Rekenkameronderzoek Duo+ Diemen - Eindrapportage.pdf

27

3.2. De vier bestudeerde deeltaken Deeltaak Inkoop: gezamenlijk aanbesteden, maar nog geen gezamenlijke inkooporganisatie Het team Inkoop van Duo+ bestaat uit twee inkoopcoördinatoren, een projectleider, een medewerker van Stichting Rijk (een inkooporganisatie met wie de Duo+ gemeenten samenwerken)35 en een regisseur maatschappelijk verantwoord inkopen.36 Duo+ is actief voor alle drie de Duo+ gemeenten op het gebied van inkoop en aanbesteding.37 Inkoop is ondergebracht bij de afdeling Staf van Duo+. De basis voor het inkoopbeleid was sinds november 2013 het procedurehandboek van Stichting Rijk.38 Om de inkoop van de Duo+ gemeenten te verbeteren en professionaliseren is in 2021 een gezamenlijk inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld door de drie gemeenten op basis van het VNG-model. Dit beleid sluit aan bij de wet- en regelgeving. Verder is hier aandacht voor duurzaam en innovatief inkopen. In de DVO 2021 staan verschillende onderdelen waar Duo+ zorg voor draagt bij inkoop. Zo zorgt Duo+ dat de inkoopfunctie binnen Duo+ geborgd is door het instellen van een inkoopcontactgroep en bevordert Duo+ de drie gemeenten om hun inkoopfunctie in de eigen organisatie in te richten. Hiermee wordt beoogd om alle inkoop- en aanbestedingsprojecten volgens de regelgeving te laten verlopen.39 Het opzetten van de gezamenlijke inkooporganisatie voor de Duo+ gemeenten is nog in volle gang.

In het gevoerde gesprek over inkoop is gesproken over de succes- en knelpunten hierbij. Het voordeel van een gezamenlijke inkooporganisatie is dat bundeling van krachten leidt tot meer inkoopvoordelen en dat minder fouten worden gemaakt. Dit omdat er een centrale organisatie voor inkoop- en aanbesteding is opgericht en er grotere aanbestedingen kunnen worden gedaan dan wanneer de gemeenten individueel aanbesteden. Omdat de gezamenlijke inkooporganisatie tot op heden nog niet is opgezet, en omdat de gemeenten momenteel nog verschillend inkoopbeleid voeren, zijn deze mogelijke voordelen momenteel nog niet van toepassing. Kansen liggen verder op het gebied van maatschappelijk verantwoord inkopen. Hiervoor heeft college van Diemen in 2020 een beleidskader vastgesteld: het beleidsplan MVI 2020-2022. Inmiddels zijn er twee inkoopadviseurs en een regisseur maatschappelijk verantwoord inkopen ingehuurd om dit te kunnen uitvoeren.

Inkoop Sterkten

Knelpunten

 



Inkoopvoordelen Minder foutgevoelig

Ontwikkeling van de gezamenlijke inkooporganisatie nog niet voltooid

35

Stichting Rijk, inkooppartner van gemeenten: https://www.stichtingrijk.nl/. 1a. Organisatie Inkoop ondergebracht bij staf/ 1b. Medewerkers inkoop Duo+ 37 Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2021 gemeente Diemen 38 Besluitenlijst College van B&W 31 augustus 2021 39 DVO Duo+ 2021 - Staf (waaronder inkoop) 36

28

Kansen 

Raad betrekken bij maatschappelijk verantwoord inkopen

Uitdagingen  Verschillend beleid op gebied van inkoop bij deelnemende gemeenten

Figuur 5: SWOT Deeltaak Inkoop op basis van documentanalyse en interviews

Deeltaak Communicatie: beperkt kostenvoordeel en nog geen gezamenlijke visie Het team Communicatie van Duo+ bestaat uit 18 medewerkers en één teamleider.40 Duo+ heeft communicatie uiteengezet in zes kerntaken:41      

Analyseren: vraagstukken in kaart brengen Adviseren: organisaties communicatiever maken Integreren: communicatieprocessen plannen, afstemmen en implementeren Creëren: communicatiemiddelen doen ontstaan Begeleiden: mensen communicatiever maken Organiseren: zorgen voor ontmoetingen

Deze taken zijn uiteengezet in de dienstverleningsovereenkomst Duo+ 2021 gericht op de kerntaken van communicatie. Met de gemeente Diemen zijn drie producten vastgelegd op het gebied van communicatie door Duo+. Het eerste product is advisering op het gebied van onder andere bestuurscommunicatie en raadscommunicatie. Verder wordt de backoffice van de communicatie verzorgd. Hierbij kan gedacht worden aan online communicatie, drukwerk en vormgeving. Tot slot ziet Duo+ toe op de transitie van communicatie. Concreet wordt hier gewerkt aan een organisatie, formatie en dienstencatalogus van communicatie in overeenstemming met de ambities van de gemeenten.42 In het gevoerde gesprek over de deeltaak Communicatie is gesproken over de succes- en knelpunten. Hierin werd benoemd dat er op beperkte schaal een kostenvoordeel is aan het uitbesteden van deze taak aan Duo+. Het gebruik van sociale media gaat nu via één systeem in plaats van drie systemen. De gemeente Diemen heeft nog een eigen functionaris voor communicatie. Aangegeven wordt dat het lastig kan zijn dat het team Communicatie van Duo+ in de ervaring van betrokkenen op afstand staat van de gemeente. Hierdoor is het leveren van maatwerk door Duo+ beperkt mogelijk.

Gemeente Diemen wil bijvoorbeeld meer inzetten op communicatie op het gebied van participatie, maar als dit geen vraag is vanuit de andere gemeenten maakt dit de uitvoering door Duo+ complex. Een gezamenlijke visie van de deelnemende gemeenten op het gebied van communicatie zou dit kunnen verbeteren. Uit meerdere gesprekken komt naar voren dat de meerwaarde van het beleggen van de deeltaak Communicatie bij Duo+ momenteel beperkt inzichtelijk is.

40

Medewerkers Team Communicatie Duo+ / Teamleider Communicatie Duo+ DVO Duo+ 2021 - Communicatie kerntaken 42 DVO Duo+ 2021 - Communicatie 41

29

Communicatie Sterkten  

Knelpunten

Sociale media systeem wordt gebruikt voor elke gemeente Gemeente Diemen heeft een eigen functionaris communicatie

Kansen  Voordelen duidelijk maken van het beleggen van communicatie bij Duo+



Maatwerk is beperkt mogelijk

Uitdagingen  Gezamenlijke visies en/of doelstellingen ontbreken

Figuur 6: SWOT Deeltaak Communicatie op basis van documentanalyse en interviews

Deeltaak P&O: Het team van personeel en organisatie (P&O) van Duo+ bestaat uit 17 medewerkers en één teamleider.43 De producten van P&O bestaan uit het personeelsbeheer en de administratie hiervan, personeelsadvisering, beleidsontwikkeling en organisatieadvies.44 In 2021 heeft Duo+ een P&O arrangement samengesteld voor de gemeente Diemen.45 Dit is tot stand gekomen naar aanleiding van de uitkomsten van de gesprekken tussen de gemeente Diemen en Duo+. Gemeente Diemen ontvangt van Duo+ reguliere advisering en personeelsadministratie, organisatieadvies en ondersteuning op de HRtaken. De HR-taken hebben met name betrekking op personele planning en werving en selectie. Voor P&O is een vragenlijst uitgezet bij de teamleider en de directeur van de deeltaak Bedrijfsvoering. Hieruit komt naar voren dat het team van P&O een hoog kennisniveau heeft en erg divers is. Sinds de start van Duo+ is een ontwikkeling geweest binnen het team, waarbij er vooral is gefocust op het verstevigen van het team en het efficiënt en eenduidig inrichten van de werkprocessen en functies. De voornaamste uitdaging voor P&O is volgens betrokkenen vooral het verstevigen van de positie als business partner van de gemeenten. Hiervoor is uitbreiding van de capaciteit, maar ook P&O heeft bij de werving van nieuwe medewerkers last van de krapte op de arbeidsmarkt. Personeel & Organisatie Sterkten

Knelpunten

 Hoog kennisniveau  Divers team Kansen  Verstevigen van de positie als business partner van de gemeenten



Beperkte capaciteit

Uitdagingen  Krapte op de arbeidsmarkt maakt werven van nieuw personeel lastig

Figuur 7: SWOT Deeltaak P&O op basis van documentanalyse en vragenlijst

43

Medewerkers Team P&O Duo+ / Teamleider P&O Duo+ DVO Duo+ 2021 - P&O 45 DVO Duo+ 2021 - P&O - arrangement gemeente Diemen 44

30

Deeltaak I&A: speerpunten zijn vastgesteld, maar uitdagingen op investeringsgebied De deeltaak Informatisering en Automatisering (I&A) wordt vanaf het begin van Duo+ geleverd aan de gemeente Diemen. Het grootste verschil met de uitvoering hiervoor was dat bij Duo+ alles cloudbased is. Het team I&A van Duo+ bestaat uit 42 medewerkers en één teamleider.46 De producten van I&A bestaan uit beleid en advisering, trainingen en organisatieontwikkeling en hardware. Door Duo+ is onlangs een informatiebeleidsplan (IBP) vastgesteld, waarin de doelstellingen voor deze deeltaak zijn omschreven. Dit IBP heeft een looptijd van 2023-2025. Het IBP heeft een zevental speerpunten: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Het versterken van burgerparticipatie; Het versterken van digitale dienstverlening; Meer digitaal (samen)werken; Meer datagedreven werken en sturen; Informatievoorziening voorbereiden en inrichten; ICT-omgeving voorbereiden en inrichten; Organisatie voorbereiden en inrichten

In het gevoerde gesprek over I&A is gesproken over de succes- en knelpunten. Hierin kwam naar voren dat de huidige ontwikkelingen op het gebied van I&A vaak grotere investeringen vragen. Dit is vaak lastig, omdat er een vaste verdeelsystematiek is vastgelegd. Verder is het een uitdaging om alle gemeenten op hetzelfde niveau te bedienen. Binnen I&A wordt elk jaar 1 fte aan het datateam toegevoegd. Nu is een deel hiervan nog ingevuld op basis van inhuur. Vanaf 2024 wil Duo+ alleen externen inhuren als het echt nodig is. Hiermee kunnen alle beleidsafdelingen voldoende ondersteund worden, omdat er steeds meer informatie nodig is. Informatisering & Automatisering Sterkten

Knelpunten

 Sterk datateam  Dienstverlening aan de raad en de griffie  Informatieveiligheid leidend Kansen

 Er is sprake van veel inhuur  Lastig opdrachten te formuleren  Duo+ nog zoekende Uitdagingen  Weinig mensen te vinden  Investeringen worden groter, financiering is lastig  IT kent veel ontwikkelingen



Uitbreiding van opdrachtgevers

Figuur 8 SWOT Communicatie op basis van documentanalyse en interviews

3.3. Relevante trends en ontwikkelingen De samenwerking tussen de gemeente Diemen en de Duo-organisatie is volgens gesprekspartners in de afgelopen jaren verbeterd. Dit is in de praktijk terug te zien doordat er wordt gewerkt met vastgelegde

46

Medewerkers Team I&A Duo+ / Teamleider I&A Duo+

31

doelstellingen en taken in de DVO's, maar ook in de ontwikkeling van het collegiale directiemodel. Verder is aan de samenwerking gewerkt door de rollen en verantwoordelijkheden vast te leggen.47 Diemen stelt direct contact op de werkvloer en korte lijntjes met de medewerkers van Duo+ op prijs. In de gevoerde gesprekken komt naar voren dat er vanuit de gemeente soms nog te veel afstand ten opzichte van Duo+ wordt ervaren. Dit is bij de verdieping op de vier deeltaken al naar voren gekomen. Daarnaast blijft het soms moeilijk om de vraag/opdracht vanuit de gemeente goed en gericht te formuleren, zodat de onderlinge verwachtingen helder zijn en er beter op de uitvoering kan worden gestuurd met het oog op de gemeentelijke wensen. Bestuurlijk gezien is er, ondanks de volgens betrokkenen roerige begintijd van Duo+, over het algemeen een grote mate van tevredenheid over de samenwerking en de stappen die Duo+ zet. Wanneer gekeken wordt naar landelijke trends en ontwikkelingen zijn er nog verschillende overkoepelende lessen en kansen voor verbetering aan te wijzen. Landelijke ontwikkelingen laten een vergelijkbaar beeld voor de 3 K’s zien. Uit eerder onderzoek blijkt dat samenwerking tussen gemeenten over bedrijfsvoering kan leiden tot kwaliteitswinst op een aantal terreinen.48 Daarnaast verminderen gemeenten hun kwetsbaarheid door samen op te trekken.

Een bekend voorbeeld daarvan is informatiebeveiliging. Vermindering van de kwetsbaarheid is vaak ook terug te zien wanneer gekeken wordt naar het aantal klachten, escalaties, issues, incidenten en meldingen. Meestal worden de kwaliteitsdoelstellingen van een bedrijfsvoering niet specifiek en niet meetbaar gemaakt. Mede daarom kunnen de kwaliteitsprestaties van een gemeenschappelijke regeling met bedrijfsvoeringstaken alleen in algemene termen worden beoordeeld.49 Over het algemeen kan worden geconcludeerd dat er een verbetering plaatsvindt over de jaren heen wanneer het gaat om verbetering van de kwaliteit en vermindering van de kwetsbaarheid. Wat betreft kostenbesparing is het beeld vaak dat door beperkte standaardisatie er nog winst is te behalen. Beperkte afstemming tussen deelnemende gemeenten, elkaar te laat in het proces betrekken en het niet willen opgeven van eigen voorkeuren, spelen hier allemaal een rol bij. Bij minder standaardisatie neemt de complexiteit van werkzaamheden toe en wordt de kostprijs verhoogd. Wijzigingen in de WGR bieden sturingsmogelijkheden voor de raad

47

Jaarstukken 2020 gemeente Diemen - Samenwerking Duo+ Zie bijvoorbeeld recente rekenkameronderzoeken over gemeenschappelijke regelingen in Venray (Onderzoek intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, 2022: https://venray.raadsinformatie.nl/document/10820093/3); Halderberge (Onderzoek verbonden partijen, 2022: https://www.rekenkamerwestbrabant.nl/docs/hb/hb-29-2022maart-verbonden-partijen.pdf); en Bergen op Zoom (Onderzoek verbonden partijen, 2022: https://bergenopzoom.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/c1da84dc-38a4-491e-8d02dc9f78435ae4?documentId=186de015-ddd9-44df-b9d5-cf25f61d0334&agendaItemId=fef03769-a135-4d9a-aca1d896e92766a3). 49 Zie ook het onderzoek naar de effectiviteit van regionale samenwerkingsverbanden door Peters c.s. (Regionale samenwerkingen en gemeenteraden, 2022: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/01/20/bjlage-4-eindrapport-regionale-samenwerkingen-gemeenteraden-1jan2023). 48

32

De Wet gemeenschappelijke regelingen is in 2021 gewijzigd, met verschillende gevolgen voor de sturingsmogelijkheden voor de raad. De informatiepositie van de raad wordt verbeterd door het instellen van een actieve informatieplicht van het bestuur van de gemeenschappelijke regeling aan de gemeenteraad. Het gaat hierbij niet slechts om te nemen of genomen besluiten, maar om alle informatie die de raad nodig heeft om zijn rol ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen in te vullen. Daarnaast is de mogelijkheid om een intergemeentelijke adviescommissie op te richten nu ook in de wet verankerd. Een dergelijke adviescommissie bestaande uit raadsleden van deelnemende gemeenten kan volgens de wet een rol krijgen als klankbordgroep en als vertegenwoordiging van de deelnemende raden.50 Op de sturingsmogelijkheden van de raad wordt nader ingegaan in hoofdstuk 4. Duidelijkheid over rollen en besluitvormingsproces is van belang Voor betekenisvolle verandering bij beleid, in de uitvoering of bij de manier van samenwerken in de GR, is het van belang stil te staan bij hoe het besluitvormingsproces wordt ingericht. Besluiten kunnen immers politieke, bestuurlijke en bestuursrechtelijke gevolgen hebben. Het besluitvormingsproces is vaak ook complex, omdat meerdere partijen op verschillende momenten betrokken zullen zijn.

Primair ligt vaak de verantwoordelijkheid voor het ontwerp van het besluitvormingsproces bij de portefeuillehouders. De voorgenomen inrichting van het besluitvormingsproces wordt dan meestal door het bestuur getoetst. Voor de aansturing van Duo+ is het belangrijk om de diverse rollen en verantwoordelijkheden zuiver te houden, zo wordt ook in de gevoerde gesprekken aangegeven. Momenteel worden er gesprekken gevoerd om de ‘governance’ van Duo+ beter in te richten. Dit richt zich met name om de rollen van het bestuur, het directieberaad en de portefeuillehouders (burgemeesters of wethouders op de diverse taakgebieden). Vanuit de ‘governance’-discussie moeten de portefeuillehouders beter in positie worden gebracht om de inhoudelijke afspraken en prestaties ook bestuurlijk beter te bespreken met de Duoorganisatie. Voor de burgemeesters geldt dat deze zowel vertegenwoordigd zijn in het bestuur van Duo+ als betrokken kunnen zijn als inhoudelijk portefeuillehouder. De scheiding in de rol van opdrachtgever en opdrachtnemer is daarom niet altijd duidelijk. Daarin is Duo+ overigens niet uniek. Met name bij gemeenschappelijke regelingen met vooral uitvoeringstaken en/of taken op het gebied van bedrijfsvoering, kan dit een knelpunt opleveren als niet duidelijk is wie wanneer welke rol heeft.

Het is van belang dat de verschillende petten onderscheiden worden: spreekt iemand als opdrachtgever of als bestuurder van de opdrachtnemer? Dit verheldert de communicatie tussen raad, college en Duo+. Verbeteren van de informatievoorziening De voortgangsrapportages vanuit Duo+ worden nu opgesteld voor alle ambtelijke en bestuurlijke stakeholders. Er zijn echter grote verschillen tussen de informatiebehoefte van bijvoorbeeld een lid van de gemeenteraad en een lid van het bestuur van Duo+. Daarom is het streven om bij het opstellen van de voortgangsrapportages meer te werken op basis van maatwerk, zodat de rapportages meer aansluiten bij de verschillende behoeften. Hier is een start mee gemaakt in de in 2021 gewijzigde opzet van de voortgangsrapportages. Hier wordt in het volgende hoofdstuk nader op ingegaan.

VNG (2021). Gewijzigde Wgr: versterkte rol raad en meer participatie: https://vng.nl/nieuws/gewijzigde-wgrversterkte-rol-raad-en-meer-participatie 50

33

4. Sturing en verantwoording In dit hoofdstuk wordt gekeken hoe door het college gerapporteerd wordt over de resultaten van Duo+ door Duo+ en de rol die de raad inneemt ten opzichte van Duo+. Daarmee wordt antwoord gegeven op de volgende onderzoeksvragen: 12. Hoe wordt er door Duo+ en het college gerapporteerd over het behalen van deze doelstellingen? 13. Welke rol neemt de raad ten aanzien van Duo+ (rolopvatting & gedrag)?

4.1. Informatievoorziening aan college en raad Er wordt op verschillende manieren aan de raad gerapporteerd over de voortgang Om de raad goed te informeren, meer dan via de reguliere P&C-cyclus, wordt er regelmatig gerapporteerd aan het college en aan de gemeenteraad. Er wordt hierbij meer informatie verstrekt dan volgens de wet gemeenschappelijke regelingen verplicht is.51 In de tabel staan de verschillende manieren van informatievoorziening die hierbij worden gehanteerd. Hier wordt verderop in deze paragraaf nader op ingegaan. Informatievoorziening Frequentie Type Maandelijks Recente zaken of ontwikkelingen aan de orde in raadsvergaderingen Geen Relevante en actuele informatie via het raadsplatform. Halfjaarlijks Voortgangsrapportage aan college en gemeenteraad Jaarlijks Jaarlijks: begroting en jaarrekening. Vijfjaarlijks Evaluatie door het Dagelijks Bestuur over het functioneren. Tabel 4.1 manieren van informatievoorziening

Tijdens raadsvergaderingen kunnen actuele ontwikkelingen aan de orde komen, zoals een raadsmemo over het veranderen van het directiemodel. Dit betekent overigens niet dat Duo+ een vast agendapunt is bij iedere raadsvergadering. Er is een raadsledenplatform ingericht, maar dit kent een slapend bestaan In de voorbereiding van de oprichting van Duo+ was er vanuit de raad al de wens om een commissie van raadsleden uit de Duo+ gemeenten in te stellen. Deze commissie zou voornamelijk een adviserende rol hebben. De vastgestelde doelstelling voor deze commissie was als overleg-gremium te dienen voor de drie gemeenteraden over het functioneren van Duo+ en om gemeenschappelijke bijeenkomsten te organiseren. Bij de start van Duo+ is ingestemd met het oprichten van raadsledenplatform Duo+. Dit 51

VNG (2021). Gewijzigde Wgr: versterkte rol raad en meer participatie: https://vng.nl/nieuws/gewijzigde-wgrversterkte-rol-raad-en-meer-participatie

34

platform is opgericht als de communicatieschakel tussen het bestuur van Duo+ en de gemeenteraden. Van de gemeente Diemen zijn destijds drie raadsleden aangewezen als lid van het raadsledenplatform Duo+. Het raadsledenplatform is bedoeld 'ter ondersteuning aan het proces' en draagt geen bestuurlijke verantwoordelijkheid. Vanuit haar rol deed zij wel periodiek verslag aan de eigen raden. Eén van de griffiers van de deelnemende gemeenten zou als secretaris aanwezig zijn bij de platformvergaderingen. De leden van het raadsledenplatform Duo+ kiezen een voorzitter en twee plaatsvervangende voorzitters.52 Uit de gesprekken blijkt dat het raadsledenplatform tegenwoordig een 'slapend bestaan' heeft. Bij de start van Duo+ was er meer behoefte aan informatie en afstemming met de gemeenteraden. Het raadsplatform bestaat momenteel nog wel, maar komt niet meer regelmatig bij elkaar omdat daar vanuit de raden geen behoefte meer aan is.53 Met de raad van Diemen is op voorstel van de burgemeester afgesproken dat er in plaats daarvan themabijeenkomsten worden georganiseerd over taken die bij Duo+ belegd zijn. Voor de gemeente Diemen worden blijkens de gesprekken vanuit Duo+ vooral bijeenkomsten over informatieveiligheid georganiseerd.

Duo+ kent een eigen P&C-cyclus Rond mei en juni wordt de begroting van Duo+ vastgesteld, waar de raad steeds gelegenheid krijgt om een zienswijze in te dienen op voorstel van het college. In november komt de eerste begrotingswijziging aan de raad toe. De effecten van deze wijziging worden meegenomen in de kwartaalbrief die wordt doorgeleid naar de raad. Verder ontvangt de raad elk jaar de kadernota en de jaarrekening. Via de beleidscyclus en P&C-cyclus worden de inhoudelijke doelstellingen voor de taken geformuleerd, bijvoorbeeld: ''In 2023 wordt het informatiebeveiligingsbeleid in samenspraak en overleg met de andere DUO-gemeenten opnieuw beschreven met daarin een aantal strategische keuzes.''54 Via de P&C-cyclus stelt de raad kaders vast (programmabegroting), wordt er gerapporteerd (kwartaalbrieven) en wordt verantwoording afgelegd over de realisatie (jaarrekening). De gemeenteraad ontvangt daarnaast twee keer per jaar uitgebreide voortgangsrapportages vanuit (het bestuur) van Duo+. Voor de gemeenteraad van Diemen zijn alleen de paragrafen over bedrijfsvoering relevant. In de bijbehorende raadsvoorstellen wordt een toelichting gegeven op de voortgangsrapportage door het college. Hierin worden meestal ook de belangrijkste punten voor de gemeente Diemen aangestipt.

Sinds 2021 zijn de voortgangsrapportages vernieuwd opgezet Deze rapportages zijn door de jaren heen van vorm veranderd. Zo waren de voortgangsrapportages in het begin informerend en financieel van aard. Dit was niet direct toegesneden op de informatiebehoefte van de gemeenten en de gemeenteraad. Daarom is in 2021 gekozen om een tweedeling aan te brengen binnen de voortgangsrapportages. Het eerste deel van iedere rapportage gaat nu over de algemene ontwikkelingen binnen Duo+ en het tweede deel over de voortgang van de begroting, financiën en

52

Raadsvoordracht en - besluit Instellen raadsledenplatform Duo+ 1. Raadsvoordracht- en -besluit Financiële verordening, controleverordening en het controleprotocol met het normenkader Duo+ 54 Programmabegroting 2023 gemeente Diemen: https://programmabegroting2023.financielestukken.diemen.nl/paragrafen/bedrijfsvoering/informatieveiligheid. 53

35

bedrijfsvoering.55 Het idee hierachter is dat het meer recht doet aan de informatiebehoefte van alle geledingen. De twee delen tezamen voorzien het directie- en managementteam en het dagelijks bestuur van Duo+ van de nodige (sturings-)informatie, terwijl voor de Duo+ gemeenten en dan met name de gemeenteraden het eerste deel relevant is. Het tweede deel is voor de raden meer ondersteunde informatie over Duo+. Verder wordt er in de rapportages nu per programma over de voortgang van de voorgenomen taken gerapporteerd.56

4.2. Rolneming door de raad De formele rol van college en raad is helder In het Bedrijfsplan Duo+ uit 2017 staat over de rol van de gemeenteraad dat de gemeenteraad in elke deelnemende gemeente het hoogste kaderstellende en controlerende orgaan blijft. Zij belast het college van B&W met de uitvoering. Ter ondersteuning van deze uitvoering beschikt het college over een eigen ambtelijke organisatie en voor een deel van het takenpakket over een gezamenlijke ambtelijke organisatie: Duo+. De lijnen van sturing en kaderstelling, verantwoording en controle blijven ongewijzigd. Dit betekent dat er verschillen kunnen zijn en blijven tussen het beleid van de individuele gemeenten, al naar gelang de politieke voorkeuren, de beleidsmatige ambities en de bestuurlijke opgaven van de drie gemeenten.57 Kaderstelling en controle van raad blijft beperkt tot financiën De gemeenteraad bespreekt het beleid ten aanzien van de taken die zijn uitbesteed aan Duo+ met het college. De raad stelt (op voorstel van het college) de kaders voor de uitvoering vast middels beleidsnota's waarin inhoudelijke doelstellingen zijn opgenomen, bijvoorbeeld op het gebied van maatschappelijk verantwoord inkopen. Het college maakt vervolgens afspraken met Duo+ over de uitvoering van de taken. De gemeenteraad heeft vanuit zijn kaderstellende rol geen directe sturing op de uitvoering.

De gemeenteraad heeft wel verschillende instrumenten voor monitoring en bijsturing tot zijn beschikking. De raad kan schriftelijke vragen indienen en wanneer gewenst voorstellen van het college amenderen of hierover moties indienen. Uit de beschikbaar gestelde documentatie blijkt dat dit zeker het geval is voor de gemeenteraad van Diemen. Schriftelijke vragen zijn veelal technisch en/of financieel van aard. De vragen worden voornamelijk gesteld over de voortgangsrapportages, kwartaalrapportages en over de begroting. Een enkele maal wordt er een amendement ingediend (van financiële aard), maar blijkens de gevoerde gesprekken besluit de raad meestal conform de voorstellen van het college. De raad vindt het lastig om haar rol ten opzichte van Duo+ te bepalen Het lijkt er op basis van de gesprekken momenteel op dat er een goede balans is tussen het raad en college. Door middel van de voortgangsrapportages krijgt de raad inzicht in de uitvoering van de door Duo+ uitgevoerde taken. De grote vraag is in hoeverre de raad (directe) invloed moet willen hebben op de bedrijfsvoering. Het college en de organisatie gaan in principe over de uitvoering. Uit de resultaten van de onder raadsleden uitgezette vragenlijst en de raadsworkshop komt naar voren dat de raad het lastig vindt om een eigen rol te bepalen ten opzichte van Duo+, maar tegelijkertijd ook tevreden is over 55

Eerste voortgangsrapportage 2021 Duo+ Ibid. 57 3. Bedrijfsplan Duo+ daadkrachtig en dichtbij 56

36

hoe de rolverdeling ten opzichte van het college in de praktijk wordt gebracht. Hier wordt in de volgende paragraaf nader op ingegaan.

4.3. Ervaring van de raad Uitkomsten van de vragenlijst: tevredenheid over Duo+, maar knelpunten bij de eigen rolneming In totaal hebben 14 raadsleden de vragenlijst ingevuld. Hiervan is het overgrote deel ook onderdeel van de coalitie, namelijk tien van de veertien. Er is maar één raadslid onder de invullers die ooit onderdeel is geweest van het raadsledenplatform. Op een schaal van 1-5 zijn de invullers met een score van 3,6 tevreden over Duo+. Op alle andere onderdelen over tevredenheid over Duo+ wordt ook voldoende gescoord. In de toelichtingen komt naar voren dat het voor men niet heel zichtbaar is wat Duo+ doet, maar dat wat Duo+ doet goed gaat. De enige kritische noot is dat de inhoudelijke onderbouwing van brieven en de beantwoording op technische vragen kan worden verbeterd. Op het gebied van de kaderstellende rol van de raad zijn de invullers kritischer. Geen één score komt boven de 2,9 gemiddeld uit op de onderdelen: sturen op de doelen van Duo+, tussentijds bijsturen van doelen voor Duo+ en de manier waarop er tussen gemeenten wordt samengewerkt binnen Duo+. Hoewel raadsleden aangeven in sommige gevallen gebruik te maken van het raadsinstrumentarium, scoren de raadsleden de frequentie van het indienen van (schriftelijke) vragen over Duo+ op 'zelden' tot 'soms.' Inzake de informatievoorziening zijn de invullers redelijk positief.

De informatievoorziening van het college wordt gescoord op 3,2. De informatievoorziening van Duo+ ligt iets lager op 2,9. De invullers zijn tevreden (79%) met de frequentie van voortgangsrapportages. Een klein deel (14%) geeft aan dat het vaker mag en (7%) vindt dat het minder vaak mag. Tien raadsleden zijn tevreden met de kwaliteit en vier niet. Uit de toelichting in de beantwoording van de open vragen komt naar voren dat er volgens raadsleden meer maatwerk geboden mag worden in de voortgangsrapportages, en dat verder men tevreden is of in beperkte mate inzicht heeft in de uitvoering door Duo+. De raad is over het algemeen tevreden over Duo+ Voor dit onderzoek zijn de onderzoekers op 14 februari 2023 in gesprek gegaan met een afvaardiging van de raad. Hierin is stilgestaan bij de meerwaarde van Duo+, de rol van de raad, de informatievoorziening en de sturing vanuit de raad. De hierbij aanwezigen gaven hierbij aan dat er tevredenheid is over de uitvoering van de bedrijfsvoeringstaken door Duo+. Op het gebied van rol van de raad wordt aangegeven dat de raad vooral aandacht heeft voor de financiën van Duo+, en de controlerende rol vooral invult wanneer er vanuit Duo+ of het college stukken worden aangeleverd. Wat betreft de informatievoorziening geeft de raad aan dat deze vaak een informerend karakter heeft en weinig sturingsmogelijkheden biedt.

Het is voor raadsleden niet altijd duidelijk hoe bepaald wordt of aan de 3k's wordt voldaan. Er wordt aangegeven dat de zichtbaarheid van Duo+ verhoogd zou kunnen worden door middel van themabijeenkomsten. Het raadsledenplatform wordt niet gezien als een manier om de betrokkenheid van de raad bij Duo+ te vergroten, mede omdat hier beperkt animo voor is onder raadsleden. 37

Al met al is te stellen dat de raad volgens raadsleden zelf ruim voldoende geïnformeerd wordt door Duo+ en het college. Wel komt naar voren dat de raad graag meer strategisch en minder operationeel geïnformeerd zou willen worden. De rol van de raad is nu niet erg actief, wat voort lijkt te komen uit de algemene tevredenheid met Duo+ bij de gemeenteraad. Dit verklaart volgens raadsleden ook het slapend bestaan van het raadsledenplatform, hoewel ook wordt genoemd dat de hoge mate van doorloop in de gemeenteraad hier een rol bij speelt. Uiteindelijk is directe sturing op Duo+ door de raad volgens raadsleden niet nodig, omdat het puur om de uitvoering van de bedrijfsvoeringstaken gaat. Dit is volgens de raadsleden geen rol van de raad, maar de rol van het college.

38

Bijlage 1. Geraadpleegde bronnen Gesprekspartners Functie

Datum

Burgemeester Diemen Portefeuillehouder

25 november 2022

Strategisch financieel adviseur & accounthouder Duo+

Gemeentesecretaris Diemen

Directeur Duo+

Concerncontroller en hoofd staf Duo+ Teamleider P&O Duo+ Directeur Bedrijfsvoering Duo+ Teamleider I&A Duo+

Strategisch communicatieadviseur Diemen

Afvaardiging van de raad

28 november 2022

28 november 2022

12 december 2022

17 februari 2023

Via vragenlijst

2 februari 2023

6 februari 2023

14 februari 2023

Geraadpleegde bronnen In de lopende tekst is via voetnoten vermeld op welke documentatie de bevindingen zijn gebaseerd.

39

Bijlage 2. Takenregister Duo+ Pakket Bedrijfsvoering Taak ICT Informatisering & Automatisering Personeel & Organisatie Inkoop Communicatie Financiën Juridische zaken Onderdelen van Interne Dienstverlening Pakket Buurt & Burger Taak Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Dienstverlening Beheer Openbare Ruimte Sociale Zaken Nieuwe uitvoeringstaken Sociaal Domein Resterende onderdelen van Interne Dienstverlening

Deelnemende gemeente Alle deelnemers van Duo+ Alle deelnemers van Duo+ Alle deelnemers van Duo+ Alle deelnemers van Duo+ Alle deelnemers van Duo+ Alle deelnemers van Duo+ Alle deelnemers van Duo+

Taak uitgevoerd vanaf 01-01-2016 01-01-2016 01-01-2016 01-01-2016 01-01-2016 01-01-2016 01-01-2016

Deelnemende gemeente Ouder-Amstel en Uithoorn Ouder-Amstel en Uithoorn Ouder-Amstel en Uithoorn Ouder-Amstel en Uithoorn Ouder-Amstel en Uithoorn

Taak uitgevoerd vanaf 01-01-2016 01-01-2016 01-01-2016 01-01-2016 01-01-2016

Ouder-Amstel en Uithoorn

01-01-2016

40

Bijlage 3. Uitkomsten enquête raadsleden Uitkomsten vragenlijst Toelichtingen en open vragen zijn verwerkt in de beschrijvende analyse Beste deelnemer, Met deze vragenlijst haalt de rekenkamer van Diemen input op voor het onderzoek naar Duo+. Centraal in het onderzoek staan de vragen op welke manier DUO+ uitvoering geeft aan haar doelen op het gebied van strategische samenwerking, kwaliteit, kosten en kwetsbaarheid, welke rol de raad hierbij inneemt en welke lessen te trekken zijn voor de toekomst. Deze vragenlijst wordt aan raadsleden voorgelegd en richt zich dan ook vooral op de rol van de gemeenteraad bij Duo+. Alvast dank voor uw deelname!

Startvragen Graag stellen we u eerst een viertal vragen over uw rol binnen de gemeente Diemen. Vraagtype: open vraag | Randomiseren: nee | Vraag filter: 1. Hoeveel jaar bent u actief als gemeenteraadslid in Diemen? A. 36% sinds deze raadsperiode B. 64% minimaal de tweede raadsperiode Vraagtype: meerkeuze | Randomiseren: nee | Vraag filter: -

2. Voor welke partij bent u actief in de gemeente Diemen? A. GroenLinks 3 raadsleden B. Ons Diemen 1 raadslid C. D66 3 raadsleden D. VVD 3 raadsleden E. PvdA 2 raadsleden F. Ouderenpartij Diemen 1 raadslid G. Onafhankelijke Partij Diemen 1 raadslid Vraagtype: meerkeuze | Randomiseren: nee | Vraag filter: 3. Bent u als raadslid met uw fractie onderdeel van de oppositie of de coalitie? A. De oppositie 29% B. De coalitie 71% Vraagtype: meerkeuze | Randomiseren: nee | Vraag filter: 41

4. Bent u als raadslid onderdeel van het raadsledenplatform Duo+? A. Ja 7% B. Nee 93%

Vragen over Duo+ Bij deze vragen gaat het over u tevredenheid op verschillende onderdelen bij Duo+. Hier is ook ruimte voor een toelichting. Vraagtype: slider en open vraag (toelichting) | Randomiseren: nee | Vraag filter:(likertschaal 1 -5) (zeer ontevreden - zeer tevreden) + ruimte voor toelichting 5. In hoeverre bent u over het algemeen tevreden met Duo+?

(3,6 / 5)

0%

0%

7%

43%

50%

IN HOEVERRE BENT U OVER HET ALGEMEEN TEVREDEN MET DUO+?

ZEER ONTEVREDEN

ONTEVREDEN

NEUTRAAL

TEVREDEN

ZEER TEVREDEN

6. In hoeverre bent u tevreden met de doelstellingen die gesteld zijn voor Duo? (3,6 / 5) A. Zeer ontevreden: 0% B. Ontevreden: 7% C. Neutraal: 36% D. Tevreden: 50% E. Zeer tevreden: 7% 7. In hoeverre bent u tevreden met de uitvoering van de taken door Duo+? (3,7 / 5) A. Zeer ontevreden: 0% B. Ontevreden: 0% C. Neutraal: 36% D. Tevreden: 57% E. Zeer tevreden: 7% 8. In hoeverre bent u tevreden met de verantwoording door Duo+? (3,4 / 5) A. Zeer ontevreden: 0% B. Ontevreden: 14% C. Neutraal: 36% 42

D. Tevreden: E. Zeer tevreden:

50% 0%

9. In hoeverre bent u tevreden met de betrokkenheid van Duo+ bij de gemeente Diemen? (3,4 / 5) A. Zeer ontevreden: 0% B. Ontevreden: 7% C. Neutraal: 50% D. Tevreden: 43% E. Zeer tevreden: 0% 10. In hoeverre bent u tevreden met de kosten die gemaakt worden door Duo+? (3,2 / 5) A. Zeer ontevreden: 0% B. Ontevreden: 14% C. Neutraal: 50% D. Tevreden: 36% E. Zeer tevreden: 0% 11. In hoeverre bent u tevreden met de efficiency (verhouding tussen kosten en resultaten) van Duo+? (3,3 / 5) A. Zeer ontevreden: 0% B. Ontevreden: 7% C. Neutraal: 57% D. Tevreden: 36% E. Zeer tevreden: 0% 12. In hoeverre bent u tevreden met de impact/doeltreffendheid die Duo+ maakt? (3,4 / 5) A. Zeer ontevreden: 0% B. Ontevreden: 7% C. Neutraal: 50% D. Tevreden: 43% E. Zeer tevreden: 0%

Vragen over de kaderstellende rol van de raad bij DUO+ Bij de kaderstellende rol gaat het over de invloed die u als raadslid hebt op de gemeenschappelijke regeling Duo+. Hiervoor heeft de raad de beschikking over verschillende instrumenten. Vraagtype: slidervraag | Randomiseren: nee | Vraag filter: (likertschaal 1-5) 13. In hoeverre hebt u het idee dat u als gemeenteraadslid invloed kunt uitoefenen op: A. Het sturen op de doelen van Duo+ (2,6 / 5) i. Onvoldoende 0% ii. Matig 50% iii. Voldoende 43% iv. Goed 7% v. Uitstekend 0%

43

B. Het tussentijds bijsturen van doelen voor Duo+ i. Onvoldoende 0% ii. Matig 64% iii. Voldoende 29% iv. Goed 7% v. Uitstekend 0% C. De manier waarop er binnen gemeenten wordt samengewerkt binnen Duo+ i. Onvoldoende 0% ii. Matig 29% iii. Voldoende 50% iv. Goed 21% v. Uitstekend 0%

(2,4 / 5)

(2,9 / 5)

Vraagtype: meerkeuze | Randomiseren: nee | Vraag filter: 14. Ik, of mijn fractie, hebben gebruik gemaakt van de volgende instrumenten om te sturen op Duo+: A. Mondelinge vraag 43% B. Schriftelijke vraag 50% C. Motie 21% D. Amendement 0% E. Initiatiefvoorstel 0% F. Enquête 0% NB: de score telt op groter dan 100%, omdat men meerdere antwoorden aan kon geven Vraagtype: slidervraag | Randomiseren: nee | Vraag filter: (likertschaal 1-5) (nooit - heel vaak)

15. Hoe vaak stelt u vragen over zaken omtrent Duo+? A. Nooit 0% B. Zelden 43% C. Soms 57% D. Vaak 0% E. Altijd 0%

Vragen over de controlerende rol van de raad bij Duo+ Deze vragen gaan over de controlerende rol van de raad bij Duo+. Bij de controlerende rol gaat het over de informatie die u als raadslid ontvangt over Duo+ om te toetsen of de doelen voldoende worden gerealiseerd.

44

Vraagtype: slidervraag | Randomiseren: nee | Vraag filter: (likertschaal 1-5) (onvoldoende - uitstekend) 16. Vindt u dat u genoeg wordt geïnformeerd door het college over Duo+? A. Onvoldoende 0% B. Matig 21% C. Voldoende 43% D. Goed 29% E. Uitstekend 7%

(3,2 / 5)

Vraagtype: slidervraag | Randomiseren: nee | Vraag filter: (likertschaal 1- 5) (onvoldoende - uitstekend) 17. In hoeverre hebt u het idee dat u genoeg wordt geïnformeerd over Duo+ door Duo+ zelf? (2,8 / 5) A. Onvoldoende 0% B. Matig 36% C. Voldoende 43% D. Goed 21% E. Uitstekend 0% Vraagtype: meerkeuze | Randomiseren: nee | Vraag filter: 18. Bent u tevreden met de frequentie van het ontvangen van voortgangsrapportages van Duo+? A. Ja 79% B. Nee, het mag vaker. 14% C. Nee, het mag minder. 7% Vraagtype: meerkeuze | Randomiseren: nee | Vraag filter: 19. Bent u tevreden met de kwaliteit van voortgangsrapportages van Duo+? A. Ja 71% B. Nee 29%

Slotvragen over de toekomst van Duo+ Deze laatste vragen gaan over uw visie op de toekomst van Duo+. Daarnaast is hier de mogelijkheid om de onderzoekers nog informatie die u van belang acht mee te geven. Vraagtype: open vraag | Randomiseren: nee | Vraag filter: 20. Wat ziet u als kansen voor Duo+ in de toekomst? Vraagtype: open vraag | Randomiseren: nee | Vraag filter: 45

21. Wat ziet u als uitdagingen voor Duo+ in de toekomst?

Vraagtype: open vraag | Randomiseren: nee | Vraag filter: 22. Wat zou u zelf nog willen meegeven voor het rekenkameronderzoek ten aanzien van Duo+? Hartelijk dank voor uw deelname!

46