Heerhugowaard. Voor meer inzicht in de verschillen tussen
leningen. Dit geeft een indicatie dat de gemeente goed
beide gemeenten is een verdiepende vergelijking naar de
in staat is de huidige schuldpositie te financieren.
woonlasten noodzakelijk. De woonlasten bestaan uit OZB, afvalstoffenheffing en rioolheffing. Voor de vergelijking is
•• Heerhugowaard valt met een solvabiliteitsratio van 43%
een meerpersoonshuishouden (drie personen) met een
in categorie B van de provincie Noord-Holland. Op basis
WOZ-waarde van € 250.000 in beide gemeenten met elkaar
van dit kengetal lijkt Heerhugowaard, ook structureel, in
vergeleken.
staat aan de financiële verplichtingen te blijven voldoen. De nu volgende tabel laat zien dat zowel de OZB als de •• De structurele exploitatieruimte van Heerhugowaard
afvalstoffenheffing voor een meerpersoonshuishouden
is met 2% positief. Meerjarig schommelt de structurele
in Langedijk en Heerhugowaard ongeveer gelijk zijn. Het
exploitatieruimte, maar deze blijft positief.
verschil in totale woonlasten wordt vooral veroorzaakt doordat de rioolheffing in Langedijk (€ 326) hoger is dan in
•• Heerhugowaard valt met 26% in categorie B van de
Heerhugowaard (€ 180).
provincie Noord-Holland. Het meerjarige beeld laat zien dat de grondpositie afneemt naar 16% in 2022, waarmee het volgens de norm van de provincie in de minst risicovolle categorie komt. •• De belastingcapaciteit van Heerhugowaard zit op 97%, ook voor de komende jaren. Dit is aan de lage kant ten opzichte van het landelijk gemiddelde (102,3%). Het geeft een indicatie dat er een zekere ruimte is meer belasting te heffen dan nu het geval is.
GEMEENTELIJKE WOONLASTEN
LANGEDIJK
HEERHUGO WAARD
OZB
€ 266
€ 272
Afvalstoffenheffing
€ 243
€ 267
Rioolheffing
€ 326
€ 180
Totale gemeentelijke lasten
€ 835
€ 720
BRON: COELO – LOKALE LASTEN CALCULATOR (2019)
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
17
Weerstandsvermogen Naast de door het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) verplichte kengetallen zijn er nog andere kengetallen die inzicht geven in de financiële positie van gemeenten. Een belangrijk ander kengetal is het weerstandsvermogen. Bij de ratio weerstandsvermogen wordt de totale beschikbare weerstandscapaciteit (algemene reserve en onbenutte belastingcapaciteit) afgezet tegen de benodigde weerstandscapaciteit (op basis van een risico-inventarisatie). Dit kengetal geeft daarmee inzicht in de omvang van de risico’s van een gemeente in relatie tot de reserves. Het weerstandsvermogen is daardoor een belangrijke indicator van de financiële gezondheid van een gemeente. Gemeenten zijn vrij in het bepalen van het eigen risicoprofiel. Hierbij kan bijvoorbeeld gerekend worden met verschillende zekerheidspercentages dat risico’s zich voordoen. In de hierna volgende tabel zijn de weerstandsratio’s voor beide gemeenten opgenomen. WEERSTANDS VERMOGEN
BEREKENING SCORE
NORMERING
TOELICHTING
Heerhugowaard
€ 22.717.000/€ 11.385.000 = 2,0
B (ruim voldoende)
Er is gerekend met een zekerheidspercentage van 80%
Langedijk
€ 8.974.000/€ 3.084.000 = 2,9.
A (uitstekend)
Er is gerekend met een zekerheidspercentage van 95%
De gemeenteraad van Heerhugowaard heeft op 26 mei 2015 besloten een streefwaarde voor de ratio weerstandsvermogen te hanteren van 1,1 en een zekerheidspercentage van 80%. De tabel laat zien dat Heerhugowaard ruim boven deze streefwaarde zit. De gemeenteraad van Langedijk heeft geen streefwaarde vastgesteld voor het weerstandsvermogen en gaat uit van een zekerheidspercentage van 95%. Tot slot Beide gemeenten staan onder repressief financieel toezicht van de provincie Noord-Holland, hetgeen het ‘laagste’ niveau is. Dit betekent dat de provincie naar aanleiding van deze financiële situatie geen reden ziet tot verscherpt toezicht.
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
19
3. VOORGESCHIEDENIS EN ONDERBOUWING
3.1
Inleiding
Het onderzoeksbureau Seinstra & Van de Laar heeft in
De verbinding tussen Langedijk en Heerhugowaard heeft
opdracht van het college van Langedijk drie scenario’s
een lange geschiedenis. De buurgemeenten hebben goede
uitgewerkt, namelijk een bestuurlijke toekomst als
bestuurlijke verstandhoudingen en goede ambtelijke
regiegemeente, een ambtelijke fusie of een bestuurlijke
samenwerking.
fusie. Bij het opstellen van deze scenario’s is nadrukkelijk samengewerkt met de raad, het college, het management
In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het voorstel
van de ambtelijke organisatie, de ondernemingsraad en
tot herindeling van de gemeenten Langedijk en
buurgemeenten. Uit dit onderzoek kwam naar voren dat
Heerhugowaard tot stand is gekomen. Vervolgens wordt de
de gemeente over de volle breedte van de organisatie
onderbouwing van de door de gemeenteraden genomen
versterking behoeft. Niet alleen zijn kostenbeheersing,
besluiten toegelicht.
kwetsbaarheidsvermindering en kwaliteitsverbetering nodig, maar ook een opwaardering van de strategische
3.2
Voorgeschiedenis
beleidscapaciteit van de gemeente, de ontwikkelcapaciteit,
Toekomstoriëntatie gemeente Langedijk (2013-2017)
het innovatievermogen en de positie in de regio. Seinstra
In de afgelopen jaren heeft de gemeente Langedijk
& Van de Laar concludeert dat een bestuurlijke fusie het
zich georiënteerd op haar bestuurlijke toekomst. In
meest optimaal is, waarbij eventueel een ambtelijke fusie
januari 2013 heeft de gemeenteraad de ‘raadsnota
als voorportaal kan dienen. Heerhugowaard blijkt het meest
Samenwerking’ vastgesteld. Deze raadsnota bevat een
positief te staan tegenover een intensieve bestuurlijke
afwegingskader waarmee bestaande en toekomstige
samenwerking en zou strategisch gezien de beste
samenwerkingsinitiatieven kunnen worden getoetst aan
fusiepartner zijn, omdat Langedijk met Heerhugowaard
hun belang voor en bijdrage aan de ambities en doelen van
kracht kan ontwikkelen in de regio en de gemeenten veel
Langedijk.
overeenkomsten in de beleidsinhoudelijke agenda hebben7.
In juni 2013 en januari 2014 volgden in Langedijk twee
Op 17 november 2015 heeft de raad uit haar midden een
politiek-bestuurlijke avonden waarin de raad stilstond bij
regiegroep Bestuurlijke Toekomst Langedijk ingesteld om
vormen van samenwerking of een mogelijke bestuurlijke
meer inzicht te krijgen in de effecten op lange termijn van
fusie. Op 18 november 2014 werd het raadsbesluit genomen
zelfstandigheid als regiegemeente, ambtelijk fuseren en
een verkennend onderzoek naar de bestuurlijke toekomst
bestuurlijk fuseren. De regiegroep werd gevormd door alle
van Langedijk uit te voeren.
raadsleden, de leden van het college en MT-leden, onder begeleiding van Livingstone-advies. Deze regiegroep had als doel de raad informatie te leveren om het besluit over de bestuurlijke toekomst te kunnen nemen. Onderdeel van het traject was de raadpleging van diverse doelgroepen uit de samenleving van Langedijk via rondetafelgesprekken met inwoners. 7
Rapport ‘Solide en toekomstbestendig! Advies inzake de (bestuurlijke) toekomst van de gemeente Langedijk’ van Seinstra & Van de Laar, 2015.
20
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
Conclusie van de regiegroep was dat de huidige situatie
De conclusie is door de raad van Langedijk overgenomen.
niet lang houdbaar was en het blijven van een zelfstandige
Hiermee is de toekomstoriëntatie van de gemeente
gemeente geen oplossing bood voor de problemen.
Langedijk in 2017 afgerond. De gemeenteraad van Langedijk
Volgens het onderzoek boden scenario’s waarin Langedijk
stemde op basis van het rapport voor de strategische keuze
een regiegemeente zou worden of (gedeeltelijk) ambtelijk
‘ambtelijke fusie met één of meer buurgemeenten’ als
zou fuseren, te weinig oplossingen voor de financiële
middel om de noodzakelijke verbeteringen (met name op
situatie van Langedijk. Een bestuurlijke fusie kan de
het gebied van bestuurskracht) te realiseren. Daarbij heeft
meeste problemen op het gebied van financiën en
de raad het college opdracht gegeven om een verkenning
strategisch vermogen aanpakken, aldus de regiegroep.
naar mogelijke fusiepartners uit te voeren. Na verdiepende
Hoewel het niet direct kostenbesparend is, betekent het
gesprekken met buurgemeenten Alkmaar, Heerhugowaard
wel een verbetering van de financiële positie en financiële
en Schagen bleek de gemeente Heerhugowaard een
kwetsbaarheid, evenals mogelijkheden voor versterking van
kansrijke fusiepartner. De gemeente Schagen en de BUCH
de bestuurskracht en strategische positionering in de regio .
gemeenten hebben al aangegeven een ambtelijke fusie uit
8
te sluiten. Met de gemeenten Alkmaar en Heerhugowaard Op 25 oktober 2016 sprak de gemeenteraad van Langedijk
zijn verkennende gesprekken gevoerd. De gemeente
over de stand van zaken in dit traject en het vervolg. Daarbij
Alkmaar kwam destijds uit een herindelingsproces en
werd besloten de inventariserende fase af te ronden. Deze
oriënteerde zich in brede zin op de eigen toekomst en
fase richtte zich op het verzamelen van feiten, opvattingen
had behoefte aan inzicht in de meerwaarde voor de
en meningen over de nabije toekomst, en de krachten,
eigen gemeente.. Tijdens de gesprekken heeft het college
kwetsbaarheden, kansen en bedreigingen voor de gemeente.
van Heerhugowaard zich consistent uitgesproken vóór
Tevens concludeerde de raad dat er meer behoefte was
een ambtelijke fusie met de gemeente Langedijk. Beide
aan specifieke informatie over een mogelijke fusie. De raad
gemeenten zien een meerwaarde van de fusie voor de eigen
heeft het college in een amendement op het voorgestelde
gemeente. Bovendien werkten de gemeenten Langedijk en
raadsbesluit de opdracht gegeven een onderzoeksopdracht
Heerhugowaard op diverse terreinen al samen, zoals op
op te stellen om te bepalen welke variant van de bestuurlijke
het sociaal domein, handhaving, de voorbereiding op de
toekomst wenselijk is. In dit onderzoek moesten de drie
Omgevingswet, en ICT-diensten.
varianten (zelfstandigheid als regiegemeente, ambtelijke fusie en bestuurlijke fusie) worden getoetst op de aspecten
Ambtelijke fusie gemeenten Langedijk en Heerhugowaard
bestuurskracht, financiën, dienstverlening, ontwikkelings
(2018 – 2020)
mogelijkheden, positie in de regio, voorzieningenniveau,
Op 12 december 2017 heeft de gemeenteraad van Langedijk
beheer openbare ruimte, zorginfrastructuur en ruimtelijke
besloten een onderzoek te starten naar de haalbaarheid
kwaliteit. De huidige situatie gold daarbij als nulmeting.
van een ambtelijke fusie met de gemeente Heerhugowaard.
Berenschot heeft dit onderzoek uitgevoerd. Onderdeel van
Op 9 januari 2018 heeft ook de gemeenteraad van
dit onderzoek waren onder meer een ‘Townhall meeting’ en
Heerhugowaard hiertoe een positief besluit genomen.
een enquête onder de inwoners, waarin hen werd gevraagd wat zij bij de voorzieningen en gemeentelijke dienstverlening
Deze besluiten vormden de start van fase 1, ‘Initiëren en
belangrijk vinden en hoe tevreden zij zijn over verschillende
verkennen’. In deze fase is gestart met het vormgeven van
aspecten van de gemeente.
de ambtelijke fusie. Er is een gemeenschappelijke ambitie geformuleerd en een haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd.
Het onderzoek van april 2017 leidde tot de conclusie
Dit haalbaarheidsonderzoek bestond onder andere uit
dat zowel op het gebied van bestuurskracht als dat van
een takenanalyse en een business case. In juni 2018 is het
financiën verbeteringen noodzakelijk waren om als
haalbaarheidsonderzoek afgerond, met als uitkomst dat een
gemeente Langedijk de maatschappelijke opgaven te
ambtelijke fusie haalbaar is.
kunnen (blijven) realiseren voor de inwoners en het gebied. Hiervoor werden vier strategische keuzes (zelfstandigheid, regiegemeente, ambtelijke fusie, bestuurlijke fusie) inzichtelijk gemaakt met handelingsperspectieven. 8
Rapport ‘Perspectief op Bestuurlijke Toekomst Langedijk’, 2016.
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
21
Op 18 september 2018 besloten de beide gemeenteraden:
Bestuurlijke fusie gemeenten Langedijk en Heerhugowaard
1. het rapport over het haalbaarheidsonderzoek ambtelijke
(2018 – 2022)
fusie Langedijk en Heerhugowaard vast te stellen 2. te concluderen dat een ambtelijke fusie tussen Langedijk en Heerhugowaard haalbaar is 3. daarmee fase 1 van het proces naar een ambtelijke fusie af te sluiten
Op 18 september 2018 hebben de beide gemeenteraden hun colleges tevens opdracht gegeven onderzoek te doen naar de voordelen van een bestuurlijke fusie ten opzichte van een ambtelijke fusie. In Langedijk is dit punt geamendeerd naar het (tevens) opstellen van een
4. het college opdracht te geven te starten met fase 2 van
bedrijfsplan van een bestuurlijke fusie. In Heerhugowaard
het proces van de ambtelijke fusie – het maken van een
werd per unaniem aangenomen motie aangedrongen op
bedrijfsplan.
een breder onderzoek naar de bestuurlijke fusie, eventueel vergezeld van een concept-herindelingsontwerp met de
Hiermee is het ambtelijke fusietraject officieel ingezet. Ook
huidige gemeentegrenzen als uitgangspunt.
gaven de raden een eerste aanzet richting een bestuurlijke fusie; hierover meer in de volgende paragraaf.
De ‘Rapportage bedrijfsplan’, waarin de vergelijking wordt gemaakt tussen een ambtelijke en een bestuurlijke fusie,
Na de bovenstaande positieve besluitvorming is
werd 21 november 2018 aan de raden opgeleverd. De
fase 2 gestart, ‘Besluiten en inrichten’. Dit betrof het
geschetste financiële en organisatorische voordelen van
opzetten en inrichten van de eerste contouren van de
een bestuurlijke fusie boven een ambtelijke fusie waren
organisatie, haar governance en haar financiën via een
dusdanig dat de gemeenteraden op 18 december 2018
bedrijfsplan. De ambtelijke fusieorganisatie wordt een
besloten de intentie uit te spreken een bestuurlijke fusie aan
aparte juridische entiteit met eigen rechtspersoonlijkheid
te gaan en de colleges opdracht te geven de Arhi-procedure
waarvan de fusiepartners gezamenlijk eigenaar worden.
voor te bereiden. Zij stemden in met het verder inrichten
Het bedrijfsplan voor de ambtelijke fusie is goedgekeurd
van een ambtelijke fusieorganisatie als voorbereiding
door de gemeenteraden Langedijk en Heerhugowaard,
op een bestuurlijke fusie. Het proces en de bijbehorende
respectievelijk op 23 april 2019 en 7 mei 2019. Daarnaast is
onderzoeken voor de herindeling zijn onder begeleiding van
door de raden opdracht gegeven voor het opstellen van de
Berenschot uitgevoerd.
gemeenschappelijke regeling en begroting. Met het besluit van de raden deze ambtelijke fusie een De gemeenten Langedijk en Heerhugowaard hebben
voorbereiding te laten zijn op een bestuurlijke fusie, wordt
uitgesproken wat voor hen het beoogd resultaat is van de
de benodigde helderheid over het perspectief op langere
ambtelijke fusie die op 1 januari 2020 van start moet gaan.
termijn van samenwerkende gemeenten gecreëerd. Ter
Zij hebben drie (hoofd)doelstellingen:
voorbereiding op de bestuurlijke fusie kan de nieuwe
•• het verhogen van de kwaliteit
ambtelijke organisatie reeds worden ingericht. Ook kan de
•• het verlagen van de kwetsbaarheid; en
nieuwe organisatie reeds beginnen met het standaardiseren
•• het versterken van hun positie in de regio.
van werkprocessen en mogelijk met het harmoniseren van beleid. Onvermijdelijke kinderziektes behoren grotendeels
Langedijk en Heerhugowaard gaan hun afzonderlijke
tot het verleden als de nieuwe gemeente van start gaat. Ook
dienstverleningsprogramma’s samenvoegen. Met de
maakt de nieuwe organisatie, met afdelingen die ten dienste
ambtelijke fusie wordt de dienstverlening aan de inwoners
staan van beide gemeenten, het makkelijker de bestuurders
en ondernemers op peil gehouden en verder verbeterd. De
van de beide gemeenten met elkaar te laten samenwerken,
klanten van de gemeenten (de inwoners en ondernemers)
bijvoorbeeld in portefeuillehoudersoverleggen. Een
staan centraal. Dit is vertaald als: digitaal waar het kan, en
ambtelijke fusie houdt de energie vast om samen een
persoonlijk maatwerk waar het beter is.
nieuwe gemeente(lijke organisatie) te ontwikkelen. Vervolgens hebben de gemeenteraden van Langedijk en Heerhugowaard op 26 februari 2019 het principebesluit genomen tot herindeling. De inzet is vanaf 1 januari 2022 als één gemeente verder te gaan.
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
22
Om het herindelingsontwerp van de nieuwe gemeente samen met de inwoners vorm te geven, zijn in de periode maart - mei 2019 in iedere dorpskern inwonersavonden georganiseerd waarbij inwoners zijn geïnformeerd en geraadpleegd over de voorgenomen herindeling. Naast de inwonersavonden hebben de colleges speciale avonden georganiseerd voor ondernemers en maatschappelijke organisatie om zo vanuit de verschillende perspectieven input voor de nieuwe gemeente op te halen. De opbrengsten van deze consultaties zijn geland in hoofdstukken 4 en 5 van dit herindelingsadvies. Voorgeschiedenis Raadsbesluit Langedijk tot onderzoeken ambtelijke fusie met Heerhugowaard Gemeenteraad Langedijk geeft college opdracht ambtelijke fusie met één of meer buurgemeenten te onderzoeken Onderzoek Bestuurlijke Toekomst Langedijk (Berenschot)
Regiegroep Bestuurlijke Toekomst Langedijk (Livingstone-advies)
APRIL 2017
25 OKTOBER 2016
12 DECEMBER 2017
9 JANUARI 2018
Raadsbesluit Heerhugowaard tot onderzoeken ambtelijke fusie met Langedijk Onderzoek haalbaarheid ambtelijke fusie Langedijk en Heerhugowaard (Berenschot)
JUNI 2018
18 SEPTEMBER 2018
17 NOVEMBER 2015
Raadsbesluit verkennend onderzoek bestuurlijke toekomst Langedijk (Seinstra & Van der Laar)
18 DECEMBER 2018
26 FEBRUARI 2019
18 NOVEMBER 2014
Raadsnota Samenwerking van gemeente Langedijk
Onderzoek vergelijking ambtelijke en bestuurlijke fusie Langedijk en Heerhugowaard (Berenschot)
JANUARI 2013
8 OKTOBER 2019
Raden Langedijk en Heerhugowaard spreken intentie uit een bestuurlijke fusie aan te gaan
Principebesluit raden Langedijk en Heerhugowaard tot herindeling
Vaststellen herindelingsontwerp door raden Langedijk en Heerhugowaard
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
3.3
Redenen voor de bestuurlijke fusie
23
Er lijkt op dit moment brede politieke steun voor het verder
De gemeenteraden van Langedijk en Heerhugowaard
decentraliseren van taken naar de lokale overheid en/
hebben de volgende besluiten genomen met betrekking tot
of het beleggen van nieuwe opgaven (zoals rond energie
de bestuurlijke fusie:
en klimaat) op lokaal niveau. Er is geen aanleiding te
•• het besluit op 18 december 2018 om te starten met de
veronderstellen dat met deze trend gebroken gaat worden,
ambtelijke fusie als voorbereiding op de bestuurlijke fusie •• het principebesluit op 26 februari 2019 tot een bestuurlijke fusie per 1 januari 2022.
noch dat decentralisaties teruggedraaid zullen worden. Dit betekent dat de beleidsagenda’s van gemeenten, in elk geval voor de eerste 10 à 20 jaar, structureel en fors zwaarder zullen worden en blijven.
Voordat de redengeving voor deze herindeling wordt toegelicht, wordt ingegaan op de landelijke en regionale
De (toekomstige) decentralisatie van taken betekent dat
ontwikkelingen.
gemeenten steeds vaker geconfronteerd worden met complexe en voor hen nieuwe vraagstukken die veelal
3.3.1 LANDELIJKE ONTWIKKELINGEN
vragen om een gemeentegrensoverschrijdende aanpak.
Hierna wordt de landelijke context beschreven die heeft
Dergelijke ontwikkelingen leiden ertoe dat gemeenten
geleid tot dit voornemen.
eigenstandig kiezen voor opschaling door middel van gemeentelijke herindeling.
Decentralisatie en opschaling De inrichting van het openbaar bestuur is de afgelopen
Structurele aard bezuinigingen
decennia met name op het lokaal niveau aan verschillende
Ofschoon het moment nadert dat de Rijksfinanciën in
veranderingen onderhevig. Al sinds de jaren ‘90 is er een
evenwicht zijn, is niet de verwachting dat de totale omvang
trend van opschaling in het Nederlandse openbaar bestuur
van het beschikbare budget voor de overheid zal toenemen.
waar te nemen. In de afgelopen twintig jaar is het aantal
De nieuwe financiële verhoudingen zijn waarschijnlijk
gemeenten gedaald van 537 naar 355 . De taakverdeling
structureel van aard. Weliswaar wordt de ‘trap op, trap af’-
tussen verschillende overheden is in de loop der jaren
systematiek gehandhaafd, maar er is tevens sprake van een
verschoven, het takenpakket van gemeenten is daarmee
forse apparaatskorting, er zijn meer taken bij gemeenten
uitgebreid en de complexiteit van de maatschappelijke en
belegd en het sociaal domein vormt een toenemend
ruimtelijke opgaven is toegenomen.
financieel probleem. Landelijk onderzoek wijst uit dat de
9
vermogenspositie van veel gemeenten wordt uitgehold De belangrijkste wijziging in die zin is de verschuiving van
door tekorten in dit sociaal domein.
zorg-, jeugd- en participatietaken naar gemeenten per 1 januari 2015, als gevolg van de ‘decentralisaties in het sociale
De langjarige trend is die van een terugtredende overheid
domein’ en de bijbehorende korting op financiële middelen.
die zich financieel vertaalt in afnemende budgetten; ook voor de lokale overheid. Voor gemeenten betekent dit dat
Met de Omgevingswet, die naar de huidige verwachting
de huidige bezuinigingen ook structureel geborgd moeten
begin 2021 in werking treedt, wordt een kanteling beoogd
worden. Bovendien worden de komende jaren de middelen
in het fysieke domein die even ingrijpend zal zijn als de
ten behoeve van de gedecentraliseerde taken nog verder
decentralisaties in het sociaal domein. Met de invoering van
afgebouwd.
de Omgevingswet krijgt de gemeente als lokale overheid, net als in het sociale domein, meer verantwoordelijkheden. Tevens wordt meer ruimte gegeven aan initiatief, de procedures worden korter en er komt meer ruimte voor lokaal maatwerk. Dit stelt voor de nieuwe gemeente onder andere hogere eisen aan de digitale infrastructuur, de ambtelijke organisatie en de omgang met burgers en ondernemers. 9
‘Staat van het bestuur 2018’, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1 april 2019
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
24
3.3.2
REGIONALE ONTWIKKELINGEN IN DE PROVINCIE
3.3.3 LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD SAMEN EEN NIEUWE GEMEENTE
Ook in de provincie Noord-Holland hebben gemeentelijke
Het uitgebreide proces van oriëntatie op de toekomst
opgaven steeds vaker een regionaal karakter. Opgaven zoals
dat de gemeente Langedijk heeft uitgevoerd vanaf 2013,
volkshuisvesting, economische ontwikkeling, mobiliteit,
kwam uiteindelijk uit op het oordeel dat zelfstandigheid
recreatie, milieu etc. zijn gemeente-grensoverschrijdende
van de gemeente geen haalbare situatie meer was en een
opgaven geworden. Gemeenten moeten hun beleid hierop
bestuurlijke fusie met Heerhugowaard de beste optie was.
afstemmen met hun buurgemeenten. Vooral taken die
De samenwerking tussen de gemeenten Langedijk en
voortkomen uit de huidige drie grote decentralisaties op het
Heerhugowaard was al zeer nauw, zowel tussen de beide
gebied van maatschappelijke participatie, ondersteuning
gemeenten als in regionaal verband.
en jeugd zijn veelal te omvangrijk om als één gemeente uit te kunnen voeren. De provincie Noord-Holland deelt
De gemeenten Langedijk en Heerhugowaard zijn inmiddels
daarom de mening van het Rijk dat een robuuste schaal
het traject van ambtelijke fusie ingegaan, die op 1 januari
nodig is voor de taakverzwaring die de gemeenten te
2020 in zal gaan. De ambtelijke fusie wordt gezien als de
wachten staat. Meer nog dan nu al het geval is, zullen
eerste stap om de gemeenten sterker en krachtiger te
gemeenten met elkaar moeten samenwerken om voor hun
maken. De samenwerking tussen de gemeenten wordt in
gezamenlijke inwoners goede dienstverlening te kunnen
aanloop naar de ambtelijke fusie geïntensiveerd waardoor
bieden. Regionale samenwerking zal daarom alleen maar
er een sterkere ambtelijke organisatie ontstaat die de
belangrijker en urgenter worden.
inwoners van zowel Langedijk als Heerhugowaard beter kan bedienen.
Op dit moment is een aantal gemeenten in de provincie Noord-Holland bezig met schaalvergroting om hun
De gemeenten Langedijk en Heerhugowaard willen na
bestuurskracht te versterken. Recentelijk zijn de nieuwe
deze ambtelijke fusie en de geïntensiveerde samenwerking
gemeenten Alkmaar, Edam-Volendam, Gooise Meren en
‘doorpakken’. De gemeenten willen ook voorkomen dat de
Haarlemmermeer ontstaan als gevolg van gemeentelijke
ambtelijke fusie een onnodig en kostbaar tussenstation
herindeling. De gemeenten Langedijk en Heerhugowaard
wordt. Verstandiger vinden beide gemeenten het de
maken deel uit van de regio Alkmaar. Deze regio zet haar
noodzakelijke investeringen meteen op een bestuurlijke
sterke punten, zoals toerisme, duurzame energie en
fusie te richten. Voordelig aan een bestuurlijke fusie is
agribusiness, in om toekomstbestendig te zijn. Ook wil ze
dat de gemeenten een uitkering uit het gemeentefonds
een regio zijn waar alle inwoners trots op zijn en graag
ontvangen voor frictiekosten. Ook gelden de negatieve
willen (blijven) wonen, leren, werken, en recreëren. De regio
aspecten van een ambtelijke fusie niet: er is geen
Alkmaar erkent het belang van regionale samenwerking
complexiteit (aansturing, begrotingen etc.) van twee
om de gezamenlijke doelstelling te behalen. In het
gemeentebesturen op één ambtelijke organisatie.
samenwerkingsverband van Noord-Holland Noord werkt zij intensief samen met de Metropool Regio Amsterdam
Op 26 februari 2019 namen de gemeenteraden van
(MRA).
Langedijk en Heerhugowaard daarom het principebesluit tot een herindeling. Dit besluit is in Heerhugowaard unaniem genomen, terwijl er in Langedijk 16 voorstemmen en 5 tegenstemmen (van Kleurrijk Langedijk en CDA) waren. Hieraan voorafgaand is in Heerhugowaard in september 2018 de unanieme motie aangenomen dat het een fusie betreft waarbij de huidige gemeentegrenzen van beide gemeenten het uitgangspunt zijn. Het realiseren van meer publieke waarde, ofwel maatschappelijk resultaat, staat centraal bij deze herindeling.
HERINDELINGSADVIES VAN GEMEENTEN LANGEDIJK EN HEERHUGOWAARD
De publieke waarde bestaat uit de opbrengsten van de wisselwerking tussen overheidsinzet en acties van de samenleving. Vanuit deze maatschappelijke ambities, opgaven en uitdagingen van Langedijk en Heerhugowaard, is een visie ontwikkeld op de bestuurlijke fusie. De gemeenten hebben uitgesproken wat voor hun het beoogd resultaat is van de bestuurlijke fusie. Zij richten zich op drie (hoofd)doelstellingen: 1.
Het verhogen van de kwaliteit.
De nieuwe gemeente kent meer functies, biedt meer perspectief aan werknemers, genereert meer strategisch vermogen en kan dienen als een opmaat naar meer opgavegericht werken. Door bestuurlijk te fuseren kan de nieuwe gemeente de kwaliteit goed monitoren en zorgen voor evenredige aandacht voor de verschillende dorpskernen. 2.
Het verlagen van de kwetsbaarheid.
Gemeente Langedijk heeft door relatief beperkte omvang moeite met uitvoeren van alle gemeentelijke taken op het gewenste niveau. Voor de lange termijn werd volledige (ook ambtelijke) zelfstandigheid niet meer als oplossing gezien. Ook de gemeente Heerhugowaard heeft weinig ruimte in haar ambtelijk apparaat. Investeringen om de kwetsbaarheid van beide gemeenten te verlagen zijn nodig en kunnen centraal worden gezet in het beleid van de nieuwe gemeente. 3.
Het versterken van hun positie in de regio.
De beide gemeenten opereren in het regionale krachtenveld in meerdere Gemeenschappelijke Regelingen en andere regionale verbanden. Door de bestuurlijke fusie kunnen regionale ontwikkelingen op strategisch niveau naar de nieuwe gemeente worden vertaald en kunnen andersom gemeentelijke belangen naar voren worden gebracht op het regionale niveau. Bovendien is de verwachting dat met een gezamenlijke inzet, de getalsmatige kracht (inwonersaantal, financiën) de invloed doet toenemen. De nieuwe gemeente zal in grootte een gelijkwaardige partner zijn voor belangrijke omliggende gemeenten zoals Alkmaar en Schagen. Deze ontwikkelingen overziend hebben de raden van Langedijk en Heerhugowaard besloten dat zij met een bestuurlijke fusie beter in staat zijn de nationale en regionale uitdagingen het hoofd te bieden.